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Compte rendu analytique officiel du 7 mai 2019

Lutte contre les espèces toxiques envahissantes

M. le président. - L'ordre du jour appelle les explications de vote et le vote sur la proposition de loi tendant à renforcer les pouvoirs de police du maire dans la lutte contre l'introduction et la propagation des espèces toxiques envahissantes.

La Conférence des présidents a décidé que ce texte serait discuté selon la procédure de législation en commission prévue au chapitre VII bis du Règlement du Sénat.

Au cours de cette procédure, le droit d'amendement des sénateurs et du Gouvernement s'exerce en commission, la séance plénière étant réservée aux explications de vote et au vote sur l'ensemble du texte adopté par la commission.

Explications de vote

M. Vincent Segouin, rapporteur de la commission des lois . - Cette proposition de loi tend à renforcer les pouvoirs des maires dans la lutte contre les frelons asiatiques. Souvent interpellés par des administrés inquiets, ceux-ci n'ont en effet aucune compétence pour agir quand un nid est situé sur une propriété privée, sauf en cas de menace grave et imminente pour la sécurité sanitaire ou l'ordre public.

Pas moins de 14 000 espèces envahissantes arrivent chaque année dans notre pays dont 10 % seulement s'acclimatent ; parmi celles-ci, 10 % deviennent invasives, avec des conséquences écologiques, économiques et sanitaires.

Les espèces exotiques et envahissantes figurent au troisième rang des menaces sur la biodiversité mondiale. Elles provoquent des désordres dans les écosystèmes, avec également des conséquences sur l'économie, en particulier l'agriculture, et en matière sanitaire - je songe, en France, aux allergies provoquées par l'ambroisie à feuilles d'armoise.

Il est donc apparu nécessaire de coordonner la lutte au niveau international. Une convention internationale a été signée en 1992, avant que le sujet ne soit abordé au niveau européen en 2004. Notre droit national s'est emparé de la question en 2016 avec l'introduction de la notion d'espèce exotique et envahissante.

Pour éradiquer une espèce exotique et envahissante, il faut intervenir très en amont. Passé ce stade, on doit se contenter d'une gestion de la population globale et de la protection des espèces menacées, ce qui est beaucoup plus coûteux.

Le préfet est aujourd'hui en charge de ces interventions. Le maire peut aussi ordonner la destruction de certaines espèces envahissantes en cas de menace grave et imminente sur la santé et la sécurité publique, au titre de ses pouvoirs de police générale déterminés par l'article 2212-4 du code général des collectivités territoriales.

Une seule reine de frelon asiatique a été introduite en France en 2004 à l'intérieur de poteries importées de Chine. Treize départements étaient touchés en 2006, puis 56 en 2012. Désormais, la France métropolitaine tout entière, à l'exception de la Corse, est envahie.

Le cycle de vie du frelon asiatique est d'une année : les reines sortent au printemps pour rejoindre leurs nouveaux nids ; les frelons chassent en été, principalement les abeilles et les guêpes, puis les colonies meurent en hiver, seules les femelles fécondées survivent au froid. Ils ne reviennent jamais à un nid utilisé l'an passé.

Si la piqûre de ces frelons n'est pas dangereuse pour l'homme, ces insectes menacent les abeilles domestiques et, donc, l'apiculture. L'éradication des frelons asiatiques reste très difficile et la lutte contre le développement de l'espèce s'est surtout concentrée sur la protection des ruches.

J'ai détaillé dans mon rapport les moyens que les maires avaient déjà à leur disposition. La proposition de loi que nous examinons veut leur en donner de nouveaux.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Lesquels ?

M. Vincent Segouin. - Le maire aurait désormais la possibilité de mettre en demeure les propriétaires touchés de procéder à l'éradication ; à défaut, il procéderait lui-même à l'exécution des mesures.

Cela présente plusieurs effets indésirables : des erreurs possibles dans l'identification de ces espèces, l'emploi de techniques de lutte sans encadrement, le risque de mise en cause de la responsabilité du maire, la concurrence entre les pouvoirs du maire et du préfet pouvant conduire à une déresponsabilisation de l'un et de l'autre, l'impact négatif sur le suivi scientifique et, enfin, le risque d'augmentation du contentieux, surtout pour les petites communes - l'AMF nous a alertés.

La commission des lois a choisi, dans le cadre de la législation en commission, de rappeler aux maires les pouvoirs dont ils disposent et de consacrer la possibilité pour le maire de saisir le préfet en cas de signalement d'une espèce exotique envahissante dans sa commune. Le rôle du maire sera celui d'un facilitateur et d'un intermédiaire avec les propriétaires privés. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et UC).

Rappel au Règlement

M. Jean-Pierre Sueur . - Mon rappel au Règlement se fonde sur l'article 34 de notre Constitution. Les possibilités de déposer des amendements sur un tel texte sont limitées ; néanmoins, tel que modifiée, cette proposition de loi est totalement inutile. Le texte dit simplement que le maire « peut » téléphoner ou écrire au préfet s'il est avisé de l'existence d'insectes néfastes sur le territoire de sa commune. Que nous la votions ou non, cette loi ne changera rien à ce que peuvent faire les maires. Il y a déjà tellement de lois nécessaires qu'il n'est peut-être pas utile de voter des lois qui ne changent rien à la réalité.

M. le président. - Acte est donné de ce rappel au règlement.

Explications de vote (Suite)

Mme Emmanuelle Wargon, secrétaire d'État auprès du ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire . - Ce texte arrive à un moment crucial puisqu'à l'issue d'un colloque d'une semaine au siège parisien de l'Unesco, l'IPBES, le groupement mondial d'experts sur la biodiversité, vient de rendre son premier bilan complet de la biodiversité dans le monde.

Ce bilan est alarmant. Un million d'espèces animales et végétales sont menacées dont 40 % des amphibiens, 33 % des récifs coralliens et 33 % des mammifères marins. L'artificialisation des milieux, la surexploitation des ressources naturelles, le changement climatique, la pollution et les espèces exotiques envahissantes sont en cause.

Signe d'une prise de conscience collective, le G7 de l'environnement de Metz, qui s'est tenu hier et avant-hier, a adopté une charte mondiale de la biodiversité signée par les pays du G7 et les États invités à la conférence. C'est le point de départ d'un agenda ambitieux où seront définies une stratégie et des pistes d'action avec, pour rendez-vous, la COP sur la biodiversité en Chine fin 2020 et le Congrès mondial de la nature à Marseille en juin de la même année.

Les espèces exotiques envahissantes ont été introduites par l'homme volontairement ou accidentellement. La révolution industrielle puis la mondialisation ont facilité leur déplacement. On dénombre aujourd'hui 12 000 de ces espèces exotiques en Europe, dont un millier d'envahissantes, et 390 en France. Ces espèces ont des impacts négatifs en matière d'environnement et de biodiversité, particulièrement dans nos outremers. Elles constituent un problème sanitaire au sens large. Plus elles sont détectées précocement, mieux elles pourront être éradiquées.

La biodiversité française se concentre à 80 % dans les outre-mer, particulièrement fragiles. Certaines espèces comme les frelons asiatiques sont déjà trop largement installées pour pouvoir être éradiquées : lorsque le phénomène devient visible, il est souvent trop tard.

Dans le cadre du plan stratégique 2011-2020 pris dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique - les 20 « objectifs d'Aichi » - un certain nombre de progrès ont été constatés. Le règlement européen établi en 2014 a interdit le transport et l'utilisation de ces espèces. En France, la loi de reconquête de la biodiversité d'août 2016 a défini des outils pour contrôler leur introduction mais aussi leur détention, leur transport et leur utilisation.

Je me félicite que le Sénat se saisisse de ce sujet qui concerne le quotidien de nos concitoyens.

Cette proposition de loi renforce le pouvoir des maires qui seraient en mesure d'exiger des propriétaires une action contre les espèces exotiques envahissantes installées sur leur propriété. Vous en avez dit les inconvénients, monsieur le rapporteur : risques d'erreurs d'appréciation, de traitements inappropriés et de dispersion des moyens. Le maire peut et doit jouer un rôle de sentinelle. Pour autant, aucune solution n'étant pleinement efficace contre le frelon asiatique, il est souhaitable de se concentrer sur la protection des ruches.

L'Office français de la biodiversité sera un acteur primordial dans la lutte contre les espèces envahissantes, à l'appui des maires et des préfets. Un centre de ressources national a d'ores et déjà été créé en son sein pour fournir des informations sur chacune de ces espèces, les techniques de gestion et la réglementation.

La France dispose déjà d'outils efficaces et nombreux. Le texte constitue un appel à la vigilance de chacun même s'il a perdu son caractère normatif.

M. Jean-Pierre Sueur. - Absolument !

Mme Emmanuelle Wargon, secrétaire d'État. - Le Gouvernement y est néanmoins favorable.

M. Jean-Pierre Sueur. - Ça ne mange pas de pain !

M. Dany Wattebled . - La propagation des espèces envahissantes est une cause majeure d'atteinte à la biodiversité dans nos territoires. Nos filières agricoles et forestières en souffrent. Le frelon asiatique, le ver géant Bipalium en sont des exemples. Il faut agir rapidement.

Depuis la loi de 2016 pour la reconquête de la biodiversité, le préfet a le pouvoir de faire procéder à la capture, au prélèvement, à la garde ou à la destruction des espèces envahissantes introduites. Il faut donc que l'État agisse : les maires se trouvent trop souvent démunis. Identifier une espèce dangereuse requiert une certaine expertise que ne détient pas forcément le maire.

En outre, la lutte contre ces espèces doit relever de fonds publics : elles menacent les écosystèmes, qui relèvent de l'intérêt général. Les espèces invasives n'ont que faire des frontières administratives de notre territoire. Le groupe Les Indépendants reste défavorable à l'augmentation de la dépense publique mais c'est bien à l'État d'agir, à l'heure où la sixième extinction animale de masse menace.

Nous partageons pleinement l'objectif de cette proposition loi mais considérons qu'elle devra être accompagnée par des actions en faveur de la préservation de la biodiversité dans nos territoires.

M. Thani Mohamed Soilihi . - Je ne suis pas un spécialiste du frelon asiatique.

Mme Sylvie Goy-Chavent. - Vous pourriez le devenir ! (Sourires)

M. Thani Mohamed Soilihi. - À ma connaissance, il n'existe pas à Mayotte. En revanche, les territoires ultramarins, qui recèlent 80 % de la biodiversité de notre pays, sont touchés par d'autres espèces envahissantes : la liane papillon à La Réunion, la tourterelle turque en Guadeloupe, le rat noir dans différentes îles, l'iguane vert en Martinique et en Guadeloupe ou la vigne marronne à Mayotte.

La proposition de loi, qui répond à une véritable préoccupation de nos concitoyens, pouvait entraîner des conséquences fâcheuses, dans sa rédaction initiale, en matière de responsabilité. Le but de ces auteurs n'était nullement de rendre l'exercice du mandat de maire plus compliqué qu'il ne l'est aujourd'hui. En outre, la lutte contre les espèces envahissantes nécessite des compétences naturalistes et techniques, sans lesquelles les interventions sont au mieux inefficaces, au pire, dangereuses pour l'environnement et la biodiversité. Aussi la commission des lois a-t-elle préféré consacrer le rôle de lanceur d'alerte du maire auprès du préfet. Grâce à ce débat, nous avons pu clarifier l'articulation des pouvoirs dans la lutte contre les espèces envahissantes et évoquer la prise en charge financière des interventions.

Le groupe LaREM se rallie au texte de compromis de la commission. (Applaudissements sur les bancs du groupe LaREM)

M. Pierre-Yves Collombat . - Que la prolifération des frelons asiatiques soit un problème, aucun maire ou aucun ancien maire ne dira le contraire. De là à dire que la proposition de loi le résout, c'est une autre affaire...

Le texte de la commission améliore incontestablement la proposition initiale. Fallait-il charger les maires, qui n'en manquent pas, d'obligations et de responsabilités nouvelles ? En l'absence de mise en oeuvre de la procédure prévue, la commune devait faire l'avance des frais sans certitude d'être remboursée par le contrevenant. Le maire et la commune auraient même pu être mis en cause en cas d'accident dû à l'un de ces hyménoptères mal venu. (Mme Sylvie Goy-Chavent approuve.) Mieux vaut laisser faire le préfet et les spécialistes de la petite bête qui peuplent les DDTM.

Le texte de la commission évite un écueil mais apporte-t-il quelque chose ? Non : le maire, comme tout citoyen, peut,...

M. Jean-Pierre Sueur. - Absolument !

M. Pierre-Yves Collombat. - ...et même doit, aviser le préfet. Le groupe CRCE s'abstiendra d'ajouter des dispositions superfétatoires à celles, nombreuses, qui existent déjà. (Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE ; M. Jean-Pierre Sueur applaudit également.)

M. Jean-Luc Fichet . - Identifié il y a une quinzaine d'années, le frelon asiatique s'est répandu partout en France métropolitaine, sauf en Corse. Il s'attaque aux abeilles, dont on sait l'importance en tant qu'insectes pollinisateurs, pour la biodiversité.

Ma collègue Nicole Bonnefoy, dès 2011, a déposé une proposition de loi visant à créer un fonds de prévention contre la prolifération du frelon asiatique. Le groupe socialiste s'est mobilisé à plusieurs reprises sur ce sujet. Rappelons que la piqûre du frelon asiatique peut être mortelle pour l'homme s'il se trouve en présence d'un nid.

La lutte contre les espèces exotiques envahissantes repose essentiellement sur l'article L. 411-6 de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. L'arrêté du 14 février 2018 inclut le frelon asiatique dans la liste de ces espèces. Aux termes des articles L. 411-8 et R 411-46 du même code, le préfet de département peut procéder à la capture, au prélèvement, à la garde ou à la destruction de spécimens.

Le frelon asiatique nécessite des mesures à grande échelle. Une stratégie nationale de lutte, telle que prévue par le code de l'environnement, est incontournable. Pourtant, en réponse à plusieurs questions adressées par des sénateurs, le Gouvernement reconnaît « qu'il n'y a actuellement aucune stratégie collective reconnue efficace ». Le ministère de l'agriculture et de l'alimentation a, quant à lui, annoncé avoir décidé de subventionner des actions de recherche. Où en sont-elles, madame la ministre ?

Cette proposition de loi va dans le bon sens, même si le maire peut déjà intervenir sur les propriétés privées, en complément des pouvoirs de police spéciale du préfet. Il est utile de sensibiliser les citoyens.

J'y ai insisté, n'imputons pas aux particuliers les frais des opérations : cela pourrait les inciter à entreprendre des actions hasardeuses pour détruire eux-mêmes les nids.

La proposition de loi, telle qu'elle a été modifiée en commission, est équilibrée. Nous la voterons en espérant qu'elle soit efficace. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR et sur le banc de la commission)

M. Philippe Bas, président de la commission. - Bravo pour votre courage !

M. Jean-Luc Fichet. - C'est beaucoup dire...

M. Jean-Claude Requier . - Selon le rapport de l'IPBES, on constate, depuis 1970, une augmentation d'environ 70 % du nombre d'espèces exotiques envahissantes dans 21 pays. Parmi elles, le frelon asiatique qui pose tout un tas de difficultés dans nos territoires aux abeilles domestiques, déjà touchées par le changement climatique et les insecticides.

Nous comprenons la frustration de certains maires, et j'en ai été un, de ne pas pouvoir intervenir systématiquement contre les frelons asiatiques, y compris en l'absence d'accord du propriétaire, mais la proposition de loi aurait pu avoir pour effet d'engager la responsabilité du maire et d'inciter les propriétaires à agir seuls. Or le frelon asiatique peut être confondu avec le frelon d'Europe, la guêpe des buissons, la scolie des jardins et d'autres hyménoptères...

M. Pierre-Yves Collombat. - C'est fâcheux...

M. Jean-Claude Requier. - Le texte tel que modifié par la commission est dépourvu de portée normative. Il est inutile de rappeler au maire qu'il dispose de pouvoirs de police générale. (Mme Sylvie Goy-Chavent approuve.) En cas de danger grave et imminent pour la sécurité publique, il peut intervenir dans les propriétés privées sans obtenir d'accord. Certes, cela reste à la charge de la commune et c'est là toute la question : qui doit prendre en charge les opérations ? Si ce n'est pas l'État, la réponse sera inévitablement à géométrie variable, selon que la commune participe ou non à la destruction.

Le frelon asiatique a un cycle de vie annuel : inutile de détruire son nid, dans lequel il ne revient jamais, sinon pour protéger les ruches. Soyons prudents, la lutte contre les espèces exotiques envahissantes ne peut être abordée sous le seul prisme de la destruction. Le groupe RDSE votera ce texte, même s'il est dépourvu de portée normative, car dans ce cas, comme auraient pu le dire les Jésuites, et c'est un radical qui le dit, l'intention vaut l'action ! (Sourires ; applaudissements sur les bancs des groupes RDSE et LaREM)

M. Yves Détraigne . - (Applaudissements sur les bancs du groupe UC) Lorsque j'ai découvert le programme de la commission des lois, j'ai cru à une erreur d'aiguillage... Pourquoi un texte sur les frelons asiatiques à la commission des lois ? Mes collègues m'ont un peu éclairé mais ils ne m'ont guère convaincu.

Le maire est une vigie et vous connaissez la formule de Montesquieu : les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires. Les maires de France ont déjà été confrontés à différents nuisibles, la jurisprudence est claire. Dans la Lettre de l'administration générale d'avril dernier, un article rappelait qu'il appartient au maire de prendre les mesures assurant le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique et que les interdictions ne devaient être ni générales ni absolues et strictement proportionnées aux nécessités. L'article commentait un arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 9 juillet dernier concernant Beaucaire. La population française serait moins nombreuse si les maires n'étaient pas intervenus contre les nuisibles.

Le groupe centriste s'abstiendra. (Applaudissements sur les bancs du groupe UC ; M. Franck Menonville applaudit également.)

M. Philippe Mouiller . - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains) Comme sur beaucoup de sujets, les maires sont le premier réceptacle de l'anxiété de leurs concitoyens. Merci à Agnès Canayer et Vincent Segouin d'avoir cherché à trouver des solutions à ce problème des frelons asiatiques. Le Sénat est dans son rôle quand il apporte des réponses aux territoires.

M. Philippe Bas, président de la commission. - C'est bien vrai !

M. Philippe Mouiller. - Les maires des petites communes se sentent démunis face à la demande de leurs concitoyens qui ont détecté des nids de frelons, sur la propriété de leur voisin. Cela peut paraître anecdotique mais c'est une réalité vécue au quotidien, dans nos mairies.

Le frelon asiatique, arrivé en France en 2004, s'est répandu en une quinzaine d'années sur le territoire métropolitain ; il constitue une menace pour les insectes, et plus particulièrement pour les abeilles domestiques. C'est pourquoi, depuis un arrêté du 26 décembre 2012, il est classé dans la liste des dangers sanitaires de deuxième catégorie, pour l'abeille domestique, sur tout le territoire national. La loi d'août 2016 a défini les espèces envahissantes exotiques, elle a confié aux préfets le rôle de lutter contre elles - mais tous ne se saisissent pas également de cette fonction... Quant aux élus locaux, certains prennent en charge, au niveau communal ou intercommunal, la destruction des nids ou fournissent des pièges.

La coexistence de deux pouvoirs de police spéciale risquait de conduire à une déresponsabilisation. Faire du maire un lanceur d'alerte est une meilleure solution. Véritable sentinelle, il fera appel au préfet et pourra agir en vertu de son pouvoir de police générale en cas de menace grave et imminente.

Le groupe Les Républicains votera cette proposition de loi examinée fort opportunément selon la procédure de législation en commission, imaginée par le président Larcher. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

La proposition de loi est adoptée.

(Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains et quelques bancs des groupes RDSE et LaREM)

La séance est suspendue quelques instants.