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Compte rendu analytique officiel du 11 juillet 2011

Guyane et Martinique (Conclusions des CMP)

M. le président. - L'ordre du jour appelle l'examen des conclusions des commissions mixtes paritaires sur le projet de loi organique relatif aux collectivités régies sur l'article 73 de la Constitution et le projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique.

Discussion générale commune

M. Christian Cointat, rapporteur pour le Sénat des CMP. - Avec ces textes, nous inaugurons en quelque sorte les nouvelles dispositions de l'article 73 de la Constitution.

S'agissant du projet de loi organique, nous avons précisé en première lecture le dispositif proposé par le Gouvernement et amélioré les possibilités d'habilitation législative ou réglementaire. L'Assemblée nationale a poursuivi dans cette voie, tout en clarifiant certains points.

S'agissant du statut des collectivités uniques de Guyane et de Martinique, les décisions ont été plus denses et plus riches mais l'Assemblée nationale s'est ralliée, pour l'essentiel, au texte du Sénat.

Celui-ci avait insisté pour une interprétation non restrictive des compétences du Parlement pour fixer les règles électorales des assemblées locales. Pour nous, la loi devait fixer dans un tableau précis la délimitation des sections électorales et leur nombre respectif de sièges. L'Assemblée nationale en était revenue à l'approche initiale du Gouvernement selon laquelle le pouvoir réglementaire devait trancher. Mais nos collègues députés ont accepté de rétablir le texte du Sénat. Le découpage par la loi sécurise le processus démocratique. Seule différence avec notre texte, la prime majoritaire a été maintenue à onze sièges.

Deuxième point de divergence, la question des incompatibilités liées à la fonction de président de collectivité unique. Le Sénat avait voulu interdire le cumul avec la présidence d'un EPCI ; l'Assemblée nationale avait été réticente. Un amendement de compromis a finalement limité l'incompatibilité à la présidence d'un EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants, soit le seuil des communautés d'agglomération.

Autre point sensible, l'article 9, maintenant, qui traite du pouvoir de substitution du préfet. Le texte de l'Assemblée nationale, plus porteur que le nôtre, a encore été amélioré par la CMP et a trouvé un consensus ; la nouvelle rédaction est davantage fondée sur la nécessité d'un dialogue constructif.

Enfin, nous nous sommes ralliés aux amendements déposés par notre collègue député M. Dosière et relatifs à l'obligation de délibération pour la mise à disposition de véhicules ou moyens de fonction et au reversement systématique au budget de la part écrêtée des indemnités en cas de cumul. Il est regrettable que le Sénat n'ait pas pu en débattre, d'autant que ces amendements auraient davantage trouvé leur place dans d'autres textes, dont celui examiné récemment sur l'exercice des mandats locaux. Comme l'Assemblée nationale était très attachée à ces deux propositions et qu'elle a fait l'effort de rejoindre la position du Sénat sur le régime électoral, la CMP les a approuvées.

Ces deux textes améliorent l'ensemble du dispositif : je vous invite à les adopter. (Applaudissements sur les bancs de la commission)

Mme Marie-Luce Penchard, ministre auprès du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, chargée de l'outre-mer. - Le projet de loi organique tend à simplifier la procédure d'habilitation régie par l'article 73 de la Constitution ; le projet de loi ordinaire concrétise la création de collectivités uniques en Guyane et Martinique, conformément au choix fait par les populations concernées le 24 janvier 2010.

Les débats entre les deux chambres ont été riches et je me réjouis qu'un consensus se soit dégagé sur les aspects essentiels du fonctionnement institutionnel des futures collectivités. La principale divergence portait sur le découpage électoral et la répartition des sièges ; le projet de loi initial confiait au pouvoir réglementaire le soin d'y procéder, conformément au droit commun. Bien qu'un précédent soit ainsi créé, je prends acte des dispositions équilibrées retenues par la CMP, d'ailleurs conformes aux objectifs du Gouvernement et aux arbitrages rendus le 8 novembre 2010 entre le président de la République et les élus des territoires.

L'article 9 traite du pouvoir de substitution du préfet en cas de carence. Cette perspective peut inciter les collectivités concernées à l'action. J'approuve la rédaction de la CMP qui concilie, grâce à un mécanisme incitatif, progressif et encadré, le principe de libre administration et la continuité de l'action publique dans des cas limitativement énumérés.

Souhaitant que ces textes permettent à la Martinique et à la Guyane de se consacrer dans les meilleures conditions à leur développement économique et social, je vous invite à voter ce texte. (Applaudissements à droite)

M. Jean-Étienne Antoinette. - Ces projets de loi sont extrêmement importants au regard du suffrage des populations concernées. Dans un contexte de crise économique et sociale dans nos territoires, des attentes profondes se sont exprimées. Dès le 12 mai 2011, je soulignais que cette réorganisation administrative avait été précédée par des soulèvements populaires.

La Guyane connaît une situation délicate depuis soixante ans, dont les habitants demandent une évolution statutaire, un ajustement institutionnel plus qu'administratif.

Sur la gouvernance, question centrale, nous sommes encore loin des enjeux de la constitution d'une nouvelle collectivité et des possibilités de préfiguration d'un conseil exécutif responsable devant une assemblée. Une telle orientation serait plus adaptée à l'administration d'un territoire immense comme la Guyane. J'avais fait valoir la pertinence d'une configuration bipolaire. Si la population a choisi le cadre statutaire, le Gouvernement en a défini après coup le contenu, de façon plutôt brutale, alors que ce processus démocratique local était pris en otage par la politique de la chaise vide de la majorité du conseil régional...

Avant d'exercer un droit de substitution aux relents de centralisation, le préfet devra dialoguer, nous dit-on ; ce n'est qu'un cache-misère, illustration de la relation ambiguë qu'entretiennent l'État et les collectivités d'outre-mer. Il n'existe pas de projet de développement partagé entre la Guyane et le Gouvernement. Les intérêts particuliers l'ont emporté sur l'intérêt général. Un véritable partenariat entre l'État et les collectivités ultramarines reste à inventer.

Je n'ai pas voté contre ces projets en première lecture, par respect pour le scrutin populaire. J'espérais que les débats parlementaires feraient évoluer les textes. Mais rien n'a bougé. Je proteste solennellement et voterai non à la loi ordinaire. Tout reste à faire ! (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Daniel Marsin. - Deux mois après l'adoption par le Sénat de ces deux textes, la CMP est parvenu rapidement à un accord. J'en suis heureux. La réforme statutaire est un outil de démocratie locale au service de la transformation économique et sociale des collectivités concernées. Nos compatriotes martiniquais et guyanais ont su se mobiliser ; à nous d'agir pour ne pas les décevoir ! Les élus ultramarins savent que sans tout régler, ces textes leur apporteront une responsabilité dont ils devront faire le meilleur usage.

L'Assemblée nationale a adopté pour l'essentiel notre texte, notamment en ce qui concerne le découpage des sections et la répartition des sièges. Je salue l'élargissement du congrès des élus locaux aux maires, dont l'engagement au service de leurs administrés est ainsi reconnu. Les améliorations apportées par nos collègues députés vont dans le bon sens.

Le développement économique doit être la priorité de l'action publique. Le Gouvernement a introduit la possibilité de représentations non diplomatiques auprès de l'Union européenne. C'est une excellente chose. Parallèlement, une meilleure intégration de nos collectivités dans l'espace caraïbe doit être recherchée ; notre croissance économique en dépend.

Je me félicite aussi que la CMP ait retenu les amendements de M. Dosière, bien que leur lien avec le projet de loi soit ténu. Elle a cependant accepté d'autres dispositions plus problématiques, notamment l'article 9 qui traite du pouvoir de substitution du préfet. Certes, le dispositif est plus souple mais je reste perplexe. Pourquoi déroger ainsi au pouvoir commun ?

Je regrette que la réflexion n'ait pas abouti quant à l'avenir et au développement de la Guadeloupe ; les problèmes économiques et sociaux demeurent entiers. J'appelle de mes voeux un schéma institutionnel plus moderne et plus efficace. J'espère que nous y reviendrons prochainement.

A l'unanimité, le groupe du RDSE votera ces textes. (Applaudissements à droite)

La discussion générale commune est close.

Vote sur le texte élaboré par la CMP pour le projet de loi organique

Article premier bis A

M. le président. - Amendement n°2, présenté par MM. J.C. Gaudin, J. Gautier, Doligé, Carle et Zocchetto.

Supprimer cet article.

M. Jacques Gautier. - Nous souhaitons supprimer des articles qui n'ont jamais été discuté ici et n'ont rien à voir avec l'objet de ces projets de loi. Nous les considérons comme irrecevables. Nous aurons tout le temps de discuter de ces sujets lors d'un prochain texte sur les collectivités territoriales.

M. Christian Cointat, rapporteur. - En CMP, chacun examine les positions de l'autre et cherche les points de rapprochement. J'ai fait remarquer à mon collègue rapporteur de l'Assemblée nationale que le Sénat n'avait pas débattu de ces questions. Grâce à cet amendement, le débat a lieu.

Ces amendements présentent-ils un danger ou un avantage ? Pour mettre à la disposition d'un élu ou d'un agent public un moyen particulier, est-il choquant qu'il faille une délibération de l'assemblée concernée ? Non ! Je croyais d'ailleurs que c'était déjà le cas. C'est affaire de transparence et de bonne gestion. Il n'y avait pas de raison de s'y opposer.

L'écrêtement, maintenant. Il y a des règles pour les indemnités et l'égalité devant la loi doit prévaloir. La CMP a retenu le reversement au budget de la part écrêtée ; et il faudra une délibération nominative. Le groupe centriste a récemment soulevé une question similaire, celle de l'indemnité représentative de frais de mandat des sénateurs. La questure a logiquement voulu un rattrapage, mais le moment est mal choisi...

Voilà pourquoi la CMP a jugé opportun de mieux maîtriser la gestion des indemnités. A titre de corapporteur, je ne peux qu'être défavorable à l'amendement.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Je salue les comparaisons de M. Cointat, mais les cas sont bien différents ! Nous n'avons pas débattu de cette question et il y aura de multiples occasions de le faire à l'avenir. Lors de la CMP, mon attention s'est sans doute relâchée : ces articles sont des cavaliers, qui concernent l'ensemble des élus locaux. Cela dit, je veux bien qu'on continue à se flageller, mais enfin...

Puisqu'il s'agit d'une loi organique, le Conseil constitutionnel va se prononcer et il censurera ces dispositions. Mieux vaudrait voter l'amendement. Nous aurons l'occasion d'y revenir, ne serait-ce que dans le projet 61.

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. - Cette disposition a fait l'objet d'un long débat à l'Assemblée nationale, tant sur le fond que sur la forme. Ces questions touchent tous les élus de la République et pas seulement les élus ultramarins. Sagesse.

M. Daniel Marsin. - Nous devons examiner ces importantes questions mais elles sont introduites d'une façon qui met à mal le fonctionnement de notre assemblée. Je voterai cet amendement. (M. Jacques Gautier applaudit)

M. Jean-Jacques Mirassou. - Cette disposition a été acceptée par la CMP mais sera vraisemblablement censurée par le Conseil constitutionnel. J'ai été convaincu par l'argumentation de M. le rapporteur. Je ne voterai pas l'amendement.

L'amendement n°2 est adopté.

L'article premier bis A est supprimé.

Article premier bis B

M. le président. - Amendement n°1, présenté par le Gouvernement.

I. - Alinéa 4

Remplacer la référence :

L. 6461-17

par la référence :

L.O. 6251-17

et la référence :

L.O. 6461-17-1

par la référence :

L.O. 6251-17-1

II. - Alinéa 5

Remplacer la référence :

L.O. 6461-17-1

par la référence :

L.O. 6251-17-1

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. - Correction d'une erreur matérielle.

L'amendement n°1, accepté par la commission, est adopté.

L'article premier bis B, modifié, est adopté.

Mme Lucienne Malovry. - Les deux textes ont pour origine commune la consultation populaire de 2010. Nous nous en réjouissons. Les nouvelles collectivités seront à la fois des départements et des régions. Quel chemin parcouru ! Le groupe UMP est satisfait des conclusions de la CMP et du travail accompli par M. le rapporteur et le président de la commission. C'est avec enthousiasme qu'il votera ce texte.

Mme Odette Terrade. - Si les résultats du référendum sont incontestables, de nombreuses questions demeurent et les problèmes économiques et sociaux ne sont pas réglés. Le statu quo qui prévaudra en Guyane ne saurait nous satisfaire.

Le découpage électoral favorise une formation politique au détriment d'une autre. La diversité des courants politiques n'est pas respectée.

Ces textes ne permettront pas à nos compatriotes ultramarins d'envisager sereinement l'avenir de leurs territoires. Nous le regrettons. D'où notre abstention.

Les conclusions de la CMP, modifiées, sont mises aux voix par scrutin public de droit.

M. le président. - Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants 339
Nombre de suffrages exprimés 314
Majorité absolue des suffrages exprimés 158
Pour l'adoption 314
Contre 0

Le Sénat a adopté.

Vote sur le texte élaboré par la CMP pour le projet de loi ordinaire

Article premier A

M. le président. - Amendement n°1, présenté par MM. J.C. Gaudin, J. Gautier, Doligé, Carle et Zocchetto.

Supprimer cet article.

M. Jacques Gautier. - C'est la même idée que celle à l'origine de l'amendement présenté au projet de loi organique.

M. Christian Cointat, rapporteur. - Par cohérence, malgré que j'en aie, il faut l'adopter.

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. - Sagesse.

L'amendement n°1 est adopté.

L'article premier A est supprimé.

Article premier B

M. le président. - Amendement n°2, présenté par MM. J.C. Gaudin, J. Gautier, Doligé, Carle et Zocchetto.

Supprimer cet article.

L'amendement de coordination n°2 est adopté dans les mêmes conditions.

L'article premier B est supprimé.

Article 2

M. le président. - Amendement n°3, présenté par MM. J.C. Gaudin, J. Gautier, Doligé, Carle et Zocchetto.

I. - Au second alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 71215-21, remplacer les mots :

la part écrêtée est reversée au budget de la personne publique au sein de laquelle le conseiller exerce le plus récemment un mandat ou une fonction

par les mots :

le reversement de la part écrêtée ne peut être effectué que sur délibération nominative de l'assemblée de Guyane ou de l'organisme concerné.

II. - Supprimer le texte proposé par cet article pour l'article L. 7125-24-1.

L'amendement de coordination n°3 est adopté dans les mêmes conditions.

L'article 2, modifié, est adopté.

Article 3

M. le président. - Amendement n°4, présenté par MM. J.C. Gaudin, J. Gautier, Doligé, Carle et Zocchetto.

I. - Au second alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 7227-22, remplacer les mots :

la part écrêtée est reversée au budget de la personne publique au sein de laquelle le conseiller exerce le plus récemment un mandat ou une fonction

par les mots :

le reversement de la part écrêtée ne peut être effectué que sur délibération nominative de l'assemblée de Martinique ou de l'organisme concernée.

II. - Supprimer le texte proposé par cet article pour l'article L. 7227-25-1.

L'amendement de coordination n°4 est adopté dans les mêmes conditions.

L'article 3, modifié, est adopté.

Article 11 quinquies

M. le président. - Amendement n°5, présenté par MM. J.C. Gaudin, J. Gautier, Doligé, Carle et Zocchetto.

Supprimer cet article.

L'amendement de coordination n°5 est adopté dans les mêmes conditions.

L'article 11 quinquies est supprimé.

Article 12

M. le président. - Amendement n°6, présenté par MM. J.C. Gaudin, J. Gautier, Doligé, Carle et Zocchetto.

Alinéa 1

Supprimer les références :

1er A, 1er B,

et les mots :

et 11 quinquies

L'amendement de coordination n°6 est adopté dans les mêmes conditions.

L'article 12, modifié, est adopté.

Les conclusions de la CMP, modifiées, sont adoptées.