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Compte rendu analytique officiel du 12 juin 2019

Statut de l'élu communal

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi créant un statut de l'élu communal, présentée par M. Pierre-Yves Collombat et plusieurs de ses collègues. (Demande du groupe communiste républicain citoyen et écologiste)

Discussion générale

M. Pierre-Yves Collombat, auteur de la proposition de loi . - Encore aujourd'hui, le mot même de statut de l'élu communal sonne comme une incongruité, voire un gros mot, une injure à tous ces hussards de la République !

Nous allons voir si le temps est venu mettre fin à cette hypocrisie séculaire.

La commune est le premier garant de la cohésion sociale, le premier investisseur public et le deuxième employeur public et en même temps, les élus restent privés de la sécurité que procure un statut.

Un statut protège et distingue, facilitant l'exercice de la représentation du peuple. Instituer un tel statut serait prendre au sérieux notre Constitution laquelle donne un fondement politique aux institutions locales. Selon l'article 1er, l'organisation de la France est décentralisée et, à l'article 72, il est précisé que « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon », elles « s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences ».

Les communes sont donc loin d'être des institutions destinées à donner un vernis démocratique à une administration d'État déconcentrée ou à offrir un passe-temps à des notables rentiers. Prendre au sérieux l'idée de décentralisation, ce serait d'abord reconnaître symboliquement l'importance de la mission de ceux qui administrent et donnent vie à la commune, ce que fait la loi fondatrice de la nouvelle décentralisation du 2 mars 1982 qui prévoyait déjà une loi instituant un statut de l'élu local.

C'est pour les élus des communes que l'hypocrisie bat des records. L'article 2123-17 du code général des collectivités territoriales (CGCT) issu de la loi du 21 mars 1831 prévoit que « les fonctions de maire, d'adjoint et de membre du corps municipal sont essentiellement gratuites ». Cette loi disait par ailleurs « qu'aucun électeur ne pourra déposer son vote qu'après avoir prêté, entre les mains du président, serment de fidélité au Roi des Français, obéissance à la Charte constitutionnelle et aux lois du royaume ». Étrange hommage de la République à la Monarchie de Juillet ! Accessoirement, supprimer l'article L. 2123-17 du CGCT, comme le propose le présent texte, permettrait de sortir du dilemme qui fait actuellement des indemnités de fonction, soit le salaire d'une fonction publique croupion, soit une forme de dédommagement soumis à impôt et à cotisations sociales, ce qui n'est pas banal pour un dédommagement qui couvre... on ne sait quoi, et cohabite avec les frais de représentation.

De glissement en glissement, Bercy considère que l'indemnité de fonction est imposable à l'impôt sur le revenu selon les règles applicables aux traitements et salaires. Ainsi l'article 10 de la loi de finances pour 2017, sans crier gare, supprimait la possibilité de déclaration fiscale séparée des indemnités électives et des autres revenus, entraînant une majoration importante de l'impôt pour nombre d'élus : « Les indemnités de fonction perçues par les élus locaux en application du CGCT sont imposables à l'impôt sur le revenu suivant les règles applicables aux traitements et salaires ». Étranges « fonctions gratuites » !

Instituer un statut de l'élu municipal est le seul moyen d'endiguer la dérive qui fait de l'élu territorial, et particulièrement communal, dans l'exercice de ses fonctions - fonctions exercées au nom de la collectivité et dans l'intérêt général - un simple citoyen ou un professionnel. En effet, si la longue liste des responsabilités des élus n'a rien à voir avec celle du citoyen lambda ou même d'un chef d'entreprise, d'un médecin ou d'un avocat, il en va différemment de sa responsabilité pénale qui est souvent plus lourde au motif que l'intéressé est investi d'un mandat électif public, d'un pouvoir général de police ou est dépositaire de l'autorité publique.

Le meilleur résumé de la situation nous est donné par Camille et Jean de Maillard : aujourd'hui « On n'est plus citoyen que pour s'abstenir d'agir, à moins de vouloir assumer une responsabilité dont on devient l'infamant débiteur ». Tant qu'on refusera d'articuler principe d'égalité devant la loi et réalité de l'inégalité devant les charges, responsabilités et obligations, ce qui devrait être au coeur d'un authentique statut de l'élu territorial, on en restera là... Tant qu'il y aura des amateurs au rôle « d'infamant débiteur ».

Trois urgences : préciser les notions de prise illégale d'intérêt et de délit de favoritisme - ce que le Sénat a fait trois fois avant que la disposition disparaisse dans le trou noir de la navette ; préciser l'article L. 122-4 du code pénal en donnant force de loi à l'arrêt de la cour d'appel de Douai du 10 octobre 2012 relaxant le maire de Cousoire (Nord) précédemment condamné pour avoir donné une gifle à un adolescent provocateur. Mais l'institution d'un statut de l'élu communal ne saurait se limiter à une reconnaissance des responsabilités particulières des administrateurs communaux élus et à l'amélioration des conditions d'exercice de leur mandat.

Le statut de l'élu communal doit aussi préciser les droits des conseillers municipaux, particulièrement ceux de l'opposition, trop souvent soumis au bon vouloir du maire et de sa majorité.

Avant de succomber au charme imaginaire de la démocratie post-représentative, l'urgence est de la revivifier en donnant toute sa place à un débat démocratique.

Le texte aborde aussi la disponibilité des élus, formation, sécurité matérielle, et bien d'autres sujets.

J'espère qu'il ne subira pas le même sort que mes autres propositions, à savoir un enterrement de première classe...

M. Loïc Hervé. - Des funérailles républicaines !

M. Pierre-Yves Collombat. - ... ou une incinération. (Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE)

M. Mathieu Darnaud, rapporteur de la commission des lois . - Cette proposition de loi vise à améliorer le statut de l'élu communal. Le législateur se doit en effet d'offrir aux élus les garanties nécessaires pour qu'ils puissent exercer leur mandat dans de bonnes conditions, au service de l'intérêt général.

Des évolutions récentes rendent cette préoccupation aiguë : décentralisations successives, montée en puissance des intercommunalités, exigence accrue de nos concitoyens à l'égard de leurs élus qui doivent être « à portée d'engueulade », comme le dit le président Gérard Larcher.

Résultat : l'exercice d'un mandat local demande toujours plus de temps et d'investissement, alors que les conditions d'exercice des mandats n'ont que faiblement progressé.

Le monde du travail évolue aussi, ce qui explique qu'il soit de plus en plus difficile de concilier l'exercice d'un mandat avec la vie professionnelle.

Enfin, la progression de la place des femmes dans les assemblées élues et l'évolution des structures familiales expliquent sans doute le besoin de trouver une meilleure conciliation entre l'exercice du mandat et la vie familiale.

Les maires et les autres élus municipaux sont le visage de la République au quotidien, et si nous souhaitons qu'ils continuent à s'engager, il est urgent d'apporter des réponses à leurs attentes. La commission des lois et la délégation aux collectivités territoriales se sont saisies du sujet. La seconde a mené un travail d'ampleur. Près de 17 500 maires ont répondu à la concertation qu'elle a lancée. Le rapport en six tomes qu'elle a produit le 5 juillet a abordé tous les aspects du problème : régime indemnitaire, régime social, formations, reconversion, responsabilité pénale et obligations déontologiques, et a formulé 43 propositions.

La commission des lois s'est saisie du sujet au travers de la mission de contrôle et de suivi des lois de réforme territoriale. Cette démarche a abouti à la rédaction d'un rapport visant à revitaliser l'échelon communal, qui porte de nombreuses propositions concernant les conditions d'exercice des mandats locaux.

Aussi, invitons-nous le Gouvernement à retenir sans retenue les apports du Sénat dans le cadre de son futur projet de loi relatif aux élus locaux.

C'est dans ce contexte qu'intervient la proposition de loi de M. Collombat, qui avance des pistes intéressantes sur la formation des élus ou la conciliation entre vie professionnelle et mandat local.

Je souhaite donc saluer l'initiative de notre collègue, qui apporte sa contribution à l'un des chantiers les plus déterminants pour l'avenir de nos communes : celui des conditions d'exercice des responsabilités et donc de la vigueur de la démocratie locale.

D'une manière générale, le texte gagnerait à s'enrichir d'un certain nombre de modifications.

À travers les auditions que j'ai menées, j'ai ainsi pu relever que certaines mesures proposées dans le texte, si elles entendent répondre à des besoins avérés, demanderaient d'avantage d'expertise afin d'évaluer leur impact financier sur les communes et leurs groupements, ainsi que sur les entreprises.

Nous savons tous la modestie des moyens dont jouissent les parlementaires pour leurs initiatives législatives... Mais certaines dispositions seraient difficilement soutenables pour les communes sans une revalorisation très conséquente des dotations de l'État, sur laquelle nous n'avons malheureusement ici aucune prise.

Par ailleurs, certaines divergences peuvent être observées entre les intentions exprimées par l'auteur de la proposition de loi dans l'exposé des motifs et les conséquences en droit des dispositions proposées. Certaines mesures pourraient même avoir des effets contre-productifs.

Nous avons choisi de discuter en séance du texte initial, pour faire apparaître les points de convergence et de divergence. Votre commission a déposé plusieurs amendements afin de compléter, modifier ou préciser le texte initial. Le texte constitue une base de discussion.

Les amendements proposés visent à supprimer la création d'un fonds national pour la formation des élus locaux, dont le financement est fragile, à la création d'une majoration indemnitaire pour les maires des communes de moins de 10 000 habitants ayant cessé leur activité professionnelle pour se consacrer à leur mandat, ou encore à supprimer des dispositions trop générales, comme les articles 5 et 6 qui concernent les frais de garde des enfants des élus et diverses dispositions d'ordre fiscal ou encore des dispositions qui pourraient alourdir les contraintes pesant sur les plus petites communes.

D'autres amendements corrigent des anomalies du droit existant afin de donner aux conseillers communautaires des communautés de communes les mêmes droits que ceux des conseillers communautaires des autres catégories d'EPCI ou de prévoir une délibération des communes nouvelles dans les trois mois suivant leur création sur les orientations et crédits ouverts au titre de la formation des membres du conseil municipal.

Enfin, la commission des lois a donné un avis favorable à plusieurs amendements extérieurs venant utilement compléter le texte.

Les évolutions actuelles rendent les maires vulnérables, et cette discussion plus urgente encore. Elle nous donne l'occasion d'interpeller le Gouvernement pour que ses engagements ne restent pas lettre morte.

M. Sébastien Lecornu, ministre auprès de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, chargé des collectivités territoriales . - Je veux d'abord remercier le sénateur Collombat dont le texte s'inspire de son expérience de maire, et je m'y reconnais pleinement.

Le Sénat s'est rapidement emparé de la question du statut de l'élu, même si ce terme ne me paraît pas le plus adéquat pour parler du rôle et de la place qu'occupent les élus locaux dans la République.

La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation présidée par M. Bockel a travaillé de manière très approfondie sur ce sujet, avec la remise d'un rapport complet visant à « Faciliter l'exercice des mandats locaux ».

Le 25 avril dernier, le président de la République a rappelé la légitimité des élus locaux, notamment des maires, et promis de leur donner un statut digne de ce nom.

Ces annonces font évidemment suite aux nombreux échanges que le président de la République a eus avec les maires dans le cadre du Grand débat : 96 heures de débat en présence de plus de 5 000 élus locaux ont permis d'aborder tous ces sujets. Pendant ces échanges, nous avons entendu un besoin de proximité, de clarté et d'enracinement.

Notre réflexion devrait se donner pour butoir les prochaines municipales de 2020. Nous ne saurions nous résoudre à voir des communes dans lesquelles les listes pour les municipales seraient incomplètes voire des communes dans lesquelles aucun candidat au poste de maire ne se déclarerait.

En avant-première, je nous livrerai quelques éléments de méthode sur le projet de loi à venir. Le Premier ministre vous en dira plus demain matin et vendredi avec les maires de France à Albi.

Il sera structuré autour de trois grandes étapes du parcours de l'élu : avant l'élection, durant l'exercice du mandat - en limitant les irritants de la loi NOTRe - sans oublier l'après mandat.

Je vous présenterai un texte à la rentrée de septembre pour une adoption définitive en fin d'année. Je mène des concertations avec les associations d'élus et les parlementaires. Ce texte sera co-construit avec l'Assemblée nationale et le Sénat. Je salue les travaux de chacun - Alain Marc, Françoise Gatel, Jean-Marie Bockel, Philippe Bas, Mathieu Darnaud, Arnaud de Belenet - pour redonner de la liberté aux élus locaux et clarifier leurs compétences.

Le projet de loi que je vous présenterai sera une première étape du nouvel acte de décentralisation avec comme principes la responsabilité, la lisibilité et le financement. La feuille de route du Gouvernement en la matière vous sera précisée demain par le Premier ministre.

Cette proposition de loi, monsieur Collombat, arrive soit un peu trop tôt soit un peu trop tard, selon le point de vue. Elle arrive en réalité au bon moment, car elle enrichira la discussion.

Prenons d'abord les propositions qui nous paraissent faire consensus. Sur la disponibilité des élus, votre proposition d'étendre le congé électif de 10 jours aux salariés candidats au conseil municipal des communes de plus de 500 habitants, au lieu de 1 000 aujourd'hui, va dans le bon sens.

Plus globalement, il faut poser la question de l'accès des conseils municipaux à des profils qui ne sont aujourd'hui pas suffisamment représentés, comme les salariés du secteur privé.

Concernant la formation des élus, nous sommes en phase avec ce besoin de la renforcer, et notamment de l'étendre aux communes de plus de 1 000 habitants, contre 3 500 aujourd'hui. Mais l'enjeu réside aussi dans le financement. Vous proposez la création d'un fonds alimenté par des sommes non dépensées. Cela nous paraît encore un peu prématuré car créer un fonds dont le montant n'est pas évalué pourrait être contre-productif. De plus, il faut réfléchir à son articulation avec les dispositifs existants, sous peine de créer un ensemble peu lisible pour nos collègues élus locaux.

Privilégions l'articulation des dispositifs existants.

Sur les frais de garde, aussi, nous partageons votre constat, même si votre article reprend mot pour mot celui qui existe déjà dans le CGCT. Néanmoins, ce sujet aura toute sa place dans le futur projet de loi.

J'en viens aux sujets qui méritent davantage de débat et peut-être d'approfondissement.

Vous proposez d'instaurer un statut de l'élu communal, là où il faudrait avoir une réflexion plus vaste pour tous les élus.

D'autre part, vous proposez de supprimer le principe de gratuité. On changerait totalement notre système français, hérité de la loi du 5 avril 1884, ce qui paraît complexe sans une étude d'impact approfondie tant les conséquences sociales et fiscales pourraient être nombreuses. Une indemnité n'est pas un traitement de fonctionnaire.

Le débat sur les indemnités n'est pas le plus simple dans le contexte actuel. D'abord, les élus - et leurs associations - ne demandent pas toujours la revalorisation des indemnités. Il n'est pas inutile de le rappeler. On ne devient pas élu pour gagner de l'argent... (Protestations sur les bancs du groupe CRCE)

Mme Sylvie Goy-Chavent. - Ça se saurait...

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Sans démagogie ni posture, le sujet est incontestablement sur la table. Le Gouvernement est prêt à prendre en charge certaines dépenses qui incombent aux élus. Tous les élus ne sont pas égaux et c'est sur ce point qu'il faut travailler.

Vous proposez de renforcer la vie démocratique de la commune. Certaines des mesures que vous proposez sont déjà satisfaites. Et plutôt que de tout réglementer, faisons confiance aux élus locaux.

Quant à la sécurité professionnelle, elle est facilitée par la loi du 31 mars 2015. Avant d'aller plus loin, il faudrait mener une réflexion adaptée à la taille des entreprises.

Le Gouvernement ne peut pas émettre un avis favorable global à cette proposition de loi qui servira d'introduction au débat que nous aurons en septembre.

M. Jean-Yves Roux . - (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE) L'élu communal est l'une des plus belles incarnations de la démocratie représentative. À quelques semaines des municipales, il est indispensable que le travail du Sénat soit pris en compte pour renforcer l'attractivité de l'élu communal, sans lequel il n'y a pas de démocratie locale vivante. Une commune sans élu, c'est le risque d'une fusion par défaut.

La démocratie locale, c'est n'est pas un défaut, c'est une envie. Animations, réunions publiques, petits ou grands débats valent mieux que les émissions de télévision ou la rancoeur des réseaux sociaux.

Il n'y a pas de petits élus, mais des élus au service de communes de petite taille. Ces élus disposent des mêmes charges et des mêmes responsabilités que les autres, sans l'ingénierie suffisante pour les accompagner. Nous soutenons la revalorisation des indemnités proposée dans ce texte, tout en étant ouverts au fait de la réserver aux élus des communes des plus petites tailles.

Nous voulons aussi sécuriser le mandat des élus des petites communes sans pour autant leur donner un blanc-seing. Nous sommes ainsi d'accord avec l'objectif de cette proposition de loi de préciser des notions juridiques telles l'autorité légitime, la prise illégale d'intérêt et le délit de favoritisme.

Nous proposons de clarifier la situation des élus en arrêt maladie et exerçant leur mandat pour éviter qu'ils ne soient obligés, par méconnaissance, de rembourser des sommes importantes. De manière plus globale, nous pensons que les élus, comme leurs administrés, pourraient bénéficier d'un droit à l'erreur.

On ne gère pas une commune avec la peur au ventre : on gère une commune avec éthique, le souci de bien faire et le sens de l'intérêt général.

Nous souhaitons que le statut de l'élu communal soit valorisé dans un parcours de vie. Les fonctions des maires et d'adjoints doivent être reconnues par une validation d'acquis.

Les maires des communes de moins de 1 000 habitants arrêtant leur mandat doivent bénéficier de l'allocation différentielle de fin de mandat.

Je demande également des avancées sur le régime d'imposition prévu pour les élus de communes de moins de 1 000 habitants. Être élu communal, notamment en ruralité, c'est un engagement au service de la collectivité et de l'intérêt général. Aucun n'est devenu riche, sinon d'expériences acquises et des rencontres effectuées, mais des charges liées au mandat doivent être mieux compensées.

Cette reconnaissance de l'élu est un gage de diversification des candidats. Disponibles 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7, les élus doivent pouvoir valoriser leur expérience.

Un statut d'élu local n'est intéressant que si les élus ont les moyens de travailler. D'où notre soutien à la déconcentration, à une couverture numérique plus complète et aux services publics de proximité. C'est pourquoi le RDSE a soutenu la création de l'Agence nationale de cohésion des territoires pour aider à monter des dossiers et faciliter la gestion du quotidien. L'élu communal ne doit pas être esseulé. La démocratie locale est un sport d'équipe. (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE ; MM. Pierre-Yves Collombat, Jacques-Bernard Magner et Jean-François Longeot applaudissent également.)

M. Jean-François Longeot . - (Applaudissements sur les bancs du groupe UC) L'enquête menée par l'AMF et le Cevipof a montré que 49 % des maires ne souhaiteraient pas se représenter en 2020. Ce chiffre monte à 60 % pour ceux qui effectuent leur premier mandat. Le malaise des élus locaux affaiblit notre République des territoires. Il tient à des facteurs liés à l'exercice du mandat qui s'est complexifié. La conciliation avec la vie professionnelle et personnelle est devenue plus difficile quand, a contrario, les limitations du cumul des mandats appellent à davantage de fluidité dans les parcours entre le mandat et la vie professionnelle des élus.

Autre facteur qui accentue le malaise, le droit n'a cessé de se complexifier. Dès 2015, le Sénat a veillé à faciliter l'exercice du mandat de l'élu local. (Mme Nathalie Goulet le confirme.) En 2017, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation a organisé une consultation ainsi que différentes tables-rondes sur le sujet. Si à notre échelle nous représentons les collectivités territoriales, il est de notre responsabilité d'améliorer les conditions de leurs engagements et de ne pas participer à cette complexification et insécurité croissante : les élus communaux incarnent la première ligne de notre démocratie.

Il est impératif d'améliorer de façon concrète l'exercice des mandats locaux dans le respect de la conception française de la démocratie locale.

Le statut d'élu communal doit permettre de concilier le mandat avec la vie professionnelle et personnelle des élus, de donner aux élus les moyens d'exercer leurs fonctions, de même que favoriser une circulation fluidifiée entre vie professionnelle et mandats locaux.

Les maires ont donc besoin de garanties supplémentaires, et ce texte fait d'intéressantes propositions, qu'il s'agisse d'un droit à la formation, d'aménagements de la carrière professionnelle des élus, quand la limitation du cumul des mandats dans le temps rendra cette condition de plus en plus impérieuse.

Je suis favorable à la revalorisation des indemnités des maires et adjoints bien que je ne sois pas d'accord sur les modalités de celle-ci.

Je salue donc la démarche effectuée par nos collègues du groupe CRCE de même que le travail de notre rapporteur dont je partage l'analyse sur cette proposition de loi.

Mais s'il s'agit de donner des garanties et de renforcer les droits des élus, il ne faut pas les professionnaliser en revenant sur le principe de gratuité des fonctions électives.

L'extension de la formation des élus pourrait avoir des effets financiers pervers à rebours de l'objectif souhaité.

Enfin, s'il s'agit de limiter le risque pénal pesant sur les élus, concevoir une nouvelle cause d'irresponsabilité pourrait ajouter davantage de confusion et de complexité.

Alors qu'un projet de loi est annoncé sur ce sujet pour l'automne prochain, il est sans doute prématuré de se prononcer aujourd'hui en faveur de mesures qui pourraient lourdement évoluer dans les prochains mois, et alimenter par ce fait une insécurité juridique que dénoncent les élus locaux.

Les élus communaux peuvent avoir confiance : la Haute Assemblée sera à même d'apporter des évolutions concrètes pour faciliter l'exercice de leur engagement. (Applaudissements sur les bancs du groupe UC)

M. Dany Wattebled . - De par sa vocation constitutionnelle, le Sénat s'intéresse depuis longtemps aux conditions d'exercice des mandats locaux. Le texte que nous examinons est une nouvelle initiative sénatoriale qui nous réjouit par les pistes intéressantes qu'il ouvre.

Cependant, je ne crois pas personnellement qu'il faille s'engager sur la voie de la professionnalisation. Être élu local n'est pas un métier. Son indemnité est une compensation et non une rémunération.

Cette proposition de loi se heurte à un problème financier en créant des contraintes nouvelles pour les collectivités territoriales.

L'impact financier des mesures proposées n'a pas été assez précisément mesuré. Un projet de loi doit être présenté en juillet et des discussions sont en cours.

Ce texte arrive à contretemps. Les Indépendants apporteront cependant leur contribution par le biais d'amendements. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Indépendants)

M. Arnaud de Belenet . - Monsieur Collombat, vous disiez craindre l'enterrement de cette proposition de loi. (M. Pierre-Yves Collombat le confirme.) On vous a rétorqué « funérailles républicaines » et le ministre souhaite plutôt proposer une « résurrection républicaine » de ce texte intégré dans un dispositif plus vaste. C'est ce que nous souhaitons également.

Nous partageons les objectifs, comme M. Darnaud l'a dit. Bien souvent, nous entendons les élus mentionner certaines problématiques : les moyens d'action vont en diminuant et pas seulement sur le plan financier. Les lois NOTRe, Maptam, la baisse des dotations entre 2011 et 2017, heureusement stabilisée depuis, ont eu des effets néfastes.

Les très petites communes ont en effet besoin d'une attention particulière, en matière de concours de l'État, pour retrouver un confort de gestion a minima.

La complexité vient aussi des contraintes liées au contrôle. La difficulté des élus à exercer leur fonction en la conciliant avec leurs vies professionnelle et familiale est une réalité.

Ce diagnostic se retrouve dans le rapport de la délégation aux collectivités territoriales. Un projet de loi est en cours de rédaction qui s'appuie sur ces travaux. Le ministre souhaite y travailler en collaboration avec le Parlement. Ce texte trouvera sa place dans ce cadre.

Monsieur Collombat, nous convergerons certainement sur un certain nombre de points tels que le droit à congé pour campagne électorale ou le renforcement de l'offre de formation.

L'objectif est d'améliorer certaines de vos propositions, comme le droit à congé pour la campagne électorale ou le renforcement du droit à la formation pour les élus des communes, y compris pour celles de moins de 3 500 habitants.

La revalorisation des dispositifs indemnitaires pour les communes de moins de 10 000 habitants est une piste. Les élus aussi passionnés soient-ils par l'intérêt général disent tous que la responsabilité de centaines d'agents équivaut à un poste à responsabilité dans une entreprise.

Nous pourrons enfin retrouver les auteurs de la proposition de loi sur le droit à suspension de leur contrat de travail pour les élus, qui doivent avoir le droit de le retrouver après la fin de leur mandat.

M. Pascal Savoldelli . - (Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE) La demande locale est inséparable de la demande nationale. Tout le monde en conviendra, de ce point de vue, la situation n'est pas formidable. Utilité et convergence, tels sont les deux objectifs que j'ai entendus, cela reste à confirmer.

J'entends des doutes sur le mot de statut. Mais l'AMF depuis des années réclame le statut de l'élu local ! Il ne s'agit en rien d'une professionnalisation de la vie politique. Ce qui importe, c'est une reconnaissance.

À neuf mois des municipales, nous serons très vigilants sur l'engagement de l'élu. On tend à passer de la République des lois à la République des contrats. Qu'est-ce qui nous assure que l'État ne passera pas un contrat avec une majorité des élus locaux ?

Si les élus ne sont pas là pour gagner de l'argent, ils ne sont pas non plus là pour en perdre. D'où les propositions de ce texte.

Monsieur Darnaud, selon vous, le fonds national de la formation des élus souffrirait d'un problème de financement. Posons donc la question au Gouvernement.

Nous souhaitons la parité et nous ne prendrions pas en compte les frais de garde pour les élus ? Cessons de faire preuve de tant de frilosité !

Quant à la responsabilité pénale des élus, l'enquête montre que la protection juridique est l'une des préoccupations majeures des élus. Le code français relativise la notion de prise illégale d'intérêt, faisant de ce risque pénal l'une des causes les plus importantes de la crise des vocations.

J'ai bien compris qu'il y aura d'autres étapes. Encourageons les convergences, soit. Mais des actes pourraient être retirés. Le Sénat, représentant les collectivités territoriales, doit faire un geste. (Applaudissements sur les bancs des groupes CRCE et SOCR)

M. Éric Kerrouche . - À en croire le président de la République, qui promet un statut digne de ce nom, le Premier ministre ou vos déclarations de tout à l'heure, monsieur le ministre, ce débat est d'actualité. Il est plus que temps que l'exécutif s'intéresse aux élus locaux. Tout vient à point à qui sait attendre !

Après la contractualisation déséquilibrée, l'échec de la conférence nationale des territoires (CNT), les démissions des maires, les dérapages de « balance ton maire », il y a eu les gilets jaunes, l'opération mairie ouverte et la découverte des vertus des élus de proximité pour le grand débat...et l'approche des municipales.

Dans les communes les plus petites, ce sont plus de 50 % des maires qui ne se représentent pas.

Monsieur le ministre, Mme Gourault pourrait, elle, répondre à nos questions écrites de novembre 2018 et de janvier 2019 sur la comptabilisation exacte, par strate, des démissions d'élus ? C'est une information cruciale.

Il faut améliorer les conditions d'exercice des mandats locaux, c'est une urgence démocratique. Depuis 1982, plusieurs lois, notamment en 2015, ont complété le statut de l'élu.

Mais les changements, nombreux, justifient un changement de braquet. La grande enquête de la délégation aux collectivités territoriales, auprès de 17 000 répondants, en témoigne. Il faut que les élus soient en mesure de mieux représenter la population. La législation en vigueur profite à certaines professions - cadres et professions intellectuelles supérieures - aux fonctionnaires par rapport aux salariés du privé, aux retraités et préretraités, aux hommes... (M. François Bonhomme et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains protestent.) Le statut de l'élu permettrait d'y remédier.

Il y a une césure entre rural et urbain : le poids des responsabilités est moins bien vécu par les élus des plus petites communes. Il y en a une autre entre ceux disposant de pouvoir exécutif et les autres.

La proposition de loi de Pierre-Yves Collombat répond à ce débat. Je le cite, le statut de l'élu doit « permettre la représentation de la population dans toute sa diversité ». Sa proposition de loi est peut-être incomplète, mais elle apporte des avancées certaines. On pourrait espérer des études d'impact, changer des seuils, des taux mais, globalement, elle va dans le bon sens.

Regret personnel, à cause de l'article 40, je n'ai pas pu reporter l'indemnité...

M. Sébastien Lecornu, ministre. - ... issue de la loi NOTRe !

M. Éric Kerrouche. - C'est un effet de cette loi, en effet. (On s'amuse sur les bancs à droite.) Mais je ne doute pas que le Gouvernement y remédiera.

Il faudrait aussi en finir avec le mythe de l'amateurisme républicain. Selon ma collègue Élodie Lavignotte, auditionnée par le Sénat, tous les textes conduisent à une professionnalisation des mandats ; pourtant, notre culture les maintient dans « l'amateurisme républicain. » Il faudrait s'interroger sur ce paradoxe.

Cette proposition de loi a au moins le mérite de montrer combien le statut de l'élu est une question brûlante. (Applaudissements sur les bancs des groupes SOCR et CRCE)

Mme Agnès Canayer . - L'élu local est au coeur de la démocratie. Premier interlocuteur de nos citoyens, il est « à portée d'engueulade » comme dit notre président Larcher. La gratuité, héritée de Rome, en est le corollaire, et a été instituée par la loi du 21 mars 1831 et confirmée par la loi municipale de 1884.

Il y a peu, le Cevipof publiait une enquête sur le blues des élus locaux. M. Collombat nous donne l'occasion de débattre sur un sujet qui préoccupe nombre d'élus.

Le statut risque de figer le dispositif. C'est pourquoi j'ai déposé un amendement qui pose les principes généraux de manière souple.

Je suis opposée à ce que l'élu devienne le salarié de sa commune. C'est le sens de mon amendement sur ce point.

Les conditions matérielles sont souvent évoquées. C'est la raison pour laquelle je propose d'étendre le complément de mode de garde aux élus. Nous pourrions ainsi attirer de jeunes parents.

La formation est indispensable. Mais le fonds prévu à l'article 3 nationaliserait ce droit à la formation et briderait l'autonomie des collectivités territoriales. (M. André Reichardt le confirme.)

Cette proposition de loi est l'occasion d'avancer, grâce aux amendements du rapporteur.

M. Joël Guerriau . - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Indépendants) Les élus ont besoin plus que jamais d'un texte global portant sur le mandat, du début à la sortie - celle-ci peut en effet être un repoussoir, d'autant plus depuis que notre démocratie prend la voie d'une limitation du cumul des mandats dans le temps.

En premier lieu, cette proposition de loi a le mérite de promouvoir un engagement des élus qui dépasse le bénévolat. Mais suffira-t-elle à regonfler le moral des maires ? J'en doute, sans mesure de l'impact des dispositions proposées. De plus, un projet de loi est en préparation.

Cette proposition de loi apparaît donc comme préambule à un débat indispensable.

En 2001, le Sénat a déjà voté le texte excellent de M. Delevoye sur cette question.

Mme Nathalie Goulet. - Excellent texte !

M. Joël Guerriau. - Nous devons nous en souvenir. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Indépendants ; Mmes Nathalie Goulet et Laurence Cohen applaudissent également.)

M. André Reichardt . - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains) Le maillage fin des communes, héritage de la Révolution, doit être conservé : c'est un atout en termes de proximité.

Avec le déclin du civisme, il faut accompagner les élus locaux, qui disent leur ras-le-bol et dont certains renoncent à se représenter.

Un statut est indispensable. Mais si vos propositions, monsieur Collombat, sont parfois intéressantes, elles sont parfois problématiques, financièrement notamment. Le fonds national pour la formation que vous proposez est compliqué, pour ne pas dire cocasse. Il pourrait devenir déficitaire.

Le seuil du congé électif, abaissé de 1 000 à 500 habitants, est porteur de risques pour les employeurs et pourrait s'avérer contre-productif.

Idem de la remise en question de la gratuité, qui pourrait mener à une certaine professionnalisation. Un mandat électif n'est pas une activité professionnelle mais un engagement civique ! L'indemnité de fonctions ne doit pas être une rémunération mais une indemnité qui couvre les frais. C'est pourquoi j'ai déposé une proposition de loi afin de maintenir l'indemnité des syndicats intercommunaux reprise par M. Kerrouche. J'espère qu'elle sera mise à l'ordre du jour - à moins, monsieur le ministre, que vous me brûliez la politesse. (Sourires ; applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

M. Pascal Allizard . - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains) Les Français restent attachés à leurs communes. Nous, qui avons souvent exercé des responsabilités communales, nous savons mieux que tout le monde combien le risque pénal ou les difficultés d'exercice du mandat peuvent être importants.

Avec les gilets jaunes, nous avons vu combien nous avions besoin des élus communaux. Or nombre d'entre eux sont las. Certains démissionnent, d'autres ne se représentent pas ; les territoires ruraux en seront les premières victimes. Où trouver des candidats compétents et dévoués ? Certaines communes s'en inquiètent déjà.

L'amélioration des conditions d'exercice des mandats communaux passe par des conditions financières améliorées et un arrêt de la pression normative.

Dans le Calvados, fin 2018, 66 % des élus attestent d'une baisse des dotations. Les élus ont surtout besoin de stabilité ; SCOT, intercommunalité, modes de scrutin, seuils, tout cela entraîne des dépenses supplémentaires.

Et l'on prétend dire aux élus, dans un État décentralisé, ce qu'ils ont à faire !

La fiscalité est vécue, elle aussi, comme complexe et injuste, et la formation fait défaut.

Poursuivons la réflexion sur ce sujet. Le Sénat y a déjà beaucoup travaillé. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

M. Sébastien Lecornu, ministre . - Je retiens trois types d'interrogations. Une question culturelle d'abord : la professionnalisation, la gratuité, le sens de l'engagement, jusqu'à la question de l'engagement syndical - qui ne dépendent pas de moi.

Deuxième volet : les aspects pratiques. Que règle-t-on, en cette matière, par la loi ? Cela suppose d'arbitrer entre égalité et liberté...Je ne souhaite pas faire de politique politicienne sur ce sujet, monsieur Kerrouche. Vous ne sauriez nous faire ce reproche alors que nous proposons de coconstruire une réforme ambitieuse ! Et en tant qu'ancien maire et président de conseil général, je crois savoir ce que veulent les élus.

Élu en 2014, j'ai subi les baisses de dotations unilatérales et brutales que vous aviez votées.

M. Jean-François Husson. - C'est vrai ! Entendez-le !

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Je ne me sens donc pas totalement responsable du vague à l'âme des élus locaux depuis des années.

Moins de politique, plus de pragmatisme, voilà la voie à suivre !

Je vous présente les excuses du Gouvernement pour l'absence de réponse à vos questions écrites, monsieur le sénateur, et vous donnerai les éléments dont je dispose en temps utile. Je doute en tout cas que les maires démissionnent parce qu'Emmanuel Macron est président de la République. Les maux sont plus profonds.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois . - Merci pour vos propos, monsieur le ministre.

Le Sénat est ouvert au dialogue. J'ai souvenir d'avoir travaillé avec vous au rapprochement des cinq départements de Normandie et puis attester de votre attachement aux élus de terrain.

Les difficultés se sont en effet accumulées ces dernières années sur les épaules des élus locaux, mais ce Gouvernement ne les a pas corrigées ! Ce que nous attendons, c'est que vous leviez les obstacles à l'exercice des libertés locales !

Permettez-moi de vous livrer une inquiétude. Il y a un an, nous avons adopté une proposition de loi visant à restaurer la responsabilité communautaire dans certains grands ensembles intercommunaux et à redonner une capacité d'action au département, en matière de développement économique notamment. Les dossiers sont sur la table. Hélas, le Gouvernement semble avoir renvoyé au-delà des élections municipales le traitement du millefeuille territorial.

Pouvez-vous éclairer le chemin ? Différer les corrections de la loi NOTRe serait une grave erreur.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Je disais à l'instant à la tribune que le projet de loi que je défendrai traiterait des problèmes globaux de l'attractivité des mandats locaux et des moyens de ne pas décourager les élus.

Notez que les propositions des associations d'élus ne sont pas toujours les mêmes que celles du Sénat.

Le texte abordera également les moyens de dire merci aux anciens élus. La validation des acquis, par exemple. Tout cela se fera sur fond de négociations sur les questions fiscales - qui seront discutées à l'automne.

La discussion générale est close.

Discussion des articles

ARTICLE PREMIER

M. Max Brisson . - Notre démocratie représentative est en crise, on l'oppose fréquemment à la démocratie participative ou directe. Je doute que l'on comble le fossé entre les deux en figeant le statut des élus.

Certes, il faut faciliter l'exercice des fonctions électives et veiller à la diversité des générations et des catégories socio-professionnelles, sans quoi nous risquons un repli sur une population d'élus déconnectés de la réalité. Et je soutiens de nombreuses dispositions de cette proposition de loi qui s'inspirent des travaux de la délégation aux collectivités territoriales.

Pour autant, on n'entre pas au service de la cité comme dans un métier. Enfermer cet engagement dans des règles rigides, distinguer des agents politiquement actifs de statut des autres citoyens, irait à l'encontre de la promesse démocratique. Chaque citoyen est libre de participer à la vie démocratique et c'est ce qui fait la remarquable vitalité de notre démocratie locale. Recherchons plus de convergence entre les différentes formes de participation citoyenne à la vie de la cité. Abolir le beau principe de gratuité des fonctions communales n'irait pas dans ce sens.

M. Roland Courteau . - Merci au groupe CRCE d'avoir pris l'initiative de ce débat. Le plus bel honneur que l'on puisse faire à un homme ou une femme, c'est de lui confier un mandat d'élu municipal, disait un ancien président de la République.

Si la tâche est enthousiasmante, nous savons la lassitude, pour ne pas dire le découragement, des élus locaux. Complexité des normes, manque de moyens, risques juridiques, risque pénal, insuffisance de la formation et de la protection sociale... Nous sommes tous d'accord pour améliorer les conditions d'exercice du mandat local et aboutir à une réelle diversité sociologique et de genre.

Faut-il aller jusqu'à la suppression du principe de gratuité ? Elle a toujours été repoussée. Il est vrai que le débat n'est pas simple. Un mandat n'est pas une profession, même s'il faut reconnaître que le mandat s'est fortement professionnalisé. Il passe pour un engagement bénévole, la loi municipale ne dit pas autre chose. Le renforcement des responsabilités des élus, la technicisation de leurs tâches méritent un renforcement des compensations. Le mandat d'élu découle du suffrage universel, faut-il en faire un métier ? Je n'ai pas tranché, faute de mesurer l'impact de cette mesure. Je ne suis sans doute pas le seul.

M. Pierre-Yves Collombat . - Beaucoup de choses réjouissantes ont été dites. « Le texte va trop loin », « le texte ne va pas assez loin », « ce n'est pas le bon moment », « ce n'est plus le moment ». Le plus réjouissant, c'est entendre dire que je serai à contretemps ! Contrairement à mes habitudes, je reprendrai des propos du président de la République que Le Monde d'aujourd'hui reproduit. Extrait de son discours devant l'Organisation internationale du travail : « La crise que nous vivons peut conduire à la guerre et à la désagrégation des démocraties. Tous ceux qui croient, sagement assis, confortablement repus, que ce sont des craintes qu'on agite se trompent, ce sont les mêmes qui se sont réveillés avec des gens qui semblaient inéligibles, ou sortis de l'Europe, alors qu'ils pensaient que ça n'adviendrait jamais. » Voilà la situation ! Elle se double d'une sécession rampante des citoyens : en témoignent la baisse de participation et les votes de dégagisme. On ne vote plus pour, on vote contre !

C'est là que la démocratie locale est importante et il y a même une corrélation exacte entre la taille de la commune et le taux de participation : plus elle est petite, plus les gens votent.

Demander un statut de l'élu local, c'est reconnaître le rôle des hussards tricolores de la République que sont les maires. C'est d'abord un geste politique !

Mme Cécile Cukierman . - Un statut de l'élu territorial, ce n'est pas simplement un enjeu sémantique. Dès lors qu'il y a statut, il y a reconnaissance de ces acteurs de la démocratie territoriale. La commune est la cellule de base de la démocratie, tout le monde est désormais d'accord pour le dire.

Conforter les élus, ce n'est pas faire de l'électoralisme à la veille des municipales. La question du renouvellement se pose 2020. Il y a la question financière, il y a la question du sens de leur engagement. Lisez L'Express, qui n'est pas réputé pour être un journal gauchiste : les élus dans les communes ou les intercommunalités XXL ne trouvent plus leur place. Des amendements ont été déposés sur l'article premier, discutons-les et maintenons la création du statut de l'élu territorial. Nous pouvons trouver des accords pour voter collectivement et je ne doute pas que le ministre saura entendre le Sénat et reprendre nos travaux.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur . - On aime à solenniser les choses dans cet hémicycle. Ne laissons pas croire que nous n'aurions pas une finalité commune, nous aspirons tous à prendre en compte le souhait des 500 000 élus locaux pour déboucher sur une amélioration des conditions d'exercice de leur mandat ou un statut. Le sujet dépasse la posture sémantique.

Chacun veut intervenir, dire son expérience. Nous avions évoqué la possibilité d'un renvoi en commission pour discuter de ce texte en même temps que celui du Gouvernement. Notre volonté est commune : ouvrir la discussion et, surtout, faire en sorte que le Gouvernement s'inspire de nos réflexions. Nous ne nous cachons pas derrière notre petit doigt : l'article 40 de la Constitution nous interdit d'introduire des dispositions sur la formation ou, monsieur Savoldelli, sur les frais de garde.

Je le dis avec sincérité et un brin de solennité, puisse ce texte nous aider à aboutir à la réforme que nous appelons de nos voeux et dans laquelle, je l'espère, chacun prendra une part active. (M. Loïc Hervé applaudit.)

M. Philippe Bas, président de la commission . - Cet article premier pose un problème essentiel, celui de la nature de la fonction élective. Le code général des collectivités territoriales prévoit qu'elle est gratuite. La proposition de loi revient sur cette pétition de principe.

La Révolution française n'aurait pas eu lieu si l'indemnité parlementaire n'avait pas existé. Au cours du mois d'août 1789, plusieurs députés du tiers état menaçaient de rentrer chez eux, tout simplement parce qu'ils n'avaient plus de quoi vivre. De là vient l'indemnité de 18 livres qui a été alors instaurée car il arrive qu'un élu doive faire des sacrifices professionnels pour exercer son mandat.

En 1848, pour éviter que seuls puissent être députés les banquiers, les fonctionnaires ou les grands propriétaires terriens, l'indemnité forfaitaire a été inscrite dans la Constitution. C'est pourquoi, chers collègues, lorsqu'un agent de l'Insee vient vous recenser et vous demande votre profession, vous devez répondre « sans profession » pour exercer votre mandat de parlementaire à temps plein. Les élus locaux sont dans une situation tout à fait comparable. Le mandat est gratuit mais donne lieu à indemnité pour l'exercer. Il faut s'en tenir à ce principe sacré de la République !

M. le président. - Amendement n°41 rectifié bis, présenté par MM. A. Marc, Malhuret, Menonville, Bignon, Chasseing et Luche.

Supprimer cet article.

M. Alain Marc. - M. Bas a retracé avec éloquence l'histoire des premiers élus. Plus pragmatique, je rappellerai que la France a la chance d'avoir 35 000 communes et plus de 500 000 personnes qui décident et sont autant de points de démocratie. La gratuité est essentielle. Sans elle, nous irons vers un regroupement forcé des petites communes pour être en mesure de payer un élu. D'où mon amendement de suppression de l'article.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - J'ajoute que les deux tiers des élus locaux ne perçoivent aucune indemnité.

M. Philippe Bas, président de la commission, et Mme Françoise Gatel. - Très bien !

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Monsieur le ministre, je vous invite à vous remémorer le débat passionné sur la fiscalisation des indemnités. Le Gouvernement est d'ailleurs revenu à de meilleurs sentiments en reprenant la position du Sénat. Avis favorable.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Je me rallie à l'axe bien connu Philippe Bas-Édouard Philippe... (Sourires)

S'il y a un statut de l'élu, son article premier devrait préciser que la fonction est gratuite. C'est une façon de garantir la liberté de l'élu, son rôle à part. Son indemnité est totalement distincte des frais de personnel. Sur le terrain normand, les élus locaux sont attachés à cette singularité juridique de la somme qu'ils perçoivent. Ne revenons pas sur ce vieux principe du XIXe siècle, la gratuité. Avis favorable.

M. Pierre-Yves Collombat. - Cet éloge de la gratuité de la part des élus que nous sommes est assez réjouissant dans la mesure où nos fonctions ne sont pas gratuites.

M. Philippe Bas, président de la commission. - Bien sûr que si !

M. Pierre-Yves Collombat. - Dans le code général des collectivités territoriales, seules les fonctions municipales sont gratuites ; rien n'est dit des autres fonctions. C'est anormal ! Soit on met tout le monde dans le même sac, soit on est en pleine cohérence.

On nous parle d'indemnité. Mais sur quoi porte l'indemnisation ?

M. Philippe Bas, président de la commission. - Un manque à gagner...

M. Pierre-Yves Collombat. - ... sur le temps de retraite ?

Mme Sophie Primas. - Des adjoints travaillent !

M. Pierre-Yves Collombat. - C'est un revenu comme un autre, selon la loi de finances pour 2017 elle-même, puisque l'indemnité est imposable ! On est en pleine incohérence. Laissez là vos envolées lyriques sur la gratuité.

Effectivement, être maire n'est pas une profession. Le maire n'est pas un spécialiste des stations d'épuration, il est là pour représenter les citoyens. Mais pourquoi la gratuité pour ces fonctions-là seulement ?

M. Éric Kerrouche. - Historiquement, l'indemnisation a été créée pour ceux qui avaient dû abandonner leur profession mais elle a aussi servi à l'émancipation sociale. Avec elle, le monde ouvrier pouvait obtenir une représentation digne. L'indemnité est la condition de la représentation sociale de tous.

Dans les années 1960, Roland Barthes a écrit les Mythologies. Nous sommes en pleine mythologie. La question de l'amateurisme des fonctions d'élu est devenue un totem. On se cache derrière le statut, alors que la question est la variation des tâches derrière le statut. Dans les gros exécutifs, la fonction d'élu est incompatible avec l'exercice d'une autre profession.

Mme Michelle Gréaume. - Monsieur le ministre, vous distinguez salaire et indemnité. L'article 5 du projet de loi de finances pour 2017 n'a certainement pas été voté par le CRCE. Tout le monde ne peut pas en dire autant... (M. François Bonhomme se récrie.) Vérifiez, cher collègue.

Cet article a acté le principe que l'élu doit déclarer ses indemnités au même titre que ses salaires. Alors, en quoi le principe de gratuité est-il si important ?

Mme Nadia Sollogoub. - Je voterai contre cet amendement. Les feuilles d'indemnité des élus ressemblent trop à des feuilles de paie. Certains élus ne touchent aucune compensation, et leur mandat leur coûte de l'argent - comme à ceux qui perçoivent une toute petite indemnité. En quoi un statut empêcherait-il le bénévolat ? On ne peut pas en rester là. Pensons aux élus des petites communes.

Mme Cécile Cukierman. - Je vais répéter ce que je viens de dire, je serai peut-être plus claire. Oui, il existe un débat qui traverse tous les groupes sur ce que l'on appelle la gratuité mais l'article premier, c'est d'abord la création d'un statut de l'élu territorial que, à entendre les interventions, chacun reconnaît comme nécessaire. Voter l'amendement de suppression, c'est le refuser. Discutons des amendements : les nos27, 28 et 30 rectifiés le maintiennent, les n°26 rectifié et 55 rectifié bis portent sur la gratuité.

Merci au président de la commission des lois de se référer à l'héritage de la Révolution française - avec ces bases communes, nous pourrons avancer.

Le Sénat doit se rassembler pour se faire entendre du Gouvernement.

M. François Bonhomme. - Madame Gréaume, la fiscalisation alourdie des indemnités des élus date de la loi de finances de décembre 2016. Le prélèvement à la source, qui a été reportée, l'a rendue d'autant plus douloureuse. Mais cela a été décidé par l'ancien gouvernement, et non par l'actuel...

La difficulté quand nous touchons à la gratuité, c'est que les élus locaux ne perçoivent pas un salaire mais ils ne sont pas non plus tout à fait bénévoles. La difficulté, c'est de compenser de manière juste leurs missions à la hauteur de leurs différents degrés de responsabilités.

Certes, une forme de rétribution est la reconnaissance d'un engagement corps et âme pour la collectivité mais supprimer le principe de gratuité mettrait à mal un symbole, celui de l'engagement bénévole. Si nous supprimons la gratuité, que dirons-nous aux 450 000 élus locaux qui ne touchent aucune indemnité ? Espérons que cette question sera traitée au mois de septembre.

Mme Agnès Canayer. - Nous avons tous le même objectif, celui de faire bénéficier les élus locaux d'une reconnaissance à la hauteur de leur engagement.

Cependant les moyens diffèrent. Enfermer l'élu dans un cadre rigide ne mènera nulle part. Des chartes, des principes, des solutions concrètes, voilà ce qui portera ses fruits.

La gratuité, à laquelle je suis particulièrement attachée, est ce qui fait le sel de notre démocratie. Les gens donnent de leur temps, mettent de leur coeur, ils s'engagent au service de l'intérêt collectif ; c'est une force. Une rémunération l'amoindrirait.

C'est d'autant plus vrai que nous travaillons à favoriser l'engagement associatif et le bénévolat, si essentiel pour faire vivre nos communes. Rémunérer la fonction de maire serait un mauvais signal.

M. Philippe Bas, président de la commission. - Très bien !

M. Joël Guerriau. - Nous parlons des élus mais aussi de tous ceux qui ne le sont pas parce qu'ils ont besoin d'une activité professionnelle pour vivre. Dire qu'un maire doit nécessairement se classer parmi les « sans profession » est choquant. J'ai envoyé un questionnaire aux élus locaux de Loire-Atlantique. Les résultats sont clairs : les indemnités sont un problème de fond, la question du statut revient aussi. Reconnaissons la réalité complexe et technique que recouvrent désormais les fonctions d'élus, dans leur diversité. En Loire-Atlantique, 56 % des maires considèrent que tous les élus devraient bénéficier d'une reconnaissance indemnitaire. Je ne voterai pas l'amendement.

M. Alain Marc. - Nous sommes dans une période où les fonctions électives alimentent la suspicion, que nous soyons parlementaires ou maires. Accorder un salaire aux maires serait un très mauvais signal. Dans l'Aveyron, je ne connais aucun conseiller municipal qui souhaite devenir maire pour toucher une indemnité !

Mme Sylvie Goy-Chavent. - L'élu municipal rend un service à la collectivité, il n'est pas un professionnel. Pas de professionnalisation, pas de fiscalisation !

Mme Éliane Assassi et M. Pierre-Yves Collombat. - Mais c'est déjà le cas !

Mme Sylvie Goy-Chavent. - N'ajoutons pas une couche !

Percevoir 661 euros brut par mois pour être corvéable à merci 7jours sur 7 ? Ne croyez pas que l'on s'engage dans la fonction municipale par appât du gain. Dans les petites communes, il s'agit de payer l'essence, le téléphone et les timbres. Les maires tiennent à la gratuité de leur fonction ; un salaire, ce serait des regards négatifs portés sur leur fonction.

M. Jean-Pierre Grand. - Cette proposition des communistes me ravit. Qu'y aura-t-il ensuite ? On se professionnalise puis on se syndiquera ? (Marques d'ironie sur les bancs du groupe CRCE)

Mme Éliane Assassi. - Et on adhère au parti communiste !

M. Jean-Pierre Grand. - Quand les électeurs actionnaires renverront le maire dans ses foyers, il aura droit chômage ? Votre proposition est dans le droit fil des professionnels de la politique que les Français rejettent ! (Vives protestations sur les bancs du groupe CRCE)

Mme Éliane Assassi. - Un peu d'humilité ! Vous êtes sénateur !

Mme Céline Brulin. - Le premier élément de cette proposition de loi est la création d'un statut de l'élu territorial. Tout le monde semble l'appeler de ses voeux, chacun dit que les élus locaux ont le blues.

M. le ministre Lecornu nous a rappelé que le Gouvernement est en train de travailler sur cette question. Le Sénat voudrait-il envoyer le message qu'il n'y a pas besoin d'un statut ? Les élus sont encore moins soutenus dans les petites communes que dans les grandes - oui ! Alors ouvrons le débat !

Je sais que le mot de statut fait peur à certains, il évoque des syndicats et d'autres choses plus horribles encore... (Sourires) Mais la sécurisation des élus locaux est une demande puissante que nos concitoyens sont prêts à soutenir.

M. Jean-Luc Fichet. - La gratuité n'existe plus. Il y a des gens qui exercent des responsabilités et touchent une indemnité. Un statut éviterait des votes sur les indemnités après chaque renouvellement, dont le montant varie en fonction de la réalité professionnelle. La hausse de 40 % des indemnités des maires de communes de 100 000 habitants n'a pas suscité de réactions. (M. Pierre-Yves Collombat s'amuse.) Les maires de petites communes se demandent pourquoi cela poserait problème pour eux !

M. Jean-Marc Boyer. - Qui dit professionnalisation dit salaire, et indemnisation pour chômage à la fin du mandat. L'indemnité est préférable. Qui est prêt à laisser la moitié de son salaire, voire plus, pour 661 euros bruts ? Il faut donc plutôt revaloriser ces indemnités. Qui est le patron des maires ? C'est l'électeur.

M. Pierre Laurent. - La question du statut de l'élu territorial, ce n'est pas seulement la question de l'indemnité. Les garanties de retour à l'emploi pour les salariés du privé n'existent pas, nous le savons bien. Si nous supprimons l'article premier, nous tuons le débat dans l'oeuf.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - La question des indemnités, nous avons souhaité la traiter. Mesdames Brulin, Cukierman et Monsieur Laurent, merci : vous soulignez que la commission n'a pas introduit d'amendement sur l'article premier pour éviter de fermer le débat sur le statut.

Mme Éliane Assassi. - Contrairement à Alain Marc !

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Il ne m'appartient pas de demander à M. Marc de retirer son amendement.

Mme Éliane Assassi. - Bien sûr que si !

M. Philippe Bas, président de la commission. - Monsieur Collombat, ce qui nous sépare n'est pas si profond. Le raisonnement par assimilation que vous faites, en disant que l'impôt sur le revenu assimile l'indemnité à un salaire, ne tient pas. Les revenus du capital, et même ceux de la prostitution, sont soumis à l'impôt sur le revenu ! (Rires sur les bancs des groupes UC et Les Républicains)

M. Pierre-Yves Collombat. - Ce ne sont pas des indemnités !

M. Philippe Bas, président de la commission. - Il est en effet regrettable, monsieur Guerriau, qu'il n'y ait pas une case « autres » qui permette d'expliquer à l'Insee qu'on est titulaire d'un mandat électif.

Une fois que vous êtes maire, vous êtes libre : vous n'êtes ni un salarié ni un fonctionnaire. « Tout mandat impératif est nul. » La liberté ne signifie pas faire n'importe quoi, c'est agir en conscience.

Ce matin, en commission des lois, nous avons déposé un amendement qui améliore l'indemnité des maires des communes les moins peuplées.

M. Jean-Marc Boyer. - Très bien !

M. Philippe Bas, président de la commission. - Car celles-ci n'ont pas de services techniques et le maire et son adjoint aux travaux doivent être derrière les ouvriers quand on refait les huisseries de l'école ! (M. André Reichardt renchérit.)

Non, les électeurs ne sont pas les patrons du maire. Le maire est son propre patron. Il a la responsabilité pleine et entière, il n'est pas le subordonné de ses électeurs.

Les auteurs de la proposition de loi plaident pour le retrait de l'amendement n°41 rectifié bis, pour laisser le débat ouvert. J'y suis sensible et je n'hésite pas à demander à son auteur de le retirer, non pas que je sois en désaccord avec lui, mais parce que le débat doit avoir lieu.

M. André Reichardt. - Excellent !

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Vous avez raison : l'article 1er ne pose pas que la question du principe de gratuité mais aussi celle de l'écriture par la loi du statut de l'élu territorial. Ce statut, nous devons l'écrire.

Mme Éliane Assassi. - Voilà !

M. Sébastien Lecornu, ministre. - MM. Darnaud et Bockel ne disent pas autre chose dans leur rapport intitulé « Faciliter l'exercice des mandats locaux : enjeux et perspectives », ni le président de la République quand il affirme vouloir donner aux élus locaux « un statut digne de ce nom ». Le projet de loi que je défendrai écrira ce statut et lui donnera du corps.

Remettre en cause le principe de gratuité, c'est envoyer un mauvais signal. Beaucoup de démagogues n'attendent que cette occasion de taper sur les élus ! Leur engagement est gratuit, il n'est pas pour autant bénévole au sens où le sont les sauveteurs de la SNSM. Les militaires de réserve sont indemnisés, mais l'indemnisation n'est pas fiscalisée ; les sapeurs-pompiers volontaires ont encore un autre régime... Convenez qu'on ne saurait faire du régime fiscal un postulat pour définir les principes régissant la démocratie locale.

Le président Bas a raison : le maire, patron politique de sa collectivité, est aussi agent de l'État, puisqu'il est officier d'état civil, officier de police judiciaire... Il ne peut être le salarié ou l'agent de sa commune, sauf à écorcher le principe même d'autonomie de l'élu local.

Il nous faudra bien sûr traiter la délicate question des indemnités, mais le consensus sera difficile à bâtir.

M. Kerrouche a rappelé à raison qu'au XIXe siècle, l'indemnité était un outil d'égalité sociale ; c'est aussi une indemnisation du revenu que l'on perd par ailleurs. N'oublions pas la compensation de la responsabilité, pénale, civile et administrative, qui pèse sur le maire.

Les élus locaux ne demandent pas plus d'argent, mais ne comprennent pas le pourquoi du seuil à 500 habitants ; ils s'étonnent de gagner moins que le secrétaire de mairie ou que le directeur général des services - et deux à trois fois moins qu'un conseiller régional d'opposition qui n'a ni délégation ni responsabilité ! Pourtant, nous savons l'utilité de l'indemnité de conseiller régional d'opposition...

Pour résumer : oui au statut, non à la remise en cause de la gratuité, en raison de sa charge symbolique, traitons de la question des indemnités calmement, sans démagogie.

M. le président. - Monsieur Marc, retirez-vous l'amendement ?

M. Alain Marc. - Je le retire pour que le débat ait lieu. (Applaudissements)

L'amendement n°41 rectifié bis est retiré.

M. le président. - Amendement n°27 rectifié, présenté par Mmes Canayer et A.M. Bertrand, MM. Danesi et Daubresse, Mme Deromedi, M. B. Fournier et Mmes Gruny et Micouleau.

Rédiger ainsi cet article :

L'article L. 1111-1-1 du code général des collectivités territoriales est complété par une phrase ainsi rédigée : « Les principes généraux déterminant les conditions d'exercice de leur mandat sont fixés par le présent code. »

Mme Agnès Canayer. - Ce n'est pas le statut qui garantira les conditions de l'épanouissement des élus locaux et favorisera leur engagement. Il paraît toutefois opportun d'intégrer à l'article L. 1111-1-1 du CGCT les dispositions relatives aux principes généraux de l'exercice des mandats locaux, afin de les placer en parallèle aux principes déontologiques de la charte de l'élu local, également fixés à cet article.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - J'y suis favorable sur le fond, mais il serait préférable de retirer cet amendement au profit de l'amendement n°28 rectifié afin que le débat puisse se poursuivre. (Mme Cécile Cukierman approuve.)

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Avis favorable avec sagesse ouverte, car nous nous commençons à mettre du contenu dans le statut de l'élu.

L'amendement n°27 rectifié est retiré.

M. le président. - Amendement n°28 rectifié, présenté par Mmes Canayer et A.M. Bertrand, MM. Danesi et Daubresse et Mmes Deromedi, Gruny et Micouleau.

Alinéa 3

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Art. L. 1111-1-2. - Les principes généraux déterminant les conditions d'exercice des mandats des élus des collectivités territoriales sont fixés par le présent code, dans le respect des règles de libre-administration des collectivités territoriales. » ;

Mme Agnès Canayer. - La notion de statut, appliquée notamment à la fonction publique, renvoie à l'existence de modalités d'entrée et de maintien dans l'emploi totalement étrangère à la réalité du mandat politique. Au surplus, la proposition de loi contient de nombreuses mesures visant à améliorer les conditions d'exercice de ces mandats, mais ne se place pas dans la perspective d'un travail d'ensemble.

Cet amendement préfère donc renvoyer à des « principes généraux » ce qui prévient tout risque juridique lié à la présence de dispositions s'appliquant aux élus locaux dans le code du travail ou le code électoral.

M. le président. - Amendement n°30 rectifié, présenté par Mmes Canayer et A.M. Bertrand, MM. Daubresse et Danesi, Mme Deromedi, M. B. Fournier et Mmes Gruny, Lherbier et Micouleau.

Alinéa 3

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Art. L. 1111-1-2. - Considérant que, dans les conditions prévues par la loi, les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences, il est créé un statut de l'élu territorial. » ;

Mme Agnès Canayer. - Pour la clarté, l'intelligibilité et la concision de la norme, nous privilégions une rédaction plus brève.

M. le président. - Amendement n°29 rectifié, présenté par Mmes Canayer et A.M. Bertrand, MM. Danesi et Daubresse, Mme Deromedi, M. B. Fournier et Mmes Gruny, Lherbier et Micouleau.

Alinéa 3

Supprimer les mots :

comme le précise l'article 1er de la Constitution

et les mots :

tel que défini au deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution

Mme Agnès Canayer. - N'alourdissons pas inutilement la loi.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n°28 rectifié ; demande de retrait des deux autres à son profit.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Même avis. Des choses existent déjà dans la loi.

Mme Michelle Gréaume. - Certains ont des réticences à l'égard du statut de l'élu. N'ayant pas fait l'ENA, je cherche la définition des mots dans le Larousse, un dictionnaire très correct. Je lis, à la troisième entrée du mot « statut » : « situation de fait, position par rapport à la société, aux institutions. Exemple : statut de la femme, du livre ». Pourquoi pas de l'élu territorial ?

Mme Cécile Cukierman. - N'étant pas une femme de compromis (M. le président Bas le confirme.), je veux aller jusqu'au bout. L'amendement n°30 rectifié me semble plus apte à nous rassembler, dans la diversité de nos positions. La question du statut n'est pas sémantique, ni même financière, mais bien politique. C'est de la place des élus dans la société qu'il s'agit. Reconnaître un statut aux élus territoriaux, c'est affirmer qu'il ne peut y avoir de démocratie sans eux.

M. Pierre-Yves Collombat. - La question du statut dépasse largement le principe de gratuité, en effet. Les maires ont une lourde responsabilité, notamment pénale.

Je suis surpris de ces discussions sur la gratuité : faudrait-il avoir honte de toucher des indemnités ? Les élus devraient-ils se couvrir de cendres ? Je sais bien que nous sommes à l'ère de la démagogie, mais tout de même ! (M. Roland Courteau renchérit.)

Il faut déterminer un certain nombre de principes généraux qui structurent le statut. S'il fait consensus, nous sommes prêts à nous rallier à l'amendement n°30 rectifié.

M. Éric Kerrouche. - Les amendements nos28 rectifié et 29 rectifié ont peu d'intérêt en effet. La notion de statut a aussi une dimension sociologique : c'est une façon d'être au sein de la société. Avoir un statut, c'est être reconnu pour ce que l'on est. Nous nous rallierons à l'amendement n°30 rectifié qui englobe toutes les strates de collectivités.

L'amendement n°28 rectifié est adopté.

Les amendements nos30 rectifié et 29 rectifié n'ont plus d'objet.

(Marques de protestations sur les bancs du groupe CRCE)

M. Pierre-Yves Collombat. - C'est n'importe quoi !

Mme Michelle Gréaume. - On a supprimé toute référence au statut !

M. le président. - Amendement n°26 rectifié, présenté par Mmes Canayer et A.M. Bertrand, M. Daubresse, Mme Deromedi, M. Danesi et Mmes Gruny et Micouleau.

Alinéa 4

Supprimer cet alinéa.

Mme Agnès Canayer. - La gratuité des mandats locaux, en plus d'être une tradition, relève d'une vision de l'engagement démocratique local : l'indemnisation n'est pas la contrepartie d'un service de type professionnel ni la rémunération d'un travail fourni. C'est un mécanisme de compensation d'une perte qui remonte à l'Antiquité romaine.

M. le président. - Amendement identique n°55 rectifié bis, présenté par MM. Gremillet, Pierre et Raison, Mmes Morhet-Richaud et Berthet, MM. Chaize, Savary et Bazin, Mmes Thomas, Chain-Larché, Lassarade et Duranton, MM. Duplomb, Laménie, Priou, Vaspart, Perrin, D. Laurent, Rapin, Vogel et Mayet, Mme Ramond et M. J.M. Boyer.

M. Michel Raison. - Cet amendement de bon sens donne aux élus qui le souhaitent la possibilité de réduire leur indemnité ou d'exercer leur mandat bénévolement. Longtemps adjoint au maire d'une petite commune, je ne percevais pas d'indemnités. Je n'en suis pas mort - même si je suis un peu mieux indemnisé aujourd'hui. (Sourires)

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis favorable.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Avis favorable.

M. Éric Kerrouche. - Dans Le Savant et le Politique, Max Weber fait la distinction entre vivre de la politique et vivre pour la politique.

Dans les faits, certains élus vivent de la politique, car leur mandat exige un engagement à plein-temps. C'est mon cas, c'est le cas dans certains mandats locaux. Avec cet amendement, on se paye de mots !

Les amendements identiques nos26 rectifié et 55 rectifié bis sont adoptés.

Mme Cécile Cukierman. - À regret, je ne voterai pas cet article premier.

Nous avons passé plus d'une heure à débattre du statut de l'élu territorial et de la gratuité ; l'un des amendements en discussion commune permettait d'aboutir collectivement à une formulation consensuelle ; or, par un artifice de procédure, il n'est pas soumis au vote ! En l'état, l'article premier ne crée pas de statut de l'élu local ; nous n'en sortons pas grandis ! Tant pis, nous nous rattraperons en septembre dans le projet de loi à venir...

M. le président. - Chacun ici est censé connaître le Règlement du Sénat, et ces amendements ont été mis aux voix de manière régulière.

Mme Cécile Cukierman. - Je ne vous mettais pas en cause !

M. le président. - Je l'ai pris pour moi. Lorsque des amendements sont en discussion commune, l'adoption du premier fait tomber les autres. Que ceux qui l'ignorent prennent des cours de rattrapage !

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je suis surpris de la réaction de Mme Cukierman. La commission aurait très bien pu mettre fin au débat, elle ne l'a pas fait.

Qu'attendent les élus dans les territoires ? Certainement pas des débats sémantiques sur le mot « statut » ou « conditions d'exercice », mais des avancées concrètes sur les indemnités, la responsabilité, la formation.

Mme Françoise Gatel. - Très bien !

M. Pierre-Yves Collombat. - Nous pensions nous entendre sur une formulation contenant l'expression « statut de l'élu » - ce que permettait l'amendement n°30 rectifié. Les « conditions d'exercice du mandat » ne sont pas la même chose que le statut, qui entraîne obligations mais aussi prérogatives ! C'est déterminant, en matière de responsabilité pénale ou de garantie d'emploi.

Soit dit en passant, les élus locaux sont les seuls pour lesquels il est fait mention de la gratuité. Je ne comprends pas que l'on n'ait pas voté l'amendement sur lequel nous étions tombés d'accord !

M. Philippe Bas, président de la commission. - Cette querelle est une querelle de concepts. Ce qui importe, ce sont les règles applicables aux élus locaux. Un statut, c'est un ensemble de règles régissant une situation. Ne donnons pas au mot « statut » des implications qu'il n'a pas nécessairement. Nous ne voulons pas calquer le statut de l'élu sur celui de la fonction publique.

M. Pierre-Yves Collombat. - Mais l'amendement voté est en retrait par rapport à ce que nous voulions !

M. Philippe Bas, président de la commission. - Nous pouvons nous retrouver sur des mesures pragmatiques et concrètes, ne faisons pas un abcès de fixation du mot « statut », qui n'a pas de statut juridique !

M. Pierre Laurent. - Nous avons déposé cette proposition de loi, dans un espace réservé, dans l'espoir d'avancer ensemble. Nous avons fait des gestes pour aboutir à une rédaction qui nous rassemble ; vous n'en avez pas fait autant, tout en reconnaissant la pertinence du sujet...

L'article premier, modifié, est adopté.

ARTICLE 2

Mme Michelle Gréaume . - Les élus locaux savent les difficultés qu'il y a à concilier vie professionnelle et exercice d'un mandat électif. Le CGCT prévoit les autorisations d'absence, le droit à la formation, mais ne garantit pas leur application : seul le code du travail régit les liens entre salarié et employeur.

Cet article renforce les droits des salariés élus en transcrivant dans le code du travail les obligations des employeurs et augmente le crédit d'heures pour l'exercice de responsabilités. Tous les salariés ne peuvent en effet se mettre à temps partiel.

M. le président. - Amendement n°42 rectifié bis, présenté par MM. A. Marc, Decool, Guerriau, Menonville, Bignon, Chasseing, Malhuret et Luche.

Supprimer cet article.

M. Franck Menonville. - Cet article, qui renforce les garanties offertes aux candidats aux élections municipales et aux conseillers municipaux, lorsqu'ils sont salariés, afin de leur permettre de participer à la campagne électorale et à l'administration de leur commune, aggravera les charges qui pèsent sur les PME.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je partage vos préoccupations mais l'adoption de cet amendement mettrait fin au débat. Sagesse.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Sur le fond, je suis favorable à l'abaissement du seuil de 500 habitants, nous pourrons l'inclure dans le futur projet de loi. Pour des raisons juridiques, je suis toutefois réservé sur la réécriture du code du travail : la modification du CGCT suffit pour emporter le droit positif en la matière. Sagesse.

M. Pierre Laurent. - La mesure que supprime cet amendement a été suggérée par un chef d'entreprise qui souhaitait favoriser l'engagement citoyen de ses salariés ! Comme quoi, nous savons dialoguer !

M. Éric Kerrouche. - Ne nous leurrons pas sur la portée de cet article. Cette faculté ne sera pas forcément mobilisée entièrement et ne vaudra que tous les six ans.

L'amendement n°42 rectifié bis n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°31 rectifié, présenté par Mmes Canayer et A.M. Bertrand, MM. Danesi et Daubresse, Mme Deromedi, M. B. Fournier et Mmes Gruny et Micouleau.

Alinéa 1

Remplacer les mots :

de plus de

par les mots :

d'au moins

Mme Agnès Canayer. - Nous harmonisons la rédaction avec celle de l'article L. 2121-2 du CGCT, qui détermine une tranche de 500 à 1 499 habitants. La formulation actuelle fixerait un seuil à 501 habitants.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis favorable.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Avis favorable.

L'amendement n°31 rectifié est adopté.

M. le président. - Amendement n°32 rectifié, présenté par Mmes Canayer et A.M. Bertrand, MM. Danesi et Daubresse, Mme Deromedi, M. B. Fournier et Mmes Gruny et Micouleau.

Alinéas 3 à 21

Supprimer ces alinéas.

Mme Agnès Canayer. - L'obligation pour les employeurs d'appliquer le droit des absences aux employés élus municipaux et les crédits d'heures aux élus communaux figure déjà aux articles L. 2123-1 et L. 2123-2 du CGCT.

M. le président. - Amendement identique n°62, présenté par M. Darnaud, au nom de la commission.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Outre que cette duplication ne produirait aucun effet juridique, elle nuirait à la lisibilité du droit et risquerait de provoquer des incohérences dans le cas où l'un ou l'autre des deux codes viendrait à être modifié dans l'avenir. Par ailleurs, on comprendrait mal que ne soient reprises dans le code du travail que les dispositions relatives aux conseillers municipaux, et non celles, de même objet, qui concernent les autres élus locaux.

M. le président. - Amendement n°10, présenté par M. Grand.

I. - Alinéa 10

Remplacer la référence :

L. 2123-1

par la référence :

L. 3142-88-1

II. - Alinéa 18

Après la référence :

L. 2122-17

insérer les mots :

du code général des collectivités territoriales

M. Jean-Pierre Grand. - Défendu.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Avis favorable.

M. le président. - Il tombe si le vôtre est adopté...

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Avis favorable aux amendements identiques nos32 rectifié et 62. L'amendement n°10 tomberait en effet.

Les amendements identiques nos32 rectifié et 62 sont adoptés.

L'amendement n°10 n'a plus d'objet.

L'article 2, modifié, est adopté.

ARTICLE ADDITIONNEL

M. le président. - Amendement n°63, présenté par M. Darnaud, au nom de la commission.

Après l'article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - L'article L. 5214-8 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « Les articles L. 2123-2, L. 2123-3, » sont remplacés par les mots : « Les articles L. 2123-1 à » ;

2° Après le même premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Pour l'application de l'article L. 2123-4, il y a lieu de lire : ?Les conseils des communautés de communes qui comportent, parmi leurs membres, au moins l'une des communes visées? au lieu de : ?Les conseils municipaux visés? ».

II. - Après le premier alinéa de l'article L. 5215-16 et après le premier alinéa de l'article L. 5216-4 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Pour l'application de l'article L. 2123-4, il y a lieu de lire : ?Les conseils des communautés qui comportent, parmi leurs membres, au moins l'une des communes visées? au lieu de : ?Les conseils municipaux visés?. »

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les conseillers communautaires des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles bénéficient de crédits d'heures et d'autorisations d'absence. Cette possibilité n'est pas prévue pour les conseillers communautaires des communautés de communes. Au vu de leurs compétences croissantes, cette exception ne semble pas justifiée.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Nous commençons enfin à rédiger concrètement ce qu'est le statut de l'élu. Avis favorable. Nous en reparlerons dans le projet de loi à venir.

M. Éric Kerrouche. - Cette extension est nécessaire. Une quarantaine de communautés de communes dépassent les 50 000 habitants. Nous voterons cet amendement.

L'amendement n°63 est adopté et devient un article additionnel.

ARTICLE 3

M. François Bonhomme . - Cet article concerne le financement de la formation des élus. Le décret de juin 2016 prévoit une cotisation des élus locaux pour financer leur droit à la formation à hauteur de 1 % du montant brut de leurs indemnités. Pas moins de 14 millions d'euros sont prélevés chaque année - or 2 millions d'euros seulement ont été utilisés en 2017 et 2018 au titre du droit individuel à la formation.

Il serait bon que le Parlement se voie remettre un rapport sur le bilan du droit individuel à la formation des élus locaux et soit destinataire du bilan annuel de gestion de ce fonds.

M. Antoine Lefèvre . - Le 30 octobre 2012, lors de la présentation de mon rapport sur la formation des responsables locaux, j'avais déjà fait valoir que la conduite des affaires publiques nécessitait de larges compétences, tant l'environnement juridique et technique s'est complexifié. L'élu local est devenu un véritable gestionnaire ; le droit à la formation est une condition sine qua non du bon exercice du mandat. Préserver la capacité de décision autonome des élus locaux est même une condition de la libre administration des collectivités territoriales.

Je mesure le chemin accompli depuis 2012 en matière de droit à la formation des élus. Cependant, 97 % de ceux qui ont répondu à une enquête sur le sujet ont dit n'avoir jamais bénéficié d'un congé formation, 70 % n'ont bénéficié d'aucune prise en charge de leurs frais de formation et 99 % d'aucune compensation de la perte de revenus occasionnée par une formation.

Je suis naturellement favorable à l'obligation de formation pour les élus des petites communes, mais encore faut-il qu'ils y soient incités !

M. Roland Courteau . - La confiance de nos concitoyens repose sur la capacité des élus à maîtriser les dossiers. Or la légitimité du suffrage universel n'induit pas automatiquement la connaissance !

Les lois de 1992 et 2015, ont institué une formation obligatoire pour les élus des communes de 3 500 habitants et plus ayant reçu une délégation. Or les élus des petites communes exercent eux aussi des responsabilités importantes. Pourquoi les avoir oubliés ?

L'action publique locale ne cesse de se complexifier, requérant des compétences de plus en plus pointues. Il faut étendre l'obligation de formation à l'ensemble des élus en prévoyant les financements adéquats.

M. le président. - Amendement n°51, présenté par M. Bonhomme.

Après l'alinéa 1

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

...° Le dernier alinéa de l'article L. 1621-3 est complété par les mots : « et de la commission des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat » ;

M. François Bonhomme. - Cet amendement rend le Parlement destinataire du bilan annuel de la gestion du fonds pour le financement du droit individuel à la formation des élus locaux, actuellement communiqué au seul Comité des finances locales.

M. le président. - Sous-amendement n°82 à l'amendement n°51 de M. Bonhomme, présenté par M. Darnaud, au nom de la commission.

Amendement n° 51, alinéa 3

Remplacer les mots :

de la commission des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat

par les mots :

des assemblées parlementaires

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Il est proposé que l'information bénéficie à l'Assemblée nationale et au Sénat dans leur globalité et non aux seules commissions des finances.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Tous les systèmes de formation des élus gagneraient à être plus transparents. Favorable à l'amendement n°51, qui va dans le bon sens ; sagesse sur le sous-amendement n°82.

Le droit individuel à la formation produit ses effets depuis 2017. Je vous communiquerai prochainement des chiffres plus récents : désormais, c'est 50 % de l'enveloppe qui est consommée.

Quoi qu'il en soit le rapport existe, communiquons-le au Parlement.

Le sous-amendement n°82 est adopté.

L'amendement n°51, sous-amendé, est adopté.

M. le président. - Amendement n°52, présenté par M. Bonhomme.

I. - Après l'alinéa 1

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

...° Le dernier alinéa de l'article L. 1621-3 est complété par une phrase ainsi rédigée : « Le comité fixe en conséquence chaque année le taux de la cotisation obligatoire prévue au deuxième alinéa du présent article. » ;

II. - Après l'alinéa 5

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

...° À la seconde phrase du premier alinéa de l'article L. 2123-12-1, les mots : « ne peut être inférieur à 1 % » sont remplacés par les mots : « est compris entre 0,5 % et 1 % » ;

III. - Pour compenser la perte de recettes résultant du II, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

.... - La perte de recettes résultant pour le fonds de financement du droit individuel à la formation des élus locaux du présent article est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

M. François Bonhomme. - Cet amendement prévoit que le Comité des finances locales décide chaque année du taux de la cotisation obligatoire, en fonction du niveau de consommation du fonds. Cela implique de modifier les dispositions du CGCT prévoyant que le taux de cette cotisation ne peut être inférieur à 1 % des indemnités des élus.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Réduire le taux de cotisation deux ans seulement après sa mise en place risquerait de porter atteinte à la formation des élus, notamment pour préparer leur reconversion. Un premier bilan de l'utilisation du droit individuel à la formation sera dressé à l'issue des municipales de 2020. Retrait ou avis défavorable.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Retrait. Le Parlement doit être associé, en effet. Le CFL a déjà une charge de travail considérable, l'impliquer me semble être une fausse bonne idée.

M. François Bonhomme. - C'est l'AMF qui m'a fourni les chiffres concernant la sous-consommation des crédits. Si ceux-ci sont davantage consommés, je m'en réjouis - et retire mon amendement.

L'amendement n°52 est retiré.

M. le président. - Amendement n°33 rectifié, présenté par Mmes Canayer et A.M. Bertrand, MM. Danesi et Daubresse et Mmes Deromedi et Micouleau.

Alinéa 2

Remplacer le nombre :

1 000

par le nombre :

1 500

Mme Agnès Canayer. - Il convient de se mettre en conformité avec le CGCT. Le chiffre de 1 500 habitants permettrait d'éviter de créer un seuil supplémentaire à 1 000 habitants, déconnecté des seuils déterminant le nombre des membres du conseil municipal.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - C'est dans les petites communes qui ne disposent pas d'équipes que les formations sont nécessaires. Retrait ? L'extension proposée par la proposition de loi n'est qu'un premier pas et a vocation à s'étendre à toutes les communes. Retrait ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Votre amendement va à l'encontre des préconisations unanimes du Sénat, à savoir rendre universel le droit à la formation. Le seul seuil qui vaut, c'est la capacité de la collectivité à financer la formation. Comme le DIF a réglé la question, je vous propose le retrait de cet amendement.

Mme Agnès Canayer. - Ces explications sont claires : je retire.

L'amendement n°33 rectifié est retiré.

M. le président. - Amendement n°4 rectifié, présenté par MM. Cabanel, Labbé, Artano et A. Bertrand, Mme M. Carrère, M. Corbisez, Mme Costes, MM. Gabouty, Gold, Guérini et Jeansannetas, Mmes Jouve et Laborde et MM. Requier et Roux.

Après l'alinéa 2

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

...° La seconde phrase du deuxième alinéa de l'article L. 2123-12 est complétée par les mots : « , sous la forme d'un plan de formation pour les six années à venir » ;

M. Henri Cabanel. - Cet amendement vise à ce que chaque assemblée locale définisse un plan pluriannuel de formation pour la période du mandat.

M. le président. - Sous-amendement n°83 à l'amendement n°4 rectifié de M. Cabanel, présenté par M. Darnaud, au nom de la commission.

Amendement n° 4, alinéa 3

Remplacer les mots :

les six années à venir

par les mots :

la durée restant à courir du mandat des conseillers municipaux

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Il faut préciser que le plan de formation vaut pour la durée restant à couvrir du mandat des municipaux, pour couvrir les cas de renouvellements intermédiaires. Avis favorable sur cet amendement, sous réserve qu'il soit sous-amendé.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - L'idée est intellectuellement séduisante, mais évitons d'imposer une nouvelle obligation aux élus locaux. S'il s'agit de prévoir un copier-coller des délibérations relatives à la formation d'une commune à l'autre, quel est l'intérêt ? En outre, je ne demanderai jamais aux préfets des contrôles de légalité en la matière. Ne faudrait-il pas plutôt que les organismes de formation proposent du sur-mesure aux petites communes ? Retrait.

Mme Sylvie Goy-Chavent. - Je comprends l'intention de l'amendement. Cependant veillons à ne pas imposer de nouveaux carcans aux élus locaux. L'enfer est pavé de bonnes intentions.

Je profite d'avoir la parole pour rendre hommage aux associations d'élus, à l'AMF et à l'AMRF qui organisent des formations gratuites à destination des maires des petites communes.

M. Éric Kerrouche. - Les formations sont surtout demandées par ceux qui ont déjà l'expérience du mandat d'élu. L'amendement est nécessaire.

Mme Cécile Cukierman. - Avec cette proposition de loi, chacun a eu à coeur d'essayer de faciliter l'exercice du mandat des élus locaux. Nous voterons cet amendement sous-amendé. Ce débat passionné a montré que nous avions tous l'engagement politique chevillé au corps.

Nous pourrons continuer le débat lors de l'examen du texte proposé par le Gouvernement. (Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE)

Le sous-amendement n°83 est adopté.

L'amendement n°4 rectifié, sous-amendé, est adopté.

M. le président. - Amendement n°34 rectifié, présenté par Mmes Canayer et A.M. Bertrand, MM. Danesi et Daubresse et Mmes Deromedi, Gruny et Micouleau.

Alinéas 3 à 5

Supprimer ces alinéas.

Mme Agnès Canayer. - La création du fonds national pour la formation des élus locaux pose des problèmes techniques et juridiques. Il tendrait à nationaliser le financement de la formation des élus, ce qui serait contraire au principe de libre administration des collectivités locales.

M. le président. - Amendement identique n°64, présenté par M. Darnaud, au nom de la commission.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Les communes disposent d'une grande marge de manoeuvre quant aux crédits qu'elles inscrivent pour la formation au mandat de leurs élus.

Il existe déjà une aide aux plus petites communes pour financer leurs actions de formation : il s'agit de la dotation particulière relative à l'exercice des mandats locaux. L'éligibilité à cette dotation pourrait être étendue dans le même temps que son montant pourrait être augmenté. Ces suggestions pourraient être étudiées en vue du projet de loi sur l'engagement des élus locaux annoncé par M. le ministre.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Avis favorable. Ne recréons pas un système complexe alors que la tuyauterie financière existe déjà.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je constate qu'il est urgent de ne pas déranger... Le but ici était d'assurer une forme de péréquation.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Elle existe déjà !

M. Pierre-Yves Collombat. - Il s'agit de rediriger les sommes qui ne sont pas dépensées vers les plus petites collectivités. Que les élus, au travers de leurs indemnités, financent leur propre formation et que cet argent dorme à la Caisse des dépôts ne semble gêner personne... C'est le Sénat qui a voté cette disposition, mais pas moi !

Les amendements identiques nos34 rectifié et 64 sont adoptés.

M. le président. - Amendement n°35 rectifié, présenté par Mmes Canayer et A.M. Bertrand, MM. Danesi et Daubresse et Mmes Deromedi, Gruny et Micouleau.

Alinéas 6 à 9

Supprimer ces alinéas.

Mme Agnès Canayer. - Mêmes arguments que précédemment.

M. le président. - Amendement identique n°65, présenté par M. Darnaud, au nom de la commission.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Cet amendement permet le maintien du financement de la formation des élus par la commune dans les conditions aujourd'hui en vigueur.

M. Sébastien Lecornu, ministre. - Avis favorable.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je me répète : il n'est pas normal que les élus financent leur propre formation.

Les amendements identiques nos35 rectifié et 65 sont adoptés.

M. le président. - Cette proposition de loi était inscrite dans une niche du groupe CRCE pour une durée de quatre heures. Elles sont écoulées.

Il reviendra à la Conférence des présidents d'inscrire à l'ordre du jour la suite de cette proposition de loi et la proposition de loi suivante que nous n'avons pas pu examiner.

Prochaine séance demain, jeudi 13 juin 2019, à 9 h 30.

La séance est levée à 20 h 45.

Jean-Luc Blouet

Direction des comptes rendus