Mettre l'administration au service des usagers
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi visant à mettre l'administration au service des usagers, présentée par M. Dany Wattebled.
Discussion générale
M. Dany Wattebled, auteur de la proposition de loi . - L'administration assure la continuité de l'État, elle fait partie de son identité, en particulier en France, où la Nation a été constituée par l'État, et elle en partage les qualités, les défauts, parfois les archaïsmes.
Tous les usagers doivent bien comprendre son fonctionnement ; à ce titre, le principe appelé « silence gardé par l'administration vaut acceptation » (SVA), introduit par une loi de 2013, est essentiel pour la confiance.
En 2015, le rapport de Jean-Pierre Sueur sur l'application de ce principe pointait déjà une dérive : il y avait deux fois plus de procédures dérogatoires que de procédures relevant du principe général. L'exception devenait la norme. Certaines dérogations sont fondées, d'autres ne sont justifiées que par « des motifs de bonne administration », ce qui revient à laisser les coudées franches au Gouvernement.
Nous devons donc limiter et harmoniser la possibilité de dérogations par voie réglementaire, dans un souci de simplification et de transparence pour les usagers, notamment les entrepreneurs.
Malgré la grande qualité de l'administration (Mme la ministre approuve), les retards et dysfonctionnements sont encore trop nombreux.
Une anecdote : un entrepreneur, dans mon département, a engagé une démarche auprès de l'administration pour un projet. Après plusieurs mois sans réponse, il la relance ; toujours rien. Après une troisième demande sans plus de résultat, il engage le projet - alors seulement l'administration se manifeste, pour le sanctionner ! Les cas sont rares, mais encore trop nombreux pour que nous restions inactifs. C'est encore pire pour les usagers ordinaires, démunis et privés d'aide juridique.
La loi pour un État au service d'une société de confiance (Essoc) de 2018 a été une occasion manquée : elle ne prévoyait, à son article 72, qu'un rapport sur l'application du principe du SVA. Ce rapport a montré qu'un tiers des procédures respectent le principe général ; l'exception reste donc la norme. La majorité des procédures concerne l'environnement et les études d'impact. Tout porte à croire que la situation va se dégrader. L'enjeu écologique ne doit pas être une entrave.
J'ai donc saisi l'occasion de la loi d'accélération et de simplification de l'action publique (ASAP) pour déposer deux amendements limitant les possibilités de dérogation, adoptés en séance malgré les avis défavorables du Gouvernement et de la commission. Je vous présente aujourd'hui ces amendements sous une forme retravaillée et charpentée.
Merci au rapporteur Brigitte Lherbier dont les propositions vont dans le sens du texte, avec plusieurs amendements qui en améliorent le cadrage, certes en en limitant la portée. Je m'en remettrai à la sagesse du Sénat pour élaborer un texte pragmatique, au service du quotidien des Français. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP, du RDSE et des groupes UC et Les Républicains)
Mme Nathalie Goulet. - Bravo !
Mme Brigitte Lherbier, rapporteur de la commission des lois - De 1864 à 2013, le principe selon lequel le silence de l'administration vaut rejet (SVR) a prévalu, avec quelques exceptions - notamment les autorisations d'urbanisme. En 2013, à l'initiative du président Hollande, la logique a été inversée pour donner naissance au SVA, sous réserve de nombreuses dérogations.
Les procédures SVA ont ainsi été multipliées par quatre, mais au détriment de la lisibilité du régime du silence de l'administration, prévu par le code des relations entre le public et l'administration. Ainsi, dans l'affaire de la ferme des Mille vaches, il a fallu aller jusqu'à la Cour de cassation pour déterminer si le silence de l'administration valait rejet ou acceptation !
Cela était prévisible, car les faiblesses du SVA sont nombreuses. D'abord, il ne peut s'appliquer qu'aux questions auxquelles l'administration peut répondre par oui ou par non. Ensuite, pour les demandes de versement d'indemnité, le silence ne saurait valoir acceptation de versement. Ce sont des situations auxquelles le législateur ne peut rien.
Deuxième faiblesse, le droit des tiers. Une perte de courrier, une erreur de traitement peut aboutir à une acceptation même si le demandeur ne remplit pas les critères, ce qui crée une inégalité de traitement avec les personnes déboutées. Enfin, il peut y avoir une perte de chance pour les tiers, le silence limitant les possibilités de former des recours.
Nous voulons rendre le système moins compliqué. De trop nombreuses divergences nous ont conduits, en commission, à ne pas adopter le texte, en vertu du gentlemen's agreement en usage pour les propositions de loi des niches parlementaires. Les amendements de la commission qui seront présentés réécrivent le texte en en conservant l'esprit.
Deux principes nous ont guidés : le respect de l'administration dans son fonctionnement et son identité, en sortant d'une vision par trop bilatérale, souvent conflictuelle, de ses relations avec l'usager (Mme la ministre approuve) ; et la nécessité d'un équilibre entre bonne administration et respect des droits du public.
Nous conservons la possibilité de déroger au SVA par voie réglementaire, en précisant les cas. Nous donnerons un avis favorable à l'amendement de M. Sueur à l'article 4 sur le plafonnement des délais.
La recherche d'équité entre l'administration et le public a aussi guidé notre réécriture de l'article 5 : certaines administrations tendent à demander des pièces supplémentaires afin d'allonger le délai, ce qui revient à des manoeuvres dilatoires.
Nous proposerons la suppression partielle ou totale de certains articles souffrant de malfaçon.
Moyennant l'adoption de ses amendements, la commission vous invite à voter cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, INDEP et SER)
Mme Amélie de Montchalin, ministre de la transformation et de la fonction publiques . - Le Président de la République a fixé à chacun de ses ministres l'objectif d'assurer au sein de son administration une culture de la bienveillance au service des usagers, de simplifier les démarches administratives, réduire les délais et établir une relation de confiance. C'est aussi ma feuille de route en tant que ministre de la fonction publique.
Je salue le travail du Sénat sur ces questions et me réjouis d'aborder aujourd'hui les relations entre les citoyens et leur administration.
Vous plaidez pour partir des besoins des usagers et non de ceux de l'administration. Je partage cette vision, et j'ai demandé aux administrations de ne plus prendre leurs décisions en vase clos.
Il faut restaurer la confiance. Nous y avons déjà contribué avec la loi Essoc de 2018, qui impose à l'administration de démontrer la mauvaise foi de l'usager. Depuis, 335 000 droits à l'erreur ont été accordés, et 2 millions d'erreurs détectées proactivement par l'administration ont été réparées sans sanction.
Si des erreurs de bonne foi peuvent intervenir, c'est que la réglementation est souvent complexe. La démarche de simplification dans laquelle je m'engage consiste à en traiter les causes.
En 2021, nous avons simplifié dix démarches et cent formulaires, en partant des remontées des usagers. En voici quelques exemples concrets : les demandes de MaPrimeRénov' sont traitées en moins de quinze jours ; dans les communes de plus de 3 500 habitants, les demandes de permis de construire, d'autorisation d'urbanisme se font en ligne ; les procurations se font en ligne en quelques minutes ; le formulaire de demande du minimum vieillesse a été considérablement simplifié.
La plateforme « Services publics + » permet aux usagers de partager leur expérience des relations avec l'administration, de déposer des avis ou de proposer des améliorations concrètes. Nous avons eu 3 millions d'avis et 3 000 récits d'expériences assortis de propositions. Je veille à ce que les administrations en tiennent compte.
Tout cela porte ses fruits : le taux de satisfaction vis-à-vis de l'administration est passé de 72 % en 2017 à 76 % aujourd'hui ; en mai 2021, 76 % des chefs d'entreprise faisaient confiance à l'administration pour proposer conseils et solutions, soit dix points de plus qu'en 2019.
Mais nous avons une divergence : ce ne sont pas des lois qui amélioreront les rapports avec l'administration, mais une réhumanisation des services publics. Nous voulons une administration qui réponde à chaque citoyen, avec un accompagnement humain.
C'est l'objet des espaces France Services. Dans ce Nord que l'auteur du texte et la rapporteure connaissent bien, il y en a 35, notamment à Loos, Seclin, Roubaix, Ribécourt-Dreslincourt... Nous voulons créer à terme 2 000 lieux de ce type où une réponse individualisée et un accompagnement seront apportés.
Certes, le SVA est complexe, il n'est pas parfait, mais c'est un progrès.
Je souhaite donc que les administrations appliquent leur devoir de réponse ; je m'engage à ce que les cas d'acceptation implicite fassent l'objet d'un accusé de réception à l'avenir.
Il nous reste beaucoup à faire. Je sais que nous pourrons travailler ensemble. Mais n'ajoutons pas une loi, ne rigidifions pas le système ; préférons des réponses concrètes. (Applaudissements sur les travées du RDPI)
M. Guy Benarroche . - Je suis toujours ébahi par les photomatons instantanés des ministres : tout va toujours bien. Merci à vous, madame la ministre, de nous avoir remonté le moral... (Sourires)
Institué en 2013, le principe du SVA reste peu appliqué et il a ses inconvénients, comme les difficultés de recours pour les tiers ou le cas des courriers perdus. Son applicabilité n'est pas claire, avec de nombreuses exceptions et une interprétation différente selon les tribunaux.
Cette proposition de loi permet de ne pas pénaliser l'usager pour un retard de l'administration. L'ambition est sérieuse et louable, mais sa rédaction invite à la prudence. Vous connaissez l'attachement du GEST aux pouvoirs des maires, mais ceux des plus petites communes ont besoin d'accompagnement, à travers un appui technique des administrations centrales.
Je regrette que la rapporteure n'ait pas présenté d'amendements dès le stade de la commission, mais je me réjouis des améliorations proposées dans les amendements de séance par la rapporteure et par M. Jean-Pierre Sueur.
Le GEST votera la proposition de loi amendée. (Applaudissements sur les travées des groupes SER et INDEP)
Mme Cécile Cukierman . - « Nul n'est censé ignorer la loi », dit l'adage. Encore faut-il qu'elle soit intelligible. C'est la raison de l'introduction du SVA. Qui ne dit mot consent... Mais les exceptions sont plus nombreuses que les cas où le principe s'applique.
La proposition de loi limite ces exceptions à une liste établie par la loi et en unifie le régime. Nous souscrivons à ce but ; les usagers sont parfois énervés, fatigués de la complexité des procédures.
Mais attention à ne pas complexifier la loi en prévoyant tous les cas, laissons une place au réglementaire. Nous voterons le compromis trouvé dans les amendements de séance.
Un mot cependant sur les raisons structurantes de cette situation. Depuis trop longtemps les usagers subissent privatisations, mutualisations et fermetures de services publics. La réalité est assez différente du joli tableau que vous nous avez présenté des maisons France Services.
Avec l'abandon de pans entiers de territoires, dans la ruralité ou certains quartiers, les citoyens peinent à trouver des interlocuteurs. Investir dans les services publics pour les rendre accessibles, c'est lutter contre les inégalités sociales et territoriales. (Applaudissements sur les travées des groupes CRCE, SER, GEST et INDEP)
Mme Nathalie Goulet . - Le SVA s'applique depuis le 12 novembre 2014 pour l'État et depuis le 12 novembre 2015 pour les autres administrations : établissements publics, collectivités territoriales, sécurité sociale, services publics administratifs.
Mais ce principe est très affaibli par des exceptions réglementaires. Selon le rapport remis par le Gouvernement au Parlement le 1er avril 2019, le taux brut d'application du SVA est de 34% : le principe général est devenu une exception, malgré les dispositions votées par le Sénat dans la loi ASAP, qui n'ont pas prospéré.
Madame la ministre, votre description de l'administration ne correspond pas tout à fait ce que nous connaissons dans nos territoires. Certes, le monde entier nous l'envie, mais elle est capable du meilleur comme du pire, avec des différences de jurisprudence entre les départements.
La numérisation n'est pas la solution à tout, alors que l'illettrisme numérique est toujours important.
Le texte de la commission a amélioré le dispositif, sans ajouter aux normes sous lesquelles l'administration croule. Elle a peu de personnel, beaucoup de messageries...
La confiance doit en effet être à la base des relations entre administration et usagers. Le groupe UC approuve le compromis proposé par la rapporteure et M. Jean-Pierre Sueur.
L'objectif de cette proposition de loi ne peut être que salué ; la commission l'a améliorée et nous la voterons ainsi amendée.
Madame la ministre, vous avez défendu votre action. Il est vrai que le droit à l'erreur a facilité les relations entre administration et usagers.
Cela dit, madame la ministre, il reste des pans entiers des relations entre l'administration et les citoyens qui ne sont pas satisfaisants. Je pense à l'urbanisme, où les choses sont de plus en plus compliquées. Ce n'est d'ailleurs pas la faute des administrations, mais de l'abondance des normes produites.
Ces sujets sont éminemment irritants, surtout dans les territoires ruraux. Toutes les améliorations possibles doivent donc être réalisées.
Nos concitoyens ont besoin de proximité. Or ce que nous vivons au quotidien, c'est que les centres de décision continuent de s'éloigner.
Le groupe UC votera ce texte dans la rédaction résultant de nos travaux. (Applaudissements sur les travées des groupes UC, INDEP et SER)
M. Henri Cabanel . - Au début du XXe siècle, Maurice Hauriou et Gaston Jèze ont travaillé sur le silence de l'administration, de même que Jacques Parrical de Chammard, juriste moins connu mais à qui l'on doit une thèse sur le recours contre le déni d'administration - chacun appréciera la formule...
La doctrine était unanime : la manifestation de volonté est l'élément indispensable de l'acte administratif. En 1969, le jeune Conseil constitutionnel confirmait le principe selon lequel le silence de l'administration vaut rejet.
C'est dire le bouleversement qu'a constitué la loi du 12 novembre 2013.
Le principe est clair : le silence de l'administration vaut désormais acceptation. Mais, en pratique, les exceptions admises sont nombreuses, aux mains du pouvoir réglementaire. Au bout du compte, moins de la moitié des procédures sont concernées...
Très tôt, les commentateurs, à l'instar de Paul Cassia, ont souligné qu'il n'y avait plus ni principe ni exception. Ce qui a accru la complexité pour les usagers comme les administrations - en particulier pour les collectivités territoriales.
Il faut admettre que le nouveau régime n'est pas vraiment satisfaisant. L'objectif initial de simplification a été trop perdu de vue.
Je salue donc l'initiative de Dany Wattebled, qui vise à fluidifier les rapports entre l'administration et les usagers.
La tâche est ardue, mais le Sénat ne renonce pas. Si les amendements déposés sont adoptés, le RDSE sera très favorable à la proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du RDSE ; M. Jean-Pierre Sueur applaudit également.)
M. Jean-Pierre Sueur . - Madame la ministre, vous ambitionnez donc de « réhumaniser le service public »... Vous pourriez commencer par réhumaniser vos relations avec les sénateurs.
Récemment, nous avons refusé, à une très large majorité, de ratifier une ordonnance, dont les conséquences sont importantes pour l'organisation de l'État républicain. Je vous ai demandé quelles conclusions vous entendiez tirer de ce vote massif du Sénat. Allez-vous enfin trouver quelque chose à répondre ?
Ce matin, par 332 voix, nous avons refusé l'abus des ordonnances et réclamé des ratifications explicites par le Parlement. Dans le cadre de la réhumanisation de vos rapports avec nous, quelles conséquences allez-vous en tirer ?
Sur ces deux textes, allez-vous saisir l'Assemblée nationale ? Ou allez-vous, inflexible, considérer que ce que nous disons n'a aucune importance ? Vous faites un signe de dénégation... Mais, alors, quelles conséquences concrètes allez-vous tirer de nos votes ? La dernière fois, vous n'avez rien répondu : ce n'est pas une façon de réhumaniser les rapports... (Mme Pascale Gruny approuve.)
Le Gouvernement va-t-il continuer à faire des charrettes d'ordonnances ? Allons-nous continuer d'attendre des mois, voire des années, que paraissent les décrets d'application d'autant de lois ?
Mme Pascale Gruny. - C'est vrai !
M. Jean-Pierre Sueur. - Ce n'est pas le fait de ce seul Gouvernement. Mais puisque vous voulez réhumaniser le service public, il y a de quoi faire...
Quelque 20 % des lits dans les hôpitaux sont fermés par manque de personnels et de moyens, selon le Conseil scientifique. Comment comptez-vous réhumaniser l'hôpital ? Cette année, 5 700 lits supplémentaires ont été fermés !
Je remercie M. Wattebled et Mme Lherbier d'avoir remis d'actualité la loi de 2013, sur laquelle j'ai rédigé un rapport d'évaluation, en 2015, avec Hugues Portelli. Nous avions bien compris que le nouveau principe ne s'appliquait pas à un grand nombre de cas. Il faut absolument simplifier et préciser.
Ce texte ne résoudra pas tout, mais il contribuera à cette simplification.
Moi, je ne fais pas de grands discours sur la réhumanisation ; je suis et suis un socialiste réformiste, je fus et je reste rocardien. Sur la question du service public, la moindre des choses est de nous répondre, car votre ordonnance ne passe pas !
Je sais bien que le « en même temps » est à la mode. Mais on ne peut pas conjuguer la verticalité perpétuelle avec la réhumanisation dont vous parlez. (Applaudissements sur les travées du groupe SER, du GEST et des groupes INDEP, RDSE, UC et Les Républicains)
Mme Nicole Duranton . - (Applaudissements sur les travées du RDSE) Je salue le travail constant de M. Wattebled pour optimiser les relations de l'administration avec les usagers.
Personne ne peut être contre les objectifs de ce texte, mais il y a un écart entre l'exposé des motifs et la réalité technique du dispositif.
Il s'agit de redonner vigueur et efficacité au principe : le silence de l'administration vaut acceptation. De fait, depuis 2013, les exceptions ont été multipliées, au détriment de la lisibilité de la réforme voulue par François Hollande.
Mais les mesures proposées posent certains problèmes. L'existence de deux listes distinctes pourrait pénaliser les collectivités territoriales et créer de l'insécurité juridique. Les dérogations proposées ne sont pas toutes pertinentes ; l'administration est la mieux placée pour adapter ses réponses.
Certains membres du RDPI voteront contre la proposition de loi, d'autres s'abstiendront.
Néanmoins, il faut poursuivre les réflexions sur ce sujet. De nombreuses démarches ont été entreprises par le Gouvernement pour renforcer l'accessibilité, l'efficacité et la qualité du service rendu.
Ainsi, la loi Essoc consacre et met en oeuvre le droit à l'erreur. Je pense aussi à la simplification des démarches administratives : la part des démarches du quotidien dématérialisée est passée de 63 à 85 %. La plateforme « Services publics + » va dans le même sens ; en un an, près de 3 millions d'usagers ont donné leur avis.
Dans la loi ASAP, le Gouvernement a dispensé les demandeurs de produire un justificatif de domicile pour obtenir une carte nationale d'identité, un passeport ou un permis de conduire.
Samantha Cazebonne, nouvelle sénatrice des Français de l'étranger, m'a dit néanmoins les difficultés des Français de l'étranger pour le renouvellement des titres d'identité auprès des services consulaires. Il faut continuer à agir pour les aider. Je salue le travail de long terme du Gouvernement pour un service de proximité plus simple, toujours au service des usagers. (Applaudissements sur les travées du RDPI ; M. Jean-Pierre Sueur applaudit également.)
M. Pierre-Jean Verzelen . - Je salue le travail de l'auteur et de Mme le rapporteur.
Les relations entre l'administration et les Français, c'est une histoire compliquée ! En 1966, Georges Pompidou, Premier ministre, disait « Cessez d'emmerder les Français » lorsqu'on lui apportait les piles de décrets à signer. (Sourires)
En 2013, sous François Hollande, il y a eu une volonté de simplifier. Hélas c'est le Cid à l'envers : nous partîmes nombreux, mais par un prompt renfort de la technostructure, il ne resta pas grand-chose à l'arrivée. Ce fut un choc de complexité.
Dans les démarches pour obtenir une autorisation de travaux, pour faire curer un fossé, personne ne s'y retrouve plus. Entre la volonté politique de départ et la réalité à la fin, la différence est énorme : la technostructure a repris la main entre-temps.
Cela donne un État lourd, long, complexe, inaccessible. L'État a trop de travail : il produit norme sur norme, décret sur décret ; il faut des gens pour les concevoir, les appliquer, les contrôler, et pour sanctionner.
Cette simplification est urgente. Or si l'on veut réformer l'existant, on finit par le complexifier. Il faudra bien avoir le courage de la page blanche.
Les INDEP voteront cette proposition de loi, premier pas dans la compréhension entre les Français et leur administration. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP)
Mme Patricia Demas . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Avec cette proposition de loi, Dany Wattebled nourrit la bonne intention de donner tout son sens au principe législatif SVA, pour simplifier le rapport à l'administration. Mais les moyens qu'il propose doivent évoluer, c'est ce à quoi la commission s'est employée.
En 2013, le principe SVR en vigueur depuis 1864 a été inversé. Le terme de « révolution juridique » apparaît rétrospectivement un peu fort... Le secrétariat d'État dut dresser une liste exhaustive des 3 600 procédures, dont 1 900 seraient encore éligibles au dispositif. À force d'exemptions, l'administration elle-même ne s'y retrouve plus.
La crise sanitaire a éclairé ce sujet : l'instruction des dossiers communaux par l'État a pris du retard, avec des silences valant refus alors que ces procédures relevaient du SVA et qu'aucun examen n'avait eu lieu.
L'affaire de la ferme des Mille vaches portée devant le Conseil d'État est un autre exemple : les juristes y trouveront matière à réflexion, les pragmatiques une illustration des subtilités paralysantes de notre droit, tandis que les pétitionnaires auront un sentiment d'injustice.
Mettre l'administration au service de l'usager, c'est faciliter le recours aux services publics, souvent dématérialisés. Une dématérialisation de 250 procédures est annoncée pour 2022. Le Secours populaire et d'autres associations s'en émeuvent et dénoncent une bascule trop brusque, qui laisse trop de monde sur le carreau. Trop vite, trop loin ? La transition est mal vécue et elle vide les territoires ruraux.
Il faut une administration au service des usagers, plus humaine, pragmatique. Le couple renforcé préfet-maire, au coeur du terrain, pourrait apporter ce souffle attendu. Sinon, on éloignera encore plus les citoyens des politiques publiques. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; MM. Dany Wattebled et Jean-Pierre Decool applaudissent également.)
M. Marc Laménie . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Je salue l'auteur de cette proposition de loi, Dany Wattebled, dont le but est d'améliorer le quotidien des Français. Ce sujet important est très complexe.
Nous avons trois fonctions publiques : d'État, hospitalière et territoriale. La crise sanitaire a mis en évidence de nombreux problèmes et dysfonctionnements liés par exemple à la santé ou à la réglementation, révélant de nombreuses inquiétudes.
Le préfet est le représentant de l'État dans les territoires.
Dans les Ardennes, le 15 janvier 2021, madame la ministre, vous avez visité une maison de santé et un lieu de formation des jeunes. (Mme la ministre le confirme.) De nombreux intervenants de l'État étaient associés à ces rencontres. Les maires ont pu identifier ces interlocuteurs de proximité, ce fut utile.
Les usagers ont du mal à s'y retrouver, à trouver à qui parler. C'est une question de personnes.
Les administrations sont de moins en moins présentes sur le terrain, en témoignant la baisse du nombre de trésoreries. La tâche reste immense. Le groupe Les Républicains votera le texte après l'adoption des amendements. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et INDEP)
Mme Amélie de Montchalin, ministre. - Les chantiers de la relation de confiance et de la simplification ne sont pas achevés, mais nous avons des résultats. Pas d'autosatisfaction : il y a eu des progrès, beaucoup reste à faire.
Non, ce Gouvernement n'a pas fait le choix d'abandonner des pans entiers du territoire. Il est le premier gouvernement depuis vingt ans à avoir choisi de rouvrir 2 000 lieux d'accueil pour qu'à moins de vingt minutes de chez eux, les Français trouvent une aide polyvalente pour leurs démarches.
Quatorze lieux France Services existent dans votre département, madame Cukierman.
Mme Cécile Cukierman. - Et donc ?
Mme Amélie de Montchalin, ministre. - Nous n'abandonnons pas les territoires.
Mme Cécile Cukierman. - Je n'ai pas dit cela.
Madame Goulet, Jean Castex a décidé de réarmer l'État territorial. Il l'a affirmé dans sa déclaration de politique générale. Nous sommes le premier Gouvernement depuis 2008 à assumer le fait de remettre des agents sur le terrain. Nous n'avons fermé aucune sous-préfecture durant le quinquennat.
Vous avez soutenu des expérimentations, nous avons mis en place des dérogations. Nous croyons à la déconcentration, car nous ne pouvons pas gouverner le pays à coups de normes parisiennes. La France est hétérogène. Nous sommes attachés à la proximité.
Monsieur Sueur, ni la réforme de la haute fonction publique ni la réforme de l'hôpital public ne vous satisfont : je vous propose d'en discuter ensemble, dans un autre cadre que cet hémicycle.
Réhumaniser le service public est un objectif. Nous ne voulons pas numériser pour numériser. Un très grand nombre de Français apprécient de faire leurs démarches en ligne. Mais pour les autres, pour les plus fragiles et vulnérables, il y a de très nombreux lieux d'accueil. Il ne s'agit pas de subir la numérisation à marche forcée. Nous voulons à la fois un très bon numérique et un accompagnement très humain.
France services est un réseau de proximité pour ceux qui n'ont pas fait le choix du numérique. Le Gouvernement remet au coeur des territoires des lieux d'accompagnement, collectivement avec les collectivités territoriales et les associations. C'est au coeur de notre stratégie de service public.
La discussion générale est close.
Discussion des articles
ARTICLE PREMIER
Mme la présidente. - Amendement n°1, présenté par M. Sueur et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.
Rédiger ainsi cet article :
Le code des relations entre le public et l'administration est ainsi modifié :
1° L'article L. 231-5 est ainsi rédigé :
« Art L. 231-5. - Par dérogation à l'article L. 231-1, le principe du silence vaut acceptation peut être écarté par décret en conseil des ministres, après avis du Conseil d'État :
« 1° Lorsque l'accord implique un acte positif de l'administration ;
« 2° Lorsque la demande impose à l'administration un choix entre des options concurrentes ;
« 3° Lorsque l'accord implicite ne serait pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la sauvegarde de l'ordre public et la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle ;
« 4° Lorsque l'accord implicite aurait des conséquences négatives pour la sécurité sanitaire ou la protection de l'environnement ;
« 5° Lorsque la demande est liée à une profession réglementée. »
2° Le 4° de l'article L. 231-4 est abrogé.
M. Jean-Pierre Sueur. - Madame la ministre, je vous ai posé une question précise : quelle conséquence tirez-vous du vote massif du Sénat contre la ratification de votre ordonnance sur la réforme de la haute fonction publique ? Je pose la question au Sénat, dans l'hémicycle ! Sauf à considérer que notre vote n'a aucune importance, je ne comprends pas votre mutisme, marque de la verticalité du pouvoir.
Cet amendement se rapproche de celui de la rapporteure. Nous pensons que les dérogations au principe du SVA sont plus claires et précises, néanmoins, dans notre rédaction.
Mme la présidente. - L'article 36, alinéa 8, de notre Règlement impose à l'orateur de ne pas s'écarter du sujet. Votre première minute de discours y dérogeait...
M. Jean-Pierre Sueur. - Madame la présidente, la parole est libre ! J'assume mes propos !
Mme la présidente. - Amendement n°7, présenté par Mme Lherbier, au nom de la commission.
Rédiger ainsi cet article :
L'article L. 231-5 du code des relations entre le public et l'administration est ainsi rédigé :
« Art. L. 231-5. - L'application de l'article L. 231-1 peut être écartée par décret en Conseil d'État et en conseil des ministres dans les cas suivants :
« - lorsque la nature d'une demande ne permet pas à l'administration d'y faire droit par sa seule approbation ;
« - lorsqu'une décision implicite d'acceptation de l'administration serait susceptible de porter manifestement atteinte à l'intérêt public ;
« - lorsqu'une demande porte sur l'accès ou l'exercice d'une profession réglementée ;
« - lorsque l'application de l'article L. 231-1 augmenterait significativement le coût de traitement des demandes par l'administration ou porterait spécialement atteinte aux droits des tiers ;
« - lorsqu'une demande n'est pas détachable d'une demande principale pour laquelle l'application de l'article L. 231-1 est exclue. »
Mme Brigitte Lherbier, rapporteur. - Nous partageons la volonté de l'auteur de la proposition de loi de limiter la marge de manoeuvre laissée au pouvoir réglementaire dans l'aménagement du principe SVA.
À la suppression pure et simple des exceptions réglementaires, nous préférons cependant un encadrement plus étroit des dérogations.
Oui, monsieur Sueur, nos amendements sont proches, mais je crois que le mien fixe plus précisément les critères justifiant de s'écarter du principe SVA. Avis défavorable par conséquent à l'amendement n°1.
Mme Amélie de Montchalin, ministre. - La loi n'est pas le meilleur vecteur. Gardons-nous de faire des lois sur des questions de cet ordre. Il faudrait surtout que l'administration réponde. C'est pourquoi je donnerai un avis de sagesse à tous les amendements, ainsi qu'à la proposition de loi. C'est de façon opérationnelle, sur le terrain, qu'il faut agir. C'est en ce sens que les agents et moi-même oeuvrons.
M. Dany Wattebled. - C'est une réécriture totale de l'article principal du texte. Cependant, elle va dans le bon sens. Nous voterons donc l'amendement n°7.
M. Jean-Pierre Sueur. - La ministre, représentante de l'administration, répond aux sénateurs-citoyens, représentants du public, par le mutisme. Je suis pleinement dans le sujet.
Notre amendement et celui de la rapporteure convergent. Nous maintenons le nôtre, mais voterons le sien en repli. Néanmoins, certains alinéas sont bien flous. Que signifie « manifestement » ? Et « significativement » ?
M. Philippe Bas. - Je remercie la ministre de l'avis qu'elle entend donner à tous les amendements. C'est une marque de considération à l'égard du Sénat dont elle reconnaît la sagesse, et elle aura ainsi plus de temps de parole pour répondre à l'excellente question du questeur Sueur : que compte faire le Gouvernement après le vote du Sénat sur l'ordonnance de refonte de la haute fonction publique ? (Mme la ministre s'impatiente ; Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; M. Jean-Pierre Sueur approuve.)
Mme la présidente. - Par souci d'égalité, je rappelle à nouveau le Règlement.
L'amendement n°1 n'est pas adopté.
L'amendement n°7 est adopté et l'article premier est ainsi rédigé.
ARTICLE 2
Mme la présidente. - Amendement n°2, présenté par M. Sueur et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.
Supprimer cet article.
M. Jean-Pierre Sueur. - C'est un amendement de coordination.
Mme Brigitte Lherbier, rapporteur. - Nous souhaitons la suppression de l'article.
Mme Amélie de Montchalin, ministre. - Sagesse.
Les amendements identiques nos2 et 8 sont adoptés.
L'article 2 est supprimé.
ARTICLE 3
Mme la présidente. - Amendement n°3, présenté par M. Sueur et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.
Supprimer cet article.
M. Jean-Pierre Sueur. - L'article 3 est satisfait par l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : « À la demande de l'intéressé, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande ».
Mme la présidente. - Amendement identique n°9, présenté par Mme Lherbier, au nom de la commission.
Mme Brigitte Lherbier, rapporteur. - Défendu.
Mme Amélie de Montchalin, ministre. - Sagesse.
Les amendements identiques nos3 et 9 sont adoptés.
L'article 3 est supprimé.
ARTICLE 4
Mme la présidente. - Amendement n°4, présenté par M. Sueur et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.
Rédiger ainsi cet article :
L'article L. 231-6 du code des relations entre le public et l'administration est complété par une phrase ainsi rédigée : « Ce délai ne peut être supérieur à six mois. »
M. Jean-Pierre Sueur. - Si le délai de droit commun pour le principe SVA est de deux mois, l'article L. 231-6 du code des relations entre le public et l'administration permet d'y déroger lorsque l'urgence ou la complexité de la procédure le justifie.
M. Wattebled propose un délai unique de quatre mois pour tous les cas où le délai de droit commun ne s'applique pas. Nous comprenons l'intention simplificatrice, mais l'idée n'est pas totalement réaliste. Certains cas d'urgence nécessitent un délai inférieur à deux mois.
Il paraît plus opportun de prévoir un délai maximal, fixé à six mois.
Mme Brigitte Lherbier, rapporteur. - Avis favorable.
Mme Amélie de Montchalin, ministre. - Sagesse.
L'amendement n°4 est adopté et l'article 4 est ainsi rédigé.
ARTICLE 5
Mme la présidente. - Amendement n°5, présenté par M. Sueur et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.
Supprimer cet article.
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous le retirons au profit de l'amendement de la rapporteure.
L'amendement n°5 est retiré.
Mme la présidente. - Amendement n°10, présenté par Mme Lherbier, au nom de la commission.
Rédiger ainsi cet article :
Le code des relations entre le public et l'administration est ainsi modifié :
1° La seconde phrase du second alinéa de l'article L. 114-3 est supprimée ;
2° L'article L. 114-5 est ainsi modifié :
a) Le deuxième alinéa est supprimé ;
b) Au troisième alinéa, les mots : « Le délai mentionné au même article au terme duquel » sont remplacés par les mots : « Les délais mentionnés à l'article L. 114-3 aux termes desquels » et les mots : « est suspendu » sont remplacés par les mots : « ou acceptée sont suspendus » ;
c) Au dernier alinéa, les mots : « , selon les cas, » et les mots : « ou au troisième » sont supprimés.
Mme Brigitte Lherbier, rapporteur. - L'article 5 prévoit que le délai permettant l'acceptation tacite d'une demande commence à courir, le cas échéant, à la réception de celle-ci par une administration incompétente.
Une administration pourrait recevoir des demandes pour lesquelles une décision implicite d'acceptation serait déjà acquise. Nous proposons donc un nouveau dispositif pour la computation des délais en cas de demande de pièces complémentaires. Dans les deux cas, les délais seront suspendus dans l'attente des pièces demandées.
Dans le cadre d'une procédure SVA, une demande de pièces suspendrait simplement le délai ayant commencé à courir.
Mme Amélie de Montchalin, ministre. - Sagesse.
M. Dany Wattebled. - Cet amendement remanie beaucoup l'article, mais il sert le même objectif de simplification du point de vue des usagers. Nous le voterons.
L'amendement n°10 est adopté et l'article 5 est ainsi rédigé.
ARTICLE 6
Mme la présidente. - Amendement n°11, présenté par Mme Lherbier, au nom de la commission.
Alinéas 4 à 6
Supprimer ces alinéas.
Mme Brigitte Lherbier, rapporteur. - Cet amendement rétablit l'obligation faite à l'usager de formuler une demande de motivation d'une décision implicite de rejet à l'intérieur du délai de recours contentieux. La suppression de cette condition de forclusion pourrait être particulièrement dommageable pour l'administration, qui s'exposerait à des demandes de motivation tardives.
Mme Amélie de Montchalin, ministre. - Avis de sagesse.
L'amendement n°11 est adopté.
L'article 6, modifié, est adopté.
ARTICLE 7
Mme la présidente. - Amendement n°12, présenté par Mme Lherbier, au nom de la commission.
I. - Alinéa 2, tableau
1° Dernière ligne
Supprimer les mots :
et L. 114-5
2° Compléter ce tableau par une ligne ainsi rédigée :
L. 114-5 |
Résultant de la loi n° du visant à mettre l'administration au service des usagers |
II. - Alinéas 4 et 5
Supprimer ces alinéas.
III. - Alinéa 7, tableau
1° Dernière ligne
Remplacer la référence :
L. 232-4
par la référence :
L. 232-3
2° Compléter ce tableau par une ligne ainsi rédigée :
L. 232-4 |
Résultant de l'ordonnance n° 2015-1341 |
Mme Brigitte Lherbier, rapporteur. - Amendement de coordination.
Mme Amélie de Montchalin, ministre. - Sagesse.
L'amendement n°12 est adopté.
L'article 7, modifié, est adopté.
APRÈS L'ARTICLE 7
Mme la présidente. - Amendement n°6, présenté par M. Sueur et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.
Après l'article 7
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
La présente loi entre en vigueur deux ans après sa promulgation.
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous proposons que la présente loi entre en vigueur deux ans après sa promulgation. Laissons les choses en l'état entre-temps et donnons à l'administration le temps de préparer sa mise en oeuvre.
Mme Brigitte Lherbier, rapporteur. - Avis favorable.
Mme Amélie de Montchalin, ministre. - Sagesse.
L'amendement n°6 est adopté et devient un article additionnel.
Intervention sur l'ensemble
M. Dany Wattebled . - Je me réjouis que nous fassions avancer la simplification de façon concrète, car le renforcement du principe SVA est très attendu des particuliers comme des entreprises.
La commission, dans sa sagesse, a modéré la proposition de loi de façon pragmatique et réaliste, pour en faire un texte équilibré et raisonnable. Je remercie Mme la rapporteure.
Le Sénat envoie un message fort. La balle est dans le camp du Gouvernement, dont je me félicite de l'avis de sagesse. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP)
La proposition de loi, modifiée, est adoptée.
La séance est suspendue quelques instants.
présidence de Mme Pascale Gruny, vice-président