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Compte rendu analytique officiel du 30 mars 2011

Réserves militaires et civiles

M. le président. - L'ordre du jour appelle l'examen de la proposition de loi tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure.

Discussion générale

M. Michel Boutant, auteur de la proposition de loi. - Cette proposition de loi que je présente avec Mme Garriaud-Maylam, est le résultat d'une mission sur l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure. La France doit se préparer à des crises de toute nature : militaire, sanitaire, sécuritaire, etc. Le danger se présentera sous une forme sans doute imprévue.

Nous avons dressé un bilan de la situation des réserves militaires et civiles, qui constituent d'une part un aspect ponctuel dans le cadre d'actions programmées -la gendarmerie recourt à plus de 1 000 réservistes par jour- et qui d'autre part interviennent en cas de crise.

Dans les premières heures d'une crise, les professionnels interviennent, mais ensuite les réservistes permettent une rotation des effectifs. Cela fonctionne dans les états-majors des zones de défense, et on a vu leur bonne réactivité lors de Xynthia.

En cas de crue de la Seine, il faudrait évacuer 800 000 personnes ; en cas de crise terroriste, il faudrait sécuriser des milliers de sites : d'où la nécessité de disposer de réservistes formés.

Or, la disponibilité réelle des réservistes n'est pas vérifiée. Un réserviste peut appartenir à plusieurs réserves. En outre, il peut avoir un métier fortement sollicité en cas de crise, dans la police ou des entreprises comme France Télévisions, la SNCF ou EDF. Il faut savoir sur qui compter.

Le deuxième constat est l'absence de réactivité des réservistes en cas de crise. Le réserviste doit prévenir son employeur avec un préavis d'un mois et celui-ci peut refuser une absence de plus de cinq jours.

Nous avons voulu permettre de mobiliser des réservistes plus vite pour des durées plus longues, sans alourdir les obligations pesant sur eux ou leurs entreprises. Il s'agit de circonstances exceptionnelles. L'état d'urgence n'est pas adapté, non plus que la mobilisation générale, en cas de pandémie ou de crise terroriste.

D'où un régime juridique d'exception temporaire. La réserve de sécurité nationale que nous proposons se distingue des régimes d'exception existants, dont nous contournons la modernisation. Un décret définira le délai de préavis et la durée de mobilisation. Les réservistes pourront ainsi être compris dans les planifications.

Il ne s'agit pas de les mobiliser tous les quatre matins mais en cas de crise majeure : lorsque la continuité des services de l'État, lorsque la sécurité du pays ou lorsque la capacité de survie de la population sont en cause.

Dans ces circonstances seulement, les réservistes devront se rendre aux convocations sous peine d'amende.

Le Livre blanc préconisait une gestion interministérielle, mais les réservistes sont attirés à la fois par un engagement volontaire, mais aussi par le métier qu'ils ont choisi de servir. Il faudrait harmoniser les règles, s'agissant des préavis ou de la durée de mobilisation.

Tout dépend de la qualité des relations avec les employeurs : d'où l'extension à ceux-ci des dispositions relatives au mécénat. La commission l'a refusée ; je comprends les réticences du rapporteur, mais je crois que des actions doivent être menées pour valoriser les entreprises qui emploient des réservistes.

Les entreprises sont également au coeur d'un des amendements de la commission concernant la rénovation du service de défense. Cette rénovation permettra, en cas de crise, aux opérateurs d'importance vitale de maintenir dans leur poste les salariés participant au plan de continuité d'activité et de les exempter de toute mobilisation. C'est une bonne chose : on l'a vu lors de Xynthia.

En conclusion, ce texte peut être utile, mais une fois adopté il faudra aller dans deux directions. La première direction, c'est d'entreprendre une nouvelle étape dans la définition et la gestion d'une réserve militaire plus compacte, plus réactive et mieux formée. Quelles sont vos initiatives dans ce domaine, monsieur le ministre ? La seconde direction concerne la nécessité de renforcer les réserves civiles.

De nombreux chantiers ont été ouverts par vos prédécesseurs. Le moment de la décision est venu. Comment les réservistes vont-ils s'intégrer ?

Les réserves civiles doivent également être mieux définies. Leur création est récente, il est vrai. Les retours d'expérience montrent qu'on ne dispose pas de réserves suffisantes sur le plan sanitaire. Même chose pour ce que j'appelle l'après après-crise. Une fois que les secours d'urgence ont été apportés, et que les projecteurs des médias se sont éteints, les victimes se sentent démunies et alors les bonnes volontés ne suffisent pas pour dégager les voies de circulation ou les habitations. Cette proposition de loi devrait être complétée par une modification du code des collectivités territoriales.

Il faudrait donc établir des plans communaux de sauvegarde intégrant des réservistes, créer des réserves départementales de sécurité civile, rémunérer les réservistes communaux comme les autres, mettre en place une réserve de de protection civile pour renforcer les effectifs des préfectures.

J'invite le ministre de l'intérieur à se saisir de ce dossier.

En attendant, je souhaite que ce texte apporte sa modeste contribution pour répondre à des crises nationales ou internationales. Je vous demande donc de bien vouloir voter ce texte. (Applaudissements à droite et sur les bancs socialistes)

M. Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères et rapporteur de la proposition de loi. - Je remercie M. Boutant et Mme Garriaud-Maylam pour le remarquable travail qu'ils ont effectué. En étudiant la situation des réserves en période de crise, ils ont pris ce problème de la bonne façon : les crises sont des moments de vérité.

Si demain la France connaissait le même drame que le Japon ou si elle subissait une vague d'attentats disposerait-elle de suffisamment de réserves ? Rien n'est moins sûr.

En matière de recrutement, d'entraînement et d'affectation, il faut s'interroger sur les forces dont notre pays a besoin.

Les armées se sont professionnalisées. Il nous faut donc une réserve professionnelle, le temps n'est plus à la mobilisation générale.

Les menaces qui pèsent sur notre pays sont autant civiles que militaires. Le dispositif de sécurité nationale offre une bonne réponse à nos interrogations. Les réserves militaires doivent rester dans le domaine militaire. Une projection massive et simultanée de nos forces sur plusieurs théâtres d'action ne peut se concevoir sans nos réserves.

L'actualité témoigne tous les jours que de telles projections sont possibles. Cela ne contredit pas le fait que lors de catastrophes naturelles, les armées doivent se mettre à disposition des civils. On l'a vu lors de la tempête Xynthia.

Les pouvoirs publics doivent pouvoir assurer la continuité de l'État. Dans le Japon meurtri, l'État a du mal à rétablir les services publics de base. Ce texte est pragmatique et utile. Il permet au Premier ministre de mobiliser des réservistes de choix. Il s'agit de réquisitionner des volontaires : étrange paradoxe sans doute.

La commission a adopté le texte à l'unanimité ; elle a cependant rejeté l'incitation fiscale prévue. Sur le fond, il est normal d'aider les employeurs qui acceptent de se séparer de leurs salariés vingt jours par an, mais la disposition fiscale prévue risquait d'être difficile à mettre en oeuvre. De toute façon il est désormais de bonne méthode d'inscrire ce genre de mesures dans des lois de finances.

La qualité des réservistes dépendra de la qualité des relations entre l'État et les entreprises qui les emploient. On ne réquisitionnera pas les réservistes indispensables au bon fonctionnement de l'administration et des entreprises fournissant des services stratégiques (transports, communications). Il faudra rénover le service de défense, pour assurer en toutes circonstances la continuité de l'État et des services publics vitaux.

On a parfois douté de la capacité d'initiative du Parlement. Le travail de nos collègues apporte un démenti: ils ont travaillé pendant un an à l'élaboration de ce texte avec le Secrétariat général de la défense. Cette proposition de loi est le fruit d'un dialogue entre l'exécutif et le législatif.

Ce texte devra être accompagné d'une remise à plat de notre politique des réserves. Avons-nous besoin d'un million de journées d'activité par an ? Pourrons-nous former 40 000 réservistes par an ? Rien ne sert de faire du chiffre. Soixante pour cent des réservistes qui ne renouvellent pas leur contrat ont fait moins de cinq jours l'année précédente.

Il faut améliorer la gestion des réservistes : longueur des délais de paiement, lourdeur des procédures. La meilleure valorisation des réservistes, c'est leur satisfaction. Enfin, il faut redéfinir le contrat des réservistes qui, aujourd'hui, est trop ambigu. Il est anormal qu'il faille dissimuler à son entreprise qu'on sert son pays ! Les réservistes font l'essentiel de leur activité le week-end et durant leurs vacances. Mais une crise ne tombe pas forcément le dimanche !

À Terme, il faudra harmoniser les statuts des différents réservistes. Nous vous demandons de bien vouloir réfléchir à un contrat tripartite à temps partiel pour les réservistes, comme au statut des disponibles, ces anciens militaires d'active soumis à une obligation de mobilisation durant cinq ans. Dotons-nous d'une véritable politique de réserve.

Je vous invite à adopter ce texte. Ayons une pensée pour nos soldats en opération en Afghanistan et en Libye mais aussi les réservistes qui servent notre État à l'étranger. Churchill disait qu'un réserviste sert deux fois son pays : il avait raison. (Applaudissements à droite)

M. Gérard Longuet, ministre de la défense et des anciens combattants. - Je souscris totalement à la présentation du texte de M. Boutant et aux observations présentées par M. de Rohan.

Il s'agit d'un travail parlementaire à la suite du Livre blanc. Le Gouvernement le soutient totalement et accepte les pistes de réflexion ouvertes par MM. Boutant et de Rohan même si je ne peux apporter ce soir toutes les réponses.

Je veux rendre hommage aux 33 000 réservistes qui s'engagent volontairement au bénéfice de la collectivité.

Le Gouvernement soutient votre texte car il est équilibré, réaliste, sans qu'il épuise la totalité du sujet. Il place les réservistes sous l'autorité des ministères concernés. Et il permet de les mobiliser en cas de catastrophe naturelle.

Les entreprises qui assurent la continuité des services publics doivent pouvoir garder leurs salariés, monsieur de Rohan.

Vous avez évoqué les relations avec l'employeur et un contrat tripartite. C'est une piste intéressante, mais qui demandera réflexion... Je reprends un dossier que mes prédécesseurs ont géré : si vous avez travaillé avec le Secrétariat général de la défense, mon ministère a confié à l'état-major des armées, au contrôle général et à l'Inspection générale des armées des études dont les résultats pourraient être communiqués en mai, peut-être à l'occasion de la journée nationale des réservistes.

Dès cet été, le ministère créera à titre expérimental des unités de réservistes mis à disposition des délégués militaires départementaux. Je rappelle que les états-majors des zones de défense sont composés majoritairement de réservistes.

Dans le secteur privé, votre commission a eu la sagesse de ne pas envisager de crédit d'impôt ou de formule de mécénat. Nous allons faire une campagne de communication autour des entreprises qui emploient des réservistes et qui doivent utiliser d'utiliser le logo d'entreprises partenaires de la défense. Nous les mettrons en valeur en créant un prix de « l'entreprise réserviste ».

Nous allons passer des conventions avec trois grandes entreprises qui salarient des réservistes.

Vous avez raison, monsieur de Rohan : il ne s'agit pas de faire du chiffre mais de la qualité : les réservistes doivent être valorisés en étant employés selon leur qualification.

Nous avons un objectif d'un million de journées de réservistes. Si nous atteignons 400 000 réservistes, cela permet de financer 25 journées par an. 60 % des non-renouvellements s'expliquent par une mobilisation de moins de cinq jours : il ne faut pas décourager les bonnes volontés.

Les procédures doivent être moins lourdes. Nous y veillons.

Le travail de M. Boutant est soutenu par le Gouvernement et nous allons approfondir le sujet. Une société ne saurait être la somme d'individualités. Faire en sorte que les réservistes ne soient plus des clandestins dans les entreprises : il n'y a pas de société si une minorité de citoyens au moins ne se consacre pas à la collectivité. (Applaudissements à droite et au centre)

Mme Michelle Demessine. - Le drame du Japon nous incite à réfléchir au rôle des réservistes en France. De l'excellent rapport d'information de Mme Garriaud-Maylam et de M. Boutant, il ressort que nos réserves ne sont pas bien organisées.

Cette proposition de loi a pour ambition d'améliorer le dispositif mais elle ne tient pas compte de l'état réel de nos réserves. Elle aboutit à mettre sur le même plan réserves civils et militaires sans avoir identifié les besoins et les missions.

Certes, M. de Rohan, au nom du continuum sécurité/défense, rappelle que la frontière entre les deux réserves est devenue floue. Mais je ne suis pas d'accord : priorité est donnée à la gestion des crises et le rôle des réserves militaires opérationnelles n'est pas sérieusement envisagé.

Cette proposition de loi permettra d'utiliser les réserves militaires lors de catastrophes civiles. Or les militaires interviennent déjà, comme on l'a vu à l'occasion de la tempête de 1999 ou de la tempête Xynthia. Rien ne sera fondamentalement changé à la situation des réserves, sauf peut-être de leur imposer une obligation.

En réalité à cause de la RGPP qui a réduit les effectifs des forces armées et de sécurité il sera nécessaire de faire appel à des supplétifs.

Cette proposition de loi n'est pas à la hauteur de la politique de révision des réserves évoquée dans le rapport d'information. Le format de la réserve est conçu en fonction d'impératifs budgétaires. Le Livre blanc prévoyait 40 000 réservistes opérationnels. Masi les effectifs diminuent sans cesse. Le projet de loi de finances a maintenu la dotation, déjà insuffisante : arrivera-t-on à 22 jours d'activité, un minimum ?

Cette proposition de loi a le mérite d'attirer l'attention sur la nécessité d'avoir des réserves, mais son défaut est d'envisager des hypothèses purement théoriques.

L'organisation de la réserve militaire ne correspond plus à la réalité. Le texte de la commission tente de répondre sur le plan juridique.

Tant que la réserve civile n'aura pas vu le jour, nous légiférons sur du virtuel. Pour toutes ces raisons, le groupe CRC-CRC s'abstiendra.

M. Didier Boulaud. - Cette proposition de loi est le fruit d'une coproduction législative rare et remarquable : rapport d'information, suivi de ce texte. Un nouveau régime juridique est prévu pour une plus grande réactivité des réservistes.

Nous soutenons les préconisations de bon sens du rapport et nous approuvons la proposition de loi, qui a une portée modeste. Beaucoup reste à faire pour que les réserves soient opérationnelles.

Le groupe socialiste veut interroger M. le ministre.

Le concept de continuum sécurité/défense est nébuleux ; il figurait dans le Livre blanc, dont la révision est incontournable, étant donné les récents bouleversements mondiaux et l'état de nos finances publiques.

Deuxième remarque : les réserves civiles et militaires doivent pouvoir être utilisées en cas de crise. Mais il faut une doctrine d'emploi dont nous devrions débattre publiquement.

L'État, incapable d'assurer ses fonctions régaliennes, va-t-il faire appel aux réservistes à cause de la RGPP ? Ce serait une mauvaise réponse.

S'agit-il d'utiliser les réservistes en tant que forces d'appoint ? L'état actuel de nos réserves ne permet pas de faire face à des crises majeures.

J'en viens au budget, tout juste suffisant pour la réserve militaire. Si on veut une réserve civile et militaire bien formée, il faut un budget. Est-ce au ministère de la défense de financer l'intégralité de ces dépenses ? Pourquoi pas une ligne budgétaire spéciale, comme pour le financement des Opex ?

Le groupe socialiste votera ce texte qui constitue un premier pas et je félicite Mme Garriaud-Maylam et M. Boutant pour leur travail de pionniers.

M. Jean-Marie Bockel. - Mon statut de réserviste opérationnel et mes anciennes fonctions de secrétaire d'État m'amènent à approuver cette proposition de loi.

La France doit pouvoir affronter des crises majeures comme des risques technologiques, et je pense au Japon. Dans ma région, caractérisée par un risque sismique, les pouvoirs publics ont adopté des dispositifs de crise avec des plans communaux de sauvegarde faisant appel aux réservistes.

Aurions-nous les moyens demain de faire face à une crise majeure ? À partir d'une certaine ampleur et d'une certaine durée, le recours aux réservistes serait indispensable.

Avec 115 000 réserves théoriques, les effectifs sont importants. C'est un vivier de compétences, dans tous les domaines, à conforter.

Il faut s'employer à introduire plus de souplesse dans la mobilisation des salariés réservistes des entreprises. En cas de crise aigüe, la réponse doit être immédiate. Passer des conventions avec des entreprises peut apporter une sécurité juridique.

Il est fondamental de ne pas décourager les réservistes et d'encourager les vocations. Un gros effort de communication doit être fait. La journée nationale des réservistes peut en fournir l'occasion.

Les réservistes doivent être mieux reconnus, y compris au plan financier. La proposition de loi prévoyait une incitation fiscale aux entreprises : il faudra y revenir. Les moyens budgétaires sont indispensables pour fidéliser les réservistes. Ces crédits servent parfois de variables d'ajustement.

Je suis convaincu de l'utilité de la réserve nationale et je souscris à ce texte, de même que le groupe RDSE. Il faudra aller plus loin, s'agissant notamment de la gouvernance et de la coordination des réserves. (Applaudissements)

Mme Gisèle Gautier. - Au nom du groupe UMP, je rends hommage à Mme Garriaud-Maylam et M. Boutant pour leur rapport lucide, objectif et pragmatique.

Après le bilan doit venir la décision politique. La France doit faire face à des menaces plus grandes et plus diffuses, d'ordre terroriste, humanitaire, naturel, technologique... La professionnalisation des armées a substitué à une réserve de masse de trois millions d'hommes, ce que certains ont appelé « l'armée fantôme », une réserve militaire de 60 000 professionnels opérationnels. S'y ajoutent les réserves civiles et de la police nationale.

Je me réjouis du consensus en commission : preuve de la nécessité de légiférer.

L'État, en cas de crise grave, doit assurer la continuité des services publics et la sécurité des citoyens. Les réserves peuvent alors servir de renfort et de relève. Cela suppose de revoir les modalités de leur gestion. Les états-majors doivent en particulier disposer de données mises à jour annuellement ; sans elles, ils ne pourront anticiper, définir les besoins en forces actives et projeter immédiatement les réservistes.

Les réserves sont aujourd'hui sous-employées, d'où la démotivation des réservistes. Leur fidélisation est un défi à relever. Il faut encourager les entreprises à employer des réservistes. Le label « défense » est-il pertinent ? J'en doute.

La réserve est l'expression concrète du lien entre l'armée et la nation. Elle prend tout son sens dans un contexte de disette budgétaire. La réserve sanitaire, encore au stade embryonnaire, doit être développée, pour pallier à la désertification médicale et accompagner les personnes âgées isolées ou dépendantes, notamment dans les périodes -je pense aux mois d'été- où les services de secours sont débordés.

En cas de catastrophe, les réserves communales sont incontournables, car elles connaissent parfaitement le terrain ; j'ai pu le constater lors de la tempête Xynthia. Elles peuvent jouer un rôle très important pendant la crise mais aussi après, lorsqu'il faut organiser la vie quotidienne dans les zones sinistrées. Encore faut-il les recenser, les structurer et les organiser.

Le groupe UMP votera ce texte. Mais nous ne sommes qu'au début de la réforme. Il revient au ministère de transformer l'essai. Monsieur le ministre, à vous de jouer ! (Applaudissements à droite)

M. Gérard Longuet, ministre. - Je regrette l'abstention de Mme Demessine mais je la comprends comme un hommage au texte.

Monsieur Boulaud, les efforts sur la réserve ne sont pas les conséquences des carences de l'État. Le ressort de la réserve est avant tout une éthique individuelle et collective. C'était d'ailleurs l'esprit de l'intervention de M. Bockel ; l'expérience, dans sa ville, des réserves communales est éclairante.

Oui, madame Gauthier, c'est à nous de jouer. Nous ferons en sorte d'identifier les réservistes immédiatement utilisables. Je regrette que vous n'approuviez pas l'idée du label « Défense » : j'essaierai de vous montrer qu'il est possible, grâce à la communication, d'encourager le civisme des employeurs.

La discussion générale est close.

Discussion des articles

L'article premier est adopté, de même que l'article 2.

Les articles 3 et 4 demeurent supprimés.

L'article 4 bis est adopté.

Interventions sur l'ensemble

M. Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères et rapporteur de la proposition de loi. - Je remercie les auteurs de ce texte pour leur travail remarquable. Lorsque les trois rapports promis nous aurons été remis, je souhaite que M. le ministre vienne les commenter devant nous. Il reste beaucoup à faire pour le réserve disponible ; la réserve citoyenne, quant à elle, doit être totalement refondée -je ne suis pas certain de son apport réel. Elle permet en tous cas de resserrer le lien entre l'armée et la nation. Ces rapports doivent fonder une véritable politique des réserves. Nous l'attendons avec impatience. (Applaudissements à droite)

M. Michel Boutant. - Je remercie les colonels Trochu et Luttens pour leur aide. Comme disait Churchill, un réserviste est deux fois citoyen !

L'ensemble de la proposition de loi est adoptée.

La séance est suspendue à 20 heures 50.

présidence de Mme Monique Papon,vice-présidente

La séance reprend à 22 h 50.