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Compte rendu analytique officiel du 16 mai 2013

Politique familiale (Question orale avec débat)

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle une question orale avec débat sur le devenir de la politique familiale.

Mme Isabelle Pasquet, auteur de la question . - Je me réjouis que la Conférence des présidents ait retenu ce débat sur la politique familiale, même si notre impatience à aborder ce sujet n'est pas en phase avec le calendrier constitutionnel.

Ce débat, plus large que celui sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, est l'occasion d'aborder globalement la question du financement de la politique familiale qui est, pour nous, centrale. La politique familiale ne repose pas sur un seul acteur, mais sur une pluralité d'intervenants. Certaines prestations ont un caractère social et sont soumises à condition de ressources, telles les aides au logement ; d'autres sont purement familiales et n'ont aucun objectif redistributif : elles ont, telles les allocations familiales, une portée universelle. Les collectivités territoriales jouent un rôle déterminant, notamment pour le financement des crèches, des services de PMI et des aides aux familles en difficulté.

Cette architecture particulière, nous la devons au programme révolutionnaire du Conseil national de la Résistance (CNR) et à l'ordonnance du 19 octobre 1945 qui a créé un système de protection sociale financé par des cotisations sur la valeur ajoutée et géré par les partenaires sociaux. Dans un pays exsangue où tout était à reconstruire, il s'agissait d'offrir aux Français un travail et une protection leur permettant de vivre dignement.

La politique familiale avait deux objectifs qui sont toujours d'actualité : apporter aux familles une aide compensant partiellement les dépenses de subsistance et d'éducation des enfants ; construire une politique qui ne soit ni nataliste ni familialiste vise à favoriser la natalité, c'est-à-dire qui n'a pas pour but de renvoyer les femmes chez elles - n'oublions pas que la guerre les avait amenées à remplacer les hommes dans les champs et les usines. Un choix différent de celui de l'Allemagne, qui pousse les mères à rester au foyer. La France a toujours facilité le retour des femmes sur le marché du travail. Toujours ou presque : avec la crise pétrolière de 1975, on a fait des choix favorables aux familles nombreuses pour inciter les femmes à rester au foyer - et faire baisser artificiellement les statistiques du chômage... D'une certaine façon, la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) et le complément de libre choix d'activité répondent à la même logique.

Après ce nécessaire rappel, affirmons que si les allocations familiales sont distribuées sans condition de ressources, c'est qu'elles constituent un salaire différé. Pour Georges Buisson, secrétaire général adjoint de la CGT réunifiée en 1936, il s'agit d'une « vaste organisation nationale d'entraide obligatoire » ; ce salaire mis en commun obéit au principe « de chacun selon ses moyens, à chacun selon ses besoins ». L'universalité est aujourd'hui remise en cause, à l'initiative du Medef, qui veut moins faire 4 milliards d'économies que porter atteinte à l'unité de la sécurité sociale - sans parler de la branche dépendance. En modulant les prestations, il entend isoler la branche famille pour la sortir du système de protection sociale et la faire financer par l'État, donc par les familles elles-mêmes - ce que nous refusons énergiquement.

Nous souhaitons au contraire renforcer le caractère universel des allocations familiales et les servir dès le premier enfant - une proposition de loi a été déposée en ce sens. Depuis leur création, le nombre moyen d'enfant par famille a diminué, mais l'indice de fécondité reste dynamique, à deux enfants par femme.

Le déficit de la branche famille, qui a été organisé, a conduit le Gouvernement à confier un rapport à M. Fragonard pour préparer le retour à l'équilibre. Il propose de réduire, voire de supprimer les allocations familiales à une partie de la population, certes la plus aisée - scénario rejeté par le Haut Conseil à la famille. Pour nous, préserver l'universalité tout en menant à bien une réforme fiscale d'ampleur, telle doit être la voie à suivre. Le Haut Conseil de la famille devait mener une étude sur la modulation du quotient familial, afin que ne soit pas remise en cause notre politique familiale universelle.

Premier constat, le déficit de la branche famille ne s'explique pas par l'ampleur des prestations. Notre taux de natalité est stable et les allocations n'ont pas augmenté en pouvoir d'achat depuis 1984. La branche famille devrait donc être excédentaire, mais elle est victime d'une ponction de 9 milliards destinée à financer les majorations de retraite pour ceux qui ont élevé trois enfants et plus. Et, comme les autres branches, elle est victime des suppressions d'emplois qui altèrent ses ressources.

La priorité doit être de renforcer le financement de la branche en revoyant les politiques d'exonération de charges, qui sont une trappe à bas salaire. Le coût du travail n'est pas le responsable du chômage, n'en déplaise aux promoteurs de l'accord national interprofessionnel du 11 janvier. Il faut aussi simplifier la tuyauterie complexe et fuyarde qui alimente aujourd'hui la branche famille et revenir à un principe simple : les ressources de la branche doivent être exclusivement dédiées à son financement. D'autres mesures sont à prendre pour financer des prestations qui relèvent de la responsabilité de l'État.

Le financement de la branche est précaire et injuste, la CSG est supportée par les familles, et davantage par les plus modestes d'entre elles puisqu'il n'y a pas de progressivité.

Il importe enfin de compenser à la branche les nouvelles missions qui lui ont été confiées, missions qui mobilisent non seulement les ressources, mais les agents. Et la clause de revoyure n'est pas mise en oeuvre. Quid de la négociation sur la convention d'objectifs et de gestion ? Aucune mesure ne doit venir réduire le nombre d'agents de caisses déjà largement malmenées par la RGPP de sinistre mémoire. La situation est devenue intenable.

Quel avenir enfin pour le Fonds national d'action sociale, qui finançait le développement de l'offre d'accueil de la petite enfance et les dépenses d'investissement des différents plans « crèches » ? Son budget, en 2012, a progressé de 7 % ; s'il venait à progresser dans de moindres proportions à l'avenir, la Cnaf pourrait être contrainte de renoncer à certaines mesures, alors que les besoins sont criants - il manque toujours 300 000 places en crèches publiques ou familiales. Le décret Morano, qui autorise le surbooking et libère artificiellement des places, devrait être abrogé ; il faudrait aussi revenir sur les moindres exigences de formation pour les assistantes maternelles intervenant dans les maisons d'assistantes maternelles. Autant d'interrogations en préalable à ce débat qui intéressent les partenaires sociaux et les familles.

Mme Catherine Deroche . - Dans un avis du 4 mai 2011, le Comité économique et social européen liste les éléments clés de la réussite des politiques familiales : pérennité des politiques mises en oeuvre, universalité, reconnaissance de la famille, prise en compte de la situation des familles nombreuses, dispositifs permettant de concilier vie professionnelle et vie familiale. Je partage cette analyse. Le Haut Conseil de la famille, dont je suis membre, juge notre politique familiale performante : alors que les femmes françaises ont un taux d'activité relativement important, le taux de fécondité reste un des plus élevés d'Europe. C'est une réussite.

Le Premier ministre a demandé au Haut Conseil d'étudier les scénarios de retour à l'équilibre de la branche en 2016 et les moyens d'améliorer l'efficacité des dispositifs existants. S'agissant du financement, je regrette l'abandon de la TVA sociale...

Il existe un fort consensus pour développer le financement des établissements d'accueil pour jeunes enfants, qui facilitent la conciliation entre vie privée et vie professionnelle. Cet objectif mobilise 51 % des ressources du Fonds national d'action sociale ; les collectivités territoriales y contribuent à 27 %. Poursuivre cette politique est un impératif. Notons que le reste à charge est différent selon que l'on choisit la crèche ou l'assistante maternelle. Notre système est donc complexe, un mal bien français. Nous proposons de fusionner trois prestations, ce qui préserverait l'universalité de notre politique, qui ne saurait être remise en cause.

J'en viens aux allocations familiales : je suis contre leur distribution sous condition de ressources, qui frapperait les classes moyennes et porterait atteinte à l'universalité de notre politique. Pour les mêmes raisons, je repousse l'autre piste que constitue la fiscalisation des allocations familiales. Notre pays est déjà celui où les prélèvements obligatoires sont les plus lourds. Dernière solution, la modulation des allocations en fonction des ressources, complexe, constituerait, elle aussi, une rupture de l'universalité. Elle serait, de surcroît, malvenue au moment où le président de la République parle de choc de simplification.

Liberté de choix, universalité, voilà les principes qui nous guident. Quels sont les vôtres, madame la ministre ?

Mme Michelle Meunier . - Notre pays se caractérise par une forte solidarité. Notre système de protection sociale s'est complexifié depuis la Seconde Guerre mondiale et le rapport de la Cour des comptes de 2012 nous invitait à revoir son architecture pour l'adapter au monde actuel.

Notre système combine trois types de dispositifs, sans compter les mesures fiscales. Force est de constater qu'il favorise les ménages les plus aisés. Comme le veut le Haut Conseil de la famille, nous devons développer l'offre qualitative et quantitative d'accueil des jeunes enfants, en particulier celle des enfants handicapés. Ces structures doivent jouer un rôle d'inclusion en intégrant les familles les plus vulnérables qui ne travaillent pas. Parce que les familles monoparentales sont de plus en plus nombreuses, je suis favorable au versement des allocations dès le premier enfant. Les politiques de soutien à la parentalité, les 180 espaces rencontre qui ont accueilli, en 2011, 140 000 enfants pris dans des séparations conflictuelles doivent être renforcés.

Je veux attirer votre attention sur le fait que certaines femmes ne bénéficient pas du congé maternité, assimilé à un congé maladie, parce que subissant temps partiel, stages et petits boulots, elles ne cotisent pas assez. On ajoute ainsi à la précarité. Une réflexion globale est nécessaire, qui devrait également porter sur le cas des femmes cadres.

Autre exemple, l'allocation aux adultes handicapés (AAH) n'est pas en phase avec le besoin des ménages : l'adulte vivant seul perd son allocation s'il se marie alors qu'il conserve son handicap.

Votre démarche « autour des familles », madame la ministre, est bonne pour rendre notre système plus redistributif, y compris sur les allocations familiales. Miser sur l'enfant et la famille, c'est toujours investir dans l'avenir ! (Applaudissements sur les bancs socialistes)

Mme Laurence Cohen . - Notre groupe défend une politique familiale non familialiste. Le débat sur le mariage pour toutes et pour tous nous l'a rappelé, il n'existe pas une famille, qui serait le socle de la société, mais des familles. Les aides sont versées, non à la famille, mais à l'enfant. D'où la proposition légitime de l'Union des familles laïques de modifier le nom des allocations familiales pour en faire un revenu social de l'enfant, de la naissance à l'entrée dans la vie active, car les étudiants veulent aussi une allocation d'autonomie jeunesse.

Trop souvent, les femmes restent chargées des tâches ménagères. S'il faut ménager la liberté de choix des parents, la crèche reste le lieu de socialisation de l'enfant, là où il se confronte à l'altérité ; elle reste le meilleur moyen de concilier vie familiale et vie professionnelle pour les femmes. Or il manque 300 000 places ; comme le collectif « Pas de bébés à la consigne », nous restons inquiets malgré vos annonces de février dernier, madame la ministre.

La proposition sur les six mois supplémentaires au deuxième parent pour le complément de libre choix d'activité (CLCA) est injuste : il faudrait partager le congé parental entre homme et femme dès le premier enfant, le préalable étant d'assurer l'égalité pleine et entière entre les sexes - y compris en matière salariale. À cet égard nous condamnons l'article 8 du projet de loi sur la sécurisation de l'emploi, qui soumettra encore plus les femmes au temps partiel. Il ne peut y avoir de politique utile aux familles sans un combat acharné pour l'égalité pleine et entière entre les hommes et les femmes. (Applaudissements sur les bancs CRC ; M. Jean Desessard applaudit aussi)

M. Vincent Capo-Canellas . - Depuis le rapport Fragonard, la politique familiale est clairement dans le viseur du Gouvernement.

À l'heure où semble sonner le glas du principe d'universalité auquel nous sommes viscéralement attachés, Mme Pasquet a eu raison de demander ce débat.

Notre politique familiale explique en grande partie le fort taux de fécondité en France. Faut-il pour autant renoncer à la modifier ? Je n'en suis pas sûr. Alors que les prestations sont universelles, leur financement est assuré sur une base assurantielle, qui pèse sur nos entreprises. La branche famille est déficitaire, l'offre de garde reste insuffisante - il manque 300 000 places en crèche - et, enfin, elle favorise à la fois les ménages les plus modestes et les plus riches.

La TVA sociale était la seule solution pour financer une politique ambitieuse sans peser sur la compétitivité de nos entreprises.

Pour un retour à l'équilibre de la branche dès 2016, le rapport Fragonard préconise de fiscaliser les allocations familiales ou de les mettre sous condition de ressources. C'est ainsi que l'on confond comptabilité et équité. Le Gouvernement a fait le choix du placement sous condition de ressources, pour éviter d'augmenter les impôts. Mesure injuste qui pèsera sur les CAF surchargées qui devront effectuer les contrôles et qui frappera les cadres de 35 à 40 ans qui contribuent le plus à la dynamique économique de notre pays. Nous attendons, enfin, un grand plan crèches, urgent pour remédier à la pénurie de places.

M. Jean-Pierre Plancade . - La France affiche un taux de fécondité de 1,6 enfant par femme, et le doit à sa politique familiale lancée après la Seconde Guerre mondiale.

Comment combler le déficit purement artificiel de 2 milliards de la branche famille ? Le faut-il quand d'après le Haut Conseil, le retour à l'équilibre interviendra mécaniquement en 2019 ? Il semble que l'on s'achemine vers un système de modulation des allocations familiales, aucune des pistes évoquées - fiscalisation, mise sous condition de ressources - ne faisant consensus au sein du Haut Conseil de la famille. Ce serait une solution puisque les ménages aisés bénéficient déjà des effets du quotient familial, dont un tiers est capté par 10 % des familles les plus aisées.

Une réforme ambitieuse de la politique familiale doit cibler ceux qui en ont le plus besoin : les familles monoparentales et les familles nombreuses modestes. Mettons à leur disposition des places en crèche et des assistantes maternelles, afin de permettre à ces parents défavorisés de travailler et leur éviter de sombrer dans la précarité.

M. Jean Desessard . - Écologiste, je ne souscris pas à l'objectif nataliste de la politique familiale : à quoi sert plus d'enfants si la terre ne peut subvenir à leurs besoins ? Pour nous, le but de la politique familiale doit être le bien-être de l'enfant : ils sont 2,7 millions sur 9 millions en France, soit un enfant sur cinq, à vivre sous le seuil de pauvreté, contre 0,9 % d'enfants pauvres seulement en Islande, pourtant durement touchée par la crise, et qui a un PIB comparable au nôtre.

Nous sommes contre la modulation des allocations familiales, je défends leur universalité par principe. En revanche, nous sommes ouverts au débat sur leur fiscalisation. Nous soutenons la proposition d'ATD Quart Monde de substituer au quotient familial, qui profite surtout aux ménages les plus riches, un crédit d'impôt universel de 715 euros par an et par enfant. Il y a urgence à sortir les enfants de la pauvreté !

M. Ronan Kerdraon . - Ce débat est fondamental : les Français ont particulièrement confiance dans notre politique familiale, nous devons les conforter dans ce sentiment. La France est citée en exemple dans les rapports de l'OCDE et du Conseil économique et social européen. À raison, car notre politique familiale représente 4 à 6 %, contre 2 % ailleurs.

L'enjeu est de renforcer cette politique. À mon sens, la réforme ne peut pas avoir pour seul but de faire des économies. Dans son allocution du 28 mars, le président de la République a écarté avec raison la piste de la fiscalisation. Mieux vaut emprunter la voie de la modulation des allocations selon les ressources et de leur ciblage sur ceux qui en ont le plus besoin, ainsi que le préconise le rapport Fragonard.

Prenons garde au vocabulaire : les ménages dits aisés ou riches peuvent être des ménages biactifs dont le revenu cumulé dépasse les 3 000 euros, ne les pénalisons pas. Seuls 7 % des enfants de moins de 3 ans sont accueillis en crèche, je me réjouis donc de l'annonce du Gouvernement de créer 80 000 à 100 000 places d'ici à 2017. Rapprocher le taux d'activité des femmes de celui des hommes accroîtrait le PIB de 12 % en vingt ans selon l'OCDE !

Madame la ministre, le groupe socialiste sera à vos côtés pour réformer la politique familiale.

Mme Dominique Bertinotti, ministre déléguée auprès de la ministre des affaires sociales et de la santé, chargée de la famille . - Merci de ce débat et de votre participation. La politique familiale, qui bénéficie à 9,2 millions de famille, contribue à notre fort taux de fécondité et à l'emploi des femmes - on voit la différence avec l'Allemagne. Les familles, on l'a dit aussi, sont diverses : 3 millions de moins de 25 ans vivent dans des familles monoparentales, 2 millions dans des familles recomposées et 40 à 300 000 dans des familles homoparentales.

Néanmoins, il existe une exigence renforcée d'égalité. Le dernier rapport de l'Insee montre que seuls les 5 % les plus riches n'ont pas vu leur pouvoir d'achat diminuer ; M. Desessard a bien fait de rappeler le nombre d'enfants pauvres en France. Ces chiffres éclairent notre débat.

Vous avez beaucoup parlé de l'universalité ; mais les Français attendent aussi une universalité de services ; ils veulent que tous les enfants aient accès à un mode de garde, comme l'école doit être ouverte à tous, y compris aux moins de 3 ans. Nous devons corriger les inégalités sociales mais aussi territoriales en matière d'accueil de la petite enfance, quand l'écart est de 20 à 80 % entre les départements. Les Français, de plus en plus mobiles, veulent trouver les mêmes services partout.

La préparation de la convention d'objectifs et de gestion (COG) s'est faite pour la première fois avec les parents, les élus locaux et, évidemment, les partenaires sociaux. J'entends vos aspirations. Je ne puis, aujourd'hui, vous dévoiler les chiffres, mais cette COG sera à la hauteur de vos espérances, tant en matière de places d'accueil en crèche que d'accueil des moins de 3 ans à l'école, ou de professionnalisation des agents. Le décret Morano sera abrogé. L'accueil de la petite enfance et le soutien à la parentalité corrigeront les inégalités territoriales mais supposent un pilotage repensé, pour une meilleure coordination des acteurs, afin de dépenser mieux. La COG comportera un volet sur les conditions de travail des salariés des CAF dont j'ai reçu les délégués : maîtrise de la charge de travail, amélioration de la qualité de l'accueil des allocataires, formation. Les emplois d'avenir pourront venir en complément, nous mettons ainsi le pied à l'étrier à nombre de jeunes. Les conditions de sécurité doivent aussi s'améliorer dans les locaux des CAF.

J'en viens à la refonte de l'architecture des prestations. Ce sera au Premier ministre d'indiquer vers quelle voie le Gouvernement s'orientera. Je veux saluer la qualité et le courage du rapport Fragonard, qui plaide pour une politique plus juste et redistributive, et non seulement pour le retour à l'équilibre. Là est la politique de gauche. L'amélioration du complément familial et de l'allocation de soutien familial viendra appuyer les familles modestes.

J'ai entendu votre souhait de simplification, qui serait bien vécu et par les allocataires et par les personnels des CAF ; je suis donc ouverte à la discussion.

Oui, c'est aujourd'hui l'enfant qui fait la famille. La piste évoquée d'un revenu social de l'enfance est donc intéressante, comme celle évoquée par M. Desessard, qui a rappelé les préconisations d'ADT Quart Monde et de Dominique Versini. Nous voulons une COG pour cinq ans plutôt que quatre, avec une évaluation destinée à la corriger et à la faire évoluer quand nécessaire. La convention doit devenir, au-delà d'un outil de gestion, un outil de politique publique. (Applaudissements à gauche et sur les bancs écologistes)

La séance est suspendue à 20 h 10.

présidence de Mme Bariza Khiari,vice-présidente

La séance reprend à 22 h 10.