Recouvrement sur succession des sommes versées au titre de l'APA
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle l'examen de la proposition de loi visant à autoriser le recouvrement sur succession des sommes versées au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie pour les successions supérieures à 150 000 euros.
Discussion générale
M. Pierre-Yves Collombat, auteur de la proposition de loi . - Cette proposition de loi se veut, après d'autres, un élément de réponse à l'urgence, que les conseils généraux rencontrent chaque année au vu de l'écart croissant entre les dépenses d'APA et la compensation de l'État. Si la tendance est structurelle, la réforme des finances locales ne permet plus de combler le trou, au point que le Gouvernement a dû créer en urgence un fonds doté de 170 millions pour aider les départements les plus en difficulté. Les recettes de la CVE sont moins dynamiques que feue la taxe professionnelle, celles de la taxe d'habitation régressent et les droits de mutation jouent au yoyo. En outre, les dotations de l'État ont été gelées au motif que les collectivités territoriales doivent contribuer au redressement des finances publiques, même si elles ne sont pour rien à leur dégradation. Les présidents de conseils généraux ont demandé à engager des négociations pour obtenir dès 2014 un financement durable des aides pour les personnes en perte d'autonomie ou dépendantes. La réponse de l'écho tarde...
La Casa n'est pas une réponse : si j'ai bien compris, l'abondement de la CNSA est compensé par une ponction équivalente... La proposition de loi Roche, qui prévoit une contribution assise sur les retraites des indépendants -elle pourrait rapporter près de 900 millions d'euros- doit encore être inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.
Le problème de fond n'est pas dû à la crise mais au sous-dimensionnement aventureux du dispositif de financement de l'APA à sa création en 2001. L'APA a été victime de son succès mais aussi de ses erreurs de conception. Plus complète, plus équitable que la PSD qu'elle remplaçait, l'APA répond à un besoin profond lié au vieillissement de la population. Nous vivons plus longtemps avec un besoin d'assistance multiforme : plus de 3 millions d'octogénaires aujourd'hui, 8 millions en 2060. Paradoxalement, le nombre d'années pendant lesquelles on peut espérer vivre sans incapacité régresse en France. Le nombre de personnes âgées dépendantes pourrait passer de 1,2 million aujourd'hui à 2,3 millions en 2060.
Avec 1,2 million de personnes allocataires de l'APA en 2012, les dépenses ont explosé : 1,8 milliard d'euros en 2002, 3 milliards en 2003, 4 en 2006, 5 en 2009. L'étude d'impact de la loi tablait sur 3,5 milliards en régime de croisière... En 2013, on frisera les 5,7 milliards : en dix ans, les dépenses ont triplé. De plus, le poids de ces dépenses porte de plus en plus sur les départements. La participation de l'État a doublé tandis que celle des départements triplait. En dix ans, le taux de couverture de l'APA par l'État est passé de 43 % à 30,8 %. C'était notre rubrique : les collectivités territoriales contribuent au redressement des finances publiques... (Sourires) Au total, 2,7 milliards auront été reportés sur le contribuable local. C'était notre rubrique : l'irresponsabilité fiscale des collectivités territoriales...
Dès l'origine, les dés étaient pipés. Jean-Pierre Sueur, missionné par Lionel Jospin, préconisait en 2000 que l'effort soit réparti à parts égales entre l'État et les départements. Le Sénat adopta ce principe -disposition supprimée par l'Assemblée nationale, au motif qu'il serait normal de demander un effort accru aux départements qui auront ainsi la chance, dixit le rapporteur d'alors, qui n'était pas encore président de conseil général, de voir renforcée leur légitimité d'acteur social de proximité...
Reste la question de la récupération sur succession, qui existait pour la PSD, écartée par le rapport Sueur au motif qu'elle serait dissuasive et freinerait l'entrée dans le dispositif. Le projet de loi initial prévoyait pourtant un recours sur succession : Élisabeth Guigou rappelait alors l'importance de la solidarité familiale, fixant le seuil à un million de francs, soit environ 150 000 euros en euros courants. Elle ne sera pas suivie par les députés, au nom du caractère dissuasif du dispositif et de la faiblesse des sommes qui seraient ainsi récupérées. La perte de recettes -dénoncée par les sénateurs- n'avait pas été chiffrée...
Faute d'étude précise, le caractère dissuasif est difficile à évaluer. Quand bien même il existerait, que penser d'une famille qui laisserait ses membres les plus fragiles sans ressources pour préserver leur patrimoine ?
Mme Michèle Delaunay, ministre déléguée auprès de la ministre des affaires sociales et de la santé, chargée des personnes âgées et de l'autonomie. - Pourtant, cela existe !
M. Pierre-Yves Collombat, auteur de la proposition de loi. - Faute de prise en charge partagée, les départements n'ont qu'un levier fiscal à leur disposition, la taxe foncière sur les propriétés bâties, pour équilibrer le système. Si c'est juste, vous me le direz...
Cette proposition de loi, après une autre de 2010 cosignée par les groupes socialiste et CRC, apporte une réponse immédiate à un problème immédiat. Elle est perfectible, s'agissant du seuil notamment. Si d'autres solutions existent, nous sommes preneurs, à condition qu'elles passent du stade de bonnes intentions à celui de réalité ! (Applaudissements sur les bancs du RDSE)
M. Ronan Kerdraon, rapporteur de la commission des affaires sociales . - Le Sénat s'est penché à plusieurs reprises sur ce sujet complexe. La situation financière des conseils généraux est connue. Si le principe d'un financement égal de l'APA entre l'État et les départements était respecté, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) devrait apporter un milliard d'euros supplémentaire... Ne serait-il pas plus équitable, dès lors, de faire davantage contribuer les bénéficiaires qui possèdent les patrimoines les plus élevés ?
Reste que cette proposition de loi n'apporte pas une solution adaptée. Le Gouvernement présentera bientôt un projet de loi, articulé entre prévention, adaptation et accompagnement de la dépendance. N'obérons pas les débats autour d'une réponse plus globale au problème de la dépendance. Le recours sur succession a été rejeté en juin 2011 tant par le rapport du groupe de travail que par celui du Conseil économique, social et environnemental. D'autres pistes existent, comme un prélèvement général limité sur les mutations à titre gratuit ou un alignement du taux de CSG sur les retraites sur le droit commun.
Historiquement, la récupération sur patrimoine découle du caractère subsidiaire de l'aide sociale par rapport à la solidarité familiale. L'APA, contrairement à l'aide sociale pour l'hébergement (ASH), est une prestation universelle destinée à couvrir un risque identifié, celui de la dépendance. Imaginerait-on un système de recours pour les dépenses d'assurance maladie liées à un cancer ? Pourquoi traiter différemment un malade d'Alzheimer ?
La récupération sur succession serait un moyen de responsabiliser les familles ? Je ne le pense pas. L'implication des aidants est considérable ; cette mesure serait un très mauvais signal envoyé aux familles. Elle risque en outre d'évincer un nombre important de bénéficiaires potentiels qui ne voudront pas transmettre un patrimoine amputé. On le voit pour l'ASH, dont le nombre d'allocataires n'a pas augmenté en une décennie. C'est le Parlement qui a exonéré l'APA de toute forme de recouvrement sur succession. Or le succès de l'APA est manifeste : 1,2 million de personnes, deux fois plus qu'en 2002. Faudrait-il envisager de relever le seuil pour ne toucher que les plus aisés ? L'effet psychologique serait le même quel que soit le seuil choisi. L'effet d'évincement pourrait en outre avoir un impact sur les secteurs d'aide à domicile, déjà très fragilisé.
M. Roland Courteau. - Évidemment !
M. Ronan Kerdraon, rapporteur. - Sachant qu'on estime à 90 % le montant des plans d'aide à domicile utilisé pour financer le recours à un aidant professionnel, en période de chômage, ce serait un très mauvais signe adressé aux demandeurs d'emploi.
Enfin, la mise en oeuvre technique du dispositif paraît très problématique. Le mécanisme proposé est très différent de ce que le Sénat avait préconisé dans le cadre de la mission commune d'information sur la dépendance, qui prévoyait un droit d'option. Avec l'article premier, si le bénéficiaire potentiel refuse le recouvrement, il n'a droit à aucune prestation. Aux termes de l'article 2, la loi serait en outre applicable à l'ensemble des successions à compter du sixième mois suivant la publication de la loi ; il serait plus juste que ne soient concernées que celles ouvertes après cette date.
Est-on riche avec un patrimoine de 150 000 euros ? En Bretagne, dans ma commune, c'est le prix d'une maison... Près de 40 % des bénéficiaires seraient concernés. Le texte ne dit rien des coûts de recouvrement pour les départements ; sans compter que les sommes non dépensées par les départements au titre de l'APA risquent de l'être plus tard par l'assurance maladie.
La commission des affaires sociales a rejeté la proposition de loi, sur ma recommandation, après de nombreuses auditions. Même l'ADF était contre. Nous ne nions pas les difficultés des conseils généraux, mais n'adoptons pas dans l'urgence un dispositif qui risque d'avoir des effets pervers.
M. Roland Courteau. - Exactement !
M. Ronan Kerdraon, rapporteur. - Le Gouvernement s'est montré attentif à la situation des départements. Dès 2013, un fonds doté de 170 millions d'euros sera mis en place pour les départements les plus en difficulté et des solutions pérennes seront proposées pour 2014. Ne confondons pas urgence et précipitation.
M. Roland Courteau. - Comme c'est bien dit !
M. Ronan Kerdraon, rapporteur. - Un grand projet de loi sur la dépendance, trop longtemps retardé sous la précédente législature, sera bientôt présenté : ce sera l'occasion d'un vrai débat. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
Mme Michèle Delaunay, ministre déléguée auprès de la ministre des affaires sociales et de la santé, chargée des personnes âgées et de l'autonomie . - Comme je l'ai rappelé lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale et de la proposition de loi Roche, les relations entre l'État et les collectivités locales doivent être fondées sur la confiance, le partenariat et la complémentarité. Cette proposition de loi est un premier exemple de ce travailler ensemble auquel nous aspirons.
Le Gouvernement est pleinement conscient des difficultés des conseils généraux : le président de la République a pris dix engagements en ce sens, dont le fonds d'urgence de 170 millions. Le premier d'entre eux est de définir en commun, à l'horizon 2014, des ressources pérennes pour financer les allocations de solidarité. Ce sont des considérations de justice sociale, d'éthique, d'emploi, de prévention de la perte d'autonomie, qui m'amènent à rejeter cette proposition de loi.
L'APA, instaurée en 2001, se distingue de la PSD, notamment par la suppression de tout recours sur succession. Son succès est manifeste : le nombre de bénéficiaires a plus que doublé, passant de 145 000 PSD en 2001, à 357 000 APA dès 2002. Selon l'Igas, 110 000 ayants droit n'auraient pas demandé la PSD en raison du recours sur succession, frein psychologique, voire psychique et affectif. En cette période d'incertitude et de fragilité qu'est le grand âge, faut-il ajouter ce sujet de tourment ?
On en voit l'effet pour l'ASH. Que le gage ait un caractère volontaire ou non, il constitue une rupture d'égalité. L'APA est une prestation universelle de solidarité nationale, notion chère à François Hollande. N'opposons pas les Français les uns aux autres sur ce sujet réellement existentiel.
En outre, le seuil proposé viserait les propriétaires de résidence principale : 75 % des retraités sont propriétaires de leur logement et le patrimoine médian est de 159 000 pour les plus de 70 ans ; il augmente avec le renchérissement de l'immobilier. Loin d'être une mesure de justice sociale, la mesure proposée creuserait les inégalités entre ceux pour lesquels le gage représenterait une part importante de leur patrimoine et les autres ; elle frapperait pleinement les classes moyennes. On ne peut reprocher au Gouvernement d'avoir institué une contribution sur les retraités imposables...
M. Alain Bertrand. - On l'a votée ! Ne dites pas n'importe quoi !
Mme Michèle Delaunay, ministre déléguée. - Certains ont voté contre.
M. Alain Bertrand. - Pas le RDSE ! Ne nous confondez pas avec l'UMP !
Mme Michèle Delaunay, ministre déléguée. - Je m'adresse à tous les sénateurs, sans distinction...
M. Alain Bertrand. - Distinguez, madame, distinguez !
Mme Michèle Delaunay, ministre déléguée. - Le médecin hospitalier que je suis le sait : la perte d'autonomie peut frapper n'importe qui, quelle que soit sa condition sociale. Ne serait-il pas scandaleux de récupérer sur la succession le coût des traitements pour un cancer ? On ne peut le faire davantage pour l'Alzheimer. D'autant que les grands âgés sont le plus souvent polypathologiques. Mme Bachelot avait elle aussi émis des réserves d'ordre éthique, qui transcendent tout clivage, sur le recours sur succession. La piste d'un relèvement d'une fiscalité sur le patrimoine n'est en revanche pas exclue, disait-elle. Sur ce point, je suis d'accord avec elle.
La Fédération nationale des associations de personnes âgées et de leurs familles s'est émue de cette proposition de loi, qui aurait des effets sur l'emploi dans le secteur de l'aide à domicile au plan local. L'emploi est très lié à cette prestation ; les diminutions de plans d'aide concernant les GIR 4 et 5 montrent l'importance des enjeux humains et financiers si on touche à l'universalité. En 2011, le nombre d'emplois d'aide à domicile a baissé de 2 % ; en deux ans, l'aide à domicile sous forme associative a perdu 5 % de ses effectifs. Dans les territoires ruraux, ce sont des femmes sans qualification qui seront pénalisées. Avec le nouveau fonds de 50 millions d'euros, nous entendons sauver plusieurs milliers d'emplois et nous préparons à faire face aux besoins de 300 000 emplois en 2020.
La grande perte d'autonomie n'est pas inéluctable, elle est souvent le résultat d'une accumulation de fragilités. L'APA est un outil de prévention, elle permet de pallier les petites pertes d'autonomie qui s'additionnent. Les personnes non prises en charge par l'APA devront l'être à terme, à un stade de dépendance accrue, en établissement, ce qui grèverait les budgets des départements. Ce serait un mauvais calcul.
Pour conclure, le Gouvernement est actif sur les réponses à apporter pour permettre aux départements de remplir leurs missions de proximité. Des groupes de travail communs se mettent en place. N'altérez pas cette confiance mutuelle par une mesure injuste. Je vous demande de ne pas voter cette proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs socialistes et CRC)
M. Dominique Watrin . - En un mois, le Sénat aura débattu plusieurs fois de la perte d'autonomie : après la proposition de loi Roche...
Mme Nathalie Goulet. - Excellente !
M. Dominique Watrin. - ...ce texte n'aborde la question que sous l'angle financier. Cette approche n'est pas la bonne. Elle nous prive d'un débat plus général, en ne présentant le vieillissement que comme une charge supplémentaire. Les réponses proposées sont trop étroites, trop faciles ; elles partent toutes du postulat qu'il n'y a pas d'autre manière de financer la dépendance qu'en taxant les bénéficiaires.
Élus de terrain, nous savons que les dépenses sociales des départements progressent beaucoup plus vite que leurs recettes, que l'État se désengage de sa mission de solidarité nationale. Nous avions ainsi déposé, avec tous les groupes de gauche, une proposition de loi exigeant de l'État qu'il assume ses engagements initiaux en matière de financement de la PCH, du RSA et de l'PAP. Nous l'avons voté ensemble -sans récupération sur succession, monsieur Collombat !
M. Pierre-Yves Collombat, auteur de la proposition de loi. - Cela va dans le même sens !
Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales. - Cela n'avait rien à voir !
M. Dominique Watrin. - On sait le sort que le précédent Gouvernement lui a réservé. C'est en l'absence de réponse du gouvernement Ayrault que la proposition de loi a été déposée. Ce n'est pas la piste à suivre. Il faut au contraire une grande réforme autour de la perte d'autonomie, avec une sous-branche de la branche maladie de la sécurité sociale.
Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales. - Absolument.
M. Dominique Watrin. - Cette évolution doit se faire dans un modèle démocratique renforcé. Les départements doivent jouer un rôle nouveau pour orienter les bénéficiaires et les accompagner, afin que les personnes âgées vivent dignement chez elles ou en établissement. Reste la question du financement et du reste à charge. Nous proposons que le financement repose sur des cotisations sociales, assises sur les revenus financiers des entreprises, qui servent à la spéculation et à l'enrichissement d'une minorité.
Nous ne sommes pas opposés ensuite à ce que les cotisations salariales et patronales sur l'intéressement et la participation augmentent légèrement. Nous sommes donc en totale opposition avec la logique de cette proposition de loi.
La PSD a été un échec, imputable à l'existence d'un mécanisme de récupération sur succession. Il risque d'en aller de même avec l'APA, si ce texte est voté. Alors que les plans d'aide à domicile stagnent, il n'est pas opportun d'instaurer des recours sur succession. Ceux qui défendent cette disposition espèrent-ils vraiment récupérer plus de ressources ou évincer d'éventuels bénéficiaires ?
Nous voterons contre ce texte tout en insistant sur l'urgence qu'il y a à traiter de la perte d'autonomie dans le respect des règles fondatrices de la sécurité sociale. (Applaudissements sur les bancs CRC et socialistes)
Mme Françoise Laborde . - Lorsque le législateur a décidé de créer l'APA, il voulait améliorer la vie quotidienne des personnes âgées. C'était une grande avancée, mais les départements ont payé le prix fort ! Comme l'explique P. Jamet, les élus départementaux ont le sentiment de devenir des guichets agissant pour le compte de l'État, dont la participation s'est effritée au cours des ans, alourdissant considérablement la charge des conseils généraux. (M. Roland Courteau le confirme)
Un bilan de la loi était prévu en 2003 mais les aménagements adoptés depuis n'ont guère amélioré la situation. Alors que la PSD était réservée aux personnes en GIR 1 à 3, l'APA a été élargie aux GIR 4 et s'attribue sans conditions de ressources. La situation économique a aussi joué un rôle important, et le vieillissement de la population explique pour partie la hausse du nombre des bénéficiaires.
En 2001, le coût prévisionnel était chiffré à 3,1 milliards en année pleine, d'où la suppression du recours sur succession, sans concertation préalable. On en est arrivé à 5,2 milliards, dont 3,6 à la charge des départements qui sont aujourd'hui contraints d'augmenter leurs impôts et de réduire certains autres budgets. Le recours sur succession permettrait de rééquilibrer les comptes des départements, tout en bénéficiant aux plus modestes. Nous sommes prêts à accepter un relèvement du seuil. Les personnes âgées perçoivent l'APA pendant quatre ans en moyenne : les sommes à récupérer ne seraient donc pas insupportables. En outre, des recours sont prévus pour d'autres prestations. Faut-il continuer à asphyxier les ressources des départements ? Je suis convaincue que cette proposition de loi apporte une réponse équilibrée entre solidarité nationale et solidarité familiale. Je me désole de voir que vous nous faites passer pour des méchants : quelle caricature !
M. Ronan Kerdraon, rapporteur. - C'est ce que vous dites qui est caricatural !
Mme Françoise Laborde. - Nous ne sommes pas davantage des pourvoyeurs de chômage ! (Applaudissements sur les bancs du RDSE)
M. Jean Desessard . - En octobre, nous discutions, à l'initiative de M. Roche, une proposition de loi pour compenser le coût de la dépense de l'APA. J'avais voté contre.
Mme Nathalie Goulet. - Quelle erreur !
M. Jean Desessard. - Non parce que je méconnais les difficultés des conseils généraux mais parce que le projet de loi de financement de la sécurité sociale devait proposer une mesure similaire. Ce qui fut fait. (Exclamations sur les bancs du RDSE et de l'UDI)
M. Jacques Mézard. - Du tout !
M. Pierre-Yves Collombat, auteur de la proposition de loi. - Mais non ! Ils ont pris l'argent ! (Sourires)
M. Jean Desessard. - Avec un recours sur succession, les conseils généraux retrouveraient des finances plus saines, dites-vous. D'ailleurs, certaines prestations peuvent déjà faire l'objet de tels recouvrements.
L'APA est-elle une aide sociale ?
M. Kerdraon estime que la proposition de loi introduirait une iniquité entre les individus selon leur pathologie. On ne demanderait pas à un cancéreux de payer. Mais la perte d'autonomie est-elle une maladie ?
Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales. - Quand elle s'appelle Alzheimer, oui !
M. Jean Desessard. - Perdre en autonomie, c'est ne plus pouvoir faire à 85 ans ce que l'on faisait à 40. Est-ce pour autant être malade ?
Si la médicalisation de la vieillesse est une réalité, est-elle juste ? Pour aborder le chantier de la perte d'autonomie, il faut revoir la copie : les personnes âgées dépendantes ne constituent pas une catégorie sociale à part !
Des experts estiment qu'il faudra trouver 10 à 20 milliards d'euros d'ici vingt ans. Selon que l'on privilégie l'approche individuelle ou collective, les réponses ne peuvent être les mêmes.
Attendons les propositions du Gouvernement : le groupe écologiste n'est donc pas favorable à l'adoption de ce texte en l'état. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
Mme Catherine Deroche . - Cette proposition de loi reprend un amendement du projet de loi de finances rectificative de cet été, retiré à la demande du Gouvernement et de la commission des finances. Le problème est récurrent depuis des années : les dépenses de l'APA ont considérablement augmenté, surtout pour les départements. Cependant, la réponse apportée par ce texte n'est pas satisfaisante. Il ne prévoit pas le droit d'option naguère proposé par MM. Vasselle et Marini.
Autre difficulté : le seuil fixé à 150 000 euros. La Cour des comptes a rappelé que le patrimoine médian des ménages s'établit à 149 600 euros pour les personnes de plus de 70 ans ; 72 % des personnes âgées sont propriétaires occupantes. Cette mesure toucherait les propriétaires de leur logement, sans que ce soient forcément le plus aisés. En outre, une telle mesure risque de décourager les éventuels bénéficiaires qui veulent léguer leur patrimoine intact à leurs descendants.
Le débat global sur la dépendance sera l'occasion d'examiner toutes ces questions. Pour toutes ces raisons, le groupe UMP s'abstiendra.
M. Claude Bérit-Débat . - Sur de nombreux sujets, le groupe RDSE et le groupe socialiste se rejoignent. Depuis septembre 2011 et l'alternance historique dans notre assemblée, nous le démontrons presque quotidiennement.
Nous partageons pleinement le constat qui fonde cette proposition de loi : le conseil général prend à sa charge une grande partie de l'APA et la pérennité de cette prestation n'est pas assurée, à cause d'un effet de ciseaux.
Explosion du nombre de bénéficiaires et participation de l'État en baisse, les départements ne peuvent pas continuer ainsi.
Il y a donc urgence à trouver des solutions durables. Cette proposition de loi s'inscrit dans cette préoccupation. Pourtant, le groupe socialiste ne vous suivra pas.
L'option du recouvrement sur succession n'est pas un choix anodin. Il revient sur la distinction entre solidarité nationale et solidarité familiale. (M. Roland Courteau confirme) Avec l'APA, il n'y avait pas d'équivoques, il s'agissait d'une allocation universelle. L'APA est une prestation de solidarité pour la perte d'autonomie, disait-on en 2001. C'est pourquoi il ne fallait pas soumettre cette allocation à recouvrement sur succession. Des parlementaires de tout bord ont défendu cette mesure autant par conviction que par souci d'efficacité. La PSD, ancêtre de l'APA, n'avait pas connu un grand succès, du fait de ce recours. Le frein psychologique reste d'actualité : nos aînés font bien souvent passer le bien-être de leurs descendants avant le leur... Avec le seuil de 150 000 euros, 40 % des bénéficiaires de l'APA seraient touchés. Or l'APA favorise le maintien à domicile des personnes âgées. Avec une telle mesure, nous assisterions à terme à une augmentation des demandes d'hébergement en établissements. Le coût pour les départements serait très élevé. Enfin, les emplois liés à l'APA seraient touchés, tout un savoir-faire serait perdu. Voilà pourquoi nous ne pouvons pas voter cette proposition de loi.
Au-delà du seuil de déclenchement, fixé à 150 000 euros, est-on riche ? Nous ne le pensons pas, notamment avec l'augmentation des prix de l'immobilier. De plus, aucun plafond de recouvrement n'est prévu par le texte. Si le recouvrement est total, on ne pourrait plus parler de solidarité nationale, mais d'avance sur trésorerie pour la solidarité familiale ! (Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales, approuve)
Enfin, cette loi aurait un effet rétroactif puisqu'elle concernerait des personnes qui bénéficient déjà de l'APA.
M. Roland Courteau. - C'est juste.
M. Claude Bérit-Débat. - Le Gouvernement a entendu les cris d'alarme des départements et il fera la grande réforme de la dépendance promise par ses prédécesseurs, même si elle n'est pas aisée à mener. Nous aurons besoin de toutes les bonnes volontés ! Laissez-nous un peu de temps, chers collègues du RDSE. Si nous ne votons pas cette proposition de loi, c'est pour ne pas dénaturer l'APA et pour ne pas voir la situation de nos aînés se dégrader. Nous ne voulons pas apporter de réponse parcellaire. Je compte sur vous pour nous accompagner. (Applaudissements sur les bancs socialistes et du RDSE)
M. René-Paul Savary . - Tout a été dit sur l'APA. Je veux pour ma part évoquer la situation du département de la Marne : 8 500 personnes âgées bénéficient de l'APA qui coûte au département plus de 33 millions et la compensation de l'État est inférieure à 10 millions. Pour la prestation de compensation du handicap, 13 000 dossiers, 15 millions de dépenses et 5 millions de compensation ! Enfin, chaque mois, nous comptons 1 % de bénéficiaires du RSA en plus -l'annonce de sa revalorisation n'est pas pour nous rassurer, sur ce plan...
Des coupes franches dans nos budgets sont donc indispensables, mais elles se font au détriment de nos concitoyens et de la croissance.
Quelques remarques : en ce qui concerne l'ADF, les positions ne sont pas aussi tranchées que vous le dites : il va falloir agir très vite, avant le vote des budgets des départements qui vont avoir du mal à équilibrer leurs comptes. C'est pourquoi certains présidents de conseil général estiment que le recours sur succession doit être envisagé, d'autant que les départements ont un vrai savoir-faire en ce domaine, avec l'aide sociale à l'hébergement.
Le coût de la gestion de ces dossiers ne serait donc pas exorbitant.
Y a-t-il une différence entre maladie et dépendance ? On peut se poser la question, mais en pratique il y a surtout une différence dans le financement par le sanitaire ou le médico-social, dont le travail est imbriqué.
Le système de protection sociale ne fait pas appel au recours sur succession, mais il s'agit d'un système assurantiel, avec organismes complémentaires. Pourquoi ne pas faire de même pour la dépendance ? Le reste à charge doit être supportable pour les personnes dépendantes et acceptable pour les contribuables.
Les ressources de la personne dépendante sont prises en compte mais non pas le patrimoine. Pourquoi ne pas le prévoir ? Pourquoi ne pas aussi prévoir une récupération volontaire ? Certaines personnes âgées n'ont pas d'héritiers et préfèreraient qu'on ne diminue pas leurs ressources de leur vivant.
L'APA a démontré son efficacité -c'est l'essentiel- mais aussi ses limites financières. En attendant 2014, la responsabilité du conseil général est essentielle. C'est pourquoi des solutions doivent être trouvées et ce ne sont pas les 170 millions annoncés qui amélioreront la situation.
C'est pourquoi je demande au Gouvernement de prendre en compte la situation des départements. Vous appelez à un pacte de confiance avec les départements, mais comprenez notre inquiétude, surtout devant les récentes annonces du Premier ministre.
Mme Michèle Delaunay, ministre déléguée . - Mme Laborde estime que les sommes récupérables ne seraient pas insupportables, mais elles augmenteraient forcément avec la durée de la dépendance, ce qui est choquant.
Je n'ai jamais dit, ni pensé, que vous étiez des pourvoyeurs de chômage, mais reconnaissons qu'une réduction du recours à l'APA diminuerait l'emploi social, ce qui pénaliserait les territoires.
Si de l'argent a été soustrait à la CNSA, c'était pour venir en aide au financement de trois allocations, dont le RSA.
M. Pierre-Yves Collombat, auteur de la proposition de loi. - Nous parlons de la dépendance.
Mme Michèle Delaunay, ministre déléguée. - Autre remarque : la perte d'autonomie est-elle une maladie ? Oui, pour l'Alzheimer, mais aussi pour toutes les autres affections, car on souffre souvent d'un cumul de pathologies, comme l'arthrose, la perte de vision, le parkinson, etc.
Il avait été dit que l'État prendrait en charge 50 % des dépenses de l'APA -mais pour le flux, pas pour le stock ! (On ironise sur les bancs du RDSE)
M. Bérit-Débat a relevé à juste titre que cette proposition de loi transformerait l'APA en avance de trésorerie sur succession. Enfin, la loi serait effectivement rétroactive si elle était adoptée en l'état.
M. Savary évoque une participation volontaire des personnes âgées sans descendance : ce serait une forme de viager d'État. C'est une piste intéressante (Applaudissements sur les bancs socialistes)
La discussion générale est close.
Discussion des articles
Article premier
M. Dominique Watrin . - Le groupe CRC estime que la réforme du financement de l'APA est urgente. Un projet plus global est donc nécessaire, mais nous regrettons que la même remarque n'ait pas été faite à l'article 16 du projet de loi de financement de la sécurité sociale...
L'introduction d'un recours sur succession conduirait un grand nombre de bénéficiaires potentiels à renoncer à l'allocation. Leur situation se dégraderait et entraînerait, à terme, des dépenses supplémentaires d'hébergement.
De plus, le mécanisme prévu n'est pas juste : le niveau du patrimoine visé est particulièrement bas, sachant que 75 % des personnes âgées sont propriétaires de leur logement, ce qui ne signifie pas qu'elles soient toutes aisées.
Enfin, cette proposition de loi opère une distinction entre les citoyens malades et ceux dont les besoins sont liés au vieillissement : ce serait injuste et sans doute anticonstitutionnel.
Il n'est pas possible de revenir sur cette prestation universelle.
M. Pierre-Yves Collombat, auteur de la proposition de loi . - Cette quasi-unanimité contre notre texte prouve que nous avons touché là où ça fait mal.
Cette proposition de loi est d'abord un appel ; un appel à répondre aux difficultés financières des départements. L'ADF a une autre position ? Nous verrons.
Ce texte est amendable, partiel, mais nous demandons des solutions pérennes pour assurer le financement de l'APA.
J'ai apprécié l'intervention de M. Bérit-Débat, mais pas certains reproches qui nous ont été faits. L'absence d'étude d'impact ? Que dire de celle de 2001 : que d'erreurs !
L'éthique ? Cette sanctuarisation du patrimoine est étonnante, surtout de la part des groupes socialiste et CRC.
L'emploi ? Vous avez raison, mais n'y a-t-il pas plus de risque à geler les dotations des conseils généraux ?
Savez-vous combien d'emplois ont été perdus dans le BTP du fait de la baisse des commandes des collectivités territoriales ? Des milliers ! Enfin, la dépendance est-elle une maladie ? Pourquoi alors un ticket modérateur ? Une personne qui a un cancer est totalement prise en charge. Or dans l'APA, il y a bien un ticket modérateur ! Tout cela n'est donc pas aussi clair que vous voulez bien le dire.
M. Desessard a regretté la médicalisation à propos du vieillissement. Regardez pourtant ce qui se passe dans les maisons de retraite : les personnes qui y entrent sont souvent très âgées et éligibles à l'APA et pour la partie hôtelière, il y a récupération, mais pas pour la dépendance.
Ces comparaisons fournissent l'occasion de beaux effets de tribune mais elles ne tiennent pas. Nous verrons ce que vous nous proposerez pour l'avenir. Mais le tour de passe-passe sur la Casa n'est pas pour nous rassurer...
M. Roland Courteau . - Nous saluons l'initiative de nos collègues RDSE qui attirent l'attention sur la situation de quasi-banqueroute de nombreux départements à cause de l'APA, mais nous ne pouvons partager leurs préconisations. Le recouvrement sur succession est antinomique avec les objectifs à l'origine de la création de l'APA. En outre, l'article premier ne fixe aucun plafond au montant recouvré : vise-t-il la totalité des sommes versées ? Si oui, où est la solidarité nationale ? Est-ce l'APA à domicile qui est visée, ou l'aide en établissement ? Enfin, le seuil de 150 000 euros est trop bas, nombre de familles aux revenus modestes mais dont la résidence principale a pris de la valeur seront pénalisées. C'est pourquoi, à regret, le groupe socialiste ne votera pas cet article.
M. Gérard Miquel . - L'APA est une formidable avancée, un élément de solidarité envers les personnes âgées qui peuvent ainsi être maintenues le plus longtemps possible à domicile.
Cependant le recours sur succession, en débat depuis... l'instauration de l'allocation, ne réglerait pas le problème de financement. À coup sûr, il ferait baisser le nombre de bénéficiaires, mais uniquement parce que les intéressés, pour transmettre un petit patrimoine à leurs enfants, se refuseraient à demander l'aide et à se soigner...
À titre personnel, je m'abstiendrai, mais je m'inquiète. Le Gouvernement parle de climat de confiance entre l'Etat et les collectivités territoriales. Nous le souhaitons. Le Gouvernement débloque 170 millions pour les départements les plus en difficulté. Mais comment cette enveloppe sera-t-elle répartie ? C'est là que le bât blesse : l'égalité entre territoires n'est pas respectée ! Vous introduisez en effet un critère de population redoutable pour un petit département comme le Lot, avec ses 175 000 habitants : il percevra une misère ! Je proposerai demain, lorsque nous en discuterons à l'occasion du collectif, de retenir le critère de l'effort fiscal. Mon département a un effort fiscal de 1,52, contre 1,14 en moyenne nationale et, par exemple, 0,79 dans le Var. Or ce département touchera 4,5 millions d'euros, et nous, 600 000 euros ! Dans mon budget, les dépenses sociales augmentent de 7 millions, ce qui représente une augmentation d'impôts de 18 % pour les contribuables locaux. Pendant ce temps, les droits de mutation baissent. Pour faire face aux besoins de transport scolaire, il faut débourser des millions supplémentaires...
Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales. - Quel rapport avec la proposition de loi ?
M. Gérard Miquel. - Les départements sont à l'agonie, ils vont disparaître, asphyxiés ! La répartition inégalitaire des 170 millions pénalisera mon département où la moyenne d'âge est très élevée. Il faut impérativement revoir les critères d'attribution ! (Applaudissements sur les bancs RDSE)
M. René-Paul Savary . - Je me réjouis de ce débat. Sur l'autonomie, on ne peut qu'être d'accord : le coût est tel que nous ne pouvons plus financer la dépendance. Nous ne pourrons plus faire face au coût sociétal. Les mesures prises, à commencer par la médicalisation en Ehpad, ont des répercussions financières.
L'âge moyen d'entrée en maison de retraite dans mon département est de 83 ans. C'est très tard, les personnes arrivent en mauvais état de santé. Si la distribution de l'APA est mutualisée au niveau des établissements, et non plus individualisée, cela coûte plusieurs millions d'euros aux départements. Et si les salaires des employés à domicile sont relevés, nous serons contraints de diminuer le nombre d'heures prises en charge, faute de moyens.
Le Gouvernement a refusé la proposition de loi Roche, il a refusé nos amendements sur le financement de l'APA par la CNSA, il refuse aujourd'hui le recours sur succession : autant de portes qu'il ferme. C'est pourquoi je m'abstiendrai.
M. Jean-Claude Lenoir. - Et tout le groupe UMP avec vous.
M. René-Paul Savary. - La répartition des 170 millions, obsession des présidents de conseil général, est soumise à des critères tels que l'on est assuré d'une chose : cet argent ne sera pas dépensé !
Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales. - Hors sujet !
M. René-Paul Savary. - Commencez donc par mieux compenser l'APA dans les départements ! (Applaudissements sur les bancs UMP)
M. Jean-Claude Lenoir. - Très bien !
Mme Nathalie Goulet . - Cette proposition de loi n'est sans doute pas parfaite juridiquement, mais elle a le mérite de traiter d'un problème sérieux. Dans l'Orne, les dépenses sociales augmentent six fois plus vite que les recettes : plus de 3 millions d'euros. Heureusement que nous bénéficions de l'excellente gestion de notre ancien collègue Alain Lambert.
Dommage que nous n'ayons pu examiner la deuxième partie du projet de loi de finances, pour revenir sur les dotations de l'État aux collectivités locales... La proposition de loi Roche, comme l'article 16 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, fléchaient des recettes vers les départements. Le problème de l'APA, cela a été rappelé plusieurs fois, est l'absence de disposition législative sur une clé de répartition des dépenses entre l'État et les départements.
Les problèmes restent donc entiers. Les arguments du Gouvernement ne sont guère convaincants. On nous demande toujours d'attendre, or il y a urgence et les départements sont très inquiets. Le groupe UDI-UC votera la proposition de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE)
L'article premier n'est pas adopté, non plus que les articles 2 et 3.
Mme la présidente. - Je constate qu'il n'y a plus de texte. En conséquence, un vote sur l'ensemble n'est pas nécessaire : la proposition de loi n'est pas adoptée.