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Compte rendu analytique officiel du 14 octobre 2021

Maintenir des barrages hydroélectriques dans le domaine public (Suite)

M. le président. - Nous reprenons la discussion de la proposition de loi visant à maintenir les barrages hydroélectriques dans le domaine public et à créer un service public des énergies renouvelables.

Discussion générale (Suite)

M. Jean-Pierre Moga . - Cette question est majeure : quel cadre pour la future régulation de l'hydroélectricité française ?

La proposition de loi Gremillet visait déjà à inscrire l'hydroélectricité au coeur de la transition énergétique et de la relance économique. Elle a été reprise par la loi Climat et résilience. Une proposition de résolution pour lever les freins réglementaires et administratifs au développement de l'hydroélectricité avait également été déposée. Elle tendait à la préservation de notre modèle de concessions au niveau européen.

L'hydroélectricité est la première énergie renouvelable de France. C'est une force française, la houille blanche, grâce à laquelle des vallées ont été industrialisées et la compétitivité maintenue.

La question de l'ouverture à la concurrence se pose avec toujours plus d'acuité. En l'absence de visibilité, la filière n'investit plus. Les quarante premières installations sont sous régime transitoire depuis 2016.

La baisse de la part du nucléaire doit être compensée par une augmentation équivalente des énergies renouvelables. Seule l'hydroélectricité est à même de relever un tel défi, car elle est à la fois décarbonée, stockable et décentralisée.

Nous pouvons partager le constat des auteurs de la proposition de loi mais leur texte est inabouti. Le problème est pris par le petit bout de la lorgnette.

Des négociations sont en cours avec la Commission européenne.

Toutes les questions énergétiques - concessions hydroélectriques, statut d'EDF, Arenh, financement du nucléaire - sont étroitement liées et doivent s'inscrire dans un projet global.

Le Gouvernement a suspendu le renouvellement des concessions et l'a conditionné à un accord avec l'exécutif européen.

La proposition de loi n'apporte pas de réponse complète et pragmatique. En généralisant la quasi-régie, elle supprime la distinction entre régimes d'autorisation et de concession. Cela va bien au-delà du projet Hercule, devenu Grand EDF. Les sociétés d'économie mixte (SEM) hydroélectriques sont supprimées, alors que les collectivités territoriales doivent être associées à la gestion des usages de l'eau.

L'article 2 créant un grand service public des énergies renouvelables est largement satisfait par l'existant et son champ est imprécis.

Cette proposition de loi d'appel aurait pu être remplacée par un débat.

Quelles suites donner au projet de Grand EDF ? À quelques mois de la présidence française de l'Union européenne, comment ne pas avancer concrètement et sérieusement ? Des choix complets devront être faits par le Président de la République qui sera issu des urnes au printemps prochain.

Le groupe UC votera contre cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe UC)

M. Christian Bilhac . - Les tensions actuelles montrent qu'il est primordial pour un État de rester maître de sa production d'énergie et de ses approvisionnements. Les difficultés ne pourront que s'accroître faute d'une transition énergétique volontariste.

L'hydroélectricité représente 13 % de notre production d'électricité. Elle est un rempart contre l'intermittence. L'installation de barrages successifs sur certains cours d'eau impose de la coordination.

Les barrages hydroélectriques jouent d'autres rôles que la production d'énergie. Ils sont des écrêteurs de crues, servent à l'irrigation agricole, régulent l'approvisionnement de la population. Ils participent de l'attractivité touristique du territoire. Je m'inquiète d'une éventuelle logique de rentabilité court-termiste qui serait adoptée par de nouveaux acteurs.

J'ai cosigné ce texte même si je ne me berce pas d'illusions...

Il faudrait être particulièrement vigilant dans la rédaction des cahiers des charges pour les prochaines concessions. La régie évite la mise en concurrence, mais les collectivités y perdraient des ressources non négligeables. Il serait utile pour poursuivre la réflexion de s'appuyer sur le rapport d'information rendu en 2013 par les députés Marie-Noëlle Battistel et Éric Strautmann.

La mise en régie des concessions d'EDF coûterait 1,15 milliard d'euros nets. C'est un coût acceptable.

La France a préservé les barrages de la concurrence jusqu'à présent, mais pas sans difficulté. Les investissements sont bloqués. Il est temps de tracer une nouvelle voie. D'autres États membres ont du reste été épinglés par la Commission européenne pour non mise en concurrence.

Je voterai cette proposition de loi mais ce ne sera pas le cas de tous les membres du RDSE, qui voteront en leur âme et conscience. (Applaudissements sur les travées du RDSE et du GEST)

M. Serge Mérillou . - (Applaudissements sur plusieurs travées du groupe SER) Cette proposition de loi vise à maintenir les barrages hydroélectriques dans le giron public. Nous partageons le constat : face à la pression de Bruxelles, nous devons sauver nos ouvrages.

La mise en concurrence a été actée par le Gouvernement français en 2006, pour faire basculer les entreprises publiques dans une logique de marché. En 2010, François Fillon, Premier ministre, s'était engagé à la mettre en oeuvre. Nous nous y étions opposés. En 2013, le rapport de Mme Battistel et M. Strautmann dégageait un nouveau consensus, remettant en cause le choix de 2006, en raison des effets sur la politique énergétique française.

La logique libérale de la Commission aura à maintes reprises démontré son caractère destructif pour l'emploi et l'intérêt des consommateurs.

Mais nous ne pouvons réduire les barrages hydroélectriques à leur rôle de production d'énergie. Ils assurent la sécurité des réseaux car ils sont capables de démarrer en quelques minutes pour les approvisionner ; ils peuvent seuls assurer le renvoi de tension nécessaire aux centrales nucléaires pour restaurer le réseau électrique.

Il est essentiel qu'ils restent sous le contrôle de l'État.

La proposition de loi emploie-t-elle la méthode la plus opportune ? Nous ne le croyons pas. Malgré des objectifs louables, elle nous rappelle le projet Hercule. La voter, c'est acter le démantèlement d'EDF, de la Société hydroélectrique du Midi (SHEM) et de la Compagnie nationale du Rhône (CNR).

La voter, c'est instaurer un service unique.

M. Guillaume Gontard. - .... Public !

Je ne peux que regretter la non-consultation des élus locaux. Quel serait le sort des salariés ? Le statut des nouveaux agents ? Les syndicats ont des craintes.

Il est plus pertinent de réfléchir à la création d'un grand service public de l'énergie, à penser dans sa globalité. La désorganisation du marché est regrettable.

L'eau et l'électricité, biens communs, doivent rester publiques. Il faut lutter contre la précarité énergétique.

Le groupe SER ne votera pas cette proposition de loi : les intentions sont louables mais les solutions ne sont pas bonnes. (Applaudissements sur les travées du groupe SER)

M. Bernard Buis . - Cette proposition de loi a ce précieux mérite de poser une bonne question : quid de nos concessions hydroélectriques ?

La France a le plus important parc européen après la Norvège. Au Sénat, c'est le deuxième texte que nous examinons en peu de temps sur ce sujet majeur. Le patrimoine parfois monumental de nos barrages conjugue intelligence technique de nos ingénieurs, esthétisme et force motrice de nos rivières. La gigantesque centrale inaugurée il y a un an en Isère montre l'intérêt de cette énergie.

Mais la loi peut-elle tout résoudre ? Non !

L'hydroélectricité est régie par la loi de 1919. Le parc hydroélectrique français s'est construit avant 1936 et après 1945. La plupart des concessions seront échues en 2025.

La Commission européenne a mis en demeure la France en 2015 et 2019 d'ouvrir les concessions à la concurrence.

La CNR gère depuis 1948 de nombreuses installations avec succès, assurant des missions de service public. En mai dernier, la concession a été prolongée jusqu'en 2041, avec l'approbation de la Commission européenne.

Cette proposition de loi crée une quasi-régie, ce qui est simple, radical, mais contre-productif. Nous nous exposerions à de lourds contentieux. Quid des concessions non échues ? Quel sort pour les salariés ?

Le projet Hercule prévoyait une quasi-régie mais il est désormais caduc. (Marques d'ironie sur les travées du GEST) Tout reste à écrire...

M. Ronan Dantec. - On ne vous le fait pas dire !

M. Guillaume Gontard. - Précisément !

M. Bernard Buis. - L'article 2 est satisfait par le droit existant. L'Ademe et la direction générale de l'énergie et du climat sont pleinement conscientes de la situation. Restons-en au débat.

Le groupe RDPI ne pourra pas voter en faveur de cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du RDPI)

M. Michel Savin . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) La commission des affaires économiques a rejeté cette proposition de loi mal calibrée et sur laquelle la concertation a manqué. Je connais l'engagement de mes collègues sur l'avenir de l'hydroélectricité. MM. Gremillet, Chauvet et Tissot ont travaillé dans le cadre de leur groupe de travail. La loi Climat et résilience a largement repris la proposition de loi Gremillet sur les barrages.

Il faut trouver une voie de sortie avec la Commission européenne pour éviter la mise en concurrence. La ministre indiquait dès le 11 décembre 2019 que des négociations étaient en cours avec Bruxelles. Quant à la Cour des comptes, elle a souligné en septembre 2013 qu'il était impossible d'en rester au statu quo sur les concessions, car la prolongation des concessions n'entraîne pas celle des redevances...

Je suis d'un territoire alpin comprenant dix centrales hydroélectriques. Cette électricité est propre.

En 2015 et 2019, la Commission européenne a mis la France en demeure d'organiser dans le respect du droit européen les marchés publics sur l'hydroélectricité.

Le Gouvernement a étudié différents scénarios pour EDF. Il semble que le projet Hercule ait été abandonné au printemps.

Des risques planent : conditions de sécurité si des acteurs opportunistes entrent sur le marché, conflits sur l'eau, difficultés pour les acteurs du tourisme, difficultés à faire fonctionner correctement le réseau d'électricité.

Offrons une réponse à la hauteur des enjeux, madame la ministre ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

M. Jean-Jacques Michau . - Je remercie le GEST pour cette proposition de loi, occasion d'un débat sur l'hydroélectricité. Dans un département avec vingt barrages, je suis sensible à leur avenir.

Ces installations sont un enjeu fondamental pour nos territoires, un levier essentiel pour le développement économique.

Stockable et modulable, l'hydroélectricité accélère aussi la décarbonation de l'économie. Les barrages sont les acteurs de la gestion de l'eau sur les territoires.

Cette proposition de loi ouvre le débat alors que les projets de réforme d'EDF sont au point mort, et que la Commission européenne nous demande une mise en concurrence.

Pourtant la quasi-régie n'est pas adaptée. EDF est gros producteur avec 80 % de la production contre 14 % pour la CNR et 3 % pour la SHEM. Nous refusons de séparer la branche hydroélectrique de l'ensemble EDF et craignons la disparition des deux autres groupes. Quelle place pour les collectivités territoriales dans ce schéma ? Quel sort réservé aux salariés des concessions supprimées ?

Il faut réaffirmer l'importance d'un service public de l'énergie. EDF doit rester un grand groupe intégré, avec la maîtrise de la transition énergétique.

L'ouverture à la concurrence n'a pas favorisé les producteurs alternatifs ni profité aux consommateurs, au contraire. L'énergie, bien public, doit rester au service de l'intérêt général.

M. Guillaume Chevrollier . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) La transition énergétique ne saurait être atteinte qu'avec un mix équilibré combinant les différentes énergies.

L'hydroélectricité, deuxième source d'électricité en France et première énergie non renouvelable, a connu une production en hausse de 8 %, et couvre 13 % des consommations. Pilotable et flexible, elle répond au mieux aux besoins de consommation. Source d'énergie la plus décarbonée, elle a une forte utilité dans la lutte contre le changement climatique. En Chine, une sécheresse a fait baisser le niveau d'eau des barrages, provoquant une hausse de consommation de gaz.

L'article premier instaure une quasi-régie. L'article 2 organise un service public des énergies non renouvelables. Il y va de l'avenir de la transition et de la souveraineté énergétique.

La Commission européenne a mis en demeure par deux fois la France, pour l'obliger à recourir à des appels d'offres. Quelque 150 concessions sur 400 en 2023 seraient concernées, dont 80% gérées par EDF.

Le Gouvernement a étudié différents scénarios. Le projet Hercule a été abandonné au printemps.

Cette proposition de loi pose plusieurs difficultés. Je suivrai l'avis du rapporteur et de la commission des affaires économiques, espérant une réponse à la hauteur de l'enjeu, afin que l'hydroélectricité soit au coeur de la transition écologique française. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains)

M. Daniel Chasseing . - En France, l'électricité que nous produisons et consommons est essentiellement nucléaire. Nous avons fait le choix de décarboner avec un mix électricité stable et garantissant notre souveraineté.

Il faut, alors que nous fermons quatre centrales à charbon, augmenter la part du nucléaire. Elle doit être complétée par des énergies non renouvelables, afin d'assurer la réindustrialisation du pays et développer l'électromobilité. Cela assurera plus d'emplois, plus de cotisations retraite, plus de ressources pour la sécurité sociale.

L'eau est une énergie vieille comme le monde ; son exploitation passe par des barrages, des centrales, et à présent par les stations de transfert d'énergie par pompage (STEP). Cela fonde notre force hydroélectrique : l'eau nous fournit 12 % de notre énergie.

Malheureusement, plusieurs projets de STEP sont paralysés - notamment en Corrèze - parce que la Commission refuse la prorogation de la concession. Il faudrait internationaliser les marchés ! C'est scandaleux ! Les barrages sur la Dordogne ou sur la Truyère seront-ils, demain, pilotés depuis Shanghai ou Pékin ?

Ces barrages hydroélectriques participent à notre souveraineté, assurant de l'emploi. Plaçons le secteur sous un régime protecteur. Ce sujet est essentiel pour nos centrales et nos territoires. L'arrivée à terme de nombreuses concessions interroge. L'hydroélectricité est un enjeu de souveraineté, de sécurité et de sûreté.

La quasi-régie pour les installations de moins de 4,5 mégawatts présente des avantages mais aussi des inconvénients. La mesure proposée ici est juridiquement fragile et n'a pas les faveurs des acteurs concernés. Il faut une réflexion globale à l'échelle européenne.

À l'article 2, il faut un service public des énergies non renouvelables. Nous devons protéger l'hydroélectricité et réussir à l'obtenir dans la présidence française à l'Union européenne.

La discussion générale est close.

Discussion des articles

ARTICLE PREMIER

M. le président. - Amendement n°1, présenté par MM. Gontard, Salmon, Benarroche et Dantec, Mme de Marco, MM. Dossus, Fernique, Labbé et Parigi et Mmes Poncet Monge, Taillé-Polian et M. Vogel.

I. - Alinéa 3

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Cette obligation entre en application au terme du contrat de concession de chaque installation.

II. - Après l'alinéa 3

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

« Les autres installations sont placées sous le régime de l'autorisation selon les modalités définies à l'article L. 531-1.

« La puissance d'une installation hydraulique, ou puissance maximale brute, au sens du présent livre est définie comme le produit de la hauteur de chute par le débit maximum de la dérivation par l'intensité de la pesanteur. » ;

M. Daniel Salmon. - Cet amendement apporte plusieurs précisions juridiques.

Il précise d'abord que la mise en place du régime de quasi-régie entre en application au terme du contrat de concession de chaque installation. Cela évite des indemnités de changement de régime.

Ensuite, il explicite le maintien du régime d'autorisation des installations de moins de 4,5 mégawatts, ce qui exclut les SEM de l'application.

Ces deux écueils étant levés, rien ne devrait empêcher un vote consensuel !

M. Patrick Chauvet, rapporteur. - Malgré la volonté de corriger deux effets de bord, cet amendement ne suffit pas à rendre le mécanisme de la quasi-régie opérant. Le périmètre retenu est trop large et n'exclurait pas les concessions transfrontalières. De plus, aucune condition financière n'est prévue. Avis défavorable.

Mme Bérangère Abba, secrétaire d'État. - Cet amendement rétablit l'autorisation à l'article premier pour les installations de moins de 4,5 mégawatts mais ferait entrer les concessions dans la quasi-régie à des dates différentes, selon la date d'échéance. Or certaines concessions courent jusqu'en 2050.

Nous voulons créer une quasi-régie intégrée pour toutes les concessions EDF, en même temps, pour que l'entité soit cohérente.

Il manque également les conditions de gouvernance. Avis défavorable.

M. Guillaume Gontard. - Nous évacuons le sujet des SEM en ne visant que les concessions supérieures à 4,5 mégawatts. La proposition de loi Grémillet concerne celles qui sont en deçà de ce seuil.

Madame la ministre, vous dites que les concessions seront toutes reprises d'un coup ? Je m'en réjouis. Vous savez donc certainement financer cette opération et avez le budget nécessaire !

Nous préférons reprendre ces concessions au fur et à mesure qu'elles arrivent à échéance, pour mieux intégrer les salariés. Dans une quasi-régie, on peut aussi retrouver des EPIC, EDF, la SHEM et la CNR.

L'amendement n°1 n'est pas adopté.

L'article premier n'est pas adopté.

ARTICLE 2

M. le président. - Si l'article 2 n'est pas adopté, il n'y aura plus lieu de voter sur la proposition de loi. C'est donc le moment de prendre la parole en explication de vote.

M. Guillaume Gontard . - Quelle alternative proposez-vous pour répondre à la question que nous avons posée ? Un grand service intégré ? Je le souhaite vivement ! Mais ceux qui le prônent sont les mêmes qui, avec un autre Gouvernement, ont désintégré ce service auparavant intégré ! (M. Fabien Gay proteste et demande à s'inscrire pour prendre la parole.) Surtout, on le sait, ce système n'est pas compatible avec le droit européen. Or il y a urgence : 140 concessions sont arrivées à terme. Il faudra rapidement une solution, pour des questions de sécurité et d'investissement.

La quasi-régie est un premier pas. Comment mettre en oeuvre rapidement un service intégré ? La quasi-régie est la seule solution. Ne tournons pas autour du pot !

M. Fabien Gay . - Faut-il rappeler que les écologistes ont été membres du gouvernement Hollande, quand M. Valls négociait la question des barrages à Bruxelles ? (Marques d'amusement et applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC) Que les écologistes et d'autres ont voté tous les paquets énergétiques au niveau européen ?

La quasi-régie, c'est la proposition du Gouvernement et de la Commission européenne ; cela ne sort pas les barrages hydroélectriques du marché, ce que nous proposons, nous. C'est un combat politique que nous assumons.

Les consommateurs et les salariés paient les accords de Barcelone de 2002. (M. Gérard Longuet le confirme.)

Combattons le projet Grand EDF et sortons l'hydroélectricité du marché. Qui dirigera ce grand service public du renouvelable ? EDF ? Sera-t-il 100 % public, ou bien vendu au privé ?

M. Daniel Salmon . - Il faut protéger nos barrages de la concurrence. Il ne s'agit pas que d'électricité mais aussi de l'irrigation, du tourisme, du refroidissement des centrales... L'entité barrages électriques est à prendre dans son ensemble, et peut tout à fait être séparée du grand service de l'énergie.

La quasi-régie est 100 % publique, et ce ne serait pas assez public à vos yeux ? Il faudrait atteindre 150 % public ? Soyons sérieux !

L'hydrogène n'est pas une source d'énergie mais un vecteur. Le nucléaire n'est pas renouvelable : l'uranium n'est pas renouvelable et n'est pas produit en France.

Notre proposition de loi est cohérente. Je regrette que l'on remette le débat à plus tard, car il n'y a pas de plan B. Il est encore temps de changer d'avis !

M. Franck Montaugé . - M. Gontard est provocateur. Il n'y a que dans les partis totalitaires que tout le monde est toujours d'accord !

Hier, la commission des affaires économiques a auditionné un professeur d'université plutôt libéral qui a appelé de ses voeux une réorganisation verticale, intégrée, du marché de l'électricité. Notre groupe partage cette approche.

Bruno Le Maire lui-même constate l'inefficacité du marché de l'électricité tel qu'il a été construit. Depuis vingt ans, tout le monde y a gagné, sauf le consommateur !

Ce n'est pas en saucissonnant l'électricité entre production et vente qu'on résoudra le problème. Prenons le sujet dans sa globalité.

Mme Sophie Primas, présidente de la commission. - Merci au GEST pour ce débat qui a été l'occasion d'une ode à l'hydroélectricité. Chacun loue les retenues d'eau, je m'en félicite.

Madame la ministre, l'avenir d'EDF, sa capacité à être leader, n'est pas un sujet médiocre. L'absence de débat sur ce point avant l'élection présidentielle, alors qu'un accord aurait été trouvé avec la Commission européenne, est frustrante pour le Parlement et dommageable pour EDF - même si je sais que ce n'est pas dans l'agenda de communication du Président de la République.

Deuxième regret : l'absence de vision globale sur la stratégie énergétique de la France. La commission des affaires économiques s'en est donc saisie, avec le groupe de travail confié à Daniel Gremillet, car c'est un élément essentiel de compétitivité et de souveraineté.

Mme Bérangère Abba, secrétaire d'État. - Verte, flexible, décentralisée : nous avons besoin de garder l'hydroélectricité dans le domaine public, car l'eau est un bien commun. La quasi-régie pour les barrages d'EDF, solution que nous privilégions, doit être discutée avec la Commission européenne et avec le Parlement - qui sera saisi d'un projet de loi. (M. Fabien Gay proteste.) Nous devons également nous concerter avec les élus locaux.

Même si nous n'avons pas encore d'accord global, le plan B se dessine ; nous avons beaucoup avancé sur la régulation et la réorganisation d'EDF. Il reste encore plusieurs mois de travail. Nous travaillons à la conclusion de l'accord avec la Commission, échangeons avec les syndicats et préparons un véhicule législatif. Le débat parlementaire aura bien lieu, que ce soit à votre initiative ou à la nôtre.

À la demande du GEST, l'article 2 est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°10 :

Nombre de votants 344
Nombre de suffrages exprimés 335
Pour l'adoption 14
Contre 321

Le Sénat n'a pas adopté.

M. le président. - Je constate qu'un vote sur l'ensemble n'est pas nécessaire puisqu'il n'y a plus de texte. En conséquence, la proposition de loi n'est pas adoptée.

La séance est suspendue à 15 h 40.

présidence de M. Georges Patient, vice-président

La séance reprend à 16 heures.