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Compte rendu analytique officiel du 3 novembre 2011

Intercommunalité (Suite)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la suite de la discussion de la proposition de loi tendant à préserver les mandats en cours des délégués des EPCI, menacés par l'application du dispositif d'achèvement de la carte de l'intercommunalité.

Rappels au Règlement

M. Hervé Maurey. - Si je considère que ce texte est plutôt bienvenu, je m'élève contre les conditions dans lesquelles nous sommes amenés à l'examiner. Est-il correct de commencer la discussion des articles d'un texte annoncé comme si important à 1 heure du matin, un vendredi ?

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. - A qui la faute ?

M. Hervé Maurey. - Nous avons été avertis seulement hier à 19 heures. Tout cela n'est pas correct. Que n'auriez-vous dit si nous avions procédé ainsi ? Si c'est cela la nouvelle gouvernance annoncée par le président du Sénat, les mois qui viennent seront difficiles... (Applaudissements sur les bancs UMP)

Mme Catherine Troendle. - Je m'associe à ces propos. Le passage en force à la Conférence des présidents est regrettable. Je salue la présence de M. Richert, qui a pu se libérer malgré les contraintes de son emploi du temps.

Il n'est pas correct, pas crédible, de légiférer entre 1 heure et 3 heures du matin sur un texte si important. Voyez l'étude comparative effectuée par M. Gélard : aucun de nos voisins ne légifère au milieu de la nuit.

Discussion des articles

Articles additionnels avant l'article premier

M. le président. - Amendement n°7, présenté par M. Favier et les membres du groupe CRC.

Avant l'article premier,

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales est abrogée.

M. Christian Favier. - Nous ne faisons pas de surenchère mais souhaitons l'abrogation de la loi de décembre 2010. Les modifications apportées par le présent texte sont une première étape vers cet objectif. Notre amendement est à la disposition de la majorité si elle souhaite l'adopter aujourd'hui ; mais je conçois qu'un autre rythme soit possible à partir des états généraux des collectivités territoriales annoncé par le président Bel. Prochainement, nous présenterons une proposition de loi pour abroger le conseiller territorial.

Rien dans la réforme de 2010 n'est positif. L'intégration contrainte des collectivités dans des groupements est insupportable. Nous refusons la disparition programmée des communes, de la clause de compétence générale des départements et des régions, des financements croisés ; nous n'acceptons pas la mise en concurrence des territoires, le démantèlement des services publics. Une autre logique est possible, qui passe par une réforme du financement des collectivités locales, un retour à une véritable autonomie. Avec cet amendement, nous vous proposons de tourner la page d'une mauvaise réforme.

M. Alain Richard, rapporteur de la commission des lois. - La discussion en commission a été l'occasion d'exprimer les points de vue : la nouvelle majorité, unanime, veut remplacer la loi de 2010. C'est bien en ce sens que nous travaillerons à partir des états généraux des collectivités locales. Nous en avons pris l'engagement.

Mais voter cet amendement nous priverait de la possibilité d'aménagements de pratiques nécessaires.

Mme Troendle a souligné le caractère fondamental de ce texte. Ne nous privons pas de la faculté de légiférer utilement. Retrait, sur notre engagement de poursuivre dans la voie que j'ai tracée.

M. Philippe Richert, ministre auprès du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, chargé des collectivités territoriales. - M. Favier veut démanteler la loi de 2010. Pour lui, cette proposition de loi n'est qu'une première étape en ce sens.

Nous étions dans une autre démarche : apporter quelques aménagements nécessaires. Hélas, de la proposition de loi initiale à un article au texte actuel à douze articles, il ne s'agit plus de la même chose ! Je ne peux partager cette logique.

J'aurais souhaité que l'on dise clairement que là où le schéma départemental s'élabore correctement, il est maintenu ; et qu'on apporte des réponses là où la situation est plus difficile.

J'en viens au calendrier. La loi a prévu : l'adoption du schéma au 31 décembre 2011 ; une mise en oeuvre selon les trois étapes classiques -arrêté de projet de périmètre, délibération des conseils municipaux et des conseils des EPCI, arrêté préfectoral définitif. Les derniers arrêtés doivent paraître au plus tard le 1er juin 2013, étant entendu que les premiers mois de 2013 seront un dernier recours, l'objectif est bien d'avoir terminé fin 2012, comme le souhaite l'AMF.

La proposition de loi prévoit que le schéma sera définitivement adopté le 31 mars 2013. Selon mon interprétation, il faudra alors accomplir les procédures de mise en oeuvre, ce qui nous amène à l'été voire à l'automne 2013, soit très près des élections municipales, ce que l'AMF -et beaucoup ici- voulaient absolument éviter

Selon MM. Richard et Sueur, sitôt le schéma adopté, le préfet prendra immédiatement les mesures d'application. Il n'aura pas à prendre d'arrêté de périmètre ni à consulter les assemblées délibérantes. Il prendra directement les arrêtés définitifs. Autrement dit, la procédure d'élaboration du schéma absorbe la procédure de mise en oeuvre...

Ce qui a des conséquences. On se retrouve d'abord en pleine incertitude juridique. L'article 5 n'est pas suffisant, il faudrait déroger aux dispositions nombreuses et constantes du CGCT, qui prévoient qu'il faut prendre un arrêté de projet puis consulter les assemblées délibérantes avant de prononcer une dissolution, une fusion, une transformation ou une modification. Une dérogation aussi lourde nécessiterait des dispositions explicites.

De plus, avec cette interprétation, toute souplesse de mise en oeuvre est perdue. Les préfets prendraient leurs arrêtés en une seule salve, sans pouvoir, pas plus que la CDCI, s'écarter du schéma ; on ne pourrait plus tenir compte des locales, souvent évolutives.

L'application en 2013, qui est l'exception dans la loi de 2010, devient la règle. Et que se passe-t-il en cas de désaccord ? Si la CDCI n'adopte pas le schéma, c'est le préfet qui l'arrête. Mais quel schéma ? Le projet de la CDCI ? Un schéma conforme à la volonté des communes ? Ou celui qui a sa préférence ? Le texte est muet sur ce point. Que se passe-t-il si la CDCI adopte un schéma laissant subsister des discontinuités, des enclaves, des périmètres incohérents ? On ne sait pas. L'issue la plus probable est le blocage.

Je ne peux être favorable à l'amendement.

M. Alain Richard, rapporteur. - Nous souhaitons tous des échanges ordonnés et rationnels. Le très long propos du ministre porte sur l'article 5, nous en sommes à des articles additionnels avant l'article premier et à des amendements de principe. Travaillons dans l'ordre !

M. Christian Favier. - Mon interpellation portait sur l'appréciation de la réforme de 2010. Nous voulons la poursuite de la décentralisation, non une recentralisation contraire à l'intérêt des collectivités locales. J'attends de notre majorité sénatoriale un nouveau projet en ce domaine. Les états généraux nous autoriseront une discussion sur le fond.

L'amendement n°7 est retiré.

L'amendement n°10 n'est pas soutenu.

Article premier

M. Pierre-Yves Collombat. - L'article premier reprend une disposition simple et pratique -nous en avons parlé amplement. L'essentiel est contenu dans les articles 5, 6 et 7. Le progrès est considérable par rapport au texte de 2010. Soit dit en passant, ce n'est pas parce que l'on a discuté des centaines d'heures que le produit est bon. (M. Alain Gournac s'exclame)

Révolution copernicienne, nous replaçons les collectivités au centre du processus d'intercommunalité, alors que le préfet avait pris leur place. La loi Joxe du 6 février 1992 parlait de la libre volonté des communes ; l'expression figure toujours dans le CGCT.

La loi doit donner la plus grande latitude aux collectivités. L'État veille à l'application de la loi, leur apporte son expertise, mais ne décide à leur place que si elles sont incapables de s'entendre.

J'ai déposé quelques amendements, dont la cohérence apparaîtra.

M. Hervé Maurey. - L'article premier dans sa nouvelle rédaction est bienvenu : nous avions dit au Premier ministre lors d'un déjeuner en avril qu'il fallait modifier le délai d'élaboration des schémas -y compris pour ne pas interférer avec la campagne électorale sénatoriale, mais aussi parce faute de documents financiers, on faisait des regroupements à l'aveugle. Le seuil de 5 000 habitants nous paraissait aussi devoir être revu. Il est appliqué plus ou moins rigoureusement selon les départements.

Troisième point signalé au premier ministre, le rôle du préfet : comment peut-il ne pas tenir compte des avis des collectivités avant de présenter le projet à la CDCI ? Il y a aussi la gouvernance des EPCI, les communes- îles etc.

Le premier ministre a dit souhaiter donner du temps à l'élaboration des schémas. Mais dans la loi, s'il n'y a pas de schéma, le préfet impose ses vues, sans intervention de la CDCI. Il faut donc modifier l'article.

En outre, le Gouvernement semble avoir renoncé à présenter le projet de loi n°61. La proposition de loi n'en est que plus nécessaire. Nous ne faisons pas de l'opposition systématique ni de surenchère démagogique mais nous voulons améliorer la loi, en regrettant de travailler dans de telles conditions.

M. Christian Cambon. - Une loi votée en 2010 ne saurait être remise en cause aujourd'hui. Nous avons délibéré des centaines d'heures, et nous avons accru les possibilités des collectivités locales à se faire entendre.

Mme Nathalie Goulet. - Vous avez surtout aidé à faire battre vos sénateurs !

M. Christian Cambon. - Le pragmatisme et le consensus étaient au rendez-vous. Nous avions clarifié les principes de répartition des compétences entre les collectivités.

Ce travail n'a pas vraiment été apprécié par les élus locaux, il est vrai. Le dispositif prévu a été modifié par la commission des lois.

Au départ, le texte reportait la date d'achèvement du schéma départemental. Il remédiait aux lacunes de la loi de 2010, mais le texte élaboré par la commission ajoute l'incertitude à l'incertitude. Dans ces conditions, nous voterons l'amendement de suppression.

M. Philippe Bas. - Nous sommes tous soucieux de faciliter la vie de nos collectivités. Il faut éviter tout passage en force et prendre le temps nécessaire pour les regroupements.

Mais nous avons eu ce soir une révélation : la cohérence entre les auteurs de la proposition de loi et les intentions de l'auteur de l'amendement qui vient d'être retiré, à savoir l'abrogation de la loi de 2010.

Il ne s'agit pas d'adopter une autre méthode pour poursuivre le processus mais de faire table rase de ce qui a été engagé il y a onze mois. L'article 5 dispose que le schéma territorial est établi par la CDCI et par le préfet. Or, ce premier schéma a été présenté dans tous les départements. Il serait caduc si ce texte était adopté. (On le conteste sur les bancs socialistes)

On nous explique que le desserrement des délais ne reporterait pas le point d'aboutissement de la réforme mais c'est faux ! Il ne faut pas être dupe. Je voterai donc l'amendement de M. Hyest.

M. Alain Richard, rapporteur. - Il faut une discussion législative ordonnée. Nous débattrons sur l'article 5 en temps et en heure. Si nous travaillons méthodiquement, article par article, nous pourrons avancer.

M. le président. - Amendement n°36, présenté par M. Hyest et les membres du groupe UMP.

Supprimer cet article.

M. Jean-Jacques Hyest. - Je remercie le professeur Richard de nous dire comment il faut délibérer ! Dommage qu'il n'ait pas entendu les interventions tous azimuts de ses amis durant le débat de 2010. Mais chacun est libre de s'exprimer. Comme vous ne comprenez pas l'opinion du ministre sur le schéma territorial, il faudra vous expliquer. Je préfère une rédaction plus simple de l'article premier, que je propose dans mon autre amendement.

L'amendement n°36 est retiré.

M. le président. - Amendement n°17 rectifié, présenté par M. Hyest et les membres du groupe UMP.

Rédiger ainsi cet article :

Le II de l'article 83 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales est ainsi rédigé :

« II. - Jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux, la composition du bureau des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre issus d'une procédure de fusion, de transformation ou de transformation-extension par application des articles L. 5211-41-3 et L. 5211-41 du code général des collectivités territoriales ou des dispositions de l'article 60 de la présente loi, demeure régie par les dispositions du code général des collectivités territoriales dans leur rédaction antérieure à celle de l'article 9 de la présente loi.

« Au plus tard six mois avant le 31 décembre de l'année précédant celle du renouvellement général des conseils municipaux, il est procédé aux opérations prévues au VII de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales. »

M. Jean-Jacques Hyest. - Les élus locaux sont préoccupés. L'objectif de M. Sueur est aussi celui de M. Pélissard.

M. Jean-Pierre Sueur. - Il y a convergence entre nous !

M. Jean-Jacques Hyest. - Mon amendement me semble préférable à votre rédaction : il est plus simple et plus explicite.

M. le président. - Amendement n°60, présenté par M. Richard, au nom de la commission.

I. - Alinéa 4

Remplacer les mots :

issue de l'article 9

par les mots :

résultant de la présente loi

II. - Alinéa 5, seconde phrase

Remplacer la référence :

onzième alinéa du IV

par la référence :

sixième alinéa du IV bis

M. Alain Richard, rapporteur. - Amendement de coordination. L'article premier reprend plus complètement les dispositions relatives au prolongement des mandats en cours alors que l'amendement de M. Hyest ne traite que du mandat des membres du bureau.

Si cet article ne vous convient pas, sous-amendez-le.

Avis défavorable sur l'amendement n°17 rectifié.

M. Philippe Richert, ministre. - Cette question de la composition des exécutifs avant 2014 mérite des précisions. La date des regroupements avait été différée, afin de ne pas interférer avec les élections. Il nous avait cependant échappé qu'il fallait prolonger le mandat des membres de l'exécutif pour éviter que certains soient éjectés.

Je préfère l'amendement de M. Hyest qui me semble plus clair et plus simple.

L'amendement n°17 rectifié n'est pas adopté.

L'amendement n°60 est adopté.

L'article premier, modifié, est adopté.

Articles additionnels

Les amendements nos9 rectifié et 44 ne sont pas soutenus.

M. le président. - Amendement n°6 rectifié bis, présenté par MM. Collombat, Bertrand, C. Bourquin et Collin, Mme Escoffier et MM. Requier, Tropeano et Vendasi.

Après l'article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est remplacé par trois alinéas ainsi rédigés :

« L'établissement public de coopération intercommunale fixe librement le nombre de membres de son bureau, qui est composé du président, des vice-présidents et éventuellement d'un ou plusieurs autres membres.

« Le nombre de vice-présidents est limité, conformément au tableau ci-dessous :

«

Population EPCI

Nombre de vice-présidents

Jusqu' à 5000 h

8

De 5 000 à 19 999 h

9

De 20 000 à 39 999 h

11

De 40 000 à 59 999 h

13

De 60 000 à 99 999 h

15

De 100 000 à 149 999 h

17

De 150 000 à 199 999 h

19

De 200 000 à 249 999 h

21

De 250 000 à 299 999 h

23

De 300 000 à 500 000 h

25

Plus de 500 000

27

Plus de 1 million

30

2° Les deuxième et troisième alinéas sont supprimés.

M. Pierre-Yves Collombat. - La loi de 2010 est très stricte pour les bureaux des intercommunalités. Pour fonctionner, le consensus est nécessaire. Il faut redonner aux collectivités la liberté de fixer le nombre de vice-présidents.

L'amendement n°22 n'est pas défendu.

Le sous-amendement n°58 n'est pas défendu.

L'amendement n°23 n'est pas défendu.

M. Alain Richard, rapporteur. - Des correctifs sont nécessaires. Le plafonnement doit être cumulatif et non alternatif.

L'amendement n°6 rectifié bis nous semble raisonnable : avis favorable.

M. Philippe Richert, ministre. - Le fait de limiter le nombre de postes de vice-présidents était délibéré dans la loi de 2010. Il faut éviter les dérives financières. C'est pourquoi nous avons décidé après de vrais débats une fourchette entre quatre et quinze vice-présidents. Là, on double le minimum et le maximum ! Nous aurions pu invoquer l'article 40.

M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - La commission des finances s'est prononcée !

M. Philippe Richert, ministre. - Nous restons sur le principe des nombres définis en 2010. Il ne faut pas donner l'impression de laxisme à nos concitoyens.

M. Christian Cambon. - Des postes, des voitures, des indemnités !

M. Pierre-Yves Collombat. - Toute liberté qu'on accorde peut donner lieu à des excès de liberté. Mais je préfère cela à des contraintes. Je m'insurge contre cette campagne contre les élus, incapables, qui coûtent de l'argent.

M. Philippe Richert, ministre. - C'est inadmissible, scandaleux !

M. Pierre-Yves Collombat. - Cette démagogie n'est pas recevable.

M. Alain Gournac. - Une voiture de fonction !

M. Pierre-Yves Collombat. - Commencez par vous attaquer aux bonus. Pour que la démocratie locale fonctionne bien, il faut lui donner des moyens.

M. Philippe Richert, ministre. - Je ne peux laisser passer de tels propos !

Je connais les élus comme vous, aussi je ne veux pas de ces leçons. Mais multiplier les postes pour obtenir des votes, ce n'est pas en l'honneur de la démocratie. Il faut mettre des bornes pour éviter les dérapages, regardez vers le sud du pays. (On renchérit à droite)

La limitation du nombre de vice-présidents est bienvenue. Restons dans l'enveloppe actuelle. (Applaudissements à droite)

M. Jean-Jacques Hyest. - L'article 40 pouvait s'appliquer.

M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - La commission des finances a statué.

M. Jean-Jacques Hyest. - Dans les collectivités, il faut limiter le nombre de postes. Nous étions restés sur la fourchette 4-15, mais c'était après de longues discussions. Nos concitoyens sont très attentifs à ces questions : les armées mexicaines ne servent pas la démocratie locale. Il faut éviter les prébendes. La prévention est préférable à la correction des excès. Je ne voterai pas cet amendement.

M. Roland Courteau. - Nous sommes quelques-uns à avoir été élus dans le sud et nous n'avons pas apprécié les propos du ministre. Expliquez-vous ou excusez-vous.

M. Philippe Richert, ministre. - Vous n'êtes pas visé, monsieur Courteau !

M. Hervé Maurey. - L'article 2 évoque le problème de façon indirecte. Le nombre de vice-présidents, c'est 20 % du nombre de délégués. À l'article 2, on passe à 25 %. Dans certains départements, il ya des abus : près de chez moi une agglomération compte 40 vice-présidents.

M. Alain Richard, rapporteur. - Le texte de 2010 applique 20 % mais avec un plafond de quinze. Je vous propose donc d'accepter le tableau de M. Collombat.

M. Hervé Maurey. - Si on devrait assouplir le nombre de vice-présidents, il faudrait le faire en fonction des compétences des intercommunalités plutôt que du nombre d'habitants.

L'amendement n°6 rectifié bis est adopté et devient article additionnel.

M. le président. - Amendement n°24, présenté par M. Lenoir et les membres du groupe UMP.

Après l'article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après la première phrase du troisième alinéa du III de l'article L. 5211-41--3 du code général des collectivités territoriales sont insérées deux phrases ainsi rédigées :

« Toutefois, lorsque cette restitution porte sur des compétences ni obligatoires, ni optionnelles, ce délai peut être porté à deux ans. Ces compétences ni obligatoires, ni optionnelles peuvent faire l'objet de restitution partielle. »

M. Jean-Jacques Hyest. - Cet amendement a vise à faciliter la restitution partielle des compétences facultatives en cas de fusion d'EPCI dont l'un au moins est à fiscalité propre.

Il allonge le délai pendant lequel l'EPCI à fiscalité propre issu de la fusion peut exercer de manière différenciée les compétences facultatives sur son périmètre. Durant cette période, les communes pourront définir ce qui reste au niveau de l'EPCI à fiscalité et ce qui est restitué aux communes.

L'amendement vise aussi à établir que dans les matières facultatives, la restitution de compétence peut s'opérer de manière partielle. Cette disposition s'inspire du transfert partiel de compétence prévu par l'article L. 5211-17 Il s'agit de faciliter la fusion d'EPCI à fiscalité dont le degré d'intégration serait différencié. Une définition adaptée de la compétence facultative restant au sein de l'EPCI à fiscalité permettrait d'éviter la création d'un syndicat ad hoc.

M. Alain Richard, rapporteur. - La commission est favorable à cet amendement tout à fait intéressant. La restitution de compétence peut prendre du temps et un délai plus long est justifié.

M. Philippe Richert, ministre. - Avis favorable.

L'amendement n°24 est adopté et devient un article additionnel.

L'amendement n°57 n'est pas défendu.

Article 2

L'amendement n°37 est retiré.

L'amendement n°21 rectifié n'est pas soutenu.

M. le président. - Amendement n°4 rectifié, présenté par MM. Collombat, Bertrand, C. Bourquin et Collin, Mme Escoffier et MM. Requier, Tropeano et Vendasi.

Rédiger ainsi cet article :

La dernière phrase du deuxième alinéa du I de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales est supprimée.

M. Pierre-Yves Collombat. - Il s'agit d'aller un peu plus loin que le texte de la commission en supprimant le plafond du nombre de délégués communautaires dans les communautés de commune et d'agglomération. Laissons la liberté aux communes de fixer le nombre des représentants. Avec des communautés de communes de 20 000 habitants, la plupart des communes sont condamnées à n'avoir qu'un seul représentant. Pourquoi pas deux ? Il faut miser sur l'intelligence des communes.

M. Alain Richard, rapporteur. - La commission a retenu un plafonnement des conseillers communautaires. Lorsque les communes se prononcent sur le barème de représentation, elles le font une par une et personne n'est chargé de l'équilibre de la future instance de délibération. On risquerait alors un conseil pléthorique. Il est judicieux de prévoir un surcroît de représentation de 25 % pour faciliter les accords entre communes. Mais un plafond est nécessaire. Avis défavorable.

M. Philippe Richert, ministre. - Après avoir doublé les plafonds pour les vice-présidents, il faudrait augmenter le nombre de délégués. Je ne puis y être favorable.

M. Pierre-Yves Collombat. - Actuellement, il n'y a pas de plafonnement. Le nombre de représentants n'est pas fixé individuellement, par chaque commune. C'est au moment de l'élaboration des statuts que le nombre est fixé pour chacune. En outre, le tableau est très défavorable aux petites collectivités. Laissons les gens s'entendre entre eux. Pour ce qui est des assemblées pléthoriques, regardez du côté de Paca qui devrait comporter 226 membres...

M. Jean-Jacques Hyest. - Cette question a été largement discutée. Nous avions trouvé un équilibre. Je pourrais invoquer mon exemple de communauté qui fonctionne bien mais à la réflexion je suis favorable à la souplesse qu'apporte l'article. Les schémas marchent très bien dans certains départements, comme le mien. Quand ça ne marche pas, c'est souvent à cause des municipalités communistes. (« Oh ! » sur les bancs CRC) Quoi qu'il en soit l'article 2 me paraît raisonnable.

M. Hervé Maurey. - Le dispositif a été adopté à la quasi-unanimité de cet hémicycle en 2010. On est ainsi passé du dispositif gouvernemental très strict à celui en vigueur. Pourquoi aller au-delà, monsieur Collombat ? Quand il n'y a qu'un délégué, il faut des suppléants pour que cela fonctionne. Nous avions déposé un amendement mais c'est l'amendement de M. Charasse, plus restrictif, qui avait été retenu.

L'amendement n°4 rectifié n'est pas adopté.

L'article 2 est adopté.

Mme Catherine Procaccia. - Il est 2 h 15. Nous sommes à l'article 2.

Qu'allons-nous faire ? La séance doit reprendre dans la matinée. On ne peut terminer cette nuit dans des conditions raisonnables.

M. le président. - Nous espérons, je n'ose dire « raisonnablement », pouvoir le faire.

Mme Catherine Troendle. - C'est inadmissible! Une suspension de séance, monsieur le président.

M. le président. - Est-ce raisonnable ?

M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Le débat se poursuit dans un climat excellent. Il y a eu des débats qui ont duré très longtemps. La Conférence des présidents a prévu la nuit.

Mme Catherine Troendle. - Et demain ! J'insiste pour réclamer une suspension.

M. le président. - Elle n'est pas de droit.

Article 3

Mme Catherine Troendle. - D'autres parlements européens ne travaillent pas ainsi. Avez-vous pensé aux sénatrices qui devront conduire leurs enfants à l'école demain matin ? Elle est belle, votre conception de la parité !

Dans les communes n'ayant qu'un délégué, il faut des suppléants. C'est le cas aujourd'hui grâce au texte de 2010. Le suppléant peut participer avec voix délibérative aux réunions. L'adoption de l'article provoquerait des difficultés pratiques, en particulier pour la gestion des grandes agglomérations. Nos concitoyens méconnaissent le travail des élus locaux : il faut renforcer la lisibilité pour resserrer les liens.

M. le président. - Amendement n°38, présenté par M. Hyest et les membres du groupe UMP.

Supprimer cet article.

M. Jean-Jacques Hyest. - Je suis surpris par cet article, après le débat de 2010 : à l'époque, tout le monde était d'accord sur la délégation, afin d'assurer la continuité de l'exécutif. Pourquoi revenir sur ce qui faisait consensus entre nous ?

M. Alain Richard, rapporteur. - Quelle est la légitimité au sein d'une instance intercommunale ? Nous discutons sur l'ordre de suppléance : la procuration à un collègue vient en priorité ; il le faut, peut-être à titre transitoire. Mais les fusions seront des épisodes difficiles. Nous privilégions les suppléants -et qu'ils reçoivent la documentation !

M. Jean-Jacques Hyest. - C'est déjà le cas ;

M. Alain Richard, rapporteur. - Mais ce n'est pas dans la loi. La commission a essayé de faire du bon travail pour régler ce petit problème.

M. Philippe Richert, ministre. - Favorable. Le texte actuel permet également de donner son pouvoir à un suppléant. Je vous renvoie à l'article L. 51-6.

L'amendement n°38 n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°59, présenté par M. Richard, au nom de la commission.

Alinéa 1

Après les mots :

même code

insérer les mots :

, dans sa rédaction issue de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales

M. Alain Richard, rapporteur. - Amendement de précision.

M. Philippe Richert, ministre - Sagesse.

L'amendement n°59 est adopté.

L'article 3, modifié, est adopté.

Article additionnel

M. le président. - L'amendement n°25 n'est pas défendu.

M. Alain Richard, rapporteur. - Nous le reprenons.

M. le président. - Il s'agit alors de l'amendement n°71, présenté par M. Richard, au nom de la commission.

Après l'article 3

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après la première phrase du premier alinéa de l'article L. 5211-19 du code général des collectivités territoriales, il est inséré une phrase ainsi rédigée :

« La demande de retrait de l'établissement public de coopération intercommunale ne peut être effectuée qu'une fois par année civile. »

M. Alain Richard, rapporteur. - Certaines communes qui veulent se retirer d'un établissement public de coopération intercommunale déposent demande après demande, en espérant un oubli et donc un silence valant acceptation.

M. Philippe Richert, ministre. - Sagesse.

M. Jean-Marc Todeschini. - Je suis très défavorable à cet amendement purement local. M. Leroy, président du conseil général de la Moselle, a imposé une communauté composée de 128 communes avec 150 personnes dans la gouvernance. Arrive la restructuration militaire : éclatement de l'intercommunalité, les communes ne peuvent plus vivre ensemble. C'est une affaire interne à la droite mosellane, qui n'a rien à voir avec cette proposition de loi. En votant cet amendement de circonstance, vous nuiriez au travail accompli par la sous-préfète en CDCI.

Mme Nathalie Goulet. - J'ai un cas comparable dans l'Orne. La commune qui demande son retrait doit se rattacher à une autre intercommunalité. L'amendement est délicat...

M. Alain Richard, rapporteur. - La question est plus large, c'est l'inexistence d'un lieu d'arbitrage des conflits d'intercommunalité. J'y réfléchis et les CDCI me semblent la bonne instance. Le corps préfectoral n'est pas toujours aux avant-postes parce qu?il y a des coups à prendre. La bonne solution est-elle vraiment de partir lorsqu'il y a un problème au sein d'une communauté, en réitérant des demandes tous les deux mois ? Si le sujet est controversé, différons : finalement, je renonce à reprendre l'amendement.

M. Alain Gournac. - Vous changez d'avis ? Quelle salade !

M. Alain Richard, rapporteur. - Nous essayons de nous écouter.

M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Nous réfléchissons. Le débat ne se résume pas à des invectives !

L'amendement n°71 est retiré.

Article 4

M. Pierre Bordier. - Souvenez-vous de ce que nous avons décidé en 2010 : de nombreux périmètres d'intercommunalités sont fantaisistes, peu pertinents. Le maillage des collectivités est confus et peu rationnel du point de vue de la dépense publique. Pourquoi le seuil de 5 000 habitants retenu à l'article 4 ? La CDCI pourrait se substituer au rôle de préfet, or les communes ont abouti dans le passé à une carte peu pertinente.

M. le président. - Amendement n°39, présenté par M. Hyest et les membres du groupe UMP.

Supprimer cet article.

M. Jean-Jacques Hyest. - Les 5 000 habitants correspondent à des bassins de vie. Moins que 5 000, est-ce envisageable ? Si l'on doit refaire la carte, c'est que les intercommunalités se sont nouées sur de mauvaises raisons ! Si la CDCI doit être une instance décisionnaire, croyez-vous que pratiquement elle sera capable de décider ?

M. Alain Richard, rapporteur. - Restons-en à l'objet de l'article... Sur cette affaire de taille de communautés, les esprits ont évolué. Si nous avions les rapports des préfets, nous pourrions faire une synthèse. Nous ne sommes pas tous désabusés, comme M. Hyest, à propos de la collégialité !

Le seuil de 5 000 est maintenu, les dérogations sont prononcées par la CDCI. Certaines zones, qui ne sont pas de montagne, sont peu peuplées. Il faut que des dérogations soient possibles.

M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Je ne crois pas que le préfet détienne toujours la vérité. La loi dit ce qui relève de lui et ce qui relève de la CDCI composée d'élus. Les assemblées d'élus n'auraient-elles pas la capacité de prendre des décisions ?

M. Jean-Jacques Hyest. - Ne demandez pas aux élus de prendre des décisions qui déplaisent à leurs copains !

M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Alors vous contestez les principes démocratiques !

Le représentant de l'État joue un rôle important, l'assemblée collégiale a une mission également. Les élus refuseront les intercommunalités qui n'ont aucun sens. Mais la collégialité, je le répète, n'est pas contraire à des décisions d'intérêt général.

M. Philippe Richert, ministre. - Le rapporteur a raison de dire que les esprits évoluent. La réforme des collectivités a fait changer l'attitude des élus. Continuons donc sur l'élan pris. Partout où cela marche, allons jusqu'au bout !

Dans la réalité, le préfet élabore un projet de schéma, mis en débat à la CDCI, qui en discute et vote éventuellement sur ce que le préfet propose.

M. Alain Richard, rapporteur. - Pas sur les 5 000 ! Ils ne peuvent le changer !

M. Philippe Richert, ministre. - Bien sûr que si ! On a demandé aux préfets de tenir compte des avis de la CDCI. Ils arrêtent le schéma ensuite. Avis favorable, par conséquent, à l'amendement n°39.

Mme Nathalie Goulet. - Je ne voterai pas l'amendement Hyest mais les CDCI se sont constituées dans des conditions très difficiles. Le ministre ne peut avoir oublié le nombre de relances qu'il a fallu pour avoir les décrets sur les CDCI ! Dans la plupart des départements, elles ont été élues sur une liste unique.

Cependant, redonner le pouvoir aux commissions a aussi un intérêt psychologique. Les décisions d'élus sont mieux supportables que des décisions administratives...

M. Philippe Richert, ministre. - Le décret d'application a été publié en un mois ! C'est un délai très court, je vous assure.

M. Philippe Bas. - L'article concerne surtout le transfert des compétences. S'agit-il de faciliter les délégations ? Que fera la commission départementale du pouvoir qui lui sera donné ? Le changement sera-t-il utile pour le développement de l'intercommunalité ? Je suis perplexe. Le seuil de 5 000 habitants peut être abaissé. La formulation, dans la réglementation actuelle, existe déjà dans le code ; je voterai l'amendement.

A la demande du groupe UMP, l'amendement n°39 est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants 319
Nombre de suffrages exprimés 319
Majorité absolue des suffrages exprimés 160
Pour l'adoption 139
Contre 180

Le Sénat n'a pas adopté.

M. le président. - Amendement n°5 rectifié, présenté par MM. Collombat, Bertrand, C. Bourquin et Collin, Mme Escoffier et MM. Requier, Tropeano et Vendasi.

Alinéa 2

Rédiger ainsi cet alinéa :

1° Le 1° est abrogé ;

M. Pierre-Yves Collombat. - La coopération intercommunale est l'affaire des communes avant d'être celle des préfets. Le schéma est élaboré par la CDCI et appliqué : il ne peut y avoir de communautés farfelues. Cet amendement vise à supprimer le seuil démographique de 5 000 habitants prévu pour la constitution d'EPCI. La commission des lois du Sénat, en première lecture de la loi relative à la réforme des collectivités territoriales, avait adopté cette disposition. Si les groupements sont trop petits, ils ne pourront rien faire, nous dit-on. Mais s'il n'y a pas d'espace de solidarité, que peut-on faire ?

M. Jean-Jacques Hyest. - C'est quoi un espace de solidarité ? Combien de kilomètres ?

M. le président. - Amendement n°12 rectifié, présenté par MM. Maurey, Capo-Canellas et Deneux et Mmes Goy-Chavent et Morin-Desailly.

Alinéa 2

Rédiger ainsi cet alinéa :

1° Après les mots : « peut être abaissé », la fin du 1° est ainsi rédigée : « à 4 500 habitants par la commission départementale de la coopération intercommunale, par une délibération motivée, lorsqu'elle adopte la proposition finale, pour tenir compte des caractéristiques particulières de certains espaces ;

M. Hervé Maurey. - Le Sénat, en première lecture, a abaissé à 3 000 habitants le seuil nécessaire pour constituer des intercommunalités. L'Assemblée nationale a relevé le seuil à 5 000 habitants. Je propose que les critères de dérogation ne soient pas seulement géographiques : solidarité financière, cohérence spatiale ou bassin de vie doivent être également pris en compte. Limitons donc la variation possible du seuil.

M. Alain Richard, rapporteur. - Le projet soumis à la CDCI ne peut qu'être celui soumis à la consultation des communes. Seul le préfet, actuellement, peut modifier le seuil. Vous voudriez que la CDCI puisse le faire -mais, monsieur Collombat, maintenons un seuil !

Il y a des réalités de terrain. En Champagne-Ardenne, en Meuse, la sous-densité est parfois impressionnante. Retenons l'obligation de motiver. Mais si l'on déroge, on peut descendre à 4 400 !

M. Philippe Richert, ministre. - La loi de 2010 a bien fixé la règle : 5 000 habitants, sauf montagne, et c'est un objectif, non un impératif. Le préfet élabore un schéma, sur lequel on travaille, on discute. Il s'agit d'une coproduction pour recueillir un large consensus. Les élus décident, ils votent. Le préfet prend alors les décisions de modification. Merci au rapporteur d'avoir si bien décrit le système de 2010.

M. Alain Richard, rapporteur. - Mais si le préfet a imposé le seuil de 5 000, il n'a plus la possibilité de changer et la CDCI ne peut modifier le seuil.

M. Philippe Richert, ministre. - Si à la CDCI on se rend compte de la nécessité de descendre en deçà de 5 000, elle le suggère et le préfet y procède.

Mme Nathalie Goulet. - J'ai lutté en 2010 pour supprimer le seuil des 5 000 habitants. A l'usage, fixer un seuil n'est sans doute pas inutile. Mais on voit certaines petites communautés de 4 500 habitants se livrer à un véritable mercato pour grossir. Le texte de la commission améliore les choses.

M. Pierre-Yves Collombat. - La disposition est discriminatoire vis-à-vis des petites communes. On nous chipote la liberté de nous associer, mais on autorise sans difficulté la création de la métropole Nice-Côte d'Azur, qui va jusqu'au Mercantour ; son territoire, par rapport à la communauté urbaine a plus que triplé -pour une population qui n'a augmenté que de 1,8 %...

M. Hervé Maurey. - Le rapporteur nous a expliqué pourquoi il ne fallait pas mettre de limite à la possibilité pour la CDCI de déroger au seuil de 5 000 habitants ; mais il ne nous a pas dit pourquoi il ne voulait pas intégrer d'autres critères que géographiques pour y déroger...

L'amendement n°5 rectifié n'est pas adopté, non plus que l'amendement n°12 rectifié.

L'article 4 est adopté.

Article 5

M. Pierre-Yves Collombat. - Enfin, nous arrivons dans le dur ! Cet article ne se limite pas à poser quelques rustines sur la loi de 2010. Il s'agit de l'achèvement de la carte de l'intercommunalité. L'objectif initial n'est pas remis en cause et le calendrier tenu, mais selon des modalités bien différentes.

Il s'agit bien d'une révolution copernicienne, les communes reviennent au coeur du dispositif, à la place qu'elles n'auraient jamais dû quitter. La CDCI adopte le schéma, elle ne se contente pas de le censurer. L'objectif chiffré de suppression des syndicats n'est plus un dogme. Les périmètres sont mieux définis, une réflexion sur les compétences est engagée. Surtout, la consultation et l'expression des collectivités sont présentes à toutes les étapes d'élaboration du schéma.

M. le ministre se veut rassurant, mais la loi de 2010 demeure, il faut l'aménager. On ne peut laisser le préfet achever seul la carte. Cet article remet les choses dans le bon sens.

M. Pierre Jarlier. - Nous sommes au coeur du dispositif. Les prérogatives de la CDCI sortent renforcées de ce texte, ce qui est une bonne chose. Les préfets ne sont en effet pas toujours en phase avec les attentes des élus locaux. Une clause de sauvegarde est néanmoins prévue.

On peut s'interroger sur les conséquences des fusions forcées par le préfet, à quelques mois des élections municipales...

La solution retenue par la commission pour les compétences va en revanche à l'encontre des objectifs poursuivis ; elle complique les choses et ne règle pas la question de la subsidiarité. De plus, l'harmonisation des compétences peut dans certains cas freiner l'évolution des périmètres et empêcher la création de nouveaux syndicats. Heureusement, l'amendement de M. Hyest devrait améliorer la situation.

Enfin, les impacts financiers seront importants. Il faudra en parler lors de la discussion budgétaire. Les élus attendent des simulations de la part de l'État, qui ne se réduisent pas à un calcul sur la DGF.

M. le président. - Au rythme actuel, nous ne pourrons pas achever le texte. Nous nous arrêterons après l'article 5.

M. Roland Courteau. - Cet article est très attendu par les élus, qui souhaitent l'achèvement de la carte communale. La procédure actuelle, dirigée par les préfets, a été très mal ressentie par les élus. Ce ne sont pas les premiers qui sont à l'origine de l'intercommunalité, mais bien les seconds. Le rôle moteur donné à la CDCI sera apprécié : plus de concertation, cela veut dire plus d'efficacité. La CDCI élaborera le schéma et pourra négocier ; les communes pourront mieux maîtriser leur destin. La démocratie locale sera gagnante. Au choix imposé, nous préférons la concertation.

Les dispositions de cet article sont les bienvenues.

M. Philippe Bas. - Je ne suis pas convaincu par ce qu'ont dit les précédents orateurs. On voudrait nous faire croire que ceux qui ne voteront pas cet article méprisent la capacité d'initiative des élus. Mais en réalité, les choses ne se présentent pas ainsi. Avec cet article 5, les décisions vont continuer de tomber d'en haut. Jusqu'à présent, le préfet ne discutait que périmètre ; avec le texte, il y a un préalable : les compétences. On marche sur la tête !

S'il faut avoir déterminé les compétences avant de savoir avec qui on va en discuter, c'est le serpent qui se mord la queue ! Et en aval il n'y aura plus rien à discuter ! On ne passe pas d'un préfet dirigiste à une commission souple, d'un préfet souple à une commission dirigiste. Pour les élus des communes rurales, que ce soit le préfet ou une CDCI qui décide, c'est pareil ! Tout viendra d'en haut.

M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - C'est faux !

M. Philippe Bas. - Ce n'est pas raisonnable.

M. Hervé Maurey. - Nous en arrivons au point dur de cette proposition de loi. J'ai dit que les conditions actuelles d'élaboration des schémas n'étaient pas satisfaisantes. Je regrette en particulier l'absence de concertation avant la présentation du projet du préfet, à laquelle s'ajoute la difficulté de la date butoir ou encore la majorité des deux tiers.

Pour autant, le dispositif proposé n'améliore pas les choses. Comment une commission de 40 membres, qui tous ont une vision parcellaire du territoire, pourait-elle établir un schéma ? Le préfet reste président de la CDCI. Et avec le préalable des compétences, on alourdit les contraintes venues d'en haut.

On ne peut pas faire comme si rien ne s'était passé depuis le vote de la loi de 2010. Il eût été plus sage de rallier la position du président de l'AMF, qui est peu ou prou celle du ministre : là où il n'y a pas de problème, publions le schéma, et là où il y en a, prenons un peu de temps pour parvenir à un schéma qui donne satisfaction au plus grand nombre. C'est d'ailleurs la position de l'ADCF, qui souhaite que la procédure législative ne gène pas le travail en cours des CDCI.

M. Alain Richard, rapporteur. - La principale différence entre nous, ce sont les deux phases d'élaboration du schéma.

Il y a un clivage entre l'adoption du schéma et la constitution des communautés. Quand un schéma est adopté, il ne doit plus être modifié. Le préfet préside la CDCI, ce qui leur permet de travailler ensemble ; un accord est donc possible. En revanche, si l'on s'écarte du schéma sans donner la possibilité à la CDCI d'intervenir, comment être d'accord ? Il est parfaitement possible de partir d'un résultat consensuel -l'article 7 donne le pouvoir à la CDCI, soit de refaire la concertation si nécessaire, soit, constatant le consensus, de passer tout de suite à la création de la communauté.

Qu'il n'y ait pas de malentendu sur les compétences. Il n'est pas prévu que le schéma et les communes s'engagent sur des compétences ; mais il est judicieux, comme l'a proposé M. Collombat, de prévoir un échange sur le sujet pendant la phase préparatoire. Cela servira à rapprocher les points de vue et à faire des choix pertinents sur la suppression des syndicats.

Il est vrai que c'est un changement, monsieur Hyest, mais l'expérience des derniers mois a montré qu'un changement était souhaité.

M. Jean-Jacques Hyest. - Cela dépend où !

M. Alain Richard, rapporteur. - Le changement est nécessaire là où les choses ne se passent pas bien.

M. Philippe Richert, ministre. - Nous sommes sur l'un des sujets qui marquent notre désaccord. Depuis le début, je dis que là où on peut faire le schéma, pourquoi ne pas aller jusqu'au bout ? Dans 70 % des cas, c'est possible.

M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - C'est prévu !

M. Philippe Richert, ministre. - Mais vous remettez tout à plat. De plus, la procédure que vous prévoyez apporte des complexités supplémentaires. La CDCI discutera des compétences de chaque intercommunalité ?

M. Jean-Jacques Hyest. - Incroyable !

M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - C'est une hypothèse.

M. Philippe Richert, ministre. - Le système en vigueur donne davantage de flexibilité ; avec le texte de la commission, tout remonte à la CDCI. Si des modifications se révélaient nécessaires, c'était possible avec la loi de 2010. Vous voulez bouleverser les choses, c'est dommage. Les positions sont figées, je le regrette. Il nous faudra trouver un autre véhicule législatif...

Prochaine séance aujourd'hui, vendredi 4 novembre 2011, à 14 h 30.

La séance est levée à 3 h 55.

Jean-Luc Dealberto,

Directeur des comptes rendus analytiques

ORDRE DU JOUR

du vendredi 4 novembre 2011

Séance publique

A 14 HEURES 30

Suite de la proposition de loi tendant à préserver les mandats en cours des délégués des établissements publics de coopération intercommunale menacés par l'application du dispositif d'achèvement de la carte de l'intercommunalité (n°793, 2010-2011).

Rapport de M. Alain Richard, fait au nom de la commission des lois (n°67, 2011-2012).

Texte de la commission (n°68, 2011-2012).