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Compte rendu analytique officiel du 22 février 2012

Suivi des enfants en danger

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, relative au suivi des enfants en danger par la transmission des informations.

Discussion générale

Mme Claude Greff, secrétaire d'État auprès de la ministre des solidarités et de la cohésion sociale, chargée de la famille. - Merci à Mme Dini et à tous les sénateurs qui ont soutenu la proposition de loi de Mme Martinez.

La loi du 5 mars 2007 a déjà renforcé le repérage et la prise en charge des enfants en danger ou risquant de l'être par la mise en place de cellules de recueil, de traitement et d'évaluation des informations préoccupantes, qui sont désormais généralisées. Le rapport au Parlement est prêt et vous sera bientôt transmis. Avec Mme Bachelot, nous fêterons, le 5 mars, les cinq ans de cette grande loi.

Certaines familles ayant compris que le nomadisme permettait d'échapper aux mailles du filet des services sociaux et de se soustraire à un suivi social ou judiciaire, il fallait, comme le propose la présente proposition de loi, organiser la transmission des informations entre départements.

Désormais, lorsqu'une famille déménagera dans un autre département en laissant sa nouvelle adresse, le président du conseil général d'origine devra en aviser le président du conseil général d'arrivée dès lors que l'enfant fait l'objet d'une mesure administrative ou judiciaire de protection de l'enfance ou qu'une information préoccupante est en cours d'évaluation. Un décret définissant les modalités de cette transmission, après que la Cnil l'aura visé, paraîtra bientôt. Il s'agit d'homogénéiser les pratiques et d'assurer la sécurité des échanges.

Deuxième cas de figure, la famille déménage sans laisser d'adresse. Le président du conseil général d'origine pourra alors saisir les organismes sociaux pour obtenir la nouvelle adresse ainsi que l'autorité judiciaire -les deux ne s'excluant pas. Une fois l'adresse obtenue, il en informera le président du conseil général d'accueil.

Si je comprends l'intention de M. Mézard dans son amendement n°1, ce texte doit être adopté rapidement pour un meilleur suivi des enfants en danger. Je sais pouvoir compter sur cette belle et haute assemblée ! (Applaudissements à droite)

Mme Muguette Dini, rapporteur de la commission des affaires sociales. - Ce texte complète la loi du 5 mars 2007 grâce à laquelle la protection de l'enfance a gagné en lisibilité pour les acteurs et en efficacité pour les enfants. Le président du conseil général est désormais chef de file de la protection de l'enfance ; c'est sous son autorité que sont créées les cellules de recueil, de traitement et d'évaluation des informations préoccupantes.

Quand une famille quitte un département pour un autre, aucune information n'est transmise, ce qui conduit à une rupture de la prise en charge ou de l'évaluation de l'information. Un temps précieux est ainsi perdu car, aussi surprenant que cela paraisse, aucune coordination interdépartementale n'a été prévue ; seuls certains départements ont mis en place un système d'alerte -ce sont les signalements nationaux. Ce texte comble cette lacune.

Ce texte distingue, comme l'a expliqué la ministre, deux cas. Si la famille laisse une adresse, le président du conseil général d'origine la transmet à son homologue du département d'accueil et elle figurera au dossier de l'enfant. Un décret était prévu dans la loi de 2007. Mme Bachelot, interpellée à ce sujet par de nombreux parlementaires, l'a promis pour mars prochain. Il aura fallu attendre pas moins de cinq ans ! La transmission d'information a deux avantages : elle permet la continuité de la prise en charge et donne aux enfants de l'aide sociale à l'enfance (ASE) devenus adultes la possibilité de reconstituer leur propre histoire.

Ensuite, si la famille n'a pas donné d'adresse, le président du conseil général d'origine devra saisir sans délai le procureur de la République du départ inopiné de la famille et pourra obtenir des organismes sociaux communication de la nouvelle adresse. Une procédure existe aujourd'hui par le biais de l'autorité judiciaire, mais elle est longue et variable. Pour obtenir l'adresse, les organismes sociaux sont habilités à consulter le répertoire national interrégimes. Le président du conseil général d'origine communiquera ensuite sans délai à son homologue du département d'accueil l'adresse et les informations relatives à la famille et à l'enfant.

Ce texte est technique, simple et opérationnel. Ainsi en a jugé la commission qui l'a adopté conforme à l'unanimité. Cela dit, il ne clôt pas le débat. Beaucoup reste à faire sur le financement de la protection de l'enfance, la prise en charge des mineurs isolés et la notion de secret partagé. La commission des affaires sociales a bien l'intention d'y travailler. (Applaudissements)

Mme Michelle Meunier. - Sujet grave et difficile que la protection de ces êtres fragiles et en construction que sont les enfants ! Depuis 1983, la protection de l'enfance est du ressort des conseils généraux, dont le rôle a été conforté par la loi du 5 mars 2007. Sa date de promulgation, la même que celle de la loi relative à la délinquance, faisait craindre un amalgame... Pourtant, cette loi a été bien accueillie. Vingt ans après, l'heure est venue d'en tirer le bilan.

A mon sens, la protection de l'enfance méritait mieux que ce texte ciblé et partiel. Son but semble surtout de régler la question des responsabilités pénales des uns et des autres, celle des présidents des conseils généraux en particulier, lorsque surviennent des drames. Cinq ans après, il aurait fallu réunir l'Observatoire national de l'enfance (Oned), Enfance en danger, la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) et les autres acteurs pour dresser une évaluation complète de la loi de 2007.

Les conseils généraux ont pris le problème à bras-le-corps et font souvent preuve d'inventivité. Pour eux, c'est une lourde responsabilité morale, pénale, mais aussi budgétaire -leurs dépenses dépendent des décisions des magistrats. L'État, lui, n'a pas fait ce qu'il devait. Qu'en est-il du décret relatif à la définition de la nature de « l'information préoccupante » ? Des moyens du Fonds national de financement de la protection de l'enfance (FNFPE) ? De la question des appels à projets ? Ou encore de la prise en charge des mineurs étrangers isolés ? Autres sujets liés, l'érosion des prestations familiales, le démantèlement des Rased, l'insuffisance des places dans le secteur médico-social ou en pédopsychiatrie, des classes de maternelle et de primaire surchargées... Toutes ces évolutions nuisent au bon suivi des enfants en danger. Le débat devra aborder tous ces aspects pour éviter des drames comme celui de Laëtitia, qui a endeuillé mon département de Loire-Atlantique, et pour donner ainsi toutes leurs chances aux jeunes qui nous sont confiés. La plupart en sortent par le haut. Nous devons le dire ! (Applaudissements à gauche)

Mme Isabelle Pasquet. - Ce texte est technique, le véhicule législatif était d'ailleurs superflu. Les présidents de conseils généraux demandent de longue date la publication du décret sur la transmission d'informations, prévue la loi de 2007.

Tous, nous avons en mémoire des drames douloureux. Pour les éviter, la coopération interdépartementale, qui reste aujourd'hui de l'ordre du volontariat, doit être généralisée. Ce texte est donc bienvenu. Malheureusement, il est partiel ; quid d'une définition objective et commune de la notion même d'enfance en danger ? D'un protocole commun pour la transmission des informations ?

Malgré ses insuffisances, nous voterons ce texte, tout en restant vigilant sur les moyens mis à disposition des départements. Je n'ignore pas la décision du Conseil constitutionnel après qu'il a été saisi par le département du Morbihan : pour les Sages, il n'y a eu ni transfert de compétences ni création ou extension d'une compétence existante. Mais je n'ignore pas non plus que M. Philippe Bas, alors ministre, avait promis l'abondement du Fonds national de financement de la protection de l'enfance. Tout un pan de la protection de l'enfance, faute de moyens d'État, reste en friche : fin des Rased, prise en charge des mineurs étrangers isolés, manque de places, sort fait aux travailleurs sociaux... La RGPP est passée par là ; logique comptable et solidarité ne font pas bon ménage...

L'état d'un pays se mesure à l'aune de l'attention qu'il porte à sa jeunesse. Alors, encore un effort ! (Applaudissements)

M. Jacques Mézard. - En ces temps de campagne électorale, quel plaisir d'examiner un texte aussi consensuel ! Celui-ci concerne la transmission des informations sur les enfants en danger, cinq ans après l'importante loi du 5 mars 2007 qui a confié aux conseils généraux un rôle central et amélioré l'efficacité de notre système de protection.

Malheureusement, certains ménages tirent profit des insuffisances de celui-ci et se soustraient aux enquêtes sociales en changeant de département. Ces situations sont rares -une centaine de cas- mais dangereuses pour les enfants. Cinq ans pour le décret prévu dans la loi de 2007, un an et demi pour inscrire ce texte à l'ordre du jour. Pourquoi un tel délai ?

On peut, en outre, être dubitatif sur les intentions du Gouvernement. Étrange logique qui fait que, d'un côté, on renforce la protection de l'enfance et, de l'autre, on détricote l'ordonnance de 1945 ! On peut aussi s'interroger sur l?attitude du Gouvernement vis-à-vis des conseils généraux... Il y a bien une fois encore transfert de charges non compensé...

Mme Claude Greff, secrétaire d'État. - Mais non !

M. Jacques Mézard. - Cela dit, le groupe du RDSE votera ce texte tout en appelant à reprendre la loi de 2007 -notamment pour définir la notion de secret partagé. (Applaudissements sur les bancs socialistes et du RDSE)

Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales. - La commission le souhaite aussi !

M. René-Paul Savary. - Je me félicite que ce débat nous rassemble au-delà des clivages partisans. Dans les situations de maltraitance, le temps est précieux. Des drames, dans nos départements, l'ont cruellement rappelé : il est impératif d'améliorer le suivi d'un département à l'autre. Il existe dans mon département, la Marne, mais non partout, et la pratique varie en France. D'où l'intérêt de légiférer.

Ce texte de Mme Martinez a fait l'objet d'une concertation avec les associations, l'ADF, le médiateur de la République et la Cnil. Il fallait une loi parce que la consultation des organismes sociaux ne peut être autorisée autrement.

Vu le calendrier parlementaire et l'interruption prochaine des travaux parlementaires, nous devons adopter ce texte technique conforme. En d'autres circonstances, nous aurions proposé des amendements...

Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales. - Nous aussi !

M. René-Paul Savary. - La loi de 2007 mérite un bilan complet. Elle n'est pas totalement appliquée. Nous devons nous y atteler dans le respect des prérogatives des uns et des autres et de leurs capacités financières. Idem pour la prise en charge des mineurs étrangers isolés, un sujet auquel Isabelle Debré a consacré un rapport particulièrement intéressant. Une solution novatrice doit être trouvée : la prise en charge d'un mineur coûte 50 000 euros pas an. Nous avons des propositions à faire au Gouvernement, quel que soit celui qui sortira des urnes.

Autres sujets, les moyens du FNFPE -la Marne, qui consacre 53 millions à la protection de l'enfance, n'a perçu que 100 000 euros-, le secret partagé -signaler n'est pas dénoncer-, l'allocation de rentrée scolaire versée à des familles dont nous prenons les enfants en charge -elle devrait aller au département, sauf avis contraire du juge.

En attendant, nous soutiendrons cette proposition de loi. (Applaudissements à droite)

Mme Aline Archimbaud. - Régulièrement, des drames concernant des enfants maltraités défrayent la chronique. Pour autant, ils ne sont que la partie émergée de l'iceberg : 300 000 enfants sont pris en charge chaque année au titre de la protection de l'enfance, dont la moitié font l'objet de mesures éducatives en milieu ouvert ou au domicile de l'enfant.

Avec la loi de 2007, la notion d'enfance maltraitée a laissé la place à celle d'enfance en danger. Les informations préoccupantes sont, depuis cette loi, centralisées par le président du conseil général. En dépit de ces améliorations, des failles subsistent. D'où ce texte qui fixe un cadre légal au partage des informations entre départements.

Cette mesure technique est de bon sens. Les écologistes, comme à l'Assemblée nationale, appellent à son adoption conforme pour une mise en oeuvre rapide.

Quelques remarques, cependant. Pourquoi inscrire ce texte si tard à notre ordre du jour ? L'assemblée nationale l'a adopté le 13 janvier 2011. L'urgence nous prive de notre pouvoir d'amendement. Ensuite, qu'en est-il de l'abondement du FNFPE ? De la prise en charge des mineurs isolés ? Leur répartition géographique est très inégale sur le territoire. La Seine-Saint-Denis en recueille un très grand nombre : 150 en 1997 mais un millier aujourd'hui.

La répartition des compétences n'a toujours pas été effectuée entre l'Etat et les conseils généraux, ce qui entraîne un surcoût et une surcharge de travail pour les services de ces derniers. Enfin, des décrets d'application ne sont toujours pas parus, notamment ceux concernant le rôle de l'école dans la détection des enfants maltraités, douze ans après le vote de la loi, sans oublier la suppression des Rased.

Sept décrets restent à prendre pour la loi de mars 2007. Il faut rattraper ce retard. (Applaudissements sur les bancs écologistes et à gauche)

M. Gérard Roche. - Cette proposition de loi ne touche qu'une partie de la protection de l'enfance : le suivi des enfants en danger. Cette mesure était pourtant attendue par les présidents de conseils généraux. Le vide juridique posait problème car la prise en charge des enfants connaissait une rupture en cas de déménagement.

Certains départements, comme le mien, avaient mis en place un dispositif d'alerte des signalements nationaux, mais son efficacité était limitée par le fait que d'autres ne l'appliquaient pas. Cette proposition de loi tombe donc à pic. Un regret : le décret organisant la transmission des dossiers n'a toujours pas été publié. Quel retard ! Mais permettez cette question au jeune sénateur que je suis : si cette proposition de loi est adoptée, n'y aura-t-il pas redondance, surtout si le décret passait en mars, comme vous l'avez dit ? Une même disposition ne peut pas relever à la fois de l'article 34 et de l'article 37 de la Constitution.

J'en viens aux cas concernant les familles n'ayant pas laissé d'adresse : cette proposition de loi apporte une bonne solution, qui comble les lacunes de la loi de 2007. J'en souhaite l'adoption à l'unanimité.

Ce texte ne règle qu'un problème ponctuel. Les moyens manquent pour mettre en oeuvre la loi de 2007, bien plus vaste. L'État ne compense pas les charges des départements. Ceux-ci ont renforcé leurs services d'aide sociale à l'enfance ; l'État leur laisse maintenant la responsabilité de la prise en charge des jeunes majeurs. Outre cette difficulté, on peut citer le manque d'abondement du FNFPE, la prise en charge des mineurs étrangers isolés et le financement des lieux d'accueils et de vie des jeunes.

Notre commission d'évaluation des lois devra se pencher sur l'application de cette loi, ainsi que le groupe de travail dont Mme Dini a proposé la création au sein de notre commission.

Je félicite notre rapporteur et notre présidente pour leur excellent travail. (Applaudissements au centre et à droite)

M. Georges Labazée. - La législation en vigueur est incomplète, notamment lorsque les familles déménagent sans laisser d'adresse. Cette proposition de loi protégera mieux les enfants faisant l'objet d'enquêtes sociales ou de suivi administratif. Le président du conseil général transmettra les dossiers à son homologue en cas de déménagement. Nous ne pouvons qu'approuver un tel dispositif qui évitera des drames. Pourtant, ce texte reste limité, surtout du fait du désengagement de l'État.

A l'Assemblée nationale, en 2011, Mme Bachelot avait reconnu que de nombreux décrets de la loi de 2007 étaient encore à prendre mais qu'ils étaient en cours de rédaction. Ne voyant rien venir, Mme Martinez a présenté cette proposition de loi. Un an après, on voit que les priorités de Mme Bachelot ne sont pas celles de tout le monde ! Et nous attendons toujours les décrets de la loi de 2000 concernant le rôle de l'école.

Pour que ce dispositif soit efficace, il faut des moyens. Or, l'État s'est défaussé sur les conseils généraux en se désengageant de la protection de l'enfance.

Il reste encore bien des améliorations à apporter. D'abord à propos du cadre légal du secret partagé. Ensuite, dans les départements frontaliers, comme le mien, ce texte s'appliquera avec difficulté. A Hendaye, la moitié des enfants scolarisés sont espagnols : comment assurer la transmission des informations ? Quelles seront les responsabilités de chacun, département et organismes sociaux? Qui assurera le suivi dans les services départementaux, avec quels moyens ? Diverses solutions ont été proposées, à l'Assemblée nationale, par la députée de Charente, Martine Pinville, mais elles n'ont pas été retenues.

Il est nécessaire de concilier l'impératif déontologique et la nécessité du travail social en abordant la question du partage des informations confidentielles.

Les départements frontaliers sont inquiets devant les charges qui pèsent du fait de l'accueil des enfants étrangers. (Applaudissements à gauche)

Mme Claude Greff, secrétaire d'État. - Cette proposition de loi est remarquable. Beaucoup de questions m'ont été posées, notamment sur le décret relatif à la transmission des informations. Il était en préparation lorsque ce texte a été déposé. Nous avons travaillé sur les deux scénarios et le décret sera publié en mars.

Madame Meunier, le bilan de la loi est fait annuellement dans le cadre du comité de suivi. Contrairement à ce que vous dites, tous les décrets sont sortis en 2011.

La définition des informations préoccupantes n'a pas à faire l'objet d'un texte réglementaire.

M. Mézard a parlé du FNFPE : il a été abondé de 40 millions. Les mineurs étrangers isolés n'en relèvent pas. Nous avons créé un groupe de travail ad hoc.

Pour ce qui est du partage des informations, son cadre a été défini par la loi de 2007 et des protocoles ont été conclus lors de la mise en place des cellules départementales de recherche d'informations.

Monsieur Savary, les choses marchent bien dans votre conseil général. Hélas, ce n'est pas le cas sur tout le territoire. Je partage votre inquiétude sur les mineurs étrangers isolés : le groupe de travail interministériel, auquel l'Assemblée des départements de France (ADF) est associée, travaille à des solutions concrètes.

Je salue votre volonté, dans ce bel hémicycle, d'apporter des solutions pratiques pour une meilleure protection des enfants.

La discussion générale est close.

Discussion de l'article unique

M. le président. - Amendement n°1 rectifié, présenté par M. Mézard et les membres du groupe du RDSE.

Alinéa 4

Compléter cet alinéa par les mots :

, ou lorsqu'une information préoccupante est recueillie après le départ de la famille

M. Jacques Mézard. - Il s'agit d'un amendement d'appel.

Dans un certain nombre de cas, les familles déménagent sans laisser d'adresse. Plusieurs semaines, voire plusieurs mois ensuite, des informations préoccupantes les concernant parviennent aux conseils généraux. Il s'agit en général de familles en conflit ou victimes d'une dérive sectaire.

Mme Muguette Dini, rapporteur. - L'amendement ne répondrait pas à la question posée : par définition, les familles visées ne se manifestent pas auprès des organismes de sécurité sociale. Nous souhaitons un vote conforme : retrait ?

Mme Claude Greff, secrétaire d'État. - Le responsable de la cellule de recherche d'informations du département concerné informera son collègue. L'amendement est satisfait. Retrait ou défavorable.

M. Philippe Bas. - Ce débat permet de confirmer le consensus sur la loi de 2007. Cela prouve qu'on peut légiférer de façon utile et unanime jusqu'en mars, même quand il y a des élections présidentielles. (Murmures à gauche)

Je reviens sur les regrets exprimés par le Sénat concernant le FNFPE, qui devait compenser les charges des départements. J'espère que nous réussirons à doter correctement ce fonds dans les mois à venir. Cette proposition de loi est utile et notre assemblée ne devrait pas en retarder l'adoption en votant cet amendement.

M. Jacques Mézard. - Je vais retirer cet amendement mais je ne suis pas satisfait par la réponse qui m'a été faite. Le problème existe, vu le délai de plusieurs semaines ou plusieurs mois ! Peut-être pourrons-nous y revenir une autre fois.

L'amendement n°1 rectifié est retiré.

L'article unique constituant la proposition de loi est adopté.

M. le président. - Je salue la présence de Mme Martinez dans nos tribunes.