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Compte rendu analytique officiel du 4 août 2017

Confiance dans la vie politique (Nouvelle lecture - Suite)

Discussion des articles

L'article premier est adopté, de même que l'article premier bis.

L'article 2 A reste supprimé.

L'article 2 est adopté, de même que l'article 2 bis A.

L'article 2 bis demeure supprimé.

L'article 5 est adopté, de même que les articles 5, 6 bis et 7.

ARTICLE 8 BIS

M. le président. - Amendement n°1, présenté par le Gouvernement.

Supprimer l'article.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - L'article LO 144 du code électoral présente un véritable intérêt, qui permet au Gouvernement de faire appel à des parlementaires pour enrichir sa vision sur de nombreux sujets, comme la simplification ou la propriété intellectuelle ces dernières années, souvent en amont du processus législatif. Les travaux menés dans ce cadre associent des compétences très variées, y compris celles de membres du Conseil d'État ou de magistrats de la Cour des comptes, indépendants de l'exécutif.

M. Philippe Bas, rapporteur. - La commission n'a pas examiné cet amendement, mais il est contraire à la position qu'elle a déjà exprimée à ce propos. Je comprends que le Gouvernement souhaite conserver cette commodité, mais tant qu'à faire, à l'aube d'un nouveau monde, il me paraît préférable d'abroger cet article LO 144 qui a pour seul effet de permettre au parlementaire nommé en mission pour plus de six mois d'être remplacé sans qu'une élection partielle doive être organisée. Cela n'empêchera nullement le Gouvernement de confier aux parlementaires autant de missions qu'il le souhaitera : nous sommes à sa disposition, si notre expérience et notre connaissance du terrain lui sont utiles. Mme la ministre ferait preuve de son élégance accoutumée en retirant cet amendement contraire à un article qui met un terme à une pratique malsaine.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Je maintiens l'amendement en espérant que vous n'y verrez pas une marque d'inélégance, d'autant que cet article modifie l'article LO 319 dans une rédaction qui n'est plus en vigueur depuis juin.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Je vous assure que la référence est exacte.

M. Jean-Yves Leconte. - Le groupe socialiste soutiendra la position de la commission. Bien des parlementaires rendent des rapports sans être en mission au sens de cet article du code électoral. Vouloir le maintenir n'est pas de nature à rétablir la confiance.

L'amendement n°1 n'est pas adopté.

L'article 8 bis est adopté.

L'article 8 ter est adopté.

ARTICLE 9

Mme Éliane Assassi . - Je l'ai dit, les avis sont partagés au sein du groupe communiste républicain et citoyen sur cet article 9.

Mme Jacky Deromedi . - Cet article suscite des critiques justifiées. Jusqu'ici on abrogeait des lois, voici qu'on abroge des coutumes... Le parti majoritaire serait-il saisi du virus de l'inconstitutionnalité ? Le président de la commission des lois, Philippe Bas, a fait une excellente proposition. L'Assemblée nationale ne veut pas s'y résoudre. Les Français de l'étranger, comme les habitants des petites communes, sont inquiets. Le rabot de Bercy fonctionne à plein sur le budget des Affaires étrangères...

Mme la ministre a pris l'engagement de trouver une solution pour le financement des projets locaux et des associations, mais qu'en est-il des Français de l'étranger ? J'attends avec impatience l'examen du projet de loi de finances. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

M. Marc Laménie . - Je confirme avec conviction et passion mon opposition à la suppression de la réserve parlementaire. Cette mesure est injuste. Les caricatures entendues sont affligeantes. Cette dotation d'action parlementaire existe depuis des années, elle soutient les territoires, le secteur du bâtiment et des travaux publics et l'artisanat local. Elle représente 146 millions d'euros pour les deux assemblées sur 44 milliards d'euros de versements de l'État aux collectivités. La DETR, elle, représente plusieurs millions d'euros à la discrétion des préfets et sous-préfets ! Nous ne comprenons plus.

Le dispositif de Philippe Bas offre transparence et équité. Vive la dotation de solidarité locale ! (Applaudissements à droite et au centre)

M. Richard Yung . - Je soutiens ce projet de loi comme je soutiens ce Gouvernement. Mais j'ai une hésitation sur cet article. (Exclamations sur les bancs du groupe Les Républicains) Pas moins de 150 millions d'euros disparaissent dont 3 millions pour les Français de l'étranger, et je crains que ce ne soit sans compensation. Peut-être trouvera-t-on une compensation pour la France métropolitaine, via la DETR, mais celle-ci n'a pas d'équivalent pour les consulats. Serons-nous les dindons de la farce ?

Je m'abstiendrai. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain, au centre et à droite)

M. Loïc Hervé . - On m'a dit : « On va vous supprimer la réserve parlementaire. » Ce n'est pas à nous qu'on la supprime, c'est aux collectivités territoriales et aux associations ! Qu'en sera-t-il des petits festivals qui animent la vie locale, des petits projets qui font vivre les petites communes ? Quel palliatif inventerez-vous ? Nous ne manquerons pas de renvoyer la responsabilité aux députés qui voteront cet article pour que les élus et responsables d'associations aillent frapper à leur porte. (Applaudissements à droite)

M. Daniel Gremillet . - Je suis peiné. On nous dit que les parlementaires sont là pour faire la loi. En même temps, sans concertation, le Gouvernement gèle 300 millions d'euros de crédits destinés aux collectivités territoriales et inscrits en loi de finances... Vous ne mesurez pas, madame la ministre, les conséquences en cascade de cette décision, qui pourrait empêcher que certains projets ne soient abondés par des fonds communautaires, par exemple. Vous méconnaissez ses effets sur l'emploi.

Alors que Paris doit se voir attribuer l'organisation des Jeux olympiques de 2024, nous voyons ici un nouveau signe de la fracture territoriale. C'est tout une partie de la France que l'on oublie. (Applaudissements au centre et à droite)

Mme Catherine Génisson . - Toutes ces discussions pour 146 millions d'euros, cela peut sembler mesquin. Et pourtant ! Ces 146 millions d'euros représentent beaucoup pour les territoires. Bien des projets n'aboutiraient pas sans la réserve parlementaire : restauration d'un tableau, achat d'un défibrillateur, équipement des élèves en tablettes... Jamais on n'imaginera un dispositif dont le cahier des charges couvrira une telle diversité de projets !

Au Sénat, nous avons assaini le dispositif. La réserve n'appartient pas aux parlementaires, mais aux communes et aux citoyens ! Pour être un bon législateur, il faut entendre respirer son territoire. (Applaudissements)

M. Guy-Dominique Kennel . - J'aurais souhaité que le Gouvernement rappelle que la dotation d'action parlementaire n'est pas une somme d'argent qui arrive dans la poche des parlementaires et est ensuite redistribuée. C'est faux.

Elle ne sert pas non plus à acheter des voix. Sinon, j'aurais été élu bien plus largement...

Je vous invite à venir dans le département du Bas-Rhin. Depuis 2014, j'ai distribué 142 aides qui ont servi pour l'essentiel à financer des travaux d'accessibilité aux personnes handicapées ou d'entretien du patrimoine.

Même si mon département est considéré comme riche, certaines communes ont du mal à dégager 5 000 euros pour ce genre de projets. Lorsque vous leur attribuez 3 000 euros, c'est très important, ce qui ne signifie pas que le maire vote pour vous. (Applaudissements au centre et à droite ; Mme Stéphanie Riocreux applaudit aussi.)

M. Jean-François Rapin . - Ce n'est pas un problème financier ni de clientélisme, mais une question de rapports humains. Dans le Pas-de-Calais, on compte 891 communes, petites pour la plupart, dont les maires font l'honneur de ce département. Nous sommes heureux de pouvoir leur apporter notre soutien, et de leur témoigner ainsi notre reconnaissance pour le travail qu'ils accomplissent quotidiennement. Je regrette la décision des députés, qui s'explique par leur manque d'expérience de ce qui fait de nous des humains. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

Mme Delphine Bataille . - J'ai toujours parlé de « fonds dédiés aux territoires et petites communes aux revenus modestes », plutôt que de réserve parlementaire.

J'avais sollicité les élus des petites communes en ayant bénéficié, au sujet de la décision de supprimer ces fonds dédiés. Les élus souhaitent la reconnaissance de l'État et de leurs parlementaires, lorsque leur potentiel fiscal est nettement inférieur à la moyenne nationale.

L'Éducation est ma priorité. Lorsque le chauffage d'une classe, dans l'école d'une petite commune, tombe en panne, il faut pouvoir faire face rapidement. (Applaudissements sur divers bancs)

Mme Joëlle Garriaud-Maylam . - Nous savons qu'il y a eu des dérives par le passé, que certains parlementaires ont donné trop de fonds à leur propre commune au détriment de l'intérêt général. La transparence est désormais à l'oeuvre et bien installée.

Supprimer ces fonds, c'est mettre en difficulté toutes les associations qui travaillent pour la coopération. Il n'y a pas le moindre euro de gaspillé. Chaque centime est utilisé. Peut-être faudrait-il une concertation avec les élus, les responsables d'associations ?

Si nous supprimons ces fonds, l'image de la France en souffrira. Madame la ministre, je vous le demande avec insistance, il faut trouver une solution.

M. Christophe-André Frassa . - En Asie ou sur le continent américain notamment, les ambassadeurs et les consuls généraux que je rencontre me disent que de nombreuses alliances françaises vont devoir mettre la clé sous la porte. Ces associations de droit local ne vivent que de la réserve parlementaire. Nos écoles françaises, soit quelque cinq cents établissements sont aussi, pour la plupart, des associations de droit local. Sur 1,2 million d'euros que j'ai reçus au titre de la réserve parlementaire, j'ai redistribué plus de 600 000 euros aux établissements relevant de l'AEFE, à la demande des chefs d'établissement ou des présidents des conseils d'établissement, 200 000 euros aux alliances françaises à la demande des directeurs ou des présidents de conseil ou de comité de ces institutions.

On parle de rayonnement culturel et de soft power. Cela s'entretient et il n'y a pour cela que la réserve parlementaire des vingt-trois parlementaires des Français de l'étranger. J'attends de voir ce que la loi de finances proposera. (Plusieurs applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

M. le président. - Amendement n°2, présenté par le Gouvernement.

A. - Rédiger ainsi cet article :

I. - Il est mis fin à la pratique dite de la « réserve parlementaire », consistant en l'ouverture de crédits en loi de finances par l'adoption d'amendements du Gouvernement reprenant des propositions de membres du Parlement en vue du financement d'opérations déterminées.

II. - Le 9° de l'article 54 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances est abrogé à compter du 1er janvier 2024.

B. - En conséquence, rédiger ainsi l'intitulé du chapitre III :

Dispositions relatives à la « réserve parlementaire » et à la « réserve ministérielle »

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Le débat n'a été ni inutile ni médiocre. J'ai pratiqué au niveau régional un dispositif de nature identique dont les élus pouvaient bénéficier. Il a été supprimé. Je sais donc les difficultés qui accompagnent ce genre de mesure.

Évitons la démagogie. Monsieur Bonhomme ; il n'est pas question d'infantilisme ; monsieur Retailleau, ni de l'intransigeance du Gouvernement. Ce qui nous oppose, ce sont deux logiques différentes. Je comprends la vôtre ; je vous expose la mienne que j'estime plus principielle et plus claire.

Ces deux logiques sont tellement différentes que je ne peux pas accepter le texte du président Philippe Bas, même s'il a été remarquablement écrit. Le rétablissement sous une autre appellation d'une réserve parlementaire pilotée différemment n'est pas ce que souhaite le Gouvernement. Et cela ne repose pas sur une question de transparence. Selon moi, les parlementaires ont trois fonctions, je ne les détaillerai pas à nouveau. Et ne me dites pas que cela fait de vous des parlementaires en suspens, détachés du territoire. Le rôle d'un parlementaire est aussi dans l'accompagnement des projets.

Quant à l'argument constitutionnel que vous m'opposez sur l'impossibilité de restreindre le droit d'amendement du Gouvernement, il n'est pas valable : l'article 44 précise qu'une loi organique fixe le cadre du droit d'amendement, celui-ci ne pouvant être limité, surtout pour l'application de l'article 40.

Vous n'avez que ma parole et ma présence et il faudra attendre de nous retrouver au moment de l'examen de la loi de finances.

Nous parlons de 146 millions d'euros. Ce n'est pas une petite somme, certes.

M. Gilbert Barbier. - C'est un starter !

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Par rapport aux 2 milliards d'euros que l'État attribue aux associations chaque année, au milliard d'euros de la DETR à laquelle les parlementaires sont associés comme les élus locaux, il faut relativiser.

Quant aux Français de l'étranger, il faudra effectivement que j'en parle avec le ministre des affaires étrangères. Je vous ai entendus.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Merci.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Pour les petits festivals, les départements et communes peuvent définir une politique culturelle prenant en compte un budget dédié à ce genre de manifestations. Je le sais, pour avoir été élue locale, certes dans une grande ville, en charge de la culture.

Élaborer des politiques transversales, c'est un travail surhumain que nous aurons à effectuer ensemble. Je vous propose de ne pas suivre la position du président Philippe Bas. (Exclamations à droite)

M. Philippe Bas, rapporteur. - Vous avez parlé de démagogie. Qu'est-ce que la démagogie ? Prendre dans la loi des dispositions afin de s'assurer ce que l'on croit être un succès d'opinion, qu'est-ce, sinon de la démagogie ?

M. François Bonhomme. - Eh oui !

M. Philippe Bas, rapporteur. - Quand mes collègues se lèvent pour défendre l'accès aux fonds d'associations culturelles, ils font preuve de pragmatisme. Ils ont l'expérience d'une pratique qui leur a montré que beaucoup de nos collectivités et associations n'auraient accès à aucuns fonds publics si les parlementaires n'avaient pas été là pour y remédier.

Quant à l'idée que l'État serait le seul à attribuer des fonds de manière impartiale, l'exprimer c'est méconnaître la réalité des décisions des ministres et des directeurs d'administration centrale...

Les crédits de la réserve parlementaire sont attribués en toute transparence, sous le contrôle du ministère de l'intérieur.

Le Conseil constitutionnel a l'habitude d'examiner les questions délicates de nos débats parlementaires. Nous sommes très insatisfaits de la manière dont les débats ont été conduits en commission mixte paritaire. Malgré la recherche majoritaire d'un accord, et la proposition, d'un vote à cette fin, le président de la CMP s'y est opposé. Le Conseil constitutionnel aura à se prononcer là-dessus. Le Sénat ne laissera pas passer l'occasion de clarifier ce point lors de la prochaine révision constitutionnelle. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

Nous avons les plus grands doutes sur la constitutionnalité de cette disposition. Vous connaissez la décision du 25 juin 2009 du Conseil constitutionnel. L'article 44 de la Constitution que vous invoquez n'est pas pertinent : il renvoie à la loi organique la responsabilité de définir les conditions d'exercice du droit d'amendement, sans rien dire de la restriction de ce droit qui ne peut s'appliquer qu'en vertu des articles 40, 41 et 45 de la Constitution.

La loi organique ne peut en aucun cas restreindre le droit d'amendement. Tant mieux, d'ailleurs, pour le Gouvernement !

Cette disposition est un « neutron législatif ». Le Conseil constitutionnel considère que lorsqu'une disposition de la loi organique n'a pas de fondement et n'énonce aucune règle de droit mais constitue un discours politique sans substance juridique, elle n'a pas lieu d'être. Il est dans l'intérêt du Gouvernement de renoncer à aborder cette question pour éviter l'opposition du Conseil constitutionnel. Vous aurez l'éphémère satisfaction d'obtenir le vote de cette disposition auprès de l'Assemblée nationale ; le Conseil constitutionnel ne l'entendra certainement pas ainsi. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et RDSE ; M. Jean-Yves Leconte applaudit également.)

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Ce sont les articles 34 et 47 sur les lois de finances qui donnent un fondement à l'article 9 du projet de loi organique.

L'article 44 a pour seul objet d'assurer le respect de l'article 40 de la Constitution.

Au Conseil constitutionnel de trancher ; nous verrons dans quel sens.

À la demande du groupe communiste républicain et citoyen, l'amendement n°5 est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°143 :

Nombre de votants 334
Nombre de suffrages exprimés 301
Pour l'adoption 8
Contre 293

Le Sénat n'a pas adopté.

(Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains ; Mme Delphine Bataille applaudit également.)

L'article 9 est adopté.

ARTICLE 9 BIS

M. le président. - Amendement n°3, présenté par le Gouvernement.

I. - Rédiger ainsi cet article :

Le Gouvernement ne peut attribuer de subventions aux collectivités territoriales et à leurs groupements au titre de la pratique dite de la « réserve ministérielle ».

II. - En conséquence, supprimer le chapitre IV et son intitulé

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Par cohérence avec l'amendement précédent, nous réintroduisons l'amendement de l'Assemblée nationale qui prévoit la suppression de la pratique dite de la « réserve ministérielle ».

M. Philippe Bas, rapporteur. - Nous préférons une réserve ministérielle transparente qui profite à nos collectivités territoriales plutôt que pas de réserve ministérielle du tout. Avis défavorable.

L'amendement n°3 n'est pas adopté.

L'article 9 bis est adopté, de même que l'article 9 ter.

L'article 9 quinquies demeure supprimé.

Les articles 10, 11 et 12 sont successivement adoptés.

ARTICLE 13

M. le président. - Amendement n°4, présenté par le Gouvernement.

Rédiger ainsi cet article :

Les articles 9 et 9 bis ne sont pas applicables aux crédits ouverts avant l'exercice 2018.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Je le retire.

L'amendement n°4 est retiré.

Les articles 13, 15, 16, 17, 18 et 19 sont successivement adoptés.

Le projet de loi organique est mis aux voix par scrutin public de droit.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°144 :

Nombre de votants 333
Nombre de suffrages exprimés 310
Pour l'adoption 306
Contre 4

Le Sénat a adopté.

(Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains, RDSE et socialiste et républicain)