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Compte rendu analytique officiel du 9 octobre 2018

Programmation 2018-2022 et réforme pour la justice (Procédure accélérée)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice et du projet de loi organique relatif au renforcement de l'organisation des juridictions.

La procédure accélérée a été engagée sur ces textes. Il a été décidé que ces deux textes feraient l'objet d'une discussion générale commune.

Discussion générale commune

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice . - Faire de la justice une priorité : c'est l'engagement pris par le président de la République en 2017 devant les Français. Ces deux textes témoignent du respect de cet engagement.

À l'heure où la société française se transforme, les services publics se modernisent. Pour rendre le meilleur service possible aux citoyens, la justice doit se renforcer et s'adapter.

Pour se renforcer, il lui faut des moyens. Or nous devons rattraper un retard cruel, d'où une importante augmentation budgétaire. Cela n'est pas tout, il faut aussi gagner en efficacité.

Au cours de mes nombreux déplacements, j'ai rencontré les acteurs de la justice et j'ai constaté que les Français ont confiance dans la justice mais qu'ils la trouvent aussi trop complexe et trop lente.

Je souhaite que les Français se sentent protégés, écoutés, pris en considération par leur justice. J'ai la conviction que la justice sera plus crédible si elle est plus compréhensible et si elle apporte des solutions en temps utile aux problèmes quotidiens.

Cette réforme est globale et concrète, construite pour l'intérêt des justiciables et consacre des moyens importants à la justice.

Globale, car le texte conjugue des moyens - c'est une loi de programmation - et une revue des méthodes. Concrète, car elle s'appuie sur les propositions du terrain, tout en garantissant les droits. Point de considérations idéologiques, mais des effets directs et rapides sur la justice au quotidien.

En 2017, une grande consultation a été menée : les Chantiers de la justice. Il y a eu ensuite des concertations avec toutes les parties prenantes.

Toute réforme suscite des craintes comme des aspirations - qui ne sont d'ailleurs pas toujours convergentes, que l'on soit élu, magistrat, avocat... Pour ma part, l'intérêt des justiciables, l'intérêt général, a été ma seule boussole.

Les deux projets de loi ont été déposés sur le bureau du Sénat car je sais le travail accompli par votre commission des lois sur ces questions. Il nourrira nos débats.

Cette réforme consacre des moyens pour investir et recruter afin d'assurer une justice de qualité. C'est tout l'intérêt d'une loi de programmation sur cinq ans. La loi de finances pour 2018 avait déjà augmenté le budget de la justice de 3,9 % et créé 1 100 emplois. Dans le budget 2019, le mouvement s'accélère avec une hausse des crédits de 4,5 % et la création de 1 300 emplois.

Le budget de la justice croîtra de 1,6 milliard d'euros en cinq ans, passant à 8,3 milliards hors pensions, soit une hausse de 24 % ; il engagera 6 500 recrutements. On peut toujours proposer plus mais on ne peut s'abstraire du contexte financier et budgétaire global.

On peut attendre de ces moyens une amélioration des conditions de travail, une résorption des vacances et la constitution de véritables équipes autour des magistrats.

Le passage de l'ère de l'informatique à l'ère du numérique est stratégique : un demi-milliard d'euros y sera consacré.

Enfin, 15 000 places de prison seront construites, dont 7 000 seront livrées et 8 000 engagées d'ici 2022. Je regrette que votre commission des lois ait écarté l'allègement de certaines procédures, qui permettait d'accélérer la construction. Le projet de loi de programmation prévoit aussi la création de vingt centres d'éducation fermés.

Le Conseil d'État a souligné l'aspect réformateur de ce texte, construit autour de six axes. Le premier s'attache à la procédure civile, la justice de la vie quotidienne. Il s'agit de faciliter la vie des gens, de recentrer le juge sur son coeur de métier en simplifiant les procédures : réduction des modes de saisine de la juridiction civile, allègement de la procédure de divorce, suppression de formalités inutiles en matière de protection des majeurs vulnérables tout en renforçant leurs droits. La dématérialisation des petits litiges et des injonctions de payer facilitera la vie des justiciables.

Il nous faut prendre en considération les plateformes juridiques tout en les encadrant. Nous étendons le périmètre de la représentation obligatoire par avocat pour une justice de meilleure qualité et une expertise plus fine de l'avocat. La résolution du litige ne passera plus forcément par le juge, afin de pacifier et responsabiliser la société.

Sur la procédure civile, je regrette que votre commission des lois ait vidé de leur substance nombre des mesures proposées. Vos préventions quant à la dématérialisation m'ont étonnée : c'est au contraire un grand progrès, si les garanties nécessaires sont apportées et que la justice demeure humaine. Le statu quo n'est pas acceptable.

S'agissant de la procédure pénale, je ne veux pas céder au fantasme du grand soir. Mes solutions, pratiques, se fondent sur l'écoute du terrain. La procédure pénale s'est complexifiée au fil des réformes, cela nuit à l'action des enquêteurs. La criminalité prend des formes nouvelles imposant plus de rapidité et de simplicité dans l'action pour une meilleure efficacité, sans amoindrir la garantie des droits. Nous simplifions le travail des acteurs par la numérisation complète des procédures et par toute une série d'harmonisations.

Mieux protéger les victimes est aussi une grande préoccupation. La plainte en ligne sera un réel progrès notamment pour les victimes de violences sexuelles ou conjugales. L'expérimentation du tribunal criminel départemental évitera la correctionnalisation de certains crimes, notamment les viols. Vous nous avez suivis sur ce point.

Certains professionnels du droit ont tenu dans la presse un discours très différent de celui qui était le leur lors de nos réunions de travail. Ce texte porterait atteinte à la garantie des droits ? Ou offrirait trop de garanties et entraverait le travail des enquêteurs ? Ce sont des postures.

Les garanties constitutionnelles sont là, j'y ai veillé ; le Conseil d'État l'a confirmé. Le juge des libertés et de la détention (JLD) contrôle les actes d'enquête et veille à la garantie des droits.

Je m'interroge sur la position de votre commission des lois qui éloigne le texte des besoins des juridictions, des enquêteurs et des justiciables. Elle a ainsi supprimé la procédure de comparution différée, qui pourrait épargner au suspect des mois de détention provisoire. De même, le droit d'être assisté d'un avocat lors d'une perquisition compliquera la tâche des enquêteurs sur le terrain, alors que votre mission d'information appelait à vaincre « le malaise des forces de sécurité intérieure. »

Le troisième axe redéfinit le sens et l'efficacité de la peine, pour mieux réprimer les infractions, mieux protéger la société et mieux réinsérer, en lien avec mon plan pénitentiaire. Remettons d'abord de l'ordre dans notre droit de la peine. Ceux qui doivent aller en prison doivent y aller réellement. Toute infraction mérite sanction. En dessous d'un mois, les peines d'emprisonnement ferme seront interdites ; entre un mois et six mois, elle sera effectuée par principe en dehors de la prison ; entre six mois et un an, la peine sera exécutée en détention mais avec une possibilité d'aménagement. Au-delà d'un an, la peine sera exécutée sans aménagement ad initio. Le seuil d'aménagement des peines d'emprisonnement est ainsi abaissé de deux à un an.

L'objectif est de mettre fin à l'emprisonnement de courte durée, inutile, désocialisant et qui nourrit la récidive. L'inexécution des peines rend notre justice pénale incompréhensible. Il faut des peines réelles, utiles et autonomes qu'il s'agisse des travaux d'intérêt général ou du bracelet électronique, que nous voulons développer. Ni mantra de la prison, ni vision irénique de la société : sortons des schémas tout faits.

M. Jean-François Husson. - Vous aviez promis 15 000 places !

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Votre commission des lois a adopté un point de vue opérationnel différent, en particulier sur les plus courtes peines. Pour vous, la prison demeure un outil pour les plus petits délits ; nous préférons une démarche par paliers. Le bracelet électronique, dont vous ne souhaitez pas faire une véritable peine, permet d'éviter la désocialisation et le contact parfois préjudiciable avec le milieu carcéral, comme le soulignait Dominique Perben. (M. François Bonhomme s'exclame.) Assumons que dès le départ, certaines modalités d'exécution sont plus efficaces qu'une incarcération.

Le sursis probatoire, mêlant la contrainte pénale et le sursis avec mise à l'épreuve, est une mesure de souplesse. Je crains que la peine de probation proposée par la commission des lois ne remédie pas aux lourdeurs actuelles. C'est un point de divergence que j'assume au nom de l'efficacité de la sanction et de la lutte contre la récidive.

Quatrième axe, l'évolution de l'organisation judiciaire. Je n'ai pas dessiné de carte, j'ai proposé une méthode. Le justiciable doit avoir un accès simple à une justice de proximité, efficace et de qualité.

Dès l'ouverture des Chantiers de la justice, j'ai affirmé qu'il n'y aurait aucune fermeture de lieux de justice. Mais la réforme n'en reste pas moins nécessaire.

Le texte prévoit la fusion des tribunaux d'instance et des tribunaux de grande instance, avec une seule procédure de saisine. (Mme Éliane Assassi s'exclame.) Tous les sites seront maintenus pour assurer une justice de proximité pour les contentieux du quotidien. J'ai décidé de maintenir un juge des contentieux de la protection, spécialisé et statutaire, pour traiter les vulnérabilités sociales et économiques.

Pour optimiser le traitement de contentieux, les chefs de cour pourront confier au tribunal d'instance des contentieux supplémentaires. Nous nous adapterons ainsi aux besoins des justiciables.

Dans les départements où il existe plusieurs tribunaux de grande instance, les chefs de cour pourront créer des pôles de compétence pour des contentieux spécialisés, techniques et de faible volume et améliorer ainsi les délais de jugement.

Le projet de loi prévoit d'expérimenter dans deux régions l'exercice par l'une des cours d'appel des fonctions d'animation et de coordination ainsi que la spécialisation des contentieux.

Votre commission des lois a évolué. Vous vouliez initialement un tribunal départemental imposé par la loi, ce qui n'était pas acceptable par les territoires. J'ai proposé une méthode plus concrète, partant des projets territoriaux, pour conjuguer proximité et qualité. Vous proposez des tribunaux de première instance sans adaptation des compétences. Je le regrette.

Le cinquième axe de la réforme s'attache à la diversification du mode de prise en charge des mineurs délinquants, avec la création de vingt centres éducatifs fermés, l'aménagement des modalités de sortie et une mesure éducative d'accueil de jour. Je connais le travail de Catherine Troendlé et Michel Amiel sur le sujet.

Dernier axe, le projet de loi prévoit le recrutement de juristes assistants auprès des juridictions administratives et le renforcement de l'exécution des décisions par des injonctions et astreintes.

Le Gouvernement se propose d'enrichir cette réforme ambitieuse par la création d'un parquet national antiterroriste (PNA). L'objectif est de mieux servir les justiciables et la justice. Notre approche est parfois différente, mais nous voulons tous sortir la justice de son état actuel.

Cher Philippe Bas, faut-il « redresser la justice » ? Elle me semble droite, en dépit de ses faiblesses. Mais il faut la soutenir et la réformer, pour une belle réforme de la justice. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et Les Indépendants, ainsi que sur certains bancs du groupe UC ; MM. Jean-Pierre Sueur et Richard Yung applaudissent également.)

M. François-Noël Buffet, rapporteur de la commission des lois . - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains et sur certains bancs du groupe UC) J'interviendrai également au nom de mon co-rapporteur Yves Détraigne.

Le Sénat n'est pas réactionnaire en matière de réforme civile ni opposé, en matière pénale, à de nouveaux moyens technologiques pour les enquêtes. Il veut donner à la justice des moyens budgétaires importants car, comme l'a souligné le rapport Bas d'avril 2017, il considère que ce ministère régalien manque de personnels et de moyens technologiques. Dans certains tribunaux, le matériel est récent mais les logiciels datent de 2008...

Ce texte est à mi-chemin de ce qu'il faudrait faire. Il faut plus de moyens. En matière civile, on ne peut empêcher le justiciable d'avoir accès à son juge. Certaines procédures relevant de considérations personnelles, divorces ou pensions alimentaires, ne doivent pas être confiées à d'autres qu'à un magistrat.

Le plus faible, celui qui n'a pas accès à l'outil informatique, doit continuer à avoir accès au juge.

Une justice qui fonctionne est une justice accessible sur tout le territoire, qui participe à l'aménagement du territoire. François Pillet l'a écrit dans un ouvrage : le Sénat est le garant des libertés publiques et individuelles. Les moyens d'enquête supplémentaires du procureur, pris dans les outils technologiques du renseignement, sont performants mais intrusifs. Chacun d'entre nous peut être un justiciable ! La qualité de notre justice dépend de la possibilité donnée à chacun de se défendre au cours de la procédure. De ces droits dépendra la qualité de la justice, et le respect de ses décisions.

Si nous partageons certaines des évolutions pénales que vous nous proposez, nous ne pouvons transiger avec le fait que le justiciable doit pouvoir se défendre et être informé.

Vous avez ajouté dans ce texte par voie d'amendement la création du parquet national antiterroriste et celui d'un juge en charge de l'indemnisation des victimes du terrorisme. La commission en délibérera demain matin.

La commission demande un effort budgétaire à la hauteur des enjeux du redressement, soit une hausse des crédits de 5 % en moyenne. Des magistrats sont venus renforcer les effectifs. Il en faut d'autres. Nous avons aussi besoin de greffiers, de médiateurs et de conciliateurs.

Quant aux places de prison, elles ne peuvent que nous décevoir. Le président de la République s'était engagé à créer 15 000 places. Ce projet de loi en prévoit 7 000 pour 2022. C'est une promesse qui n'est pas tenue.

M. François Bonhomme. - Ce n'est pas la seule !

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - En fait, l'engagement est divisé de moitié. La surpopulation carcérale est inadmissible. Les conditions dans lesquelles un certain nombre de détenus sont regroupés ne sont pas acceptables. La fermeté n'empêche pas le respect dû aux personnes. Nous souhaitions que de nouvelles places de prison soient construites dans les délais prévus.

En matière civile, la commission a renforcé l'encadrement des services en ligne de résolution amiable des litiges en l'étendant aux services d'aide à la saisine des juridictions. Nous avons restreint la déjudiciarisation et conservé la procédure de conciliation dans le divorce contentieux. Nous avons veillé à ce que la dématérialisation ne s'accomplisse pas au détriment de l'accès au juge. Nous avons veillé au maintien du contrôle effectif des comptes des personnes sous tutelle.

L'accroissement des prérogatives du procureur de la République ne doit pas marginaliser le juge d'instruction. Nous avons maintenu la collégialité de la chambre de l'instruction. De même, l'usage des nouvelles techniques d'écoute doit être encadré. La commission a garanti la présence de l'avocat lors des perquisitions. Nous avons supprimé l'audience de comparution à effet différé, car nous ne pouvons pas jouer avec la liberté des personnes.

En matière d'exécution des peines, la philosophie de la commission est claire : les magistrats à l'audience correctionnelle doivent disposer de toute la panoplie des outils possibles, dont la détention, mais pas celle-ci seulement. L'enjeu, c'est la crédibilité et le respect de notre justice. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains, ainsi que sur plusieurs bancs du groupe UC)

M. Alain Marc . - Ce n'est pas la première fois que nous sommes saisis d'une réforme de la justice. Rappelons-nous, il y a deux ans, le projet de loi sur la Justice du XXIe siècle.

Le diagnostic est connu depuis longtemps, de même que les pistes de réforme. Le problème de fond est celui des moyens. Notre justice souffre d'un manque d'investissement prolongé : délais de jugement qui s'allongent ; encombrement des juridictions ; situation chronique de sous-effectifs liés aux vacances de postes ; système illisible d'exécution des peines ; population carcérale qui déborde... Je connais bien ces manques de la justice comme rapporteur pour avis des crédits de l'administration pénitentiaire. Le rapport de la mission d'information sur le redressement de la justice présenté le 4 avril 2017 par Philippe Bas en dresse le constat complet.

Ces dernières années, l'organisation des juridictions, le rôle du juge, la réforme des procédures civile et pénale, ont fait l'objet de préconisations claires et précises. Nous ne pouvons que regretter que le Gouvernement ait tant attendu avant de nous présenter un tel texte.

À l'initiative des rapporteurs dont je salue le travail, la commission des lois a modifié les projets de loi ordinaire et organique pour reprendre les propositions du Sénat.

Elle demande un effort budgétaire plus important, pour faire face aux enjeux. Elle a été soucieuse de l'équilibre entre la rapidité des procédures et la protection des personnes vulnérables. Elle a ainsi renforcé la justice civile tout en veillant à l'équilibre de la procédure pénale, entre efficacité des enquêtes et garantie des libertés. Elle a créé le tribunal de première instance et veillé au maillage territorial. Elle a renforcé le rôle de la juridiction de jugement et créé une peine autonome de probation.

Les peines exécutées sont trop rarement les peines prononcées. Pour y remédier, la commission a donné à la juridiction de jugement la responsabilité de décider d'un possible aménagement de la peine qu'elle prononce, tout en lui donnant les moyens de mieux évaluer la personnalité des condamnés. Elle a ainsi restauré la crédibilité du prononcé et de l'exécution des peines.

La commission a conservé le placement sous surveillance électronique mais a supprimé la peine de détention à domicile sous surveillance électronique. Je me réjouis qu'elle ait supprimé l'automaticité de la libération sous contrainte aux deux tiers de la peine.

Nous déplorons que l'ambition de la construction des 15 000 places supplémentaires figurant dans le plan du président de la République, ait été abandonnée pour être ramenée à 7 000 places. C'est malheureux et nous craignons que cet objectif ne soit pas atteint.

Les sénateurs du groupe Les Indépendants voteront ce texte enrichi par notre commission des lois. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Indépendants ; M. le président et MM. les rapporteurs de la commission des lois applaudissent également.)

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - Merci beaucoup.

M. Thani Mohamed Soilihi . - À titre liminaire, je me réjouis que ces textes soient inscrits en discussion commune en première lecture à l'ordre du jour du Sénat. Une fois n'est pas coutume. J'espère qu'une ère nouvelle s'ouvre. Cette attention notable témoigne d'une véritable reconnaissance par le Gouvernement de l'intérêt soutenu et constant de notre Haute Assemblée à l'égard de la justice de notre pays.

Il est vrai que la situation de la justice, jugée trop lente et trop complexe par les justiciables, nécessite que l'on en fasse un chantier prioritaire. C'est la volonté du président de la République et du Premier ministre qui s'y est engagé dans son discours de politique générale en juillet 2017.

Madame la ministre, vous avez lancé dès octobre 2017 les chantiers de la justice. Depuis, les concertations n'ont jamais cessé qui ont abouti aux deux projets dont nous sommes saisis et ont mis en évidence la nécessité d'améliorer la lisibilité de certaines mesures. Je m'étonne qu'on vous accuse de trop de précipitation.

Le renvoi de l'examen de ces textes du printemps 2017 à l'automne 2018 aura permis de retravailler certaines mesures ayant provoqué le mécontentement de certains avocats et magistrats. Cela démontre que l'urgence n'empêche pas d'agir avec méthode et pragmatisme.

Cette réforme met en oeuvre un vaste mouvement de réorganisation et de numérisation de la justice. Cela demande des moyens adéquats et l'effort budgétaire est considérable. La priorité donnée au ministère de la justice dans le cadre du contexte budgétaire contraint est significative.

Des points de convergence existent, notamment sur la fusion tribunal d'instance et tribunal de grande instance et l'expérimentation du tribunal criminel départemental. Nous demandons néanmoins par amendement le rétablissement de certaines mesures comme la possibilité pour le juge aux affaires familiales de demander le concours de la force publique pour faire exécuter une décision de justice ; une convention homologuée par le juge ou une convention de divorce par consentement mutuel enregistrée au rang des minutes d'un notaire, fixant les modalités d'exercice de l'autorité parentale ; la peine de détention à domicile sous surveillance électronique ; ou encore l'automaticité de la libération sous contrainte aux deux tiers de la peine lorsque celle-ci est inférieure à cinq ans, sauf décision spécialement motivée du juge d'application des peines.

Le groupe LaREM réservera son vote compte tenu de l'importance de ces amendements et de ceux du Gouvernement. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM ; Mme Josiane Costes applaudit aussi.)

Mme Esther Benbassa . - Tribunaux engorgés, lenteur des procédures, inégalités territoriales, telle est la réalité de notre système judiciaire.

Préalablement à la rédaction de ce projet de loi, vous avez consulté les doléances de professionnels du droit en leur promettant une justice « plus rapide, plus efficace et plus moderne, au service des justiciables ». Ce texte a déçu comme le montre la manifestation du personnel de la justice devant le Sénat ce matin.

Dématérialisation, privatisation et déjudiciarisation : tout est bon pour réaliser des économies aux dépens d'une justice dont le budget est déjà famélique. Dans le « nouveau monde », la justice de proximité disparaît avec la disparition des tribunaux d'instance devenus des « chambres détachées », ou, lorsqu'ils sont maintenus pour apaiser l'opposition des professionnels, dévitalisés au profit d'économies substantielles et au détriment du droit. Les pensions alimentaires seront confiées aux caisses d'allocations familiales. Le mineur et la famille monoparentale seront éloignés du juge aux affaires familiales. Le majeur protégé vulnérable sera éloigné du juge des tutelles.

C'est l'ensemble de la justice que votre projet met à mal. Concernant la lutte anti-terroriste, vous faites entrer dans le droit commun des mesures d'exception faisant passer notre justice pénale « d'une justice de liberté à une justice de sûreté » pour reprendre l'un de vos illustres prédécesseurs, Robert Badinter. « Il n'y a point de plus cruelle tyrannie que celle que l'on exerce à l'ombre des lois et avec les couleurs de la justice », écrivait Montesquieu. Je le répète, l'état d'urgence doit rester l'exception et ne doit pas devenir perpétuel.

Le rapport d'Adeline Hazan dénonçant une surpopulation en prison de 115 % aurait dû inciter à une politique de déflation carcérale. Au lieu de cela, vous raréfiez les peines de courte durée, à rebours de vingt ans de politique en faveur de la réinsertion sociale des personnes condamnées...

M. François Bonhomme. - Quelle réussite !

Mme Esther Benbassa. - La création d'une amende forfaitaire délictuelle à l'encontre des consommateurs de stupéfiants ne va pas dans le bon sens alors que la consommation de cannabis augmente nettement. (Protestations à droite)

En instaurant une justice privée, en sacrifiant l'intérêt de l'enfant et celui des plus précaires sur l'autel du libéralisme, vous transformez notre justice en une énième branche de la start-up nation d'Emmanuel Macron. Une justice privée est le signe d'une démocratie souffrante. (Quelques applaudissements sur les bancs du groupe CRCE)

M. Jacques Bigot . - (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR) Ce débat sur la réforme de la justice succède à un grand travail entamé il y a deux ans. Notre groupe s'inscrit dans l'esprit du rapporteur de la commission des lois : poursuite du recrutement des magistrats et de greffiers, numérisation, tels en sont quelques axes. Nous avions des réserves sur l'exécution des peines.

Avec M. Buffet, nous avons proposé des orientations transversales et suggéré un plan pluriannuel ambitieux. Le gouvernement antépénultième avait supprimé un certain nombre de magistrats et nous en subissons encore les conséquences. La réforme de la carte judiciaire avait coûté beaucoup d'argent. Je sais bien qu'il n'est pas simple d'obtenir des crédits dans un contexte budgétaire contraint.

Cependant, votre texte, madame la ministre, ne peut être qu'inquiétant car la méthode qui consiste à faire des économies sur tout aboutit à une déjudiciarisation et à une déshumanisation de la justice.

L'organisation de l'uniformisation des juridictions enregistre un retard phénoménal. Le développement de l'idée de conciliation et de médiation est bonne à condition qu'elle ne soit pas trop coûteuse. Comment comprendre cependant que vous supprimiez la phase de conciliation dans le divorce contentieux ?

La médiation est le moment où le juge écoute les époux. La supprimer est une forme de déshumanisation de la justice.

Vous développez la représentation obligatoire. Mais cela a un coût et les moyens ne sont pas augmentés. Finalement, certains proposent de rétablir le droit de timbre. Si les moyens augmentaient, on n'en serait pas là. Vous dites qu'aucun tribunal ne disparaîtra avec la fusion entre tribunal d'instance et tribunal de grande instance. Les élus sont inquiets. Si un tribunal a suffisamment de dossiers pour garder un juge des enfants, pourquoi le faire aller ailleurs ?

Vous l'avez dit : ce ne sera pas le grand soir de la justice pénale.

Nous aurons aussi l'occasion de débattre de l'usage des nouvelles technologies d'écoute.

Les prisons sont engorgées. Or la détention préventive sera encore accrue par la comparution différée, ce qui renforcera l'engorgement. Il faudrait augmenter le nombre de magistrats, ce qui réduirait de facto le nombre des comparutions immédiates.

Je salue le travail d'équilibre et de synthèse mené par la commission des lois et nos rapporteurs.

Une peine de détention à domicile est sans doute trop compliquée à mettre en oeuvre. Débattons-en !

J'espère que le débat aura lieu et que la réforme de la justice sera à la hauteur des attentes de nos concitoyens, et non réduite à un accord entre le Gouvernement et l'Assemblée nationale car, rappelons-le, la justice est rendue au nom du peuple français - dont nous sommes les représentants - et non pour certains corporatismes, qui sont parfois une réalité dans la justice. (Applaudissements sur les bancs des groupes CRCE et SOCR)

Mme Josiane Costes . - Les signes du désastre sont là et pourtant nous sommes aveuglés car le monde carcéral est en marge de notre société, à l'abri de notre regard.

Tous les acteurs concernés disent pourtant leur lassitude ou leur colère, tels les avocats ou les surveillants de l'administration pénitentiaire.

Je me félicite, dans ce contexte, du travail de réflexion mené au Sénat et des consensus dégagés avec les rapports de MM. Détraigne et Buffet.

Je salue la volonté de réforme du Gouvernement. Si les objectifs sont louables, comme la restriction de la population carcérale, la réforme de la carte judiciaire, des incohérences demeurent, pour établir le texte de notre commission des lois. Par exemple, sur le rapprochement entre les peines prononcées des peines exécutées.

La commission des lois a aussi veillé à protéger les libertés individuelles, en encadrant davantage les recours aux nouvelles technologies et aux nouvelles techniques d'enquête.

Nos amendements visent à garantir l'accès au juge et à encadrer la dématérialisation.

Le recul de la collégialité doit nous inviter à revoir la procédure. Le juge unique ne doit pas être un juge solitaire. C'est pourquoi nous proposons, comme en Italie, le renforcement des collaborateurs du juge - greffiers ou juristes-assistants. Pour cela, une revalorisation de ces fonctions s'impose, grâce à de nouvelles voies d'accès au concours de magistrat, ou à un tutorat entre magistrats expérimentés et auditeurs de justice.

Notre collègue Nathalie Delattre a déposé deux amendements pour améliorer la place des personnes souffrant de troubles psychiques ou psychiatriques : on pourrait ainsi libérer 30 % des places en prison si ces personnes étaient accueillies dans des établissements adaptés.

Enfin, la carte judiciaire renforce la désertification des territoires ruraux. Soyons vigilants !

Au total, ces deux textes contiennent des mesures intéressantes mais des marges de progression existent et nous serons vigilants lors des débats. (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE ; M. Philippe Bas, président de la commission, applaudit également.)

Mme Sophie Joissains . - Une réforme de la justice et une programmation pluriannuelle pouvaient nous rendre enthousiastes. Mais la justice française, selon le Conseil de l'Europe, est à la 23e place pour la part du PIB qui lui est consacrée.

Malheureusement, la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022 a déjà été adoptée, et les moyens budgétaires sont contraints. La commission des lois a rétabli une ambition budgétaire à la hauteur des enjeux, avec 5 % d'augmentation - au lieu de 4 % - et de 13 700 postes supplémentaires - contre 6 500 proposés par le Gouvernement.

De fait, ce texte est avant tout gestionnaire. Or la justice est à la fois un service public et l'incarnation du troisième pouvoir, comme le disait Montesquieu, mais qui, s'il est mal organisé, peut broyer des vies. Il importe, en conséquence, d'être vigilant sur ce texte.

Le groupe UC n'a pas d'objection de principe sur la déjudiciarisation, mais veille particulièrement à ne pas porter atteinte à l'égalité entre les citoyens. La commission des lois a supprimé certaines déjudiciarisations.

Le texte étend ainsi à 170 délits le recours au juge unique. Or la collégialité est une garantie pour les justiciables. Les juges sont surchargés et leur attention en fin de journée baissera. Attention au risque de justice expéditive. Ce n'est plus de la justice.

Le tableau de bord publié par l'Europe souligne l'encombrement du parquet. Or ce texte développe la logique accusatoire au détriment du système inquisitoire.

La commission des lois a limité l'extension des techniques d'enquête intrusives et veillé à la place du juge d'instruction. Quelles que soient ses compétences, nombreuses, le parquet n'est pas une autorité judiciaire, au sens de la Convention européenne des droits de l'homme.

Tant que l'article 65 de la Constitution et le statut du parquet ne seront pas revus, il serait imprudent d'accroître les pouvoirs du parquet dans ces propositions.

Après le juge d'instruction, on réduit aussi la place des jurés d'assises avec la création d'un tribunal criminel départemental, composé uniquement de magistrats. Pourquoi éloigner ainsi la justice des citoyens ? À l'inverse, la loi du 10 mars 2011 visait à développer les jurés populaires.

M. le président. - Veuillez conclure.

Mme Sophie Joissains. - Je crains aussi que la création de chambres détachées avec la fusion du tribunal d'instance et du tribunal de grande instance ne soit l'amorce d'une suppression de tribunaux.

En dépit de ces réserves, le groupe UC votera ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe UC ; M. Philippe Bas, président de la commission, applaudit également.)

M. Antoine Lefèvre . - Rapporteur spécial de la mission Justice à la commission des finances, j'évoquerai les aspects budgétaires.

Le texte reprend les propositions relatives aux finances publiques, avec un objectif ambitieux, une hausse de 19,6 % du budget contre une hausse de 2,7 % pour les autres ministères. C'est donc bien un ministère prioritaire.

La commission des lois a accru le budget, mais les marges de manoeuvre budgétaires ne sont pas illimitées. Notre justice a aussi besoin de se réformer ou de se redresser, comme le disait notre excellent collègue, Philippe Bas.

La révolution numérique est en cours, mais elle doit se développer. Les greffiers attendent encore des ordinateurs, tandis qu'au tribunal de grande instance de Lyon, le personnel attend chaque jour que les applications démarrent, avec seulement deux méga-octets disponibles, alors que vingt méga-octets leur avaient été promis pour cet été. Ne les oubliez pas !

Outre un indispensable investissement dans le numérique, les moyens devront aussi améliorer les conditions de détention et les conditions de travail des personnels pénitentiaires. Des milliers de postes sont à pourvoir, comme pour les greffiers : beaucoup de jeunes greffiers renoncent au bénéfice de leur concours lorsqu'ils apprennent qu'ils vont être nommés à Bobigny.

Il est temps de redresser le cap. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

M. Philippe Bas, président de la commission des lois . - Je suis heureux de voir enfin discuter ces projets de loi. Je suis heureux aussi que le Sénat ait été saisi en premier, ce qui est suffisamment rare pour être souligné.

Je prends acte de la volonté du Gouvernement d'augmenter les moyens de la justice. Nous avons tous constaté l'embolie de la justice et nous sommes conscients de la difficulté de la tâche : 1,2 million de nouvelles affaires pénales chaque année ; 2,7 millions d'instances civiles ; plus de 40 mois pour réunir une cour d'assises ; un délai de jugement passé de 11 à 12 mois en deux ans ; une surpopulation carcérale préoccupante, avec un peu moins de 60 000 places pour un peu plus de 70 000 détenus. Et aucun nouveau chantier ouvert depuis le plan Mercier en 2011.

D'où la nécessité d'un fort redressement des moyens et d'une réforme profonde. La justice doit être une politique constante et durable, comme c'est le cas pour la défense et les affaires étrangères : nous y travaillons depuis de nombreuses années à la Haute Assemblée.

Le Sénat a établi son propre constat au sein d'une mission transpartisane et qui s'est déplacée sur le terrain. Deux propositions de loi ont été adoptées au Sénat le 24 octobre dernier. Le Gouvernement a préféré élaborer son propre texte, quitte à prendre plus de temps : il ne sera pas applicable avant 2019 alors qu'il porte sur tout le mandat.

Nous nous interrogeons sur les moyens. La loi de programmation est ainsi « rétrospectée », curieux outil législatif ! Les années 2018 et 2019 ne sont pas dotées financièrement....

Notre rapport « Sauver la justice » et le budget voté à l'initiative de Jean-Jacques Urvoas proposaient des montants supérieurs au budget actuel. En conséquence, la commission des lois a rétabli une augmentation des crédits de 5 %, contre 4 % proposés par le Gouvernement.

La justice du quotidien ne fait pas l'objet de mesures suffisantes. Le texte déjudiciarise et fragilise les personnes vulnérables. La commission des lois a supprimé certaines de ces mesures, de même qu'elle s'est opposée à la suppression du juge dans certains cas.

La mission judiciaire de soutien aux plus faibles par l'aide juridictionnelle est fragilisée, alors qu'un million de personnes y ont recours chaque année. Notre proposition de loi garantissait son financement.

La commission des lois veut renforcer davantage la protection des libertés, selon la vocation même du Sénat, qui garantit la vie privée et les droits fondamentaux de nos concitoyens. Nous avons veillé à ne pas marginaliser le juge d'instruction et maintenir la collégialité.

L'important mouvement social dans les prisons a montré que la politique pénitentiaire actuelle est indigne d'une grande démocratie. Les peines prononcées ne sont pas correctement exécutées, ni dans des délais acceptables. Les condamnés ne sont pas préparés à la réinsertion, ce qui augmente les risques de récidive. Depuis 2012, le programme de construction de places en prison a été abandonné. Le candidat Macron s'était engagé à construire 15 000 places en cinq ans ; cet engagement est désormais réduit de moitié et n'a quasi aucune chance d'être atteint, faute de sites encore désignés.

Nous voulons améliorer ce texte car nous poursuivons les mêmes objectifs que vous, madame le garde des Sceaux. Nos deux rapporteurs, qui comptent parmi les meilleurs spécialistes français de la justice, ont effectué un travail remarquable. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et UC, ainsi que sur quelques bancs du groupe SOCR)

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Toutes ces interventions, très précieuses, appellent des commentaires.

Monsieur le rapporteur, vous me dites que ce texte serait à mi-chemin : je préfère avoir emprunté le chemin qu'aller à rebours ; je continuerai à marcher !

Il serait scandaleux d'interdire au justiciable d'accéder au juge. Tout à fait, mais à quoi sert le juge ? Simplement à constater un accord ? A-t-il vraiment alors une valeur ajoutée ? Nous maintenons l'accès de tous au juge, tout en veillant à ce que son intervention apporte quelque chose.

Vous vous inquiétez aussi de l'accès au juge dans des déserts numériques. Bien entendu, nous souhaitons numériser, mais les procédures papier pourront subsister et un service unique d'accueil du justiciable sera instauré dans chaque tribunal.

Vous dites encore que le Sénat est le garant des libertés individuelles. J'espère que l'Assemblée nationale l'est aussi et je puis vous assurer que le Gouvernement l'est tout autant ! J'ai oeuvré à respecter toutes les exigences constitutionnelles et conventionnelles. Lorsque nous renforçons le pouvoir des enquêteurs, nous nous plaçons sous le contrôle du juge des libertés et de la détention. Pourquoi parlez-vous du « rôle formel du JLD ? »

Monsieur le rapporteur, vous avez encore insisté sur l'équilibre des droits dans la procédure pénale. Nous ne marginalisons pas le juge d'instruction - qui ne traite que 3 % des procédures - nous le recentrons sur son coeur de métier, les procédures les plus lourdes.

Vous n'êtes pas favorable à la vidéo-audience. Cependant, comme rapporteur du projet de loi Immigration et asile, vous aviez demandé à passer outre le refus de l'étranger pour la vidéo-audience.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Ce n'est pas la même chose ! (Protestations à droite)

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Lors de la séance du 21 juin 2018, vous avez répondu à Mme Benbassa que la vidéo-audience se justifiait par la particularité du contentieux, par des motifs d'intérêt général, mais aussi qu'elle était assortie de garanties suffisantes - en particulier la confidentialité, l'aménagement particulier de la salle.... C'est la même chose que je propose de faire.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Pas tout à fait !

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Monsieur Marc, vous pointez une insuffisance budgétaire, j'y reviendrai. Vous vous interrogez aussi sur le bracelet électronique, qui concerne aujourd'hui 11 000 individus. Je crois, pour ma part, que le bracelet électronique doit être prononcé comme une vraie peine, au lieu de faire comme si elle remplaçait, sans le dire, la peine de prison.

Je comprends vos interrogations sur les 15 000 places de prison.

M. François Bonhomme. - C'est écrit dans le programme du candidat Macron, noir sur blanc !

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Je connais ce programme et je sais aussi, comme vous le savez également, que construire 15 000 places de prison, cela ne se fait pas d'un claquement de doigts. Je vais livrer 7 000 places d'ici 2022 et vais engager la construction de 8 000 autres. Élu du territoire, vous savez très bien la complexité de cette procédure... (Protestations sur les bancs du groupe Les Républicains)

M. François Bonhomme. - Relisez les promesses du candidat Macron !

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Monsieur Mohamed Soilihi, merci de nous complimenter pour notre méthode. Nous voulons accroître les moyens humains. En 2008, il y avait 8 164 magistrats. Nous en sommes à 8 400, nous atteindrons 8 500 l'an prochain et ce chiffre continuera d'augmenter, nous améliorerons le classement de la France au niveau européen.

Vous nous avez fait part de votre intérêt pour la libération sous contrainte - à la différence de la commission des lois. Nous tenons à ce type de dispositif pour éviter les sorties sèches - et donc la récidive.

Madame Benbassa, vous pensez que ce texte est consacré « sur l'autel du libéralisme économique ». Ce n'est pas du tout le cas ! Nous maintenons tous les tribunaux de proximité, les contentieux qui y sont traités, et non l'inverse ! Nous permettons même d'y introduire des juges aux affaires familiales, si besoin. (Mme Éliane Assassi proteste.)

Rien ne va dans le sens du libéralisme économique. Vous critiquez la forfaitisation. Nous ne voulons pas être plus sévères, mais plus efficaces en faveur de la santé publique.

Monsieur Bigot, merci de souligner l'ambition de notre plan pluriannuel. Oui, la méthode importe plus que la loi pour déployer la numérisation ; j'ai donc proposé un calendrier. Vous critiquez le manque de mesure sur la représentation obligatoire ; je l'assume : c'est que je veux me concerter avec les avocats pour construire avec eux un système pérenne et stable. Le débat continuera dans le projet de loi de finances pour 2019. Cependant, le financement de la représentation obligatoire est assuré avec 28 millions d'euros supplémentaires pour l'aide juridictionnelle en 2019.

L'extension des techniques spéciales d'enquête aux peines de droit commun sera utile, dans des cas comme ceux qui ont choqué l'opinion récemment ; ces techniques sont réservées actuellement aux peines en bande organisée et au terrorisme. Le JLD continuera de les encadrer.

Madame Benbassa, non, les services de Bercy n'ont pas préparé des mesures d'économies budgétaires. Hors la préparation de la loi de finances, je ne suis guère en contact avec le ministère des finances. Bercy ne parle jamais des questions ayant trait à la justice.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Ne vous fâchez pas !

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Nous allons faire une médiation...

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Je ne me fâche pas, je dis les choses.

Madame Costes, oui, les professionnels sont épuisés, c'est pourquoi je réponds, par ce texte, à certaines demandes du terrain : nous mettons en place des équipes qui accompagneront les magistrats, avec notamment 356 juristes assistants, nous en créerons cinquante de plus dans le quinquennat, et nous augmenterons aussi le nombre des greffiers assistants.

Je prendrai en compte les détenus avec des difficultés psychiatriques dans le prochain plan pour le pénitentiaire. J'y travaille avec Agnès Buzyn, mais nous manquons de psychiatres et de pédopsychiatres. Nous renforçons l'insertion et la probation.

Madame Joissains, non, le projet de loi ne répond pas à un prisme gestionnaire mais à un prisme de simplicité et d'efficacité - il recentre chaque acteur sur son coeur de métier.

Le mouvement de déjudiciarisation porte sur certains points sur lesquels l'intervention du juge n'apporte guère de plus-value.

Vous évoquez aussi la question du juge unique, tout comme le président Bas. Je proposerai un amendement sur la collégialité en appel pour suivre les propositions de votre commission des lois.

Madame Joissains, la plupart des magistrats rendent la justice au nom du peuple français et pas seulement les jurys d'assises ! La procédure entièrement orale est chronophage. Le tribunal criminel départemental permettra aux magistrats de disposer du dossier écrit et de rendre plus rapidement justice. L'appel aura toujours lieu devant la cour d'assises.

Monsieur Lefèvre, mieux répartir les moyens humains est un véritable enjeu. Nous allons mettre en place des concours déconcentrés à affectation locale pour les surveillants pénitentiaires ainsi que des primes pour fidélisation.

Monsieur Bas, je suis en accord avec les constats posés lors de vos travaux, sur lesquels je me suis appuyée. Je n'ai pas forcément le même diagnostic, ni les mêmes solutions, mais j'ai confiance dans notre capacité à travailler ensemble.

M. Philippe Bas, président de la commission. - Je remercie Mme la garde des Sceaux du soin qu'elle prend toujours à répondre dans le détail à chacune des interventions.

J'ai été vivement impressionné par vos propos sur les engagements du président de la République au sujet des places de prison. Si l'engagement de construire 15 000 places porte sur dix ans, le président de la République passe allègrement sur la prochaine échéance présidentielle !

Le programme précisait clairement que le candidat Macron s'engageait à créer 15 000 places de prison sur le quinquennat. S'il ne peut pas le faire, qu'il le dise !

En outre, les 7 000 places que vous promettez sont un objectif difficile à tenir si vous vous y prenez en 2019 seulement, sans même avoir identifié le foncier. Je vous souhaite bon courage. (Quelques applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

La discussion générale est close.

La séance est suspendue de 18 h 5 à 18 h 15.

Discussion des articles du projet de loi

ARTICLE PREMIER

Mme Éliane Assassi . - Notre groupe se réjouit de l'effort budgétaire consenti pour l'administration de la justice. Cependant, la hausse du budget de 1,3 milliard d'ici à 2022 ne tient pas compte de l'inflation - de 1,4 % cette année - qui réduit la hausse à 900 millions en euros constants. Ensuite, le principal de ces moyens devrait aller à la construction de places de prison - sur les 6 500 postes supplémentaires annoncés, 500 seulement iraient au judiciaire. Autant dire que le service public de la justice, la justice de proximité, actuellement asphyxiée, n'obtiendra pas grand-chose.

Enfin, ce choix est éminemment politique. Le Gouvernement a réduit l'ISF de 4,5 milliards d'euros, au bénéfice de quatre cent mille individus ; c'est l'équivalent du budget de la justice : au lieu de cette réduction d'ISF, on aurait donc pu doubler les moyens de la justice.

Notre commission propose d'augmenter ces moyens, très bien. Cependant, il manque 13 000 postes pour être dans la moyenne européenne : les 6 500 postes annoncés pour les quatre prochaines années sont bien en deçà des besoins. (Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE)

Mme Marie-Pierre de la Gontrie . - Les moyens sont décisifs - et dans la communication, le chiffrage et le financement sont un argument majeur. Cette loi de programmation a un intérêt éminemment politique et nous nous trouvons devant une curieuse situation. Vous avez incontestablement des ambitions budgétaires pour remettre la justice à un niveau décent, mais ce projet résulte plutôt d'un renoncement.

Les augmentations annuelles sont moindres que celles de M. Urvoas en son temps. La commission des lois a proposé de les augmenter.

L'étude d'impact est tout en ellipse sur cet article premier : les crédits mobilisés financeront... l'intégralité des objectifs poursuivis, de la construction de places de prisons, au renforcement de la justice du quotidien. En réalité, ces moyens ne suffiront pas. Malgré les améliorations de la commission des lois, le profilage budgétaire reste insuffisant.

M. Jacques Bigot . - Au-delà de la programmation budgétaire, il faut aussi s'intéresser à l'organisation de la dépense. Beaucoup de magistrats se plaignent de circuits bien trop centralisés. Il faut trouver des assouplissements. Vous ne le mentionnez nulle part et ce n'est pas rassurant. Des présidents de tribunaux nous ont expliqué que faute d'avoir pu anticiper, ils ne consommaient pas tout leur budget, ce qui laisse tout loisir à Bercy d'estimer les moyens trop importants, puisqu'en partie restitués...

M. le président. - Amendement n°310, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission.

I. - Alinéa 1

Remplacer l'année :

2018

par l'année :

2019

II. - Alinéa 3, tableau, première colonne

Supprimer cette colonne.

III. - Alinéa 4

Remplacer le nombre :

13 728

par le nombre :

12 628

IV. - Alinéa 5, tableau, première colonne

Supprimer cette colonne.

M. Yves Détraigne, rapporteur de la commission des lois. - Cet amendement rend crédible le calendrier de la programmation budgétaire votée par le Parlement.

La loi de finances pour 2018 est déjà en cours d'exécution : voter une programmation budgétaire pour 2018 est donc un exercice inutile. En conséquence, nous proposons de nous en tenir à la programmation budgétaire retenue par la commission des lois pour les années 2019 à 2022, qui reprenait celle votée par le Sénat le 24 octobre 2017, avec un budget en 2022 évalué à 8,99 milliards d'euros, hors dépenses de pensions, contre un budget de 8,3 milliards d'euros dans le projet gouvernemental.

S'agissant des emplois, nous proposons également de nous en tenir à la programmation retenue par la commission des lois pour la période 2019-2022, prévoyant la création de12 628 emplois.

M. le président. - Amendement n°205, présenté par le Gouvernement.

Alinéas 3 à 5

Remplacer ces alinéas par quatre alinéas ainsi rédigés :

2018

2019

2020

2021

2022

7,0

7,3

7,7

8,0

8,3

Les créations nettes d'emplois du ministère de la justice s'élèveront à 6 500 équivalents temps plein et s'effectueront selon le calendrier suivant :

2018

2019

2020

2021

2022

1 100

1 300

1 620

1 260

1 220

La présente programmation fera l'objet d'actualisations, dont l'une sera mise en oeuvre avant la fin de l'année 2021. Ces actualisations permettront de vérifier la bonne adéquation entre les objectifs fixés dans le rapport annexé à la présente loi, les réalisations et les moyens consacrés.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Je vous propose de rétablir la programmation budgétaire du projet de loi initial, afin de maintenir une trajectoire des crédits et des créations d'emplois en adéquation avec les objectifs fixés dans le rapport annexé.

Madame de la Gontrie, entre 2012 et 2018, une augmentation de 838 millions d'euros a été votée et M. Urvoas prévoyait sur cinq ans une augmentation d'un milliard d'euros. Je vous propose 1,6 milliard d'euros soutenus par la loi de programmation des finances publiques.

La trajectoire retenue par la commission des lois n'est pas réaliste, puisqu'elle prévoit la construction de 15 000 places de prison d'ici 2022, ce qui n'est réalisable, ni d'un point de vue immobilier, ni pour le recrutement des personnels pénitentiaires. Le programme « 13 200 », lancé en 2002, n'a vu ses premières places livrées qu'en 2008 et les dernières en 2015...

Le programme du président de la République prévoit la construction de 15 000 places avec 2 500 ETP supplémentaires. C'est ce que nous ferons : je m'engage à la réalisation de 7 000 places et 2 300 emplois supplémentaires d'ici 2022 et au lancement de 8 000 places dans la même échéance. La trajectoire du Gouvernement confirme ces engagements tout en étant réaliste.

La trajectoire intègre la réforme des peines qui a vocation à réduire le nombre de placements en détention, donc, à terme, les besoins en places de prison, ainsi qu'un vaste plan de transformation numérique : 530 millions d'euros d'investissements et 260 emplois supplémentaires.

Notre proposition n'oublie pas la protection judiciaire de la jeunesse avec la création de vingt centres éducatifs fermés et une diversification de la prise en charge des mineurs.

Enfin, ce budget donne les moyens d'une réforme globale de la justice. L'amélioration des conditions de travail dans les juridictions sera réelle. Déjà, les effets du budget 2018 se font sentir, grâce à la résorption des vacances, la constitution d'équipes autour des magistrats, l'effort immobilier et un haut niveau de moyens de fonctionnement.

Par cohérence, avis défavorable à l'amendement n°310.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement du Gouvernement. Nous ne sommes pas sur les mêmes courbes.

M. François Bonhomme. - La construction de 15 000 places d'ici 2022 ne serait pas réaliste, madame la ministre ? Pourtant c'est bien ce qu'annonce le programme 2017-2022 du candidat Macron ! (L'orateur brandit le fascicule.) J'y lis, noir sur blanc : « nous construirons 15 000 nouvelles places de prison ». Je n'ignore pas les délais, les procédures, les difficultés - mais je note que vous avez attendu l'exercice du pouvoir pour revoir à la baisse les objectifs du programme présidentiel, divisés par deux !

En dépit de vos annonces, je constate que vous ne mobilisez pas les moyens budgétaires et législatifs qui auraient dû accompagner le lancement d'un chantier véritablement prioritaire.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je soutiens l'amendement du Gouvernement (Sourires) car il est cohérent avec la programmation 2018-2022, dans un contexte budgétaire contraint - même si la position de la commission des lois a aussi sa cohérence. Il inclut notamment des mesures visant à libérer des places de prison, ainsi que tout un volet numérisation et simplification qui sera source d'économies.

M. Alain Marc. - L'amendement de la commission des lois retient le chiffre de 12 628 créations de postes dans l'administration pénitentiaire, contre 13 728 proposés par le Gouvernement. En effet, il tient compte des difficultés de recrutement dues à la faible attractivité de ces métiers - tous les postes au concours ne sont d'ailleurs pas pourvus. Il faut revoir la question des rémunérations, du logement... En début de carrière, certains surveillants dorment dans leur voiture faute de pouvoir se loger en région parisienne !

M. Jacques Bigot. - Nous verrons si le Gouvernement respecte la programmation qu'il propose. En effet, avec l'annualisation budgétaire, celle-ci n'est qu'un engagement formel, une indication. C'est pourquoi nous nous abstiendrons sur cet article premier. L'essentiel est de se battre pour les crédits de la justice chaque année en loi de finances.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Monsieur Bonhomme, je me réjouis que vous relisiez le programme. Effectivement, le candidat Macron avait écrit : « nous construirons 15 000 places ».

M. Philippe Bas, président de la commission. - Sur le quinquennat !

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - L'acte de construction est complexe et consiste à assembler divers éléments... (Rires)

M. François Bonhomme. - Subtil !

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - En 2022, nous aurons livré 7 000 places et engagé la construction de 8 000 places supplémentaires. Il n'a jamais été dit que 15 000 places seraient livrées en 2022. (Exclamations) En tout état de cause, nous y consacrons 1,7 milliard d'euros.

L'amendement n°310 est adopté.

L'amendement n°205 n'a plus d'objet.

M. le président. - Amendement n°317, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission.

A. - Alinéa 4

1° Première phrase

Remplacer le taux :

24 %

par le taux :

33,8 %

2° Troisième phrase

a) Remplacer l'année :

2018

par l'année :

2019

b) Supprimer les mots :

plus de

c) Remplacer le nombre :

6 500

par le nombre :

12 628

C. - Alinéa 5

1° Deuxième phrase

Remplacer l'année :

2018

par l'année :

2019

2° Tableau, deuxième colonne

Supprimer cette colonne.

D. - Alinéa 6, tableau, deuxième colonne

Supprimer cette colonne.

E. - Alinéa 22, seconde phrase

Remplacer les mots :

832 emplois seront créés

par les mots :

2 328 emplois seront créés sur la période 2019-2022

F. - Alinéa 59, troisième phrase

a) Remplacer les mots :

qui s'élèveront :

par les mots :

dont les autorisations d'engagement s'élèveraient

b) Remplacer l'année :

2018

par l'année :

2019

G. - Alinéa 83, première phrase

Remplacer l'année :

2018

par l'année :

2019

H. - Alinéa 87, seconde phrase

Remplacer les mots :

832 créations nettes d'emplois sur le quinquennat

par les mots :

2 328 emplois sur la période 2019-2022

I. - Alinéa 88, seconde phrase

Après les mots :

magistrats

insérer les mots :

et de greffiers

J. - Alinéa 100, deuxième phrase

Remplacer l'année :

2018

par l'année :

2019

K. - Alinéa 101

1° Deuxième phrase

Remplacer le mot :

vont

par le mot :

devraient

2° Dernière phrase

Après l'année :

2022,

rédiger ainsi la fin de cette phrase :

l'économie espérée grâce à la PNIJ est estimée à 50 millions d'euros par an sur l'enveloppe allouée aux frais de justice.

L. - Alinéa 127

Rédiger ainsi cet alinéa :

Les crédits prévus sur le quinquennat progressent de façon modérée, afin de financer l'augmentation structurelle de l'aide juridictionnelle, tout en prévoyant des mesures de rationalisation de ces dépenses et en incluant la perspective de nouvelles recettes.

M. - Alinéa 188

1° Supprimer les mots :

dont le délai de livraison est raccourci

2° Remplacer le nombre :

2 300

par le nombre :

8 000

3° Après le mot :

emplois

insérer les mots :

de surveillants pénitentiaires

4° Remplacer le mot :

sur le quinquennal

par les mots :

entre 2019 et 2022

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Coordinations avec les modifications apportées à l'article premier sur la programmation budgétaire.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Nous sommes en désaccord sur la trajectoire budgétaire. Par cohérence, avis défavorable.

L'amendement n°317 est adopté.

M. le président. - Amendement n°331, présenté par M. Buffet, au nom de la commission.

I. - Alinéa 11

Après le mot :

notamment,

rédiger ainsi la fin de cet alinéa :

d'atteindre d'ici décembre 2022 un taux de 80 % d'encellulement individuel.

II. - Alinéa 165

Compléter cet alinéa par les mots :

d'ici décembre 2022

III. - Alinéa 181

Après le mot :

atteindre

insérer les mots :

d'ici décembre 2022

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Les amendements suivants sont de conséquence et de mise en cohérence.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Avis défavorable. Soyons cohérents : je n'aurai pas livré 15 000 places en 2022 mais 7 000, il n'est donc pas réaliste d'afficher l'objectif de l'encellulement individuel pour cette date.

L'amendement n°331 est adopté.

M. le président. - Amendement n°332, présenté par M. Buffet, au nom de la commission.

Alinéa 29

Supprimer les mots :

sur l'uniformisation du recours aux interceptions téléphoniques et aux autres techniques spéciales d'enquête,

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Même chose : amendement de conséquence.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Avis défavorable.

L'amendement n°332 est adopté.

M. le président. - Amendement n°318, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission.

Alinéa 32

Supprimer cet alinéa.

L'amendement n°318, repoussé par le Gouvernement, est adopté.

M. le président. - Amendement n°336, présenté par M. Buffet, au nom de la commission.

Alinéa 38

1° Dernière phrase

Supprimer les mots :

les baux ruraux ou

2° Compléter cet alinéa par deux phrases ainsi rédigées :

En revanche, l'absence de représentation obligatoire par avocat serait maintenue devant les tribunaux paritaires des baux ruraux, tout comme devant les conseils de prud'hommes. De surcroît, le principe de la libre représentation des parties devant le tribunal de commerce serait consacré dans la loi.

L'amendement n°336, repoussé par le Gouvernement, est adopté.

M. le président. - Amendement n°319, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission.

Alinéa 39, première phrase

Supprimer cette phrase.

L'amendement n°319, repoussé par le Gouvernement, est adopté.

M. le président. - Amendement n°337, présenté par M. Buffet, au nom de la commission.

Alinéa 39, seconde phrase

Remplacer cette phrase par trois phrases ainsi rédigées :

Un tribunal de grande instance à compétence nationale serait également spécialement désigné pour assurer le traitement des requêtes en injonction de payer, à l'exception de celles relevant du tribunal de commerce. Le créancier pourrait saisir cette juridiction nationale par la voie dématérialisée, sans que cela soit obligatoire. Le débiteur disposerait également de la faculté de faire opposition par voie dématérialisée, dès lors que l'opposition tendrait exclusivement à l'obtention de délais de paiement.

L'amendement n°337, repoussé par le Gouvernement, est adopté.

M. le président. - Amendement n°338, présenté par M. Buffet, au nom de la commission.

Alinéa 44

1° Première phrase

Remplacer les mots :

la trop faible efficience

par les mots :

les dysfonctionnements

2° Deuxième et troisième phrases

Remplacer ces phrases par cinq phrases ainsi rédigées :

En outre, la charge de travail pesant sur les juridictions ne permet pas aux magistrats et aux greffiers d'assurer toute la plénitude de la mission de contrôle des mesures de protection juridique qui leur est conféré par la loi. En conséquence, plusieurs mesures seraient envisagées. En premier lieu, il s'agirait d'alléger le contrôle du juge sur certains actes de gestion patrimoniale (partage judiciaire et acception pure et simple d'une succession échue à la personne protégée). En deuxième lieu, il s'agirait de faciliter le recours à l'habilitation familiale, en étendant son champ d'application à l'assistance, et en créant une passerelle avec les mesures de protection judiciaire. En troisième et dernier lieu, il s'agirait de garantir un contrôle effectif de la gestion du budget de la tutelle, en permettant un contrôle gradué de la transmission de l'inventaire, d'une part, et en maintenant un contrôle des comptes de gestion de toutes les personnes sous tutelle, d'autre part, qui serait assuré par défaut par le directeur des services de greffe judiciaires sous le contrôle du juge.

L'amendement n°338, repoussé par le Gouvernement, est adopté.

M. le président. - Amendement n°320, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission.

Alinéa 45, première phrase

1° Supprimer les mots :

ou à des officiers publics ministériels

2° Après le mot :

alimentaires

insérer les mots :

lorsque cette révision fait l'objet d'un accord des parties

L'amendement n°320, repoussé par le Gouvernement, est adopté.

M. le président. - Amendement n°339, présenté par M. Buffet, au nom de la commission.

Alinéa 45, deuxième phrase

Supprimer cette phrase.

L'amendement n°339, repoussé par le Gouvernement, est adopté.

M. le président. - Amendement n°321, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission.

Alinéa 45, dernière phrase

Supprimer cette phrase.

L'amendement n°321, repoussé par le Gouvernement, est adopté.

M. le président. - Amendement n°322, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission.

Alinéa 47, quatrième et dernière phrases

Remplacer les mots :

proposant d'étendre l'obligation d'une tentative préalable de règlement amiable à tout litige, avec des exceptions qui seront fixées par décret en Conseil d'État au regard de la nature ou du montant du litige. Le juge pourra également

par les mots :

prévoyant que le juge pourra

L'amendement n°322, repoussé par le Gouvernement, est adopté.

M. le président. - Amendement n°323, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission.

A. - Alinéa 65

Compléter cet alinéa par les mots :

, sous la nouvelle dénomination plus intelligible de tribunal de première instance

B. - Alinéa 66

1° Première phrase

Remplacer le mot :

grande

par le mot :

première

2° Seconde phrase

Remplacer les mots :

après avis conjoint

par les mots :

sur proposition conjointe

L'amendement n°323, repoussé par le Gouvernement, est adopté.

M. le président. - Amendement n°324, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission.

Alinéa 69, première phrase

Supprimer cette phrase.

L'amendement n°324, repoussé par le Gouvernement, est adopté.

M. le président. - Amendement n°325, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission.

Alinéas 73 à 75

Supprimer ces alinéas.

L'amendement n°325, repoussé par le Gouvernement, est adopté.

M. le président. - Amendement n°326, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission.

Alinéa 78, deuxième phrase

Après le mot :

décision

insérer les mots :

, y compris les magistrats et les fonctionnaires de greffe,

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Toujours amendement de conséquence.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Cet amendement porte sur l'open data des décisions de justice. La commission des lois a retravaillé l'article 19 du projet de loi ; ce sera une piste à creuser au cours de la navette. Sur ce sujet complexe, sagesse.

L'amendement n°326 est adopté.

M. le président. - Amendement n°327, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission.

Alinéa 130, seconde phrase

Après le mot :

adéquats,

rédiger ainsi la fin de cette phrase :

complétant les mesures introduites dans la loi de programmation pour la justice, telles que le rétablissement, en première instance, du « droit de timbre » pour la partie qui introduit l'instance, modulable de 20 à 50 euros ou la mise en place d'une consultation préalable au dépôt d'une demande d'aide juridictionnelle auprès d'un avocat, financée sur le budget de l'aide juridictionnelle, afin de vérifier le bien-fondé de l'action.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Coordination avec les mesures relatives à l'aide juridictionnelle.

L'amendement n°327, repoussé par le Gouvernement, est adopté.

M. le président. - Amendement n°333, présenté par M. Buffet, au nom de la commission.

I. - Alinéas 155 à 158

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

Il est prévu de donner aux juridictions de jugement la pleine responsabilité d'aménager elles-mêmes ou de décider, pour les peines d'une durée inférieure ou égale à un an, s'il y aura ou non aménagement par le juge de l'application des peines : tout examen automatique des peines d'emprisonnement aux fins d'aménagement par le juge de l'application de peines est supprimé.

II. - Alinéa 183, seconde phrase

Supprimer les mots :

et la limitation des peines d'emprisonnement de courte durée

III. - Alinéa 195

Supprimer cet alinéa.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Coordination avec l'article 45 qui supprime l'examen obligatoire des peines d'emprisonnement aux fins d'aménagement par le juge de l'application des peines (JAP) et donne à la juridiction de jugement le choix entre une exécution immédiate, un aménagement ab initio, un mandat d'arrêt différé ou un renvoi devant le JAP.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Avis défavorable. Nous avons une philosophie différente sur le sujet.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Je ne comprends pas la logique qu'il y a à se prononcer sur des amendements qui tirent les conséquences, dans un rapport annexé, de dispositions que le Sénat n'a pas encore examinées. N'aurait-il pas mieux valu réserver l'examen de ces amendements ?

M. le président. - C'est à la commission de demander la réserve. Elle ne l'a pas fait.

M. Philippe Bas, président de la commission. - Nous avions pris des contacts informels avec le Gouvernement, qui n'a pas souhaité que l'on réserve l'article 1er. D'où l'absence de demande formelle de notre part.

Si nous modifions les articles au cours du débat, il nous faudra revenir sur ces amendements qui concernent le rapport annexé. Nous aboutirons en fin de discussion à un texte cohérent, je m'y engage.

M. le président. - Si nécessaire, il y aura seconde délibération.

L'amendement n°333 est adopté.

M. le président. - Amendement n°334, présenté par M. Buffet, au nom de la commission.

Alinéa 159

Supprimer les mots :

pour les peines de plus de 6 mois

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Conséquence, toujours.

L'amendement n°334, repoussé par le Gouvernement, est adopté.

M. le président. - Amendement n°328, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission.

Alinéa 161, troisième phrase

Rédiger ainsi cette phrase :

Il est donc proposé de fusionner la contrainte pénale et le SME pour créer une peine autonome de probation, qui préserve la possibilité de mettre en place un suivi renforcé et évolutif adapté à la situation du condamné.

L'amendement n°328, repoussé par le Gouvernement, est adopté.

M. le président. - Amendement n°329, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission.

Alinéa 162

Supprimer cet alinéa.

L'amendement n°329, repoussé par le Gouvernement, est adopté.

M. le président. - Amendement n°330, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission.

Alinéa 163

Après les mots :

et de probation

insérer les mots :

ou des associations habilitées

L'amendement n°330, repoussé par le Gouvernement, est adopté.

M. le président. - Amendement n°335, présenté par M. Buffet, au nom de la commission.

I. - Alinéa 184

Supprimer cet alinéa.

II. - Alinéa 185, première phrase

Remplacer le nombre :

7 000

par le nombre :

15 000

III. - Alinéa 186

Supprimer cet alinéa.

L'amendement n°335, repoussé par le Gouvernement, est adopté.

L'article premier, modifié, est adopté.

ARTICLE PREMIER BIS

M. le président. - Amendement n°206, présenté par le Gouvernement.

Supprimer cet article.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Le Gouvernement souhaite promouvoir la conciliation comme moyen de régler de manière apaisée et efficace des litiges. La campagne de recrutement de 2017 a permis de faire passer le nombre de conciliateurs de 1 958, fin 2016, à 2 229. C'est une fonction bénévole mais nous avons revalorisé le montant des indemnités pour menues dépenses à 450 euros par an. Le recrutement a vocation à s'accélérer pour atteindre 2 400 fin 2019, puis 100 nouveaux conciliateurs par an jusqu'en 2022.

L'objectif affiché par la commission des lois - 1 200 recrutements en quatre ans - est irréaliste, et d'autant moins compréhensible que vous supprimez par ailleurs l'article 2 qui étend le recours obligatoire à la tentative préalable de conciliation pour les litiges portant sur de faibles sommes et les conflits de voisinage.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable. Le besoin de recrutement a été évalué au regard de l'extension des missions des conciliateurs de justice dans la loi Justice du XXIe siècle. Il est opportun de fixer cet objectif dans une loi de programmation.

L'amendement n°206 n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°311, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission.

I. - Alinéa 1

Remplacer l'année :

2018

par l'année :

2019

II. - Alinéa 2, tableau, deuxième colonne

Supprimer cette colonne.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Coordination avec la modification de la période de programmation, à compter de 2019 et non plus 2018. La trajectoire adoptée par la commission prévoit le recrutement de 1 500 conciliateurs au cours du quinquennat.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Par cohérence, avis défavorable.

L'amendement n°311 est adopté.

L'article premier bis, modifié, est adopté.

L'article premier ter est adopté.

ARTICLE 2

M. le président. - Amendement n°272 rectifié bis, présenté par Mme Costes, MM. Arnell et A. Bertrand, Mme M. Carrère, MM. Castelli et Collin, Mme N. Delattre, MM. Gabouty, Guérini et Guillaume, Mmes Jouve et Laborde et MM. Menonville, Requier, Roux et Vall.

Au-début,

Insérer un paragraphe ainsi rédigé :

... - La section 2 du chapitre Ier du titre II de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative est ainsi modifiée :

1° Dans l'intitulé, les mots : « médiation judiciaire » sont remplacés par le mot : « conciliation »;

2° À la première phrase de l'article 22, à la fin de la seconde phrase du second alinéa de l'article 22-1, au premier alinéa et à la première phrase du troisième alinéa de l'article 22-2, au premier alinéa et à la fin de la première phrase du second alinéa de l'article 22-3, le mot : « médiation » est remplacé par le mot : « conciliation »;

3° À la première phrase de l'article 22, au premier alinéa et à la première phrase du second alinéa de l'article 22-1, aux première et deuxième phrases du dernier alinéa de l'article 22-2 et à la seconde phrase du second alinéa de l'article 22-3, le mot : « médiateur » est remplacé par le mot : « conciliateur ».

Mme Josiane Costes. - Lors des auditions, nombre d'interlocuteurs ont souligné la confusion entre les termes de « médiation » et de « conciliation ». Simplifions en fusionnant deux modes de résolution extrajudiciaires des différends.

M. le président. - Amendement n°273 rectifié, présenté par Mme Costes, MM. Arnell et A. Bertrand, Mme M. Carrère, MM. Collin, Gabouty, Guérini et Guillaume, Mmes Jouve et Laborde et MM. Requier, Roux et Vall.

Alinéa 2

Rétablir le 1° dans la rédaction suivante :

1° L'article 22 est ainsi rédigé :

« Art. 22. - Le juge peut désigner, par une décision spécialement motivée constatant son impossibilité de procéder à une conciliation, et après avoir recueilli l'accord des parties, un médiateur pour procéder à une médiation, en tout état de la procédure, y compris en référé. Cet accord est recueilli dans des conditions prévues par décret en Conseil d'État. » ;

Mme Josiane Costes. - Depuis la loi de 1995, on tente de désengorger les tribunaux en encourageant les modes alternatifs de règlement des différends - mais l'autorité des juges est difficilement substituable. Il est illusoire de vouloir transposer les solutions non juridictionnelles à toutes les matières.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Médiation et conciliation ne sont pas des synonymes ; il n'est pas opportun de faire disparaitre la notion de médiation, utilisée en droit communautaire. Avis défavorable.

L'amendement n°273 rectifié est partiellement satisfait par l'article 2. Retrait ou avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Même avis.

L'amendement n°272 rectifié bis n'est pas adopté, non plus que l'amendement n°273 rectifié.

M. le président. - Amendement n°207, présenté par le Gouvernement.

Alinéa 7

Rétablir le II dans la rédaction suivante :

II. - L'article 4 de la loi n°2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle est ainsi rédigé :

« I. - Lorsque la demande tend au paiement d'une somme n'excédant pas un certain montant ou est relative à un conflit de voisinage, la saisine du tribunal de grande instance doit, à peine d'irrecevabilité que le juge peut prononcer d'office, être précédée, au choix des parties, d'une tentative de conciliation menée par un conciliateur de justice, d'une tentative de médiation ou de procédure participative, sauf :

« 1° Si l'une des parties au moins sollicite l'homologation d'un accord ;

« 2° Lorsque l'exercice d'un recours préalable est imposé auprès de l'auteur de la décision ;

« 3° Si l'absence de recours à l'un des modes de résolution amiable mentionnés au premier alinéa est justifiée par un motif légitime, notamment l'indisponibilité de conciliateurs de justice dans un délai raisonnable ;

« 4° Si le juge doit, en vertu d'une disposition particulière, procéder à une tentative préalable de conciliation.

« II. - Un décret en Conseil d'État définit les modalités d'application du I, notamment les matières entrant dans le champ des conflits de voisinage ainsi que le montant en deçà duquel les litiges sont soumis à l'obligation mentionnée au I. Toutefois, cette obligation ne s'applique pas aux litiges relatifs à l'application des dispositions mentionnées à l'article L. 314-26 du code de la consommation. »

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Cet amendement rétablit l'extension de la tentative de résolution amiable préalable obligatoire lorsque la demande n'excède pas un certain montant ou a trait à un conflit de voisinage. Au choix des parties, elle consistera en une tentative de conciliation, de médiation ou de procédure participative.

La commission des lois a supprimé cette disposition mais les citoyens ont tout à gagner à recourir à ces résolutions amiables, qui offrent des solutions souvent plus pérennes.

La variété des modes amiables permet de considérer que l'offre de conciliateurs, médiateurs et auxiliaires de justice sera suffisante. L'amendement précise que leur indisponibilité est un motif légitime de dispense de l'obligation. Il n'y a aucune atteinte à l'accès au juge ; au contraire, celui-ci pourra se concentrer sur les affaires les plus contentieuses.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Si nous partageons l'objectif du Gouvernement, le dispositif prévu n'est pas abouti : la rédaction limite les modes de règlement des litiges admis, le champ d'application du dispositif est imprécis. Que recouvre la notion de conflit de voisinage ? Le dispositif de la loi de 2016 n'a pas produit tous ses effets et n'a pas été évalué. L'objectif de 2 400 conciliateurs nécessaires pour absorber la réforme de 2016 n'a toujours pas été atteint, alors que leur activité va fortement augmenter. Il est prématuré d'étendre le dispositif, sous peine de porter atteinte au droit constitutionnel de recours effectif devant un juge. Avis défavorable.

M. Jacques Bigot. - Nous ne voterons pas cet amendement qui illustre la volonté du Gouvernement d'extraire de la justice des dossiers lourds, compliqués et coûteux. On apaise certes bien des conflits de voisinage dans la médiation, mais actuellement celle-ci ne s'impose pas. Orienter les justiciables vers un système de médiation privatisé et coûteux est dangereux. Chacun a le droit d'aller voir Saint Louis sous son chêne ! Les troubles du voisinage sont des litiges du quotidien qui empoisonnent la vie de nos concitoyens : ils ont le droit de voir un juge.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Bien entendu, mais devant un tribunal d'instance, le juge demande aux parties d'aller d'abord voir le conciliateur.

Nous envisageons de porter le seuil des litiges concernés de 4 000 euros à 5 000 euros ; cela relève du décret.

Il serait dommage de se priver d'une mesure très attendue.

M. Jacques Bigot. - Que les juges veulent se décharger, j'en suis convaincu !

Mme Brigitte Lherbier. - À la maison du droit de Tourcoing, des conciliateurs viennent régulièrement pour les conflits de voisinage. Je revois généralement les parties quinze jours après, car un conciliateur n'a pas l'autorité du juge.

L'amendement n°207 n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°50 rectifié bis, présenté par MM. Duplomb, Cigolotti et J.M. Boyer, Mmes Berthet et Bonfanti-Dossat, MM. Bonhomme, Brisson, Cardoux, Chaize et Charon, Mme Chauvin, MM. Cuypers et Dallier, Mmes Deroche, Deromedi et Deseyne, M. Gremillet, Mme Gruny, MM. Houpert et Huré, Mme Imbert, MM. Joyandet, Kennel et Laménie, Mmes Lamure et Lassarade, MM. D. Laurent, Lefèvre, H. Leroy et Magras, Mme Micouleau, MM. Mouiller, Perrin, Poniatowski, Raison, Savary et Longeot, Mme Joissains, MM. Lafon, Moga et Le Nay, Mme Férat, M. Laugier, Mmes Guidez et C. Fournier, MM. Delahaye, Kern et Delcros, Mmes Billon et Gatel et MM. Cazabonne, Canevet et Pointereau.

Après l'alinéa 7

Insérer un paragraphe ainsi rédigé :

... - Au premier alinéa de l'article 710-1 du code civil, le mot : « juridictionnelle » est remplacé par le mot : « judiciaire ».

M. Jean-Marc Boyer. - Cet amendement permet l'inscription directe au fichier immobilier de l'acte matérialisant l'accord des parties à la suite d'une médiation judiciaire portant sur des limites de propriétés ou de servitude, une fois homologué par le juge. En milieu rural, les conflits de voisinage pour de petites surfaces sont fréquents, or le coût de la formalité empêche souvent la résolution.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Attendons les conclusions de la mission confiée au professeur Aynès sur le droit de la publicité foncière. En outre, cet amendement autoriserait la publicité d'actes homologués alors que le juge n'opère qu'un contrôle restreint. Avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Même avis.

L'amendement n°50 rectifié bis n'est pas adopté.

L'article 2 est adopté.

ARTICLE 3

M. le président. - Amendement n°17, présenté par Mme Assassi et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

Supprimer cet article.

Mme Éliane Assassi. - En ouvrant ce nouveau marché aux startuppers, on oublie que l'essence de la justice est d'assurer l'équilibre de l'ordre public. Avec cet article 3, ce n'est plus un service public XXL mais un service public parmi d'autres, dont on mesure le rapport qualité-prix - en se souciant surtout du prix ! On délègue la conciliation aux acteurs privés pour désengorger les tribunaux ? Les services en ligne chercheront surtout à faire le maximum de profit. Voici un « nouveau monde » pernicieux pour nos services publics. Nous n'en voulons pas.

M. le président. - Amendement identique n°87, présenté par Mme Joissains.

Mme Sophie Joissains. - Ces services privés n'offriront pas les mêmes garanties d'impartialité ou de tarif que le service public. Le règlement des litiges doit rester du domaine de la justice.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Vous supprimez un article qui fixe un cadre juridique plus contraignant à ces sites internet qui, rappelons-le, existent déjà. Avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - L'objectif du Gouvernement n'est pas de limiter les saisines des juridictions mais d'apporter sécurité et confiance sur le marché en développement des plateformes de résolution des litiges. Qu'on le veuille ou non, ces sites existent. La médiation n'est pas une activité réglementée, et les citoyens sont parfois à la recherche de solutions alternatives. Nous édictons des obligations positives aux plateformes : diligence, compétence, indépendance, impartialité, pour garantir à nos concitoyens des services de qualité. Avis défavorable.

L'amendement n°87 est retiré.

L'amendement n°17 n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°312, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission.

A. - Alinéa 2, seconde phrase

Rédiger ainsi cette phrase :

Le service en ligne délivre une information détaillée sur les modalités selon lesquelles la résolution amiable est réalisée.

B. - Alinéa 3, seconde phrase

Rédiger ainsi cette phrase :

Le service en ligne délivre une information détaillée sur les modalités selon lesquelles l'arbitrage est rendu.

C. - Alinéa 5, première phrase

1° Remplacer les mots :

résulter exclusivement d'un

par les mots :

avoir pour seul fondement un

2° Compléter cette phrase par les mots :

de données à caractère personnel

D. - Alinéa 5, dernière phrase

1° Supprimer les mots :

, dont le responsable doit s'assurer de la maîtrise et de ses évolutions,

2° Après le mot :

communiquées

insérer les mots :

par le responsable de traitement

E. - Alinéa 5

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Le responsable de traitement s'assure de la maîtrise du traitement et de ses évolutions afin de pouvoir expliquer, en détail et sous une forme intelligible, à la partie qui en fait la demande la manière dont le traitement a été mis en oeuvre à son égard.

F. - Alinéa 6, seconde phrase

Rédiger ainsi cette phrase :

Le service en ligne délivre une information détaillée sur les conséquences des actions en justice qu'il permet de réaliser.

G. - Alinéa 9

Rédiger ainsi cet alinéa :

« L'article L. 226-13 du code pénal leur est applicable.

H. - Alinéa 12

Après le mot :

certification

supprimer la fin de cet alinéa.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Précision et clarification rédactionnelle concernant les traitements algorithmiques de données personnelles dans le cadre des services en ligne de résolution amiable des litiges, sur la base de l'article 10 de la loi Informatique et libertés.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Cet amendement apporte clarté et donc confiance. Avis favorable.

L'amendement n°312 est adopté.

L'amendement n°275 rectifié est retiré.

M. le président. - Amendement n°274 rectifié, présenté par Mme Costes, MM. Arnell et A. Bertrand, Mme M. Carrère, MM. Castelli et Collin, Mme N. Delattre, MM. Gabouty, Guérini et Guillaume, Mmes Jouve et Laborde et MM. Menonville, Requier, Roux, Vall et Dantec.

Alinéa 4

Compléter cet alinéa par les mots :

, sauf opposition de l'une des parties

Mme Josiane Costes. - Nous encadrons les procédures numérisées d'arbitrage en permettant aux parties de s'opposer à la voie numérique.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis favorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Avis défavorable.

L'amendement n°274 rectifié est adopté.

M. le président. - Amendement n°15 rectifié bis, présenté par MM. Cigolotti, Duplomb et Longeot, Mmes Loisier et Joissains, MM. Lafon, Moga, Le Nay et Laugier, Mmes Férat, C. Fournier et Guidez, MM. Kern, Delahaye, Delcros et Cazabonne, Mmes Billon, Gatel, Berthet et Bonfanti-Dossat, MM. Bonhomme, J.M. Boyer, Brisson, Cardoux et Chaize, Mme Chauvin, MM. Cuypers et Dallier, Mme Deroche, M. Gremillet, Mme Gruny, MM. Houpert et Huré, Mme Imbert, MM. Joyandet, Kennel et Laménie, Mmes Lamure et Lassarade, MM. D. Laurent et Magras, Mme Micouleau et MM. Mouiller, Perrin, Poniatowski, Raison, Savary et H. Leroy.

Après l'alinéa 5

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Le consentement de chacun des intéressés pour un traitement par algorithme ou automatisé visé à l'alinéa précédent ne peut être formulé qu'après rencontre effective d'un médiateur ou d'un conciliateur selon les modalités mises en place au sein de la juridiction locale dont il relève. Les modalités de ces rencontres sont organisées par le ou les conseils départementaux de l'accès au droit dont relèvent les parties.

Mme Sophie Joissains. - Un véritable mode amiable de résolution suppose l'intervention d'un tiers neutre et indépendant. Pour un consentement éclairé des parties, il leur faut rencontrer un médiateur.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable : l'objectif du projet de loi est d'encadrer les plateformes.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Même avis.

L'amendement n°15 rectifié bis n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°313, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission.

Alinéa 7

A. - Rédiger ainsi le début de cet alinéa :

« Art. 4-1-3-1. - Les personnes mentionnées aux articles 4-1, 4-1-1 et 4-1-3 ne peuvent...

B. - Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Elles ne peuvent donner des consultations juridiques ou rédiger des actes sous seing privé qu'à la condition de respecter les obligations résultant de l'article 54 de la même loi.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Nous précisons que les plateformes en ligne ne peuvent réaliser des actes d'assistance et de représentation sans le concours d'un avocat ni réaliser des consultations juridiques sans respecter les garanties et exigences de qualification prévues par la loi. Leur certification supposera que soit vérifié le respect de ces obligations.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Cet amendement est bienvenu ; la référence à l'article 54 de la loi de 1971 est gage de sécurité juridique.

L'amendement n°313 est adopté.

M. le président. - Amendement n°276 rectifié, présenté par Mme Costes, MM. Arnell et A. Bertrand, Mme M. Carrère, MM. Castelli et Collin, Mme N. Delattre, MM. Gabouty, Guérini et Guillaume, Mmes Jouve et Laborde et MM. Menonville, Requier, Roux, Vall et Dantec.

Alinéa 7

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Leur identité figure expressément sur le site du service en ligne le cas échéant.

Mme Josiane Costes. - L'article 3 proscrit l'offre de services de rédaction d'actes sans la collaboration de professionnels habilités. Nous proposons que les plateformes mentionnent nommément les professionnels concernés, dans un souci de transparence et de protection.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Demande de retrait. La portée de l'amendement est peu claire.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Même avis. Cette précision n'est pas indispensable si le service d'aide se limite à la simple saisine.

L'amendement n°276 rectifié est retiré.

M. le président. - Amendement n°208, présenté par le Gouvernement.

Alinéa 10, première phrase

Rédiger ainsi cette phrase :

Les services mentionnés aux articles 4-1, 4-1-1 et 4-1-3 peuvent faire l'objet d'une certification par un organisme accrédité.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Les travaux de la commission des lois ont affiné le dispositif de régulation des plateformes en ligne. Pour assurer la confiance, il faut leur imposer des obligations positives. Le Gouvernement considère cependant que la certification doit rester facultative, pour valoriser les opérateurs vertueux.

Ainsi, une certification généralisée de l'ensemble des opérateurs, préalablement à la mise en service, apparaît illusoire. À titre d'exemple, le ministère de la justice n'aura aucun moyen de contrôler un site qui serait domicilié à l'étranger et ne demanderait pas sa certification.

C'est pourquoi le Gouvernement propose de donner un caractère facultatif à la certification des plateformes de résolution extrajudiciaire des conflits, afin que les utilisateurs fassent leur choix en connaissance de cause. Je précise que ces sites seront certifiés par le Comité français d'accréditation (Cofrac).

M. Yves Détraigne, rapporteur. - La commission des lois a souhaité rendre obligatoire la certification des plateformes en ligne dans un souci de protection des justiciables. Trancher des litiges nécessite un avis précis et protecteur. Avis défavorable.

M. Jacques Bigot. - Nous ne souhaitons pas forcément développer les plateformes. Nous savons qu'elles existent. Vous souhaitez privilégier la médiation et vous souhaitez le faire avec des organismes qui n'auraient pas obligation d'être certifiés. Il faut protéger les justiciables et même si la Chancellerie manque de moyens, c'est le devoir de l'État.

M. Roger Karoutchi. - Je ne suis pas un fanatique de ces sites. J'ai presque failli voter les amendements précédents, déposés par le groupe socialiste ! (Exclamations sur les bancs du groupe CRCE) Madame la ministre, vous dites qu'il n'est pas possible de certifier des sites qui seraient établis à l'étranger. Soit l'on fait confiance à ces sites et on les certifie, ce qui constitue une garantie pour les utilisateurs, soit la non-certification créera une confusion et entraînera la disparition des sites, car qui ira sur un site qui n'a pas obtenu de certification ? Bref, soit on systématise la certification, soit on ne certifie aucun site. Si l'on veut développer des sites, il faut les certifier. (Mmes Éliane Assassi et Marie-Pierre de la Gontrie approuvent.)

Mme Brigitte Lherbier. - C'est du bon sens. Si l'on veut que les justiciables soient bien renseignés, il faut leur donner un minimum d'informations. Sans certification, les sites pourront être nourris par des personnes de niveau BAC+2 ou moins.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - La certification ne sera pas demandée à l'ensemble des plateformes car il faut respecter la liberté d'entreprendre. Les sites qui ne répondront pas aux exigences de la certification seront signalés.

Mme Éliane Assassi. - Qui certifiera ?

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Le Cofrac, un organisme dépendant du Gouvernement qui sera accrédité pour décerner le label. Nous respecterons ainsi la liberté d'entreprendre, tout en informant les justiciables.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Le Gouvernement ouvre une piste pour que les justiciables trouvent une issue simple d'accès et peu coûteuse à leurs contentieux. Vous dites qu'une certification facultative suffira. On ne peut pas appliquer au droit ce qui vaut pour la vente en ligne.

À cela s'ajoute la question de la concurrence des prix, car recourir à un site non certifié coûtera sans doute moins cher. Les personnes qui utiliseront les plateformes en ligne seront sans doute les plus vulnérables. Mieux vaut que les plateformes se développent moins rapidement mais que la sécurité des justiciables soit garantie.

Mme Catherine Conconne. - On va tomber dans le charlatanisme, madame la ministre. Retombez sur terre ! Vous vous adressez à des gens qui sont peu lettrés et qui ne sont pas à l'aise avec les procédures administratives et la paperasse.

Il faut protéger les citoyens, plutôt que de donner aux charlatans l'occasion de fleurir en exploitant l'affolement des gens. On voit de tout sur internet, du marabout au charlatan ; certains cherchent avant tout le profit. Protégeons nos citoyens !

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Ne confondons pas la liberté d'entreprendre et la sécurité juridique que nous devons à tous nos concitoyens. (Mmes Éliane Assassi, Catherine Conconne et Angèle Préville approuvent.) Juridiquement, la certification doit émaner du ministère de la justice car c'est un gage de qualité. Voilà ce que souhaite la commission des lois.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Ce que je propose, à savoir une certification facultative, permet de répondre à la liberté d'entreprendre, car comment pourrions-nous interdire à un site de se créer ?

Quant à la sécurité juridique, elle est précisément garantie par la labellisation. Lorsqu'un client fait une acquisition sur internet et qu'il n'est pas satisfait, il s'adresse à un service de contentieux en ligne. La certification signalera les sites que le ministère de la justice garantit.

L'amendement n°208 n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°314, présenté par M. Détraigne, au nom de la commission.

Alinéa 11

Remplacer les mots :

qui justifient de leur inscription

par le mot :

inscrits

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Amendement de précision rédactionnelle.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Avis favorable.

L'amendement n°314 est adopté.

M. Jérôme Durain. - L'article 3 est arrivé famélique et a été consolidé par la commission des lois. Il met en évidence deux exigences contradictoires : rendre la justice plus efficace tout en la laissant proche du justiciable. Le développement des plateformes présente des risques, qu'il s'agisse du coût, de l'impartialité, du défaut de compétences ou du défaut de familiarité des justiciables avec le numérique. L'enfer du numérique est pavé de bonnes intentions...

Le groupe socialiste est favorable à l'article 3, tel que consolidé par la commission. C'est une forme de réalisme et de confiance, car nous pourrons continuer le travail parlementaire en garantissant la sécurité juridique des justiciables.

L'article 3, modifié, est adopté.

ARTICLE 4

M. le président. - Amendement n°122 rectifié, présenté par Mme Lubin et les membres du groupe socialiste et républicain.

Au début de cet article

Insérer un paragraphe ainsi rédigé :

... - À l'article 83 de la loi n°90-85 du 23 janvier 1990 complémentaire à la loin°88-1202 du 30 décembre 1988 relative à l'adaptation de l'exploitation agricole à son environnement économique et social après le mot : « solidarité » sont insérés les mots : « ou par un juriste de la chambre d'agriculture ».

M. Jacques Bigot. - Cet amendement permet aux justiciables d'être représentés par les chambres d'agriculture devant le tribunal paritaire des baux ruraux. On m'a dit ce matin que cette possibilité existait déjà. Cependant, l'article 83 de la loi du 23 janvier 1990 n'est pas clair à cet égard. De plus, dans certains départements, les chambres d'agriculture manquent de moyens pour assurer cette représentation. Cet amendement clarifie la situation.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Le droit en vigueur satisfait cet amendement. Les chambres d'agriculture font partie des organisations professionnelles agricoles qui défendent les intérêts des agriculteurs. Des juristes de ces chambres interviennent fréquemment. Le tribunal paritaire des baux ruraux tranche. Retrait ou avis défavorable.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - Même avis.

M. Jacques Bigot. - Je maintiens mon amendement.

L'amendement n°122 rectifié n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°47 rectifié bis, présenté par Mmes Loisier et Férat, MM. Louault et Janssens, Mme Vermeillet, MM. Le Nay et Kern, Mme Goy-Chavent, MM. Maurey, Henno, Moga et Médevielle, Mmes Billon et Létard, MM. Cazabonne, Cigolotti, Canevet et Delahaye, Mmes N. Goulet et Guidez, M. Bockel et Mme Morin-Desailly.

Après l'alinéa 11

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Par dérogation à la même disposition, les parties peuvent, pour les litiges relatifs au droit de la consommation, se faire assister par une association de consommateurs. »

Mme Françoise Férat. - La représentation obligatoire constitue, en pratique, un frein financier pour les justiciables. Bien souvent, le montant des litiges en jeu en matière de consommation est plus faible que la somme à débourser pour s'attacher les services d'un avocat. Cette difficulté est renforcée dès lors qu'il s'agit de trouver un avocat en droit de la consommation, car cette spécialisation est rare.

Cet amendement propose une dérogation au principe de représentation obligatoire par avocat pour les litiges relatifs au droit de la consommation. Cette proposition s'inspire d'autres matières, pour lesquelles d'autres professionnels que les avocats sont déjà reconnus par la loi, notamment syndicaux ou associatifs, devant plusieurs autres juridictions spécialisées en première instance : tribunaux des affaires de la sécurité sociale, conseils de prud'hommes et tribunaux de commerce.

Il reprend également un rapport d'information d'avril 2017 du Sénat intitulé « Cinq ans pour sauver la justice » qui préconisait qu'il était « nécessaire de rendre la justice plus proche et plus accessible ».

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Retrait ou avis défavorable. Le droit de la consommation n'est pas une matière contentieuse. Des dérogations à la règle de la représentation par avocat existent déjà pour les petits litiges. La commission des lois ne souhaite pas aller plus loin.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. - L'article 4 du projet de loi étend la représentation obligatoire par avocat, sauf dans certaines matières. Les actions qui portent sur les crédits à la consommation relèvent du tribunal d'instance et ne sont pas prises en compte dans l'extension prévue par le texte.

En outre, les associations de consommateurs peuvent déjà engager des actions dont le tribunal d'instance avec un recours à des avocats. Je n'entends pas revenir sur cet équilibre. Avis défavorable.

Mme Françoise Férat. - Je retire mon amendement.

L'amendement n°47 bis est retiré.

La séance est suspendue à 20 heures.

présidence de Mme Valérie Létard, vice-présidente

La séance reprend à 21 h 30.