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Compte rendu analytique officiel du 18 juin 2019

Transformation de la fonction publique (Procédure accélérée)

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de transformation de la fonction publique.

Discussion générale

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics . - J'ai l'honneur et la fierté de vous présenter ce texte qui a été adopté à l'Assemblée nationale le 28 mai dernier par 351 voix contre 156 , puis enrichi lors de son examen en commission des lois le 12 juin.

Ce projet de loi, que je porte avec mon collègue en charge de l'action et des comptes publics, Gérald Darmanin, donne aux administrations et aux agents publics les moyens de conduire la profonde transformation de la gestion des ressources humaines, qui est l'une des clés de la réussite de notre projet politique. La fonction publique est en effet un maillon essentiel de notre société et de notre pacte républicain ; sur un total de 5,5 millions, près de neuf agents publics sur dix sont au contact des usagers et accompagnent nos concitoyens, chaque jour dans les mairies, les hôpitaux, les écoles. Ils ont à coeur de rendre un service de qualité. Nous voulons améliorer l'accessibilité et l'efficacité des administrations, et leur donner des libertés nouvelles, tant les contraintes se sont accumulées au fil des ans.

J'ai entendu beaucoup d'inquiétudes lors de mes déplacements, à raison d'un ou deux par semaine depuis dix-sept mois. Des employeurs publics m'ont fait part de leur exaspération face à des réglementations trop rigides. Beaucoup de Français m'ont fait part de leur attachement aux services publics du quotidien.

C'est pour réconcilier les attentes des agents, des responsables publics et des usagers, tout en renouant avec la tradition républicaine d'un service public pour tous, que nous avons souhaité offrir aux administrations de nouveaux outils, pour des modes de travail plus simples, et aux agents de nouveaux droits, en termes de formation et de parcours professionnels.

Nous avons tous entendu la colère de nos concitoyens lors du grand débat voulu par le président de la République. Le Premier ministre a réaffirmé ce besoin de plus de justice sociale dans sa déclaration de politique générale, devant vous jeudi dernier.

Nous sommes résolument attachés au principe d'égalité. L'État doit s'adapter et être accessible à tous nos concitoyens sans distinction. C'est le sens de la nouvelle étape de déconcentration que nous menons.

Au regard de l'impatience qui se fait jour, nous devons proposer à nos concitoyens des services qui s'adaptent rapidement à leur mode de vie.

Ce projet de loi est né de concertations longues, pendant treize mois, (M. Fabien Gay s'exclame.) avec les neuf organisations syndicales de la fonction publique, et de quatre chantiers : le dialogue social, d'abord ; l'élargissement des conditions de recrutement sous contrat ; le développement de nouveaux leviers de management ; la mobilité et l'accès à la formation, ainsi que l'accompagnement des restructurations. Le 30 novembre 2018, nous avons signé un protocole sur l'égalité hommes-femmes avec les représentants syndicaux.

Ce projet de loi équilibré a été soumis à l'avis du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN). Élu local, je me félicite de son affectation. Cette dernière phrase a permis d'enrichir encore le texte : consécration du rôle du conseiller syndical, à la formation pour des agents occupant des postes à risque d'usure professionnelle forte, ou encore renforcement des dispositions sur l'égalité hommes-femmes. Les syndicats CFDT et UNSA ont déposé plus de 300 amendements au projet, dont plus de la moitié a trouvé une suite.

J'ai reçu à plusieurs reprises l'ensemble des associations nationales d'élus locaux, en lien avec Jacqueline Gourault, et grâce à Philippe Laurent, président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, nous avons participé à la création de la coordination des employeurs territoriaux.

L'enrichissement du texte s'est poursuivi à l'Assemblée nationale, où plusieurs dispositions ont été votées à l'unanimité ou presque. Les députés ont adopté le texte final à une très large majorité.

L'Assemblée nationale a conforté la lutte contre la précarité. Des changements importants ont été apportés en matière de déontologie et d'exemplarité, avec la fusion de la commission de déontologie et de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), avec l'encadrement des nominations et des rémunérations des présidents d'autorités administratives indépendantes (AAI), ou l'exigence de transparence pour les plus hautes rémunérations de la fonction publique.

Le Gouvernement souscrit aux objectifs d'une large partie des amendements que vous avez adoptés en commission des lois. Il est en conséquence favorable à certains amendements, et défavorable à ceux, environ un tiers, qui remettent en question l'équilibre du texte, entre nouvelles souplesses pour les employeurs d'une part, nouveaux droits pour les agents publics d'autre part. En aucune façon, ce texte ne constitue une remise en cause du statut général de la fonction publique. Le Gouvernement est attaché au cadre de la loi de 1983.

En tant qu'élu local, partant, ancien employeur public, je sais combien les besoins réels de protection sont grands, mais aussi les besoins d'adaptation du cadre de gestion de la fonction publique.

Nous avons veillé à respecter le principe posé par l'article 3 de la loi de 1983, selon lequel les emplois permanents de l'administration sont occupés par des agents titulaires, mais aussi le droit à la participation des agents aux décisions qui les concernent.

Les lois de 1983, 1984 et 1986 ont déjà été modifiées plusieurs dizaines de fois. Nous envisageons la codification des textes concernant la fonction publique pour en améliorer la lisibilité et l'intelligibilité. Ce projet de loi y participe, en franchissant une nouvelle étape.

Le premier titre simplifie les conditions d'exercice du dialogue social, afin qu'il soit plus stratégique, plus efficace et réactif, dans le respect des garanties des agents publics. Il déconcentre et recentre les instances sur les questions les plus qualitatives pour les agents. Les mutations et les promotions ne seront plus examinées en commission administrative paritaire (CAP), ainsi les décisions seront rapprochées du terrain.

Le projet donne aux agents plus de libertés en matière de promotion et de valorisation des parcours professionnels.

La nouvelle instance technique issue de la fusion entre le comité technique et le Comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) aura pouvoir de décision en matière de mobilité ou pour toutes les mesures de portée générale intéressant les relations collectives de travail. Cet équilibre entre liberté et responsabilité, au coeur du projet, est fondamental pour transformer la gestion des ressources humaines sur le terrain.

Nous souhaitions responsabiliser les acteurs du dialogue social afin d'améliorer les pratiques de négociation, en matière de formation par exemple.

Je défendrai un amendement de rétablissement de l'article 5 qui visait à promouvoir les accords majoritaires locaux.

Le titre II offre plus de souplesse aux élus et encadrants publics pour recruter par voie de contrat tout en améliorant les conditions d'emplois des agents contractuels. Cette ouverture au contrat a été adoptée à l'Assemblée nationale, en contrepartie de garanties renforcées en matière de transparence et de lutte contre la précarité. En flux, plus des deux tiers des recrutements se font déjà par contrats.

Sans remettre en cause le principe d'occupation des emplois par des agents titulaires, cet élargissement favorisera la diversification de la fonction publique. Les contractuels pourront occuper des emplois de direction des trois versants de la fonction publique. Un contrat de projet sera mis en place mobilisant des profils divers et sécurisant le recrutement d'agents contractuels.

Nous donnerons ainsi à l'ensemble des établissements publics administratifs une autonomie de gestion plus grande. Nous aurons à rediscuter de ce point.

Cette mesure s'accompagnera d'une plus grande obligation de formation et de disponibilité pour lutter contre la précarité. Tel est l'objet de l'article 6. Nous voulons lutter contre le recours abusif à la vacation pour les missions qui nécessitent un service à temps non complet dans la fonction publique territoriale - je pense par exemple au temps d'accueil périscolaire. La prime de précarité sera réservée aux contrats d'une durée inférieure ou égale à un an dont la rémunération n'excède pas deux SMIC, ; ce dispositif entrera en vigueur pour les contrats conclus à partir de 2021 de manière à ce que les employeurs publics puissent s'emparer du dispositif.

Le coût est estimé à 350 millions d'euros par an, dont 150 millions d'euros pour la fonction publique territoriale et 90 millions d'euros pour la fonction publique hospitalière. Je défendrai le rétablissement de cette mesure tout en tenant compte des spécificités de cette fonction publique.

Le troisième axe de ce projet renforce la transparence, ainsi que l'équité du cadre de gestion et du contrôle déontologique de la fonction publique. Afin de renforcer l'indépendance de ce contrôle, les députés ont choisi de fusionner la commission de déontologie et la HATVP, en adaptant en conséquence la composition du collège.

Chaque assemblée, comme le Premier ministre, pourra nommer deux des six nouvelles personnalités qualifiées indépendantes. Ce nouvel équilibre, de portée générale, préservera la spécificité de chacun des versants de la fonction publique.

De nouvelles règles ont été introduites en matière d'exemplarité à l'Assemblée nationale, avec le soutien du Gouvernement. Les dix plus hautes rémunérations de chaque administration seront publiques. Les rémunérations des membres des AAI seront encadrées, et plafonnées en cas de cumul avec une pension de retraite.

Le projet de loi met fin aux dérogations existantes en matière de durée légale du travail, soit 1 607 heures, à l'exception des membres du corps enseignant et des chercheurs, et sauf sujétions particulières comme le travail de nuit, le week-end ou les jours fériés, ou les travaux pénibles. Le Gouvernement remettra au Parlement un rapport un an après la publication de la loi.

Ce projet de loi prévoit, dans le prolongement du rapport Savatier-de Belenet, de nouveaux leviers pour améliorer la qualité du service rendu par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et les centres de gestion. Il faut aussi renforcer la transparence sur l'utilisation des crédits du CNFPT.

Je ne doute pas que notre débat sera riche à ce sujet.

Nous prévoyons la possibilité, par voie d'ordonnance, d'améliorer les conditions de travail, de renforcer et d'harmoniser leur droit à protection sociale et de mieux traiter les situations d'inaptitude physique dans la fonction publique. Des travaux ont déjà été engagés sur l'accompagnement des situations de reclassement. Il nous faut aller plus loin.

Nous attendons les conclusions de la mission de la députée Charlotte Lecoq pour poursuivre nos travaux, ainsi que celles de la mission Thiriez, lesquelles sont prévues pour novembre prochain.

Le quatrième axe décloisonne les carrières, en encourageant la mobilité. Nous souhaitons l'introduction d'un mécanisme de rupture conventionnelle qui donnera aux agents publics les mêmes garanties qu'aux salariés.

Le projet de loi renforce la protection des agents publics en cas de reclassement avec notamment la possibilité pour ceux qui le souhaitent de bénéficier d'un accompagnement vers le privé. Ces dispositions seront applicables dans la fonction publique d'État et la fonction publique hospitalière, car un dispositif spécifique existe dans la fonction publique territoriale. L'objectif n'est pas d'inciter les agents à quitter la fonction publique, mais de leur donner des perspectives nouvelles et de créer des outils pour les employeurs publics.

Le cinquième axe renforce l'égalité professionnelle. Il transpose l'accord majoritaire du 30 novembre 2018. Il instaure des plans d'action pour l'égalité hommes-femmes en matière de rémunération, ainsi que pour des nominations équilibrées aux postes de direction ; le jour de carence ne sera plus applicable aux femmes enceintes. Il prévoit aussi de favoriser l'égalité professionnelle pour les agents en situation de handicap, en simplifiant notamment leur recrutement dans les structures publiques. Ces dispositions s'ajoutent à la rénovation de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés, mise en oeuvre par la loi Avenir professionnel portée par Muriel Pénicaud.

Le rapport Di Folco-Marie offre des pistes nouvelles et le Gouvernement est ouvert aux amendements qui enrichiront le texte et renforceront les garanties offertes aux agents publics en situation de handicap. Le respect de l'équilibre construit entre secteurs privé et public est une ligne rouge pour nous, mais nous saurons trouver des points d'accord.

D'autres chantiers de modernisation sont en cours, comme l'attractivité des concours de la fonction publique ou la préparation du rendez-vous salarial de début juillet.

J'en suis convaincu : vos débats enrichiront encore le texte, qui vise à renouer avec la promesse républicaine d'un service public pour tous, sur tous les territoires, en offrant aux agents un meilleur environnement de travail.

Le Gouvernement a déposé des amendements pour consolider et sécuriser certaines dispositions adoptées à l'Assemblée nationale ou parfois pour rétablir le texte. Mais nous adhérons pleinement aux deux tiers des amendements adoptés par votre commission et les défendrons à l'Assemblée nationale et en CMP.

Je défendrai aussi une dizaine d'amendements sur des sujets nouveaux, qui devraient être assez consensuels. Vous auriez pu les déposer vous-mêmes, n'était l'article 40...

Ce texte apporte une souplesse attendue tant par les employeurs publics que par les agents. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et UC)

Mme Catherine Di Folco, rapporteur de la commission des lois . - L'intitulé de ce projet de loi paraît quelque peu ambitieux : plus que d'une transformation de la fonction publique, il s'agit d'une série de modifications, souvent techniques, pour une fonction publique plus agile.

Je salue le travail de ces femmes et ces hommes qui oeuvrent au quotidien pour la bonne marche des services publics. La fonction publique est notre bien commun ; il convient de la moderniser pour l'adapter aux nouveaux besoins et aux nouveaux métiers.

En revanche, nous déplorons la procédure accélérée et le calendrier très contraint (M. Jérôme Durain renchérit.) : trois semaines pour entendre 115 personnes... Si les syndicats sont opposés à la réorganisation du dialogue social et au recours accru aux contractuels, les employeurs publics ont en revanche montré un intérêt pour les nouveaux leviers de gestion des ressources humaines.

Nous avons aussi lancé une consultation en ligne des employeurs locaux qui a récolté 2 200 contributions d'élus locaux. Parmi leurs attentes, la reconnaissance des performances des agents, la simplification du dialogue social et le recours élargi aux contractuels.

Même limité, ce projet de loi comporte une palette de nouveaux outils. Pragmatique, la commission des lois a adopté 154 amendements pour mieux répondre aux attentes des employeurs locaux, mieux reconnaître le mérite tout en garantissant les droits des agents, et encadrer la réforme de la haute fonction publique.

Pour donner plus de prévisibilité aux élus locaux, l'État aura l'obligation de publier une feuille de route triennale retraçant l'impact sur les budgets locaux de ses décisions en matière de ressources humaines.

La commission a supprimé un renvoi au décret en Conseil d'État sur le directeur général des services qui portait atteinte à la libre administration des collectivités territoriales. Elle a réaffirmé la liberté de recrutement des employeurs territoriaux, élargi le contrat de projet aux agents de catégorie C, permis aux communes de moins de 2 000 habitants de pourvoir l'ensemble de leurs emplois par voie de contrat, conforté les concours sur titres comme le recrutement de policiers nationaux ou de militaires dans les cadres de la police municipale.

Elle a porté de douze à dix-huit mois le délai pour organiser la concertation sur l'harmonisation du temps de travail, limité à cinq ans la prise en charge des fonctionnaires sans emploi, facilité le licenciement pour insuffisance professionnelle, renforcé le régime disciplinaire.

Les centres de gestion sont confortés, l'organisation du CNFPT est rationnalisée.

Pour mieux reconnaitre le mérite des agents et garantir leurs droits, la commission des lois a élargi les régimes indemnitaires tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) aux résultats collectifs du service.

La commission a supprimé l'extension du recours aux contrats pour les emplois des établissements publics à caractère administratif. Elle a soutenu les propositions de Mme Lana Tetuanui en faveur des 3 000 fonctionnaires appartenant aux corps de l'État pour l'administration de la Polynésie française (CEAPF) pour faciliter leur promotion interne.

Comme le préconisait le rapport d'information que j'ai cosigné avec Didier Marie, la commission a adopté plusieurs amendements pour renforcer l'intégration des agents en situation de handicap et pérenniser le financement du fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP). (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et UC, ainsi que sur le banc de la commission)

M. Loïc Hervé, rapporteur de la commission des lois . - (Applaudissements sur les bancs du groupe UC) Nous avons voulu aborder ce projet de loi dit de transformation de la fonction publique dans un esprit constructif. Il comporte plusieurs mesures utiles qui consacrent souvent des évolutions déjà en cours.

Sur la réforme de la haute fonction publique, la commission des lois a souhaité restreindre le périmètre de l'habilitation à légiférer par ordonnance. Selon les travaux de la mission de Frédéric Thiriez, la fusion de plusieurs écoles de formation des cadres ne semble ni souhaitée, ni souhaitable.

En matière de déontologie, le contrôle de la mobilité des fonctionnaires sera confié à la HATVP, en lieu et place de la commission de déontologie. La Haute Autorité sera libre de publier ou non ses avis, et devra prendre en considération la carrière des agents afin de favoriser une véritable politique de ressources humaines.

Nous avons renforcé l'égalité entre les hommes et les femmes : dispositif de signalement des actes de harcèlement, discriminations ou agissements sexistes ; obligation de nominations équilibrées aux emplois de direction ; exemption du jour de carence pour les femmes enceintes ; maintien du droit à l'avancement pour les agents en congé parental ; extension du congé proche aidant à l'ensemble de la fonction publique ; octroi d'une heure par jour pour allaiter.

En outre, nous avons prévu que l'État contribue à hauteur de 23 millions d'euros au financement de l'apprentissage dans la fonction publique territoriale.

Fidèle à sa mission, le Sénat a amélioré le texte pour doter notre pays d'une fonction publique à la hauteur des enjeux de notre temps. (Applaudissements sur les bancs du groupe UC)

Question préalable

Mme la présidente. - Motion n°1, présentée par Mme Assassi et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi relatif à transformation de la fonction publique (n°571, 2018-2019).

Mme Éliane Assassi . - Ce texte touche au coeur du pacte républicain puisqu'il s'agit des conditions de travail de celles et ceux qui font vivre les services publics. Je rends hommage à ces agents qui, en dépit des coupes budgétaires, se dévouent au service de l'intérêt général et donnent un peu d'humanité à des services publics saturés et exsangues.

Après les projets de loi École et Santé, ce texte vient à nouveau porter atteinte aux services publics et donc aux droits des usagers. Le Gouvernement n'a qu'une obsession : libéraliser, déréguler, réduire la dépense, au profit des intérêts privés. Tous les moyens sont bons : baisse des budgets, des dotations, privatisation à tout crin.

Ce texte est une étape supplémentaire vers la privatisation pour atteindre l'objectif d'une purge de 120 000 postes, en cohérence avec le rapport Cap 2022 et les annonces du Premier ministre. On abandonne les services non rentables - bref, on gère l'État comme une entreprise.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Si seulement !

Mme Éliane Assassi. - C'est la start-up nation !

Pour justifier ces reculs, le Gouvernement veut faire passer les fonctionnaires pour des privilégiés, alors qu'ils sont nombreux à ne pouvoir boucler les fins de mois, tant les salaires sont bas.

Ce texte remet en cause un statut créé en 1946, à la sortie de la Seconde Guerre mondiale, pour créer une fonction publique garante de l'intérêt général. Faut-il le rappeler, en ce 18 juin ?

La carrière des fonctionnaires n'est pas régie par le contrat mais par la loi. Le statut permet au fonctionnaire de désobéir aux ordres illégaux de sa hiérarchie. Conforté par les lois Le Pors de 1983 et 1984, ce statut est à la fois souple et solide. Il repose d'abord sur le principe d'égalité : c'est l'article 6 de la Déclaration de 1789, selon, lequel « tous les citoyens étant égaux sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. » D'où le concours.

M. Philippe Bas, président de la commission. - C'est très bien dit ! Les bourgeois libéraux de 1789 avaient le sens de la formule.

Mme Éliane Assassi. - Ensuite, sur le principe d'indépendance, qui conduit à distinguer le grade de l'emploi. Enfin, sur le principe de responsabilité : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

M. Philippe Bas, président de la commission. - Article 15 de la même Déclaration !

Mme Éliane Assassi. - Au service du bien commun, les fonctionnaires ne sont donc pas de simples rouages de la machine administrative mais bien des citoyens.

Ce sont ces principes, ainsi que la stabilité de l'emploi public, mal nommé « emploi à vie », qui protègent du clientélisme et de la corruption.

Or ce projet de loi applique le modèle des ordonnances Travail à la fonction publique. Le contournement du concours et le recours massif aux contractuels sur des emplois permanents et de direction encourageront le pantouflage, voire le rétro-pantouflage. Le contrat de projet précarisera les agents publics, donc le service public lui-même.

Le passage en commission a encore encouragé le recours aux contractuels dans la fonction publique territoriale, ce qui créera une fonction publique aux ordres du pouvoir politique. Mise en cause des instances paritaires et rémunération au mérite accentueront le pouvoir hiérarchique, rendant l'agent plus vulnérable aux pressions administratives, politiques ou économiques. On crée une main d'oeuvre corvéable, manipulable, mutable et révocable à merci !

Des maires ont appelé dans une tribune à retirer ce projet de loi et l'AMF a fait part de ses réserves. À l'heure où les services publics sont plébiscités comme leviers de redistribution, vous faites tout le contraire ! En favorisant les ruptures conventionnelles au motif d'encourager la mobilité ainsi que le détachement d'office, ce projet de loi crée les outils destructeurs d'un dégraissage massif et de de la rupture de l'égalité républicaine sur le territoire.

Notons, pour être juste, quelques avancées...

M. Philippe Bas, président de la commission. - Ah !

Mme Éliane Assassi. - ... en matière de déontologie, d'égalité hommes-femmes et de handicap. Des miettes, au regard du dépérissement du statut et de la soumission aux règles de management du privé !

Les vrais enjeux étaient ailleurs : démocratisation, transition écologique, ouverture des concours à la société dans sa diversité. Nous devons nous atteler à la reconquête sur le privé. La France n'a pas besoin de fonctionnaires précarisés et moins nombreux mais d'agents reconnus et valorisés !

Il est urgent de créer du lien, de favoriser les communes, la cohésion sociale et territoriale. Les services publics en sont le levier. À cet égard, la fonction publique est une richesse, le premier contact entre l'État et les citoyens. C'est pourquoi nous demandons le retrait de ce texte qui supprime le statut et consacre l'incurie de l'État. (Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE ; Mme Marie-Pierre Monier applaudit également.)

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Nous n'avons pas la même lecture. Ce texte ne supprime pas le statut de la fonction publique.

Mme Éliane Assassi. - Si !

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Il donne de nouveaux outils pour la gestion des ressources humaines, adapte la fonction publique aux évolutions du service public et donne aux agents la possibilité d'enrichir leur parcours professionnel en facilitant la mobilité.

La commission des lois l'a amendé. Elle a ainsi maintenu le rôle des CAP en matière d'avancement, renforcé le contrôle du rétro-pantouflage et crée une possibilité de prime collective. Avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Avis défavorable. Ce texte ne remet pas en cause le statut, comme le confirme l'avis du Conseil d'État. Il répond aux attentes des employeurs publics qui disent leur besoin d'autonomie, de souplesse et de confiance.

Il est aussi attendu par les agents qui ont parfois le sentiment d'être assignés à résidence professionnelle et souhaitent des perspectives.

Malgré certains désaccords, Gouvernement et commission ont de nombreux points de convergence. Le texte a été enrichi et je souhaite que le débat s'ouvre afin que nous trouvions un point d'équilibre.

Mme Cécile Cukierman. - Ce texte est une attaque frontale contre la fonction publique et les services publics. Les élus locaux n'étaient pas demandeurs et le rejettent massivement au nom de la cohésion sociale et territoriale. Dans une tribune, des maires de tout bord rappellent leur attachement à des fonctionnaires régis par un statut durable, recrutés par concours, neutres et voués à leur mission de service public. Craintes partagées par l'AMF, car rien dans ce texte ne fera reculer les fractures sociales et territoriales.

Alors que la loi de 1983 créant la fonction publique territoriale avait été une avancée, ce texte marque le retour de l'arbitraire. Et le passage en commission a aggravé les choses.

La capacité d'initiative des collectivités, à l'origine de la conquête de bien des droits nouveaux, se heurte à la baisse des dotations et à l'injonction d'une baisse des effectifs. Ce texte organise ainsi la captation par le privé de l'héritage démocratique de l'action publique. C'est pourquoi nous voterons cette motion. (Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE)

M. Didier Marie. - Le groupe socialiste a fait le choix de s'engager dans ce débat en déposant des amendements de suppression. Nous sommes opposés à la mise en concurrence des fonctionnaires avec les contractuels et à l'affaiblissement du dialogue social. Des milliers d'instances de dialogue vont disparaître dans les trois fonctions publiques, facilitant le passage du rouleau compresseur qui a pour objectif de purger la fonction publique de 120 000 postes.

En ouvrant grand le recours au contrat, le gouvernement n'abolit pas le statut, il le contourne - et la majorité sénatoriale en rajoute. En banalisant la fonction publique, en faisant reculer les règles déontologiques, vous favorisez la confusion entre intérêts public et privé.

Nous sommes attachés à une fonction publique qui repose sur le système de la carrière et déposerons des amendements en ce sens.

Nous étions prêts à engager le débat sur ce texte, mais les conditions d'examen déplorables relèvent du déni de démocratie.

M. Jérôme Durain. - C'est vrai !

M. Didier Marie. - Le Gouvernement a une fois de plus choisi la procédure accélérée, nous laissant à peine trois semaines pour organiser nos auditions. Point de débat en commission, avec 400 amendements examinés en une heure et demie, sans parler de l'application abusive de l'article 40...

Les conditions d'examen de ce texte font écho à l'absence de concertation avec les syndicats, qui l'ont rejeté massivement.

Mme la présidente. - Veuillez conclure.

M. Didier Marie. - Pour ces raisons de fonds et de forme, nous soutenons la question préalable du groupe CRCE. (Applaudissements sur les bancs des groupes SOCR et CRCE)

Mme Françoise Laborde. - Comme à son habitude, notre groupe préfère laisser vivre le débat. Nous défendrons avec ardeur nos amendements et nous choisirons le meilleur pour nos trois fonctions publiques qu'il faudra différencier. Nous ne voterons pas cette question préalable en espérant un débat constructif.

La motion n°1 n'est pas adoptée.

La séance est suspendue à 20 h 5.

présidence de M. Philippe Dallier, vice-président

La séance reprend à 21 h 35.

Discussion générale (Suite)

M. Arnaud de Belenet . - Saluons d'abord la place laissée au Parlement par le Gouvernement : le Sénat a su saisir cette opportunité ; deux tiers des amendements de la commission ont reçu un avis favorable du Gouvernement.

Il ne me semble pas impossible de converger sur plusieurs points : faisons confiance à l'intelligence collective.

Une cinquantaine de réunions avec les neuf organisations syndicales de la fonction publique, les représentants des collectivités locales et les employeurs hospitaliers, mais aussi des entretiens avec des agents et une plateforme dématérialisée ont permis à la concertation de se faire. La fonction publique est liée à une certaine idée de la Nation - la simple annonce d'une réforme semble parfois suffire, comme on l'a vu avec la motion préalable, à hypothéquer son avenir.

Les agents publics doivent s'adapter. La fonction publique fait parfois l'effet à nos concitoyens d'un capharnaüm procédural où un certain esthétisme administratif d'un jardin à la française distrait parfois l'administration de ses objectifs de service au public.

Il faut réformer, sans préjudice des textes fondateurs de 1946 et de 1983.

Il faut cesser de voir des catégories statutaires là où il y a des serviteurs dévoués de la Nation.

Sur l'ambition, le Gouvernement n'est pas en peine, avec le droit à l'erreur, qui participe à la volonté d'adaptation aux besoins. Ce projet de loi répond à cet enjeu de modernisation à travers cinq titres qui traduisent ses ambitions.

Je salue la transformation de la gestion des ressources humaines, tout en renforçant les dispositifs de lutte contre la précarité. Je propose un amendement pour réintroduire l'indemnité de fin de contrat pour les contrats de moins d'un an dans la fonction publique hospitalière. Les centres de gestion départementaux auront plus de souplesse pour s'organiser, notamment à l'échelon régional.

M. Michel Canevet. - C'est bien ! (Rires sur les bancs du groupe UC)

M. Arnaud de Belenet. - Le Parlement a été force de proposition. Le Sénat a su se saisir d'enjeux majeurs pour donner plus de souplesse aux employeurs locaux en élargissant le recours aux agents contractuels, en encourageant les recrutements sur titre - saluons sur ce point le rapport de Jacques Savatier -, en facilitant l'embauche de policiers nationaux et de gendarmes dans la police municipale, en facilitant les licenciements pour insuffisance professionnelle, en améliorant le régime indemnitaire des agents et en prévoyant, en matière de handicap, le droit à la portabilité des aménagements de poste, ou en étendant le congé de proche aidant et le droit à une heure par jour pour allaiter aux agents publics.

Le Sénat obtient un double gain de satisfaction : d'abord au regard de ses propositions formulées précédemment qui font aujourd'hui l'objet d'une heureuse déclinaison législative. Ainsi en est-il de la suppression des régimes dérogatoires à la durée légale du travail antérieurs à la loi de 2001. Ensuite, par l'apport substantiel de la commission des lois intervenu mercredi dernier.

Les quelques désaccords qui subsistent - non pas de fond, mais de forme, voire de posture - ne devraient pas empêcher le consensus de se faire. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM et UC)

Mme Laurence Cohen . - Je me concentrai sur la fonction publique hospitalière. Je regrette que la commission des affaires sociales n'ait pas pu se saisir pour avis du texte.

Alors que les hôpitaux connaissent une crise majeure, que les personnels sont au bord de l'explosion, que les services d'urgence sont mobilisés, vous n'avez qu'un mot : réorganisation ! Avez-vous entendu des soignants, des agents administratifs, des ouvriers demander l'externalisation ? Nous ne fréquentons pas les mêmes milieux. J'entends plutôt des demandes pour embaucher en urgence, pour revaloriser les carrières, développer les passerelles. Votre obsession de casser le statut des fonctionnaires, que vous dénoncez comme d'affreux privilégiés, alors que vous épargnez le CAC 40, est indécente.

Vous étendez au public les réformes appliquées au privé depuis les ordonnances Macron ou la loi El Khomri, en réduisant à peau de chagrin les instances représentatives du personnel, pour tuer toute concertation. Vous ne trouvez pas mieux que de supprimer les CHSCT. Comment le comité social d'administration, instance fourre-tout censée les remplacer, interviendra quand des fonctionnaires hospitaliers menaceront de sauter par la fenêtre car ils n'en peuvent plus ?

J'en terminerai par le volet égalité professionnelle. Comme l'a souligné Éliane Assassi, les quelques mesures proposées sont loin d'être suffisantes. Une fois de plus, la grande cause nationale du quinquennat ne vous mobilise que peu, monsieur le ministre.

En mettant à mal les trois principes du statut de la fonction publique, ce texte dégradera le service public. Nous voterons contre. (Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE)

M. Didier Marie . - (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR) Ce texte s'adresse aux 5,5 millions d'hommes et de femmes qui ont choisi de servir leurs concitoyens. Le service public, c'est le patrimoine de ceux qui n'en ont pas, le bien commun de la Nation. Il est en crise, mais pas par la faute de ses agents. Comment ne pas penser aux personnels hospitaliers, en particulier des urgences, aux personnels pénitentiaires, aux agents de la force publique, à ceux de l'administration des finances, aux enseignants qui connaissent tous des difficultés dans l'exercice de leurs fonctions par manque d'effectif, demande croissante de nos concitoyens, et parfois violence ?

Nous apportons tout notre soutien à l'ensemble de la fonction publique et de ses agents. Ce soutien guidera nos interventions tout au long de ces débats.

La force de la fonction publique, c'est le statut, qui n'est pas un héritage désuet, mais une opportunité, un mélange de droits et devoirs. Il a su évoluer et se moderniser, de 1946 aux quatre lois de 1983, 1984 et 1986.

Premier principe, l'égalité, grâce au concours, meilleur rempart contre le copinage, le favoritisme et le clientélisme. Deuxième principe, l'indépendance : servir l'État, ce n'est pas servir une entreprise privée mais l'intérêt général. Troisième principe, la citoyenneté. Les fonctionnaires disposent des mêmes droits que les autres citoyens : liberté d'opinion, droit syndical et droit de grève, mais ils doivent respecter la laïcité, la déontologie et la neutralité.

Ces principes sont menacés par ce projet de loi qui contourne le statut plutôt qu'il ne l'attaque frontalement.

Vous élargissez massivement la possibilité de recruter des contractuels en mettant ces derniers en concurrence avec les fonctionnaires - que vous fragilisez. Vous multipliez les risques d'emplois de complaisance, au détriment de la compétence, et vous réduisez fortement les perspectives de carrière des fonctionnaires qui ont fait le choix de s'engager en faveur de l'intérêt général.

De plus, vous renforcez la précarité des agents publics, à l'image du nouveau contrat de projet ou encore du détachement d'office auprès d'opérateurs privés en cas d'externalisation de services ou de missions.

Vous restez silencieux sur la reconnaissance de l'engagement de nos concitoyens au sein de la fonction publique et sur les possibilités d'évolutions professionnelles, notamment par le biais de la formation continue, tout au long de leur carrière.

En ouvrant largement les possibilités de recours aux contrats, vous choisissez la banalisation de l'action publique. Vous remettez en cause le dialogue social à tous les étages de la fonction publique : d'une part, le texte fusionne les instances, au détriment de celles compétentes en matière d'hygiène, de sécurité et de conditions de travail, alors même que la santé au travail est un enjeu primordial dans un contexte de restructurations. D'autre part, les CAP voient leurs prérogatives réduites, au motif qu'elles seraient facteurs de rigidité, alors qu'elles sont bien plutôt un gage de transparence.

Les amendements de la commission des lois sont un pas sur la voie de l'amélioration, mais un pas insuffisant.

En refusant de publier les projets de décret, en même temps que le projet de loi, vous ne respectez pas la parole donnée aux organisations syndicales. Vous ne respectez pas plus le Parlement, avec la procédure accélérée et le recours massif aux ordonnances.

En résumé, ce projet de loi n'est rien d'autre qu'une volonté de dégradation organisée des services publics, en contribuant à la stigmatisation de ceux qui les mettent en oeuvre. Il ne résoudra en rien les problèmes de fonctionnement de nos services publics ni le malaise de nombreux agents. Il ne répondra pas plus aux demandes des citoyens de plus de proximité.

La majorité sénatoriale présente ce projet de loi comme une boîte à outils. Attention, ce texte dessine en creux la conception que le Gouvernement se fait de l'action publique.

Pour nous, elle est républicaine et contribue à l'émancipation individuelle des Français ; elle est le bras armé de la République, de la laïcité, de la fraternité, bref de l'intérêt général.

Une autre réforme était possible. Avec Jérôme Durain, nous vous le prouverons. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR et sur quelques bancs du groupe CRCE)

Mme Nathalie Delattre . - Le texte aborde une réforme capitale pour la redéfinition de l'action publique tant au niveau national que dans nos territoires. Les récents mouvements sociaux révèlent le décalage entre les Français et les services publics, qu'ils jugent inadaptés ou trop éloignés. Au sein des fonctions publiques, les crises se multiplient : crises de vocation dans les juridictions et les écoles, crises de l'épuisement dans les hôpitaux, les casernes, les prisons et les commissariats. Crise de nerf aux Finances.

Les agents sont épuisés, les usagers déçus : cela doit nous inviter à examiner la situation sans idéologie. Il y a urgence à agir.

On ne transforme pas une organisation de 5,5 millions de fonctionnaires comme une entreprise de dix employés. Alors que la Grande-Bretagne a su réformer le NHS, la France y a toujours échoué, étant prisonnière de la seule approche comptable ou budgétaire.

Certaines positions syndicales conservatrices en sont en partie responsables. Dans bien des services, les transitions numériques se sont faites dos au mur.

Nous soutenons la méthode du Gouvernement, pas celle du chiffre, mais celle de la subsidiarité, qui vise à redéployer les effectifs là où ils sont plus utiles, par la mobilité entre les différentes fonctions publiques ou la procédure de détachement d'office.

Vous vous attaquez à la crise des vocations avec la rupture conventionnelle et les évolutions propres aux « enfants du numérique », comme les appelait Michel Serres.

Il est d'abord nécessaire que, comme en matière de concours, l'accès à l'emploi public par voie contractuelle offre des garanties de transparence et d'équité satisfaisante. Il n'est pas question pour nous de passer à un spoil system, mais à un système de recrutement hybride destiné à permettre le recrutement de profils plus variés, pour enrichir l'action publique.

Les contractuels ne doivent pas être perçus comme une variable d'ajustement, grâce aux requalifications en CDI ou la reconnaissance de l'expérience.

C'était le sens de nos amendements - dont certains ont été jugés irrecevables au sens de l'article 40. Nous déplorons le fait que l'alignement des salaires entre contractuels et agents du service public soit perçu comme une charge dans l'examen de ce texte : cela ne devrait pas être le cas s'ils étaient rémunérés dans des conditions identiques. On est donc loin d'un développement de la contractualisation dans des conditions égales entre fonctionnaires et contractuels.

Plusieurs travaux parlementaires ont mis en lumière les défauts du système de contrôle déontologique actuel. Les fonctionnaires ne doivent pas voir dans le texte une mise en danger de leur statut.

À quelques points près, le groupe RDSE adhère au texte de la commission. Nous proposerons de mettre en place un droit de regard des collectivités territoriales sur les détachements d'office de fonctionnaires d'État.

Sur d'autres points, comme la suppression de la prime de précarité pour les agents contractuels de la fonction publique hospitalière, nous sommes nettement plus circonspects. Par ailleurs, si nous soutenons le développement de la politique du handicap au sein de la fonction publique, nous avons entendu l'argument du Gouvernement de vouloir faire converger les normes publiques et privées en la matière, mais nous ne partageons pas votre conviction. De la même manière, nous espérons que nos échanges pourront apporter une solution à l'épineuse question du financement de l'apprentissage.

Je conclurai enfin en exprimant quelques regrets sur un outil de management qui me paraît insuffisamment encouragé par le texte : celui de la valorisation du mérite par l'individualisation des primes. On connaît l'attachement des syndicats aux primes d'intéressement collectifs, qui sont particulièrement justifiées dans des services sous tension. Le texte prévoit justement de les étendre aux services hospitaliers. Pour autant, dans de grands organigrammes comme ceux des ministères, de nouveaux outils auraient pu être développés pour distinguer le mérite individuel dans la construction de la carrière. Les liens entre promotion et mérite devraient être renforcés, quand bien même le sacro-saint principe de l'ancienneté serait touché. Le groupe RDSE soutiendra toute initiative règlementaire en ce sens et il aborde ce projet de loi avec bienveillance. (Applaudissements sur les bancs des groupes RDSE et UC)

M. Alain Marc . - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Indépendants) La fonction publique compte 5,5 millions d'agents qui oeuvrent au quotidien au bon fonctionnement des services publics. Je salue leur travail. La fonction publique est notre bien commun et il convient de la préserver tout en modernisant son organisation. Ce texte comporte ainsi une palette d'outils, pour simplifier le dialogue social, élargir le recours aux contractuels ou renforcer l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes.

Il autorise aussi le Gouvernement à légiférer par ordonnances sur tous sujets comme le dialogue social, la formation, y compris celle de la haute fonction publique, et la santé au travail.

Je me réjouis que le travail en commission ait préservé les spécificités de la fonction publique territoriale et ait souhaité mieux répondre aux attentes des employeurs locaux. En effet, la fonction publique territoriale constitue aujourd'hui un maillon indispensable de l'organisation décentralisée de la République, notamment pour la gestion des services publics de proximité, comme les polices municipales, les cantines et les crèches. Je me réjouis que la commission ait donc donné plus de prévisibilité aux élus locaux en obligeant l'État à publier une feuille de route triennale dans laquelle il indiquerait l'impact financier de ses décisions en matière de ressources humaines sur les budgets locaux. Je me félicite également que la commission ait accordé davantage de souplesse, notamment en permettant aux communes de moins de 2 000 habitants de pourvoir l'ensemble de leurs emplois par voie contractuelle et en élargissant le contrat de projet aux agents de catégorie C.

La commission a donné de nouveaux outils aux employeurs territoriaux, en limitant à cinq ans la durée de prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d'emploi, en facilitant le licenciement pour insuffisance professionnelle et en renforçant le régime disciplinaire tout en réaffirmant le caractère paritaire des conseils de discipline. Enfin, la commission a sécurisé le financement de l'apprentissage dans la fonction publique territoriale qui en emploie actuellement 14 000. Depuis la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, les régions ne sont plus compétentes pour financer les centres de formation des apprentis (CFA), le reste à charge des employeurs territoriaux risque donc d'augmenter significativement.

Initialement, il était prévu que le CNFPT contribue à hauteur de 75 % aux frais de formation des apprentis pour un coût estimé à 58 millions d'euros. C'est trop et je salue le compromis de la commission des lois où l'État contribue à hauteur de 30 % tandis que le CNFPT prendrait à sa charge 20 %.

Je salue le travail considérable fourni par les rapporteurs sur ce texte très technique et dont le champ est large. Je veux aussi vous faire part de mon regret concernant le choix du Gouvernement d'engager la procédure accélérée sur ce projet de loi essentiel pour la fonction publique.

Au total, l'examen en commission des lois a permis d'élargir la palette d'outils tout en respectant les principes fondamentaux du statut des fonctionnaires. (M. Loïc Hervé, rapporteur, renchérit.)

Le groupe Les Indépendants votera le texte ainsi enrichi par la commission. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Indépendants et UC)

M. Jean-Marie Mizzon . - (Applaudissements sur les bancs du groupe UC) Le Gouvernement soumet régulièrement à notre examen des projets dont la réalité du contenu apparaît en décalage avec l'ambition de l'intitulé. Tel est encore le cas, avec ce projet de transformation de la fonction publique, qui traduit davantage un assouplissement et une adaptation de la fonction publique qu'une véritable transformation. Nous ne sommes pas dans la rupture. (Plusieurs applaudissements sur les bancs du groupe UC ; M. Philippe Bas, président de la commission, applaudit également.)

Toutefois, on ne peut que partager l'ambition d'adaptation. Le groupe UC n'est pas favorable à l'immobilisme, vous le savez.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Absolument !

M. Jean-Marie Mizzon. - Le statut de la fonction publique ne saurait être figé. L'apparition de nouveaux métiers demande de nouvelles compétences et les agents eux-mêmes réclament des évolutions.

Toutefois, le texte, dans sa version initiale, s'apparente à un salmigondis de mesures disparates, sans vision d'ensemble.

M. Philippe Bas, président de la commission. - On peut même parler de galimatias !

M. Jean-Marie Mizzon. - Une occasion manquée de réformer en profondeur la fonction publique et de fixer un authentique cap vers l'avenir.

Car si les trois versants de la fonction publique recouvrent des missions très différentes, qui relèvent de corps, de cadres d'emploi et de métiers eux-mêmes multiples, tous ont en commun une même finalité : la grandeur du service public.

La réforme de la fonction publique est un sujet complexe aux ramifications multiples dans la société, comme l'ont rappelé nos concitoyens lors du grand débat. Les attentes des Français sont immenses en matière de cohésion territoriale, de service public, d'emplois. D'un côté, les Français réclament des services publics de proximité étendus mais regardent d'un oeil sourcilleux les conséquences sur la pression fiscale.

Il aurait fallu une réforme d'ensemble portant à la fois sur les carrières, le statut, la rémunération et la retraite. L'inflation du texte, passé de 36 articles initialement à 84 après son passage en commission des lois, est un signe de pointillisme et aujourd'hui laisse songeur...

Je salue les améliorations substantielles, sans dogmatisme aucun de nos rapporteurs (M. Philippe Bas, président de la commission, renchérit.) sur l'élargissement du recours aux contractuels, l'accompagnement des transitions professionnelles des agents ou la déontologie, etc.

L'obligation pour l'État de présenter une feuille de route triennale, indiquant tout à la fois ses orientations de rémunération, de déroulement de carrière, de formation et de mobilité des agents publics, participe ainsi, et de manière transversale, à ce besoin de visibilité que réclament nombre d'élus partout dans nos provinces. J'espère que l'article 2 bis prospérera à l'issue de l'examen du texte devant la Haute assemblée.

La modification de la périodicité du rapport social unique, annuel devenu biennal, est bienvenue.

Vider les CAP de leurs compétences, en revanche, n'améliorera pas le dialogue social. Pire, on risque d'accroître les rapports conflictuels. Ne rayons pas d'un trait de plume leurs compétences en matière d'avancement ou de promotions.

L'élargissement du recours aux contractuels dans les collectivités territoriales est une bonne chose. Ne craignez pas, monsieur le ministre, de responsabiliser les employeurs locaux en leur donnant plus de liberté. (Mme Françoise Gatel renchérit.) La réécriture de l'article 6 est salutaire car elle garantit l'adaptation des recrutements aux besoins des collectivités locales.

De même, laissez les élus maîtres des compétences des directeurs généraux des services. (Applaudissements sur les bancs du groupe UC ; M. Philippe Bas, président de la commission, applaudit également.) De même, je ne doute pas que vous rejoindrez notre proposition et étendrez à tout type d'emploi le recours au nouveau contrat de projet, sans exclusion des emplois de catégorie C.

Le Gouvernement, enfin, a négligé l'apprentissage (Mme Françoise Gatel renchérit.) et les concours.

Les 14 000 apprentis du secteur public sont les grands oubliés de la loi de 2018 sur la liberté de choisir son avenir professionnel. La nouvelle mouture de l'article 22 bis B y remédie, en proposant d'associer l'État au soutien et au financement de l'apprentissage dans les collectivités, par le truchement d'un prélèvement sur recettes.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Il le fera de bon coeur !

M. Jean-Marie Mizzon. - J'espère aussi que l'extension des concours sur titre prospérera.

Il est difficile de détailler les mesures de ce texte parce qu'il manque de cohérence globale.

S'agissant de la déontologie, de la transparence et de l'égalité entre les femmes et les hommes, nous sommes bien sûr favorables aux mesures contenues dans le projet de loi, ainsi qu'aux nouvelles avancées en commission.

Le Gouvernement a eu le grand mérite d'intégrer à son projet de loi plusieurs propositions du Sénat, en particulier l'harmonisation du temps de travail et l'introduction de la rupture conventionnelle dans la fonction publique.

J'espère qu'il tiendra compte aussi des préconisations de Mme Di Folco et M. Marie sur le handicap.

Je me félicite des avancées sociales, permises par le travail de deux de mes collègues du groupe Union centriste, Jocelyne Guidez et Annick Billon. L'extension du congé de proche aidant aux agents publics, d'une part, la possibilité pour les femmes salariées de la fonction publique d'allaiter leur enfant sur leur temps de travail, d'autre part, sont des mesures sociales garantissant l'équité entre les secteurs public et privé.

Le groupe Union centriste est favorable à l'esprit de ce texte, quelles que puissent être par ailleurs ses insuffisances.

M. le président. - Veuillez conclure.

M. Jean-Marie Mizzon. - Comme le disait Churchill, vaut mieux prendre le changement par la main avant qu'il ne nous prenne par la gorge ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UC ; M. Philippe Bas, président de la commission, applaudit également.)

M. Mathieu Darnaud . - Avec ce texte, le Gouvernement présente enfin des mesures concrètes pour réformer l'action publique. Nous attendions avec impatience les suites des déclarations de M. Macron promettant un choc d'efficacité concernant les effectifs de l'État d'ici le terme du quinquennat. Le comité Action publique 2022 tient finalement moins du big bang annoncé que du feu de Bengale. Nous retenions donc notre souffle en attendant la réforme de la fonction publique.

Pour se hisser à la hauteur d'une telle ambition, il manquait à ce projet de loi de ne pas borner son horizon aux ajustements techniques, mais de dessiner à travers lui une nouvelle ère pour le fonctionnement de l'État. Néanmoins, ce texte présente des avancées positives pour rendre la gestion des besoins de la fonction publique plus efficace et les évolutions de carrières plus stimulantes. On ne peut que les saluer.

D'ailleurs, certaines dispositions ont été proposées par le Sénat, comme l'harmonisation par le haut du temps de travail annuel des agents ou la possibilité de procéder à des ruptures conventionnelles.

Ces deux mesures incarnent la double nécessité qui doit guider tout employeur public : d'un côté la gestion rigoureuse des moyens publics, de l'autre la souplesse au service de l'efficacité. Cette équation est plus facile à poser qu'à résoudre, et les élus locaux connaissent le difficile équilibre entre un service exigeant pour la population qui sera effectué par des agents qui s'épanouissent dans leur métier et des perspectives professionnelles renouvelées.

Je salue les rapporteurs qui ont su tenir l'équilibre, répondre aux attentes des élus locaux, gratifier les agents locaux, traiter la question du handicap.

Ainsi, je tiens à remercier Catherine Di Folco pour les nombreuses dispositions qu'elle a intégrées au texte du Gouvernement lors de son passage en commission et qui touchent à la fonction publique territoriale. Elle a su donner des outils efficaces aux attentes que les élus locaux ont faites remonter en répondant massivement à la consultation lancée auprès d'eux par le Sénat.

Parmi celles-ci je salue la limitation à cinq ans de la durée maximale de prise en charge des agents placés dans la catégorie des fonctionnaires momentanément privés d'emploi. Celle-ci met un terme à des situations invraisemblables, où certains fonctionnaires, sans occuper de poste, étaient pris en charge depuis plus de 20 ans par les centres de gestion ou le CNFPT. Comment regarder les administrés dans les yeux, lorsqu'on doit leur expliquer que cette situation vous empêche de recruter un fonctionnaire utile à la petite enfance, par exemple ?

L'amendement de M. Bonhomme rationalisant les conditions de liquidation des droits à la retraite des agents privés d'emploi va aussi dans le bon sens.

Les agents publics d'une collectivité territoriale ont un lien affectif avec celle-ci. Voilà pourquoi leur implication doit être récompensée à hauteur de leurs mérites. C'est même là une demande formulée par les élus locaux, qui est massivement apparue dans la consultation menée par le Sénat. C'est pourquoi je salue l'idée de nos rapporteurs de rapprocher l'évaluation de la performance aux résultats du service tout entier, ce qui a vocation à affermir le lien entre les agents d'une même équipe dont les efforts tendent vers un objectif commun.

L'un des aspects qui me parait primordial est la prise en considération des spécificités territoriales, qui vise à favoriser l'installation des fonctionnaires territoriaux dans les zones rurales ou enclavées. Elle représente une avancée importante qui peut constituer un pacte gagnant pour les collectivités et les agents eux-mêmes.

Les agents qui permettent de faire perdurer la présence de l'action publique dans les territoires ruraux ne représentent jamais des dépenses superflues. La diminution des services publics de proximité n'est pas pour rien dans le sentiment d'abandon qui s'est manifesté depuis le déclenchement des gilets jaunes, ou lors de bon nombre de scrutins depuis une dizaine d'années. Il faudra s'en souvenir lorsque le Gouvernement proposera un nouvel acte de la décentralisation avec à la clé des moyens humains mieux répartis au coeur des territoires.

Merci, monsieur le ministre, d'avoir su faire preuve de pragmatisme en reprenant les préconisations du Sénat sur le temps de travail et pour supprimer des aberrations que nos concitoyens ne comprennent plus.

Christine Lavarde et Dominique Estrosi-Sassone nous ont alertés sur les phénomènes des grèves perlées, notamment dans la collecte des déchets, ou les transports publics, qui prennent les usagers en otage.

En conclusion, si le texte contient des bons outils, il a besoin des apports du Sénat pour construire une fonction publique au service de nos territoires. (Mme Catherine Di Folco, rapporteur, et M. Philippe Bas, président de la commission, renchérissent.) Ce texte la renforce. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains, UC et Les Indépendants)

Mme Céline Brulin . - Alors que le président de la République avait vaguement laissé entendre l'abandon de la réduction des effectifs de 120 000 fonctionnaires, ce texte réaffirme l'objectif. Est-ce cela le « en même temps » ? C'est en contradiction totale avec ce qu'exprime le pays : la nécessité de renforcer les équipes soignantes dans les hôpitaux, de réduire le nombre d'élèves, de reconquérir l'égalité républicaine grâce à des services publics de proximité à même de faire reculer les inégalités.

En matière d'éducation, il est temps de redonner du sens à l'action des agents, dont les démissions se multiplient, comme le confirme le bilan social de l'Éducation nationale.

Vous avez choisi une solution court-termiste en choisissant le recours aux contractuels, alors que 20 % des agents de l'Éducation nationale le sont déjà. Cela risque de réduire la qualité des enseignements car la contractualisation signifie moindre exigence du recrutement, manque de formation et d'expérience.

Le nombre de postes aux concours diminue : 45 postes de professeurs des écoles en moins ouverts dans l'académie de Rouen cette année, par exemple. Le recrutement se fera peu à peu uniquement par contrats, comme c'est déjà le cas pour l'accompagnement des élèves handicapés.

Le recours aux contractuels entraîne une situation chaotique. Pour développer une école inclusive, il faudrait plutôt reconnaître la place des AESH, et même les missions d'accompagnement des élèves handicapés.

Un corps de la fonction publique spécifique permettrait de répondre à un besoin évident - cela serait une mesure phare d'une vraie modernisation.

Que dire aussi des agents de la Direction générale des finances publiques, qui font face à un plan social déguisé, alors qu'ils sont indispensables aux citoyens, mais aussi aux élus des petites collectivités territoriales ? Que dire des conseillers sportifs transférés aux fédérations ? Même si la ministre des sports a assuré qu'elle ne l'appliquerait pas, il serait préférable de supprimer cette disposition.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Nous le ferons.

Mme Céline Brulin. - Nous interviendrons dans ce sens. (Applaudissements sur les bancs du groupe CRCE, ainsi que sur ceux du groupe SOCR)

M. Jérôme Durain . - (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR) Que doit-on imaginer derrière « le nouveau contrat social », la nouvelle « révolution culturelle », la « transformation » proposés en grande pompe, selon une habitude caractéristique de la Macronie (Sourires à droite), pour la fonction publique ? Un renforcement des moyens ? Elle le mériterait bien. Les résultats économiques, dont vous vous enorgueillissez régulièrement, dont le regain des investissements étrangers, la France les doit aussi à une administration efficace et au maillage des services publics.

Mais de renforcement il n'y aura pas. Vous vous abritez derrière le totem de la « souplesse ». Il est vrai que M. Macron en a fait preuve, qui engagea avec le succès que l'on sait des contractuels au profil incertain pour pourvoir des postes mal définis... (Sourires)

M. Fillon avait inquiété en évoquant 600 000 suppressions de postes.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - 500 000 !

M. Jérôme Durain. - M. Macron s'en offusquait en ne proposant que 120 000 suppressions.

Vous faites du Fillon light ! (Sourires à droite) Qu'ils soient aux urgences ou à l'école, dans les prisons ou sur les routes, les fonctionnaires sont notre fierté. Encourageons-les ! Écoutons-les ! Vous précarisez les agents et fragilisez le service public. Au moment où s'ouvre le procès de France Télécom, la presse se fait l'écho du harcèlement des déléguées départementales aux droits des femmes - et vous revoyez à la baisse les exigences en matière d'égalité, tout en affaiblissant les mesures de prévention.

La « grande cause du quinquennat » sera la grande absente de la fonction publique. Vous supprimez le CHSCT et les CAP sont dépouillées de leurs compétences.

Avec Didier Marie, nous avons des propositions à faire, au nom du groupe socialiste, pour défendre un service public efficace et attractif : élargissement de l'assiette de la prime de précarité ; renforcement des obligations déontologiques, avec le remboursement de la pantoufle surveillé par la HATVP, des vérifications fiscales ; extension de la règle interdisant qu'un emploi de fonctionnaire soit réservé à un contractuel ; l'alignement sur le régime plus favorable du droit du travail pour le congé pour décès familial est tombé sous le coup de l'article 40, tout comme la suppression du jour de carence.

Monsieur le président Bas, j'ai trouvé exaspérantes les conditions d'examen de ce texte en commission, indignes de bons « managers », comme dirait M. Dussopt, mais hélas conformes au lot quotidien des parlementaires : à peine une matinée ! Après quinze mois de « concertation » - au sens du Gouvernement - ayant débouché sur l'hostilité de tous les syndicats, on nous parle de « nouveau contrat social » ! La procédure accélérée rencontre là ses limites ! (« Très bien ! » sur les bancs du groupe SOCR) Pendant ce temps, le président de la République ne cesse de répéter que le Parlement ne travaille pas assez vite !

Le groupe socialiste essaiera malgré tout de remplir son office, en ayant en tête les surveillants de prison, les agents des lycées... et espère convaincre. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR)

Mme Agnès Canayer . - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains et de la commission) Avec 72 fonctionnaires pour 1 000 habitants, la France est au-dessus de la moyenne européenne, qui est de 60.

Ce texte, ambitieux dans son intitulé, entend moderniser le statut et les conditions de travail et prévoit un recours accru aux contractuels, en cherchant à se rapprocher d'une logique de management. S'il reste technique, sans vision claire, il présente le mérite de fournir des outils pratiques, concrets.

Le Sénat, chambre des territoires, travaille sur ces sujets. Notre rapporteur Catherine Di Folco, a ainsi rédigé récemment un rapport au titre éloquent : « Dialogue et responsabilité : quatorze propositions d'avenir pour la fonction publique territoriale ».

La commission des lois a retravaillé le texte en profondeur, afin de mieux répondre aux attentes des employeurs territoriaux, de mieux récompenser les agents, et de mieux accompagner les agents handicapés.

Les 50 000 employeurs territoriaux attendent de la souplesse face aux contraintes auxquelles ils doivent faire face depuis plusieurs années. La feuille de route triennale, que la commission a souhaité rendre obligatoire, publiée par l'État sur l'impact financier de ces mesures en matière de ressources humaines, devrait permettre aux collectivités territoriales de mieux gérer leur budget, dont plus de la moitié est constituée par la masse salariale.

Les règles présidant au recrutement, à la formation, au management doivent être assouplies. Les emplois de direction pourront être occupés par des contractuels, tout comme les emplois permanents des villes de moins de 1 000 habitants.

Le Sénat va plus loin, en élargissant le recours aux contractuels, en développant les recrutements sur titre, en facilitant le recrutement de policiers ou de gendarmes dans les polices municipales. La rémunération au mérite est un serpent de mer, mais l'inclusion des résultats du service dans les critères d'évaluation constituera un levier managérial efficace pour les collectivités territoriales.

Le régime indemnitaire pourra prendre en compte les spécificités territoriales d'une collectivité territoriale pour inciter les fonctionnaires à exercer dans des zones enclavées.

Le recours à l'apprentissage a été renforcé. J'y suis particulièrement attachée : il permet d'inclure les jeunes les plus éloignés de l'emploi (M. Loïc Hervé, rapporteur, le confirme.) et les apprentis apportent un regard neuf précieux. Les collectivités territoriales peinent pourtant à en recruter, car elles ne disposent pas des incitations dont bénéficient les entreprises. Un amendement permettra la participation de l'État au financement de l'apprentissage dans la fonction publique territoriale, à hauteur de 23 millions d'euros.

Près de 22 % des 900 000 travailleurs en situation de handicap sont dans la fonction publique. Un autre signe encourageant est la progression du taux d'emploi légal des personnes handicapées, passant de 3,74 % en 2006 à 5,61 % en 2018.

Reprenant les préconisations du rapport « Donner un nouveau souffle au handicap dans la fonction publique » de Catherine Di Folco et de Didier Marie, la commission des lois renforcera leur inclusion : sera autorisée une expérimentation pour pérenniser le financement du Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP), aujourd'hui en péril. Le nouveau modèle préconisera un bonus-malus. Un droit à la portabilité des aménagements de poste a été voté ; c'est une amélioration pragmatique. Les employeurs seront aussi dotés de nouveaux outils de gestion stratégique de la masse salariale des ressources humaines.

Je voterai donc ce texte enrichi. (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et UC, ainsi que sur celui de la commission)

M. François Bonhomme . - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains et sur celui de la commission) Le moins que l'on puisse dire, c'est que vous annoncez la couleur : transformer la fonction publique ; fichtre ! (Sourires) Quelle ambition : transformer la fonction publique, c'est faire évoluer la vie de 5,5 millions de fonctionnaires, leur recrutement, leur déontologie.

Qu'en est-il ? Devant le bric-à-brac de ce texte, l'on peut évoquer, comme Philippe Bas, qui allie aisément le sens de la formule à l'art de la litote, (Sourires) une « boîte à outils ».

Qu'auriez-vous pu dire de ce texte, monsieur le ministre, lorsque vous étiez député de « l'ancien monde » ? Mais, miracle de la conversion, toute récente, vous vous montrez désormais ardent défenseur de la cause que vous venez d'épouser ! Espérons que la diffusion de la culture de la déontologie sera favorisée par la commission introduite par l'Assemblée nationale.

Ce texte a été amélioré par les amendements reprenant les mesures intéressantes proposées dans le rapport de Mme Di Folco et de M. Marie sur le handicap.

Je n'attends pas de ce texte un changement profond. Restent des questions. Quelles missions pour les fonctionnaires ? Quelles missions pour les contractuels ? Recourir aux contractuels sans démarche cohérente d'ensemble crée de l'incertitude. Quelles modalités de recrutement et de concours ?

Faute d'une vision d'ampleur, ce texte égrène un chapelet de mesures parfois contradictoires... Est-il nécessaire de s'en remettre à des ordonnances (M. Philippe Bas, président de la commission, renchérit.) concernant la haute fonction publique, avant même la remise du rapport Thiriez ?

Comme d'habitude, le Sénat apportera sa contribution utile à ce texte, grâce au travail d'orfèvre de nos rapporteurs Di Folco et Hervé...

Mme Agnès Canayer et M. Philippe Mouiller. - Très bien !

M. François Bonhomme. - Nous restons néanmoins sur notre faim, même si nous cherchons à adopter un texte qui soit réellement une amélioration. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains et de la commission)

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État . - Merci à tous les intervenants, y compris le dernier. Qu'avais-je fait il y a deux ans, monsieur Bonhomme ? J'avais voté, comme mon groupe, la réforme du droit du travail. C'est une continuité qui vous a peut-être échappé...

Ce texte ne remet pas en question les principes fondamentaux du statut mais le modernise. La commission des lois a adopté des dispositions qui peuvent apparaître contradictoires avec les attentes des associations d'élus, notamment sur la fonction publique territoriale.

L'article 32 de la loi de 1983 dispose que les contractuels ont les mêmes droits et devoirs que les titulaires.

Nous devons débattre des questions relatives au handicap et nous saisirons cette occasion pour intégrer certaines des mesures proposées par votre commission.

Sur la question de l'égalité hommes-femmes, votre jugement, monsieur Durain, est sévère et injuste : notre texte qui reprend le protocole signé en 2018, a été salué, dans ce domaine, par les organisations syndicales. Nouveauté, une nomination au choix d'hommes et de femmes dans des proportions proches de celles des corps concernés - c'est en effet en agissant au niveau du management intermédiaire que l'on crée un vivier pour les postes de direction.

Sur les concours, de nombreuses voies existent, et nous y travaillons, mais elles relèvent du champ réglementaire. Nous en sommes à la troisième réunion avec les organisations syndicales dans ce domaine.

Nombre d'entre vous ont dit leur attachement au service public local. (M. Philippe Bas, président de la commission, le confirme.)

Après vingt ans de diminution de la fonction publique d'État, en particulier dans les services déconcentrés, nous devons procéder à une véritable nouvelle déconcentration. Cette loi le permettra, en accompagnant les agents dans de bonnes conditions. (M. Laurent Duplomb s'exclame.)

M. Philippe Bas, président de la commission . - Le ministre a fait preuve d'ouverture d'esprit dans ses réponses à nos collègues. J'espère qu'elle se matérialisera sur certains sujets qui nous tiennent à coeur : l'apprentissage, en particulier dans les collectivités territoriales ; les souplesses de gestion pour les exécutifs locaux ; la fin de certains abus, comme pour les fonctionnaires maintenant privés d'emploi, une action résolue en faveur des personnes handicapées, conformément au rapport de Mme Di Folco et M. Marie.

Nous sommes opposés par principe aux habilitations - nous sommes là pour légiférer, aux heures de la commission - mais nous pourrions accepter celle relative à la mission de M. Thiriez pourvu que son champ soit mieux établi.

La discussion générale est close.

Discussion des articles

ARTICLE PREMIER

M. Maurice Antiste . - Ce texte intervient peu après la loi Santé. C'est la réponse du Gouvernement à la dégradation des services publics. Ceux-ci ne sont pas à la hauteur des attentes. Le défenseur des droits a ainsi mis en évidence la dégradation due à la concurrence, au désengagement de l'État. Les réclamations déposées auprès du Défenseur des droits explosent. Il est urgent d'agir.

Mais le texte n'est pas à la hauteur et mérite des adaptations. Que se passera-t-il si un fonctionnaire refuse un détachement ?

M. Didier Marie . - En raison des spécificités publiques, les fonctionnaires sont soumis à un régime exorbitant du droit commun et au principe hiérarchique. L'État employeur fixera unilatéralement leur régime et les modalités de participation aux décisions qui les concernent, par le biais de leurs représentants. L'article 9 du statut consacre ce droit, mettant en pratique un droit apparu avec le Préambule de la Constitution de 1946. C'est ce principe de participation que l'article premier attaque avec le dessaisissement de la CAP des décisions individuelles et la fusion des CTP et CHSCT. Nous soutiendrons donc les amendements de suppression.

M. le président. - Amendement n°15, présenté par Mme Assassi et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

Supprimer cet article.

Mme Cécile Cukierman. - Sous couvert de réaffirmer le principe constitutionnel de participation des agents publics - par l'intermédiaire de leurs délégués - au fonctionnement des services publics, cet article vise en réalité à supprimer la mention conférant l'examen par les syndicats des décisions individuelles relatives aux carrières des fonctionnaires.

Le mécanisme est habile, car l'article renvoie à un débat...

Le principe de participation est issu des travaux du Conseil national de la Résistance. Or le texte réduit la démocratie sociale au sein de la fonction publique en diminuant le rôle des CAP, en dépit des modifications de la commission des lois. Il y a aussi un motif budgétaire car supprimer les CAP réduira les coûts.

Supprimons cet article afin que les syndicats puissent continuer d'influer sur les décisions relatives aux carrières des fonctionnaires, et ainsi concourir au bon fonctionnement des services publics.

M. le président. - Amendement identique n°97 rectifié bis, présenté par M. Marie et les membres du groupe socialiste et républicain.

M. Didier Marie. - Cet article s'inspire des réformes mises en oeuvre dans le secteur privé. Or les syndicats dénoncent une dégradation de la qualité du dialogue social, des accords a minima et de piètre qualité.

Avec la fusion des CT et du CHSCT, je crains que les questions d'hygiène et de sécurité ne deviennent reléguées au second rang.

Les CAP étaient un rempart contre l'arbitraire et le favoritisme.

Lorsqu'on affaiblit les protections statutaires, on affaiblit l'intérêt général que les agents défendent.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Avis défavorable. La commission des lois a modifié cet article et a ajouté la mention des décisions individuelles.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Je vous rassure, monsieur Marie, les questions d'hygiène et de sécurité ne seront pas oubliées. Alors que seuls les membres des CHSCT sont assujettis à une obligation de formation aujourd'hui, tous les membres de la nouvelle instance y seront désormais soumis. Une formation spécifique à l'hygiène et à la sécurité est prévue à partir de 300 ETP dans la fonction publique d'État et la fonction publique hospitalière, à partir de 200 ETP dans la fonction publique territoriale, à la demande de l'AMF.

Le Conseil d'État n'a pas non plus vu dans la nouvelle instance une restriction au principe de participation ni au dialogue social.

M. Didier Marie. - Ni les organisations syndicales ni les employeurs n'étaient demandeurs d'une refonte du dialogue social. Quant au Conseil d'État, s'il ne s'oppose pas à la mesure, il n'en appelle pas moins à la vigilance sur la qualité du dialogue social. Le risque d'une dégradation est réel, avec des conséquences dommageables pour tous.

M. Fabien Gay. - Cet article n'est ni plus ni moins que l'application du CSE à la fonction publique. Or tous les syndicats déplorent une réduction du dialogue social. En fusionnant les instances, on réduit le nombre de représentants, on professionnalise le dialogue social et cela a des conséquences néfastes...

Mme Cécile Cukierman. - Très bien !

Les amendements identiques nos15 et 97 rectifié bis ne sont pas adoptés.

M. le président. - Amendement n°507, présenté par Mme Jasmin et MM. Lurel et Antiste.

Alinéa 2

Après le mot :

statutaires

insérer les mots :

et de déontologie

M. Maurice Antiste. - Amendement de repli.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Les règles de déontologie relèvent de la seule compétence du législateur. Avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Même avis.

L'amendement n°507 n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°216, présenté par Mme Assassi et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

Alinéa 2

Après les mots :

décisions individuelles

supprimer la fin de cet alinéa.

M. Fabien Gay. - Que se passera-t-il avec la suppression des CAP ? Il en résultera une hausse des contentieux, une détérioration du climat social.

Renonçons à ces petites économies d'échelle, qui ne sont que des économies de pacotille !

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Cet amendement réintroduit dans le champ de la participation l'ensemble des décisions relatives aux agents. Or nous en reprenons déjà certaines. Avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Avis défavorable. Le Gouvernement a prévu la publicité des barèmes et des possibilités de recours pour les agents qui se sentiraient victimes de discriminations. Je ne partage donc pas vos inquiétudes. (M. Fabien Gay proteste.)

L'amendement n°216 n'est pas adopté.

L'article premier est adopté.

ARTICLES ADDITIONNELS

M. le président. - Amendement n°96 rectifié, présenté par Mme Deromedi, MM. Babary, Bascher et Bazin, Mmes Berthet et A.M. Bertrand, M. Bizet, Mme Bonfanti-Dossat, M. Bonne, Mmes Bories et Boulay-Espéronnier, MM. Bouloux, J.M. Boyer et Brisson, Mme Bruguière, MM. Calvet et Cambon, Mme Canayer, M. Cardoux, Mme Chain-Larché, MM. Charon et Chatillon, Mme Chauvin, M. Chevrollier, Mme de Cidrac, MM. Cuypers et Danesi, Mme L. Darcos, MM. Darnaud et Daubresse, Mmes Delmont-Koropoulis, Deroche et Deseyne, MM. Dufaut et Duplomb, Mmes Duranton, Estrosi Sassone et Eustache-Brinio, MM. Forissier, B. Fournier et Frassa, Mme Garriaud-Maylam, M. Genest, Mme F. Gerbaud, MM. Ginesta, Gremillet, Hugonet, Huré et Husson, Mme Imbert, MM. Karoutchi et Kennel, Mmes Lamure, Lanfranchi Dorgal et Lassarade, M. D. Laurent, Mme Lavarde, MM. Lefèvre, de Legge et Leleux, Mme Lherbier, MM. Longuet et Magras, Mme Malet, MM. Mandelli et Mayet, Mme M. Mercier, MM. Milon et de Montgolfier, Mme Morhet-Richaud, MM. Morisset, Mouiller et de Nicolaÿ, Mme Noël, MM. Nougein, Paccaud, Panunzi, Paul, Perrin, Piednoir et Pierre, Mmes Puissat et Raimond-Pavero, M. Raison, Mme Ramond, MM. Reichardt, Retailleau et Revet, Mme Richer, MM. Saury, Savary, Savin, Schmitz, Sido et Sol, Mmes Thomas et Troendlé et MM. Vaspart, Vial et Vogel.

Après l'article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le deuxième alinéa de l'article 25 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Il agit avec la réserve adaptée à ses fonctions et à sa situation. »

Mme Agnès Canayer. - L'obligation de réserve des agents publics est un principe cardinal. Il est la contrepartie de la liberté d'expression dont ils bénéficient évidemment. Pourtant, ce principe est d'origine prétorienne, et demeure encore extra-statutaire, en dépit d'une tentative sénatoriale pour l'intégrer dans la loi relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires en 2016. L'inscription de ce principe à l'article 25 de la loi de 1983 avait été écartée en commission mixte paritaire au motif qu'elle pourrait constituer une restriction à la liberté d'opinion et d'expression.

Afin d'écarter ce risque, cet amendement propose d'inscrire la réserve à la suite des dispositions relatives à l'obligation de neutralité, et en mettant celle-ci directement en relation avec les fonctions et la situation de l'agent. Cette formulation reprend les termes de la décision fondatrice du Conseil d'État du 11 janvier 1935, « Sieur Bouzanquet », ce qui lui permettra de s'intégrer dans le droit existant sans déstabiliser les principes dégagés par la jurisprudence.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Avis favorable à cet amendement qui conforte la jurisprudence du Conseil d'État, selon laquelle le fonctionnaire doit s'exprimer avec « tact et discernement », sans préjudice de la liberté d'expression du fonctionnaire citoyen.

Le Sénat avait déjà adopté un amendement similaire en 2016, à l'initiative du groupe socialiste et républicain.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Il ne paraît pas opportun de consacrer dans la loi le devoir de réserve qui est une construction jurisprudentielle et qui dépend des fonctions de responsabilité de l'agent. Comme la loi consacre déjà l'obligation de discrétion, de secret professionnel, de laïcité, cet amendement ne semble pas utile. Avis défavorable.

M. Didier Marie. - Même si cet amendement avait été déposé en 2016 par des membres de mon groupe, je me rangerai pour une fois à la position du ministre, car il risque de réduire la liberté d'expression des fonctionnaires. Des obligations figurent déjà dans la loi. De plus, cet amendement serait un mauvais signal envoyé aux fonctionnaires. Nous voterons contre.

M. Jérôme Bascher. - Je ne crois pas que cet amendement restreigne une liberté ; il renforce plutôt une protection pour le fonctionnaire. (On le conteste sur les bancs du groupe CRCE.) Entre personnes civilisées, nous n'avons bien sûr jamais vu de fonctionnaire territorial manipulé par sa hiérarchie. Mais hélas, de plus en plus de collectivités sont gérées par des élus qui, disons, ne se distinguent pas par leurs convictions démocratiques...

Mme Cécile Cukierman. - Par l'extrême droite, quoi !

M. Jérôme Bascher. - Oui, encore que cela puisse aussi avoir lieu avec l'extrême gauche ! (Sourires)

Mme Éliane Assassi. - Nous ne sommes pas concernés.

M. Jérôme Bascher. - Le devoir de réserve constitue dans ce cas une protection contre une éventuelle instrumentalisation. Je pense aussi à la fonction publique hospitalière où un directeur, voire une ARS, pourrait être tenté d'exercer certaines pressions....

La jurisprudence ne suffit pas. Le principe de neutralité entraîne le devoir de réserve, qui existe déjà pour certaines catégories d'agents dans le code civil.

M. Max Brisson. - Je m'interroge sur la cohérence gouvernementale. Il y a quelques semaines, nous avons débattu dans la loi pour une école de la confiance de « l'exemplarité » et de « l'engagement » des professeurs. Les plus nombreux des fonctionnaires... Et l'on chipoterait sur le devoir de réserve pour les autres ? Peut-on imaginer des professeurs qui ne soient pas exemplaires ? Non. Peut-on, de même, imaginer un fonctionnaire public qui ne fasse pas preuve de réserve ? Pas davantage. De cela découle le respect que nos concitoyens doivent à leur fonction publique, caractérisée par sa neutralité. Ce qui fait sa beauté. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe Les Républicains et sur celui de la commission)

M. Jérôme Bascher. - Pour une fonction publique de la confiance !

L'amendement n°96 rectifié est adopté et devient un article additionnel.

M. le président. - Amendement n°11 rectifié bis, présenté par MM. Tourenne et Antiste, Mme Artigalas, M. M. Bourquin, Mme Conconne, MM. Daudigny et Houllegatte, Mme G. Jourda, MM. P. Joly et Mazuir, Mmes Meunier et Monier, MM. Montaugé, Temal et Tissot, Mme Tocqueville et MM. Todeschini et Kerrouche.

Après l'article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le II de l'article 32 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 est complété par deux phrases ainsi rédigées : « Les agents contractuels sont également les garants de l'impartialité de l'ensemble des services publics. À cette fin, l'institution les met à l'abri de toute pression y compris des siennes qui les empêcheraient de respecter les règles définies précédemment. »

M. Jean-Claude Tissot. - L'attractivité de la France, dont s'enorgueillit tant le Gouvernement, repose sur ses infrastructures et sur la qualité de ses services publics.

Les Français sont attachés à des fonctionnaires au-dessus de tout soupçon de conflit d'intérêts. Si ces derniers pourront résister aux pressions, ce n'est pas le cas des contractuels, que la menace de non-renouvellement rend vulnérables. Cet amendement renforce les obligations des contractuels. Il en va de notre attractivité !

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Heureusement, cet amendement est satisfait par le droit actuel. Les principes de déontologie et de lutte contre la corruption s'appliquent aux contractuels, qui ont accès à un référent déontologie. Attention au risque d'effet a contrario : on pourrait penser que les titulaires ne bénéficieraient pas de ces garanties d'impartialité.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - L'article 32 de la loi de 1983 précise que les agents contractuels sont assujettis aux mêmes devoirs et bénéficient des mêmes droits que les titulaires. Votre amendement est donc satisfait par le droit en vigueur : retrait ou avis défavorable.

L'amendement n°11 rectifié bis est retiré.

ARTICLE PREMIER BIS (Supprimé)

M. le président. - Amendement n°65 rectifié, présenté par Mmes N. Delattre et Costes, MM. Collin, Gabouty et Guérini, Mmes Guillotin et Jouve, M. Labbé, Mme Laborde et MM. Léonhardt, Requier, Vall, Castelli, Gold et A. Bertrand.

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Au premier alinéa, à la première phrase du troisième alinéa et à l'avant-dernier alinéa de l'article 25 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, le mot : « fonctionnaire » est remplacé par les mots : « agent public ».

Mme Nathalie Delattre. - Cet article, introduit par les députés, modifie l'article 25 de la loi Le Pors qui fixe les obligations des fonctionnaires. Nos rapporteurs ont proposé de supprimer des dispositions qui risquent de déstabiliser une construction jurisprudentielle. Nous proposons quant à nous d'étendre la portée de l'article 25 aux contractuels, dont la place est appelée à s'accroître.

Certes, l'article 32 les contraint déjà à ces obligations indirectement. Mais ils doivent bénéficier de droits comparables à ceux des titulaires.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - L'exposé des motifs admet qu'il s'agit d'une mesure symbolique. En effet, l'article 32 répond à vos inquiétudes. S'ajoute l'amendement de la commission à l'article 16 visant à mieux contrôler l'accès des contractuels aux emplois de direction. Retrait ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - En effet, l'article 32 couvre tous les cas. Une égalité parfaite des conditions d'exercice des fonctions entre contractuels et titulaires n'est pas souhaitable.

Après l'article 16, le texte renforce le contrôle de la déontologie pour les contractuels recrutés sur des emplois de direction, afin de prévenir les conflits d'intérêts. C'est une protection autant qu'une contrainte. Retrait ?

L'amendement n°65 rectifié est retiré.

L'article premier bis demeure supprimé.

ARTICLE 2

M. le président. - Amendement n°16, présenté par Mme Assassi et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

Supprimer cet article.

Mme Cathy Apourceau-Poly. - Nous aurions préféré que les deux avis du Conseil commun de la fonction publique (CCFP) et du Conseil supérieur coexistent, mais vous préférez museler les conseils supérieurs des trois fonctions publiques.

La commission des lois a certes amélioré le texte (M. Loïc Hervé, rapporteur, le confirme.) mais l'accord du président du Conseil supérieur ne saurait suffire. Chaque Conseil supérieur doit être consulté. Nous ne sommes pas dupes : la vraie motivation ne serait-elle pas que les représentants des fonctionnaires y ont plus de pouvoir qu'au sein du Conseil commun ? Sans compter qu'au passage, on remet en cause le résultat des dernières élections professionnelles...

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Comme vous, nous redoutions que le texte n'accroisse trop les compétences du CCFP au détriment des Conseils supérieurs. Le Gouvernement a proposé une solution de compromis : il faudra l'accord du président du Conseil supérieur concerné. Dès lors, avis défavorable, d'autant que nous tenons à la deuxième partie de l'article qui tient compte des EPCI.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Même avis. Merci aux rapporteurs d'avoir soutenu en commission l'amendement du Gouvernement, qui propose un compromis. Le Conseil d'État avait considéré que la consultation du président du Conseil supérieur était une formalité inutile... L'objectif est de regrouper les discussions qui intéressent par nature le CCFP.

L'amendement n°16 n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°98 rectifié bis, présenté par M. Marie et les membres du groupe socialiste et républicain.

Alinéas 1 à 4

Supprimer ces alinéas.

M. Didier Marie. - Dans l'étude d'impact, le Gouvernement indiquait avoir écarté un tel mécanisme d'accord préalable au motif que cela risquait de placer les présidents des CSFPT et CSFPH dans une situation délicate vis-à-vis des autres membres. Nous partageons cette analyse, c'est pourquoi nous proposons de supprimer ces alinéas.

M. le président. - Amendement n°218, présenté par Mme Assassi et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

Alinéa 4

Supprimer cet alinéa.

Mme Christine Prunaud. - Nous supprimons la faculté pour le CCFP de se substituer aux Conseils supérieurs des trois versants, qui connaissent des réalités très différentes. On ne saurait court-circuiter l'avis du CSFPT, même avec l'accord de son président, et débattre des textes intéressant les employés territoriaux dans des instances où ceux-ci sont minoritaires !

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Défavorable aux deux amendements, pour les mêmes raisons.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Idem.

L'amendement n°98 rectifié bis n'est pas adopté, non plus que l'amendement n°218.

M. le président. - Amendement n°63 rectifié, présenté par Mmes N. Delattre, M. Carrère et Costes, MM. Collin, Gabouty et Guérini, Mmes Guillotin et Jouve, M. Labbé, Mme Laborde et MM. Léonhardt, Requier, Roux, Vall, Castelli et Gold.

Après l'alinéa 1

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

...° Le premier alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « Il veille à la bonne application des dispositifs de mobilité des agents publics et oeuvre à la concordance des rémunérations entre les fonctions publiques, à niveaux de responsabilité et de risque physique équivalent, par le suivi de leurs évolutions et la formalisation de propositions annuelles en ce sens. » ;

Mme Nathalie Delattre. - Avec l'allongement des carrières, la mobilité dans la fonction publique est un outil managérial essentiel. Or en 2015, seuls 8 % des agents étaient en mobilité. Le rapport Silicani de 2008 l'attribuait aux différences de régimes indemnitaires. Cela reste un frein. Cet amendement donne compétence au CCFP pour travailler à la convergence de rémunération entre les fonctions publiques.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Le CCFP est un organe consultatif qui aura du mal à assumer les missions que vous voulez lui confier. Dépourvu de portée normative, cet amendement n'offre pas de réelles garanties. Retrait ou avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Retrait, pour les mêmes raisons. Les compétences du CCFP lui permettent déjà d'examiner toute question commune à au moins deux des trois fonctions publiques.

L'amendement n°63 rectifié est retiré.

L'article 2 est adopté.

ARTICLES ADDITIONNELS

M. le président. - Amendement n°217 rectifié, présenté par Mme Assassi et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

Après l'article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Le deuxième alinéa de l'article 9 ter de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires est complété par une phrase ainsi rédigée : « Pour les projets de loi et d'ordonnance, les procès-verbaux de la séance sont annexés à l'exposé des motifs transmis au Parlement. »

II. - Le premier alinéa de l'article 13 de la loi n°84-16 du 11 juillet 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État est complété par une phrase ainsi rédigée : « Lorsque le Conseil supérieur de la Fonction publique de l'État est consulté sur des projets de loi ou d'ordonnance, les procès-verbaux de la séance sont annexés à l'exposé des motifs transmis au Parlement. ».

III. - Le premier alinéa de l'article 9 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale est complété par une phrase ainsi rédigée : « Le procès-verbal de ces séances est annexé à l'exposé des motifs transmis au Parlement. »

IV. - Le premier alinéa de l'article 12 de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière est complété par une phrase ainsi rédigée : « Lorsqu'il est saisi sur des projets de loi ou d'ordonnance, le procès-verbal de la séance est annexé à l'exposé des motifs transmis au Parlement. »

Mme Michelle Gréaume. - En Allemagne, les propositions et avis des fédérations syndicales doivent être annexés à l'exposé des motifs de toute loi ou décret concernant les fonctionnaires.

Nous proposons que les procès-verbaux du CCFP et des Conseils supérieurs soient communiqués au Parlement avec l'étude d'impact lorsque le texte concerne la fonction publique. Il y va de la bonne information du Parlement, donc de la qualité de la loi !

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Pourquoi pas ? Sagesse. (On se réjouit sur les bancs du groupe CRCE.)

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Les avis de ces instances sont publiés sur le site de l'administration et peuvent donc être consultés à tout moment. Difficile en revanche d'annexer le procès-verbal, compte tenu de son volume et de la nécessité de l'anonymiser. Nous rendons publics les procès-verbaux et les éléments statistiques nécessaires. Sans doute faut-il améliorer encore les études d'impact, mais sur cet amendement, avis défavorable.

L'amendement n°217 rectifié est adopté et devient un article additionnel.

L'amendement n°64 rectifié est retiré.

M. le président. - Amendement n°70 rectifié bis, présenté par Mmes N. Delattre, M. Carrère et Costes, MM. Collin, Gabouty, Vall, Roux, Requier et Léonhardt, Mme Laborde, M. Labbé, Mme Jouve et MM. Castelli et Gold.

Après l'article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À la première phrase du deuxième alinéa et au troisième alinéa de l'article 13 de la loi n°84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, les mots : « de fonctionnaires » sont remplacés par les mots : « des agents publics ».

Mme Nathalie Delattre. - Le CSFPE est une émanation du principe de participation, qui découle du huitième alinéa du Préambule de 1946.

Nous souhaitons que sa composition prenne en compte le recours croissant aux contractuels, défavorisés par les écarts importants de traitement. De même, le recours abusif aux CDD peut être constaté sans que le juge administratif ne les requalifie pour autant en CDI - ainsi de la décision du Conseil d'État du 20 mars 2015.

Il conviendrait au moins que les contractuels soient représentés au sein du CSFPE au même titre que les titulaires.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Dans les faits, les organisations syndicales qui représentent les fonctionnaires représentent aussi les contractuels. Retrait ou avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Les contractuels sont éligibles et électeurs aux comités techniques ministériels, dont le CSFPE est l'émanation. L'amendement est satisfait. Retrait ?

L'amendement n°70 rectifié bis est retiré.

M. le président. - Amendement n°219, présenté par Mme Assassi et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

Après l'article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La dernière phrase de l'avant-dernier alinéa de l'article 12 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale est supprimée.

Mme Céline Brulin. - En supprimant le Centre national de formation de la fonction publique territoriale et en transférant ses missions au CNFPT, la loi Galland du 13 juillet 1987 a abrogé la gestion paritaire de la formation professionnelle dans la fonction publique territoriale. La loi du 13 janvier 1989 a rétabli le paritarisme - à nouveau mis en cause par la loi Hoeffel du 23 décembre 1994.

Le rôle des représentants du personnel au conseil d'administration du CNFPT est désormais réduit à la portion congrue, ce qui est contraire au principe de participation. (Mme Catherine Di Folco et M. Loïc Hervé, rapporteurs, le contestent.)

Mme Catherine Di Folco, rapporteur. - Les collectivités territoriales étant les seules contributrices au budget du CNFPT, il est normal qu'elles exercent un rôle dirigeant.

Loin d'être réduits à la portion congrue, les syndicats ont leur mot à dire, au travers notamment des conseils régionaux d'orientation. Avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Mêmes arguments, même avis.

L'amendement n°219 n'est pas adopté.

ARTICLE 2 BIS

M. le président. - Amendement n°328, présenté par le Gouvernement.

Supprimer cet article.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - La commission des lois a imposé avec cet article l'obligation pour l'État de présenter devant le CSFPT une feuille de route triennale sur les orientations en matière de rémunération des agents publics, de déroulement de carrière, de formation et de mobilité. Je comprends la démarche, inspirée du Conseil national d'évaluation des normes, mais je crains un doublon, car les orientations en matière de gestion des ressources humaines des agents publics font déjà l'objet d'une concertation dans le cadre de l'élaboration de l'agenda social inter-fonctions publiques, et d'un débat annuel dans le cadre de la présentation du rapport annuel sur l'état de la fonction publique au sein du CCFP.

Je crains aussi que les engagements prévus ne soient pas tenus, non par volonté de mal faire mais parce que les grands enjeux en matière de gestion des ressources humaines sont déterminés en loi de finances, annuellement. Rien n'empêche le Parlement de voter des dispositions contradictoires avec la feuille de route...

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Avis très défavorable à cet amendement qui nous surprend, compte tenu de la volonté de dialogue avec les élus locaux affichée par le Gouvernement. La feuille de route triennale que nous vous proposons est un outil simple et peu contraignant ; elle pourra être mise à jour à tout moment. Les collectivités territoriales subissent les décisions de l'État en matière de ressources humaines et les élus locaux ont besoin de visibilité. L'accord « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) coûte, par exemple, 770 millions d'euros aux collectivités, sans compensation de l'État...

Enfin, cette feuille de route n'est pas incompatible avec l'agenda social ou les travaux du CCFP, bien au contraire.

M. Arnaud de Belenet. - Nous viendrait-il à l'idée d'écrire dans la loi que le Gouvernement soumet au CSFPT ses préconisations en matière de gestion des ressources humaines, de revalorisation du point d'indice ou de régime indemnitaire ? Ce serait aller à l'encontre du principe de libre administration des collectivités locales, de la décentralisation dont nous attendons le troisième acte ! C'est pourtant ce que fait la commission des lois. Inversement, le Gouvernement propose de supprimer des dispositions auxquelles nous serions opposés si on nous demandait de les appliquer. Sans doute cette incohérence est-elle due à l'examen précipité en commission...

M. Didier Marie. - Il faut bien reconnaître que les décisions de l'État en matière de ressources humaines ont des conséquences budgétaires sur les collectivités territoriales. Les élus ont besoin de visibilité. La feuille de route proposée ne se confond pas avec le rapport annuel sur l'état de la fonction publique. Une fois n'est pas coutume, nous suivrons la commission.

L'amendement n°328 n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°14 rectifié ter, présenté par MM. Mouiller et D. Laurent, Mmes Lavarde et Guidez, M. Vial, Mmes Bruguière, L. Darcos et Deromedi, M. Chaize, Mmes Chauvin et Garriaud-Maylam, MM. Piednoir, Perrin, Raison et Bonhomme, Mme Malet, MM. Morisset, Sol et Panunzi, Mme Lassarade, MM. Cuypers et B. Fournier, Mme Micouleau, MM. Kennel, Rapin, Mandelli, Forissier, Decool et Lefèvre, Mme Billon, MM. Brisson, Bascher, Détraigne et Husson, Mme Imbert, M. Daubresse, Mme de la Provôté, M. Lafon, Mme de Cidrac, MM. Milon, Kern et Segouin, Mme Ramond, M. Vaspart, Mme Raimond-Pavero, M. Bazin, Mmes Gruny et Berthet, MM. Bizet, Houpert et Guerriau, Mme Morhet-Richaud, M. Henno, Mme Bonfanti-Dossat et M. Gremillet.

Après l'alinéa 7

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« ...° L'équilibre financier du fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique et les aides apportées aux agents en situation de handicap dans la fonction publique territoriale.

M. Philippe Mouiller. - Cet amendement complète la feuille de route triennale en y insérant des informations sur l'équilibre financier du Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) et les aides apportées aux agents en situation de handicap. Il s'agit de vérifier que nous sommes capables de financer la politique du handicap à la hauteur des ambitions annoncées.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Très bon amendement qui s'inscrit dans la suite directe du rapport de Mme Di Folco et M. Marie. Avis favorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État. - Avis défavorable par cohérence car le Gouvernement n'est pas favorable à la feuille de route triennale.

L'amendement n°14 rectifié ter est adopté.

L'article 2 bis, modifié, est adopté.

M. le président. - Nous avons examiné 17 amendements. Il en reste 458.

Prochaine séance demain, mercredi 19 juin 2019, à 14 h 30.

La séance est levée à minuit vingt.

Jean-Luc Blouet

Direction des comptes rendus