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Compte rendu analytique officiel du 11 janvier 2011

Débat sur les périmètres de protection de l'eau

M. le président. - L'ordre du jour appelle le débat sur l'indemnisation des communes au titre des périmètres de protection de l'eau.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, au nom du groupe UMP. - Nous avons souhaité l'inscription de ce débat pour attirer l'attention du Gouvernement sur la situation de nombreuses communes qui sont pénalisées du fait de l'instauration de périmètres de captages. Il s'agit de contraintes importantes car elles rendent impossibles des implantations touristiques ou industrielles, sans que leurs habitants ne bénéficient nécessairement des eaux captées : c'est le cas de la commune de Budos, dans mon département de la Gironde, qui accueille une zone de captage d'eau pour le compte de la communauté urbaine de Bordeaux.

La création de tels périmètres de protection permet de s'assurer que l'eau est propre à la consommation humaine et de prévenir les causes de pollution. Il y a un périmètre de protection immédiate, puis un autre de protection rapprochée. Le cas échéant, on instaure aussi un périmètre éloigné !

Ces différents périmètres ont un impact direct sur le dynamisme économique de ces territoires.

Or le code de la santé publique ne prévoit aucune indemnisation pour les communes, ce qui est d'autant plus inéquitable que ces eaux ne leur sont, généralement, pas destinées.

La seule solution est de mettre en jeu la responsabilité sans faute de l'Etat, car l'acte portant déclaration d'utilité publique des travaux de prélèvement d'eau est un acte administratif préfectoral. Or, la reconnaissance de la responsabilité sans faute de l'État est difficilement admise par la jurisprudence pour ce type d'opérations qui répond à des préoccupations d'intérêt général.

Les communes sont donc moins bien traitées que les entreprises et les particuliers qui peuvent être indemnisés. Il y a sans doute un vide juridique qu'il convient de combler.

J'ai donc déposé une proposition de loi en juillet dernier pour donner une base légale à l'indemnisation d'une commune, surtout quand elle ne reçoit aucune contrepartie. Les indemnités seraient fixées selon les règles applicables en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique.

Notre proposition de loi s'inspire des indemnisations prévues pour compenser les dommages causés par des servitudes d'urbanisme : elle ouvre la possibilité d'une indemnisation en cas de « préjudice direct, matériel et certain » résultant de la création d'un des périmètres de protection visé à l'article L. 1321-2-1 du code de la santé publique. Cette indemnisation est distincte de celle existant pour les propriétaires des terrains compris dans les périmètres.

Ceux qui prétendent qu'il n'y a pas de contraintes ne connaissent pas la réalité du terrain ! Je les y emmène dès qu'ils veulent !

Ma proposition de loi n'occasionne aucune charge pour l'État, puisque les indemnités visées sont à la charge de la collectivité publique bénéficiaire du captage.

De fait, la responsabilité sans faute ne pourra plus être invoquée.

J'espère que le Gouvernement, dans sa sagesse, acceptera que ma proposition de loi soit inscrite rapidement à l'ordre du jour. J'aurais préféré que nous discutions de mon texte : il y va de l'intérêt des collectivités locales. (Applaudissements à droite)

M. François Fortassin. - L'enjeu sanitaire est fondamental : la qualité de l'eau puisée doit être garantie et il faut donc protéger les captages. Malheureusement, les objectifs fixés ne sont pas atteints : en 2010, 100 % des captages devaient être préservés. Il semblerait que nous n'en soyons qu'à 50 %. Les raisons de ce retard sont multiples ; sur le terrain, chaque situation est unique.

La protection des captages entre en conflit avec les usagers et les usages. La loi prévoit des compensations pour les particuliers mais pas pour les communes alors qu'elles supportent de lourdes contraintes, surtout pour les périmètres rapprochés.

Ainsi, certaines activités industrielles, commerciales, voire domestiques deviennent impossibles. Les préjudices sont donc importants, d'autant que, le plus souvent, les communes ne bénéficient pas des eaux captées. Les communes ne peuvent que mettre en cause la responsabilité sans faute de l'État mais la jurisprudence n'est pas constante, loin de là. Il faudrait mettre en jeu la notion de péréquation.

La question de la répartition des financements doit être résolue. Les servitudes ne pèsent que sur quelques communes alors que toutes bénéficient de captages. Pourquoi ne pas prévoir une compensation financière ? Ce vide juridique doit être comblé au plus vite. A-t-on idée du nombre de communes concernées ?

Certains périmètres ne peuvent plus être instaurés du fait de l'urbanisation. Les communes ne peuvent être seules à affronter ce problème, d'autant que les agences de l'eau sont étrangement muettes sur ce sujet... L'État ne doit pas abandonner les petites collectivités ; il doit jouer le rôle d'arbitre qui lui est imparti.

Mme Évelyne Didier. - La gestion de la ressource aquatique est indispensable, reconnue d'ailleurs par le Grenelle II.

Il ne s'agit pas d'imposer des contraintes insupportables aux communes mais de garantir la bonne qualité de la ressource.

Les périmètres instaurés par la loi de 1992 sont essentiels. Mais les objectifs ne sont pas atteints : nous n'en sommes qu'à 57 % de protection des captages alors que nous devrions les avoirs déjà tous protégés.

Comment préserver la ressource aquatique ? Cette proposition de loi pourrait laisser penser que la protection des captages est une nuisance. Ce n'est pas ainsi qu'il faut voir les choses. On ne peut comparer la situation des lignes à haute tension, créées par l'homme, à un endroit librement décidé, à celle des ressources aquatiques.

Comment faire coïncider l'intérêt général et l'intérêt particulier d'une commune ? Mais aussi, comment indemniser un dommage qui n'existe pas ?

Seul l'État est à même d'évaluer le préjudice.

Les collectivités qui ont à porter des territoires particuliers doivent être aidées, grâce à la péréquation. Nous regrettons que la jurisprudence soit si restrictive en ce domaine.

Faute d'engager la responsabilité de l'État, cette proposition de loi renvoie les communes les unes contre les autres. Nous ne le souhaitons pas : il faut désigner les vrais responsables. Notre groupe ne peut souscrire aux solutions préconisées qui s'orientent vers une marchandisation des ressources. C'est du côté de la péréquation que les solutions doivent être cherchées.

M. Bernard Saugey. - Comme Mme des Esgaulx, je veux appeler l'attention du Gouvernement sur cette anomalie législative : la non-indemnisation des communes où sont définis des périmètres de protection.

Conformément à plusieurs directives européennes et à la loi de 1992, des périmètres doivent être définis pour éviter des pollutions de l'eau. Or, la loi ne prévoit aucune indemnisation des communes concernées, alors que les particuliers le sont. Les préjudices des communes ne sont pas pris en compte.

Le Gouvernement a fixé des objectifs chiffrés en 2004. Six ans plus tard, 100 % des captages devaient bénéficier de protection. Or, ce n'est pas le cas, loin de là. La protection des captages entre en conflit avec d'autres usages.

Dans les années 80, la protection de la ressource consistait à protéger les abords immédiats des captages. Les périmètres ont été redéfinis récemment et ils ont été élargis. Pourtant, les collectivités ne sont pas indemnisées. Nous souhaitons qu'il soit mis un terme à une telle situation inéquitable et c'est pourquoi nous souhaitons que la proposition de loi soit examinée le plus rapidement possible. (Applaudissements à droite)

M. Paul Raoult. - L'idée de cette proposition de loi est déjà ancienne. Dans le Nord-Pas-de-Calais, il y a des châteaux d'eau de plusieurs dizaines de millions de mètres cubes. Dans d'autres secteurs, il n'y a pas de nappe phréatique ; des solidarités interdépartementales et interrégionales doivent donc être dégagées. Mais quelles sont les solutions possibles ?

Les propriétaires affectés par ces servitudes sont indemnisés, mais pas les communes qui ne perçoivent aucune contrepartie.

Elles demandent donc à bénéficier d'indemnisation, surtout quand les activités économiques s'en trouvent pénalisées. Mais ces demandes sont les plus souvent rejetées puisque l'eau fait partie du « patrimoine de la Nation ».

Les seules bénéficiaires de l'indemnisation sont les propriétaires et occupants des terrains affectés par les servitudes. Seuls les préjudices directs sont retenus. L'effet sur le développement économique futur d'une collectivité ne peut être pris en compte.

Cette proposition vise à lever les obstacles juridiques et prévoit le versement d'indemnités en cas de préjudice. Mais ce texte permettrait-il d'atteindre l'objectif visé ? Seuls les préjudices « directs, matériels et certains » seraient indemnisés. Il faudrait donc modifier profondément les règles actuelles, ce qui serait sans doute difficile : comment justifier que les communes bénéficient d'un régime dérogatoire de droit commun ?

Pourquoi ne pas prévoir un monopole de distribution d'eau attribué aux communes ? L'eau potable est produite par certaines entreprises pour la consommation humaine ou pour des usages industriels. Une collectivité A peut venir sur le territoire d'une collectivité B pour produire de l'eau sans demander l'avis à cette dernière. Pourquoi ne pas étendre les compétences des communes à la production d'eau potable, sous réserve du versement d'une redevance par litre d'eau produit ?

Ainsi, ces communes bénéficieraient d'une redevance durable. Les dispositions concerneraient les nouveaux projets, afin de ne pas remettre en cause les droits acquis.

Tout cela pose le problème de la gouvernance de l'eau dans notre pays. On ne peut accepter l'égoïsme communal, puisque toute la Nation a besoin de l'eau. Tout cela pose le problème des servitudes environnementales et des servitudes liées à la biodiversité ; pourquoi faut-il, par exemple, préserver les zones humides ? Il s'agit d'une servitude qui doit être rémunérée...

Cela pose aussi le problème du prix de l'eau : en fin de compte, c'est le consommateur qui devra assumer le coût de cette nouvelle redevance. Or, avec la loi sur l'eau, les charges sont déjà très importantes. Si une nouvelle redevance est créée, il faudra en assumer les conséquences.

Aujourd'hui, la qualité de l'eau dans les nappes s'est dégradée. Nous devons les remettre en bon état pour reconquérir la qualité de l'eau, ce qui coûte cher.

Je suis donc perplexe face à cette proposition de loi. Mon syndicat ravitaille 400 communes de mon département où les nappes phréatiques sont rares. Et il y a toute l'agglomération lilloise, menacée de pénurie en période de sécheresse. Quand il faut trouver de l'eau à 200 kilomètres, cela coûte cher. Mais les communes rurales qui doivent faire de gros efforts pour l'assainissement ont également besoin d'être aidées. Il faut développer les solidarités entre les collectivités. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Michel Doublet. - Le syndicat des eaux que je préside regroupe 466 des 472 communes de Charente-Maritime et ses missions sont multiples. Ce débat me concerne particulièrement, puisque le premier forage, de ce syndicat a été réalisé dans ma commune en 1952.

La création du périmètre de protection a pour objectif d'assurer une bonne qualité de l'eau pour la consommation humaine.

L'article premier de la proposition de loi prévoit une indemnisation en cas de préjudice « direct, matériel et certain ». Ces indemnités sont versées aux bénéficiaires du captage. Peut-on en déduire que si le captage appartient à un syndicat intercommunal comme c'est souvent le cas, ce sont les collectivités adhérentes desservies par cet ouvrage qui verseront l'indemnisation et non pas le syndicat lui-même ? Et comment assurera-t-on la répartition des charges, si les collectivités ne sont desservies que partiellement par l'ouvrage ?

L'article 2 propose une compensation des éventuelles conséquences financières pouvant en résulter pour la collectivité débitrice. Les syndicats intercommunaux n'ayant pas accès à la DGF, cela tendrait à confirmer que les indemnités ne seront pas versées par les syndicats intercommunaux propriétaires des ouvrages mais bien par les communes bénéficiaires. J'imagine difficilement les communes ayant délégué la compétence « production et distribution dé l'eau potable » à un EPCI, s'engager dans des procédures d'indemnisation compensatoire complexes, sans même disposer de leur propre budget annexe « eau potable » du fait même de ce transfert de compétence.

Telles sont les observations que je voulais formuler. (Applaudissements à droite)

présidence de M. Guy Fischer,vice-président

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement. - Ce débat est important et traite de l'indemnisation des communes en cas de servitudes imposées. Il n'est pas seulement propre à l'eau.

Certains de ces services sont rendus sans rémunération, et ce n'est pas seulement le cas dans le domaine environnemental. Il en va de même, par exemple, pour les équipements sportifs qui bénéficient aux communes périphériques ou aux sentiers aménagés qui profitent aux promeneurs urbains.

Au titre de l'article 201-1 du code de l'environnement, l'usage de l'eau appartient à tous. L'eau non captée n'est pas la propriété de la commune sur le territoire de laquelle elle se trouve. La jurisprudence est sans ambiguïté en la matière, comme l'a rappelé M. Raoult.

Il est vrai, toutefois, que le captage crée des servitudes, avec les trois périmètres de protection immédiate, rapprochée et éloignée. Existe déjà un dispositif indemnitaire, pour le seul propriétaire du terrain, qui doit faire la preuve d'un préjudice matériel certain et constaté.

Pour les communes, le périmètre de captage ne crée d'autre préjudice que potentiel. Si celui-ci a lieu, il doit être quantifié. Pour les lignes électriques à haute tension et pour l'accès au littoral, ce sont seulement les propriétaires qui peuvent être indemnisés.

Il faut s'interroger sur l'applicabilité d'un éventuel dispositif législatif, d'autant que les périmètres de captage dépendent généralement de syndicats intercommunaux. Et se demander comment on justifierait auprès des consommateurs l'augmentation du prix de l'eau qu'une indemnisation comme celle que vous réclamez occasionnerait immanquablement.

À l'heure actuelle, les deux tiers environ des volumes d'eau captée sont protégés. On peine déjà à généraliser cette protection comme l'avait prévu le plan national santé-environnement ; l'adoption de cette proposition de loi compliquerait sans doute les choses.

Quand un champ de captage avoisine les 1 600 hectares, quand celui-ci s'étend sur plusieurs communes, comment fera-t-on ?

Il doit être possible de mettre en place des dispositifs gagnant-gagnant sur lesquels les communes s'accorderaient par voie contractuelle.

Les Britanniques disposent de 23 services de l'eau potable ; l'Allemagne de 5 260 ; nous en avons 16 000... Il faudra donc envisager des regroupements. La montée en puissance des EPCI devrait favoriser les choses.

Une expertise conjointe des ministères de l'écologie, de la santé et de l'intérieur doit pouvoir produire des données plus précises que celles dont nous disposons. Je l'engagerai au plus tôt. (Applaudissements à droite)

La séance est suspendue à 15 heures 40.

présidence de M. Gérard Larcher

La séance reprend à 17 heures.