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Compte rendu analytique officiel du 22 janvier 2019

Instances représentatives des Français de l'étranger Élections organisées à l'étranger

M. le président. - L'ordre du jour appelle les explications de vote et le vote sur la proposition de loi tendant à améliorer le régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France et les conditions d'exercice des mandats électoraux de leurs membres et sur la proposition de loi organique tendant à actualiser les dispositions applicables aux élections organisées à l'étranger présentées par M. Christophe-André Frassa et plusieurs de ses collègues, à la demande de la commission des lois.

La Conférence des présidents a décidé que ce texte serait discuté selon la procédure de législation en commission prévue au chapitre VII bis du Règlement du Sénat. Au cours de cette procédure, le droit d'amendement des sénateurs et du Gouvernement s'exerce en commission, la séance plénière étant réservée aux explications de vote et au vote sur l'ensemble du texte adopté par la commission.

Explications de vote

Mme Jacky Deromedi, rapporteur de la commission des lois . - Le 17 janvier dernier, la commission des lois a adopté la proposition de loi et la proposition de loi organique issues du rapport d'information de nos collègues Frassa et Leconte. La procédure d'examen en commission a démontré son efficacité : après deux heures d'échanges, nous avons abouti à un résultat consensuel.

À l'initiative de Mme Hélène Conway-Mouret, alors ministre, la loi du 22 juillet 2013 a profondément modifié la représentation des Français hors de France. Elle a réformé l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE), qui se réunit à Paris deux fois par an, et créé les conseils consulaires, qui ont une mission consultative et représentative.

MM. Frassa et Leconte ont tiré les premiers enseignements de cette loi dans un rapport de 2015. Les conseillers consulaires sont devenus des interlocuteurs privilégiés pour les Français établis hors de France mais manquent de notoriété.

Les deux textes ajustent les régimes de représentation des Français de l'étranger en vue des élections de 2020, sans en modifier l'équilibre. Ils améliorent les conditions d'exercice des mandats et sécurisent les procédures électorales en tirant les leçons des scrutins de 2014.

La proposition de loi institue une commission centrale de propagande chargée de contrôler la conformité des professions de foi et des bulletins de vote et améliore les conditions de vote à distance par pli remis à l'ambassadeur ou au consul.

Sur le fond, la commission a renforcé le rôle des conseillers consulaires et des membres de l'AFE, dont je salue l'engagement. Elle a confié la présidence des conseils consulaires à un membre élu - comme c'est le cas pour l'AFE depuis 2014. Les élus pourront désormais convoquer les réunions des conseils consulaires et en fixer l'ordre du jour, en concertation avec les chefs de poste.

Les élus consulaires employés par une entreprise ou une administration française bénéficieront, comme les élus locaux, d'autorisations d'absence - première étape vers un statut des élus.

Nous les avons également autorisés à porter l'écharpe tricolore pendant les cérémonies officielles.

Enfin, nous avons souhaité que le Gouvernement consulte l'AFE lorsqu'il envisage de ne pas mettre en oeuvre le vote par internet pour les élections consulaires. Le vote par internet est une garantie pour nos compatriotes qui habitent parfois à des centaines de kilomètres des bureaux de vote.

Son annulation pour les législatives de 2017 a été mal vécue.

La proposition de loi et la proposition de loi organique sont le fruit d'un travail pluraliste et consensuel du Sénat. J'encourage le Gouvernement à les inscrire à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, afin de réduire la fracture démocratique dont souffrent nos compatriotes établis hors de France. Je vous propose, au nom de la commission des lois, de les adopter ainsi modifiées.

M. Jean-Baptiste Lemoyne, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères . - La loi de 2013, madame Conway-Mouret, est un monument ! MM. Frassa et Leconte l'ont évaluée - pratique saine qui doit irriguer nos politiques publiques. Ces deux textes proposent des ajustements sans remettre en cause la création des conseils consulaires, dont nos compatriotes de l'étranger voient l'action au quotidien.

Le président de la République avait souhaité, devant l'AFE à l'automne 2017, qu'on réfléchisse aux moyens d'intéresser davantage les Français de l'étranger à leur représentation non parlementaire. Ces derniers sont fondés à se saisir du grand débat national, dont l'un des thèmes porte sur la citoyenneté : tendons l'oreille ! Cette proposition de loi est un vecteur intéressant qui pourra être enrichi le cas échéant.

Nous avons à coeur de préserver la proximité, le maillage dense des conseillers consulaires. Nous les avons consultés par voie électronique ; les deux tiers ont répondu. L'idée qu'ils soient tous membres de l'AFE est intéressante : cela éviterait les différents étages et accroîtrait la lisibilité de l'organisation. C'est une mesure de simplification. (Mme Hélène Conway-Mouret le confirme.)

Il faut retisser un lien plus fort entre l'AFE et les parlementaires, par exemple via une commission permanente des Français de l'étranger qui servirait de caisse de résonnance aux travaux de l'AFE.

Oui à l'autorisation d'absence pour les élus - sachant que certains, employés de droit local, n'y auront pas droit -, aux mesures d'ordre protocolaire, qui sont toutefois du domaine réglementaire, ou aux procurations pour les délégataires.

Sur d'autres points, il nous faudra encore travailler, avec les députés, avec vous, avec l'AFE. L'article 1A prévoit que le conseil consulaire est présidé par un élu, et non plus par le chef de poste. Je plaiderais plutôt pour une coprésidence, qui éviterait les impasses en obligeant à s'entendre sur l'ordre du jour.

Gare au contrat global d'assurance car le mieux est parfois l'ennemi du bien : la négociation individuelle peut être plus avantageuse...

Il faudra retravailler les délais pour que le repêchage des candidats soit compatible avec les délais pour l'information des électeurs.

La commission centrale de la propagande, calquée sur les commissions départementales, serait bien lourde si elle devait examiner toutes les professions de foi, mais peut être une solution intéressante, plus souple et moins coûteuse, si elle ne se prononce qu'en cas de litige.

Le régime des incompatibilités est à préciser. Par principe, un parlementaire de la République française ne doit pas pouvoir cumuler son mandat avec une activité de consul honoraire d'un autre pays.

Sur d'autres points, je suis plus réticent : le port de l'écharpe tricolore par les conseillers consulaires, par exemple. Gardons le parallélisme des formes avec les conseillers municipaux, qui ne porte l'écharpe que s'ils sont membres de l'exécutif.

La consultation prévue sur le vote électronique ferait double emploi puisque l'AFE est déjà représentée au sein du bureau du vote électronique. Nous sommes déterminés à mettre en place le vote par internet dès 2020 et avons renforcé l'équipe projet à cette fin.

Le Gouvernement s'en remettra à la sagesse du Sénat, en espérant que la navette permettra une convergence, pour une meilleure représentation non parlementaire des Français de l'étranger.

Sur trois millions, 1,8 million de Français établis hors de France sont inscrits sur les registres. Il est important de renforcer leur réseau d'élus de terrain et de leur montrer considération et respect. Merci pour votre contribution au débat.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Très bien !

M. Pierre-Yves Collombat . - Il était entendu que la procédure de législation en commission serait réservée à des textes techniques et consensuels. C'était le cas pour le texte initial, auquel notre groupe n'avait pas d'objection. Mais les quatre nouveaux articles introduits par amendement changent la donne en créant quasiment un statut de l'élu consulaire, doté de prérogatives réservées aux maires, comme le port de l'écharpe tricolore, alors qu'ils n'ont qu'un rôle consultatif et ne sont ni officiers d'état civil, ni agents de l'État, ni dotés de pouvoirs de police.

Les amendements les autorisant à porter les insignes de la République ayant été avalisés par la commission, aucun amendement n'étant autorisé en séance publique, l'affaire est entendue. Bien joué ! Trop bien joué, car c'est le consensus sur la PLEC qui est remis en cause. Échaudé, le groupe CRCE votera contre cette proposition de loi qu'il s'apprêtait à adopter dans sa version initiale. Dommage !

M. Jean-Yves Leconte . - Merci à M. Frassa et Mme Deromedi pour leur travail consensuel. Point ici de grande réforme mais la correction de petites scories constatées dans la mise en oeuvre de la loi de 2013, sur les procurations, les conditions d'éligibilité ou les élections partielles. Nous avons prévu la présidence du conseil consulaire par un élu - l'idée d'une coprésidence est également intéressante - et permis aux présidents et vice-présidents de parrainer un candidat à la présidentielle.

Je regrette que des amendements de nature plutôt réglementaire conduisent le groupe CRCE à ne pas nous suivre.

La grande réforme, monsieur le ministre, sera pour une autre fois : la tradition républicaine interdisant de modifier les règles un an avant un scrutin, il faut agir vite pour que ces mesures s'appliquent aux élections de 2020.

En 2013, nous avions donné la priorité à la proximité en multipliant par trois le nombre d'élus et de circonscriptions. Une future réforme, si elle devait voir le jour, serait plutôt à axer sur le transfert de compétences aux élus - Stafe, politique d'action sociale ou bourses scolaires, par exemple - pour lutter contre l'abstention.

Pourquoi une représentation politique des Français de l'étranger ? Nous faisons entendre les idées du monde pour mieux s'adapter aux défis mondiaux. Nous défendons les politiques publiques qui nous concernent, les moyens de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) et de l'administration consulaire.

Le groupe SOCR votera ces deux propositions de loi, avec un regret : que la majorité ne l'ait pas suivi sur le droit de vote des conseillers consulaires sur la constitution du conseil d'administration de la Caisse des Français de l'étranger. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR)

Mme Nathalie Delattre . - (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE) Lorsqu'il était maire de Londres, Boris Johnson ironisait sur le fait qu'il présidait aux destinées de la sixième ville française, devant Bordeaux. Derrière l'anecdote, cela donne une bonne image de l'importance des Français de l'étranger. Nos expatriés bénéficient du troisième réseau consulaire au monde. Certains consulats sont devenus de véritables petites préfectures, et l'expatriation est encouragée par les volontariats internationaux : ne dit-on pas que les voyages forment la jeunesse ?

Très tôt, la France a pris conscience de la force politique que constituent les Français de l'étranger. En témoigne le titre de « député de la Nation » créé en 1669 dans les colonies françaises.

La France a longtemps hésité à leur accorder une véritable représentation : quelques sièges de sénateurs en 1875, puis, en 2008, l'octroi de sièges à l'Assemblée nationale.

En parallèle, un rôle consultatif leur a été reconnu, avec des représentants d'abord désignés, puis élus au sein de l'AFE.

Ces propositions de loi renforcent la représentativité des élus consulaires. Sur le fond, elles participent au raffermissement du sentiment républicain de nos compatriotes de l'étranger. Les amendements en confirment l'esprit.

Les difficultés rencontrées à Francfort ont largement été abordées. Le vote électronique devrait être largement développé. Commençons par dématérialiser les processus administratifs internes !

Les expatriés français sont des métropolitains qui ont su tirer profit de la mondialisation, selon Boris Johnson. Espérons qu'ils contribueront à la réflexion dans le cadre du grand débat national. Le groupe RDSE ne s'opposera pas à ces propositions de loi qui contiennent des dispositions pertinentes. (Applaudissements sur les bancs des groupes RDSE et Les Indépendants)

M. Olivier Cadic . - Il y a 350 ans, en 1669, Colbert instituait les députés de la Nation en Inde et en Égypte pour assister le consul et exprimer les doléances auprès du roi.

En 1948, la France s'est dotée d'une structure de représentation avec le Conseil supérieur des Français de l'étranger, aujourd'hui Assemblée des Français de l'étranger.

La loi du 22 juillet 2013 d'Hélène Conway-Mouret a institué un échelon de proximité, les conseils consulaires. Mais qui dit nouveau scrutin dit nouvelles difficultés.

Ces propositions de loi améliorent la loi de 2013 et je salue le travail de M. Frassa, ainsi que celui de Mme Deromedi, qui les a enrichies. Elles répondront dès 2020 aux difficultés concrètes rencontrées lors du scrutin de 2014 - si le Gouvernement permet qu'elles prospèrent.

Elles adaptent les modalités des élections consulaires et des membres de l'AFE en instituant une commission centrale de la propagande au Quai d'Orsay pour assurer la conformité des professions de foi et des bulletins. C'est une nécessité : on ne peut demander à un chef de poste d'être un spécialiste de droit électoral.

Je remercie notre rapporteur d'avoir pris en compte mon amendement qui clarifiait le déroulement des élections sénatoriales pour les Français de l'étranger en dissociant, d'une part, l'introduction dans l'urne des plis remis à l'administration et, d'autre part, le vote à l'urne.

Les moyens d'action des conseillers consulaires et des membres de l'AFE doivent être augmentés. Leur engagement quotidien est, hélas, trop souvent méconnu. Si Theresa May a annoncé qu'elle renonçait à faire payer 65 livres sterling aux Européens effectuant les démarches pour obtenir le statut de résident au Royaume-Uni, c'est grâce à l'action de l'association « The 3 million », créée par un délégué consulaire, Nicolas Hatton. C'est aussi une conseillère consulaire qui a déniché les sites des deux nouvelles écoles secondaires de Londres.

Même dévouement dans de nombreux pays : en Espagne, Pierre-Oliver Bousquet a organisé six salons de l'emploi à Barcelone, quatre à Madrid, un à Saragosse et bientôt un à Malaga. En Équateur, une conseillère consulaire était auprès des Français traumatisés par le tremblement de terre. Même altruisme au Japon de la part de Thierry Consigny qui participait aux secours après le tsunami depuis l'ambassade, jour et nuit. Nous pourrions en citer tant d'autres...

Leur engagement quotidien mérite d'être valorisé, notamment par la présidence des conseils consulaires, hors de la tutelle de l'administration. J'aspire à une réforme qui associe mieux les élus de terrain et les parlementaires. N'attendons pas 2026 pour offrir une représentation plus proche et plus participative !

Le groupe UC votera ces propositions de loi. (Applaudissements sur les bancs du groupe UC)

M. Alain Marc . - La loi de 2013 a profondément revu le régime de représentation des Français de l'étranger. En juin 2015, un rapport en a dressé un premier bilan et formulé dix recommandations. La proposition de loi et la proposition de loi organique les mettent en oeuvre en vue des élections de 2020. Elles confortent l'exercice des mandats de conseiller consulaire et sécurisent le processus électoral. Une commission centrale de propagande est ainsi instituée pour contrôler la conformité des professions de foi et des bulletins de vote des candidats. Les conditions du vote à distance sont améliorées.

Je me réjouis que la commission des lois ait adopté ces deux textes à l'unanimité.

Plusieurs amendements techniques ont été adoptés et le calendrier des élections a été revu.

La présidence des conseils consulaires est confiée à un élu et les conseillers consulaires sont autorisés à arborer l'écharpe tricolore pendant les cérémonies officielles.

Plusieurs amendements du groupe socialiste et républicain ont été adoptés pour éviter la multiplication des élections consulaires partielles.

Le groupe Les Indépendants votera sans réserve la proposition de loi et la proposition de loi organique, qui résultent d'un travail transpartisan.

M. Alain Richard . - Ce vote final, après un travail de législation en commission, donne lieu à un rassemblement de volontés : nous constatons de concert que la réforme de 2013 a introduit des progrès, renforçant la représentativité et le rôle de proposition.

Le groupe LaREM approuve le travail de la commission, même si je le dis avec prudence, n'ayant pas pu participer à la réunion de législation en commission.

L'essentiel est que le Gouvernement prenne intérêt à cette proposition de loi et en garde les bons côtés.

Espérons que la suite du débat bicaméral améliore ces textes.

M. Jean-Yves Leconte. - Très bien !

M. Ronan Le Gleut . - Ces deux propositions de loi amélioreront réellement la réforme de 2013, qui a montré lacunes et imperfections, même si elle a eu le mérite de faire des élus des Français de l'étranger des élus de proximité.

Alors que les Français de l'étranger seraient bien plus nombreux que les chiffres souvent avancés, de 1,8 million à 2 millions, puisqu'ils sont estimés entre 3,3 millions et 3,5 millions, selon l'Insee, il convenait de mieux les représenter.

Ma reconnaissance va à l'auteur des propositions de lois, Christophe-André Frassa, et au rapporteur de la commission des lois, Mme Jacky Deromedi ; et je tiens à remercier les présidents Philippe Bas et Bruno Retailleau d'avoir permis l'inscription de ces propositions de loi à l'ordre du jour.

L'organisation améliorée de la propagande électorale était nécessaire. Il fallait aussi répondre à des situations ubuesques, comme par exemple, l'absence de conseiller consulaire dans une circonscription pendant six ans, ou l'obligation de procéder à une élection partielle pour un seul délégué consulaire, alors même qu'une élection sénatoriale doit intervenir... Enfin, la présidence du conseil consulaire reviendra à un élu, ce qui corrigera une anomalie de la loi de 2013. Ce sont des avancées essentielles, pour le conseiller consulaire que j'ai été : contrairement à ce que pensent certains, il ne s'agit pas que de symboles, même si nous avons obtenu des progrès en termes de reconnaissance, comme le port de l'écharpe tricolore et la modification de l'ordre protocolaire.

J'ai accepté de retirer mon amendement sur les cartes tricolores au bénéfice de votre engagement, monsieur le ministre, qu'une circulaire ministérielle soit prise par vos soins, à l'instar de celle de 2011, pour mieux organiser les relations entre nos élus consulaires et nos diplomates. Il demeure bien trop de différences de traitement des élus consulaires selon les pays, les consuls, les ambassadeurs, selon les affinités personnelles, amicales ou politiques des uns ou des autres. Il faut y remédier.

Monsieur le ministre, je me félicite de votre engagement. Le groupe Les Républicains votera ces deux propositions de loi, en espérant que vous les ferez inscrire à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains ; M. Olivier Cadic applaudit également.)

La proposition de loi est adoptée.

La proposition de loi organique est mise aux voix par scrutin public de droit.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°42 :

Nombre de votants 344
Nombre de suffrages exprimés 344
Pour l'adoption 327
Contre 17

Le Sénat a adopté.

(Applaudissements sur quelques bancs des groupes Les Républicains et UC ; M. Yvon Collin applaudit également.)

La séance est suspendue à 18 h 45.

présidence de M. Thani Mohamed Soilihi, vice-président

La séance reprend à 21 h 30.