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PRESENTATION DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES


Depuis la révision de juillet 2008, la Constitution dispose que le Sénat, comme l’Assemblée nationale, est doté d’une commission chargée des affaires européennes. Cette commission a succédé à la « Délégation pour l’Union européenne » qui avait été instituée par une loi simple et dont le rôle était plus limité. Elle s’ajoute aux six « commissions permanentes » spécialisées que compte par ailleurs le Sénat, mais ne les concurrence pas, car elle n’est pas une commission législative : elle n’est pas compétente pour l’examen de projets ou de propositions de loi, y compris les textes tendant à la ratification d’un traité européen ou à la transposition d’une directive.

LES MISSIONS DE LA COMMISSION 

Le fonctionnement de la commission des affaires européennes est semblable à celui des autres commissions, mais sa mission est différente. Alors que les autres commissions ont pour vocation première de préparer l’examen et le vote en séance publique de la législation française, la commission des affaires européennes a pour tâche de suivre les travaux qui sont menés au sein des institutions de l’Union européenne, afin de contribuer au contrôle de la politique européenne du Gouvernement et de dialoguer avec la Commission européenne.

De plus, alors que chaque commission législative a un domaine déterminé de compétences (l’économie, la culture, le social, les finances...), la commission des affaires européennes a une activité transversale et peut être amenée à examiner tout sujet dès lors que l’Union européenne s’en saisit. Le fait que les membres de la commission des affaires européennes soient obligatoirement membres d’une des six commissions législatives du Sénat facilite cet aspect de son travail.

A. Le contrôle de la politique européenne du Gouvernement

La première mission de la commission des affaires européennes est d’animer le contrôle du Sénat sur la politique européenne du Gouvernement. Elle dispose pour cela de trois instruments.

> Les résolutions européennes

L’article 88–4 de la Constitution permet au Sénat, comme à l’Assemblée nationale, de voter des résolutions sur les textes européens avant qu’ils ne soient adoptés par les institutions européennes et deviennent des directives, des règlements ou des décisions de l’Union.

À cet effet, le Gouvernement doit soumettre au Sénat tous les projets d’actes de l’Union européenne, dès leur transmission au Conseil. Mais le Sénat peut également, de sa propre initiative, se saisir de « tout document émanant d’une institution de l’Union » (par exemple un rapport, un « livre vert » ou un document préparatoire).

La commission des affaires européennes est chargée d’examiner systématiquement les projets d’actes de l’Union soumis au Sénat par le Gouvernement, afin de déterminer ceux d’entre eux qui ont un enjeu important et soulèvent des difficultés. Elle peut prendre l’initiative d’une résolution européenne, qui est alors soumise à l’approbation de la commission législative compétente au fond, ou de la séance plénière du Sénat. (Par une résolution européenne, le Sénat prend position sur un texte à l’intention du Gouvernement, en lui proposant des objectifs pour la négociation au sein du Conseil).

La commission peut également prendre l’initiative d’une résolution sur un document émanant d’une institution européenne mais n’étant pas un projet d’acte (par exemple un document préparatoire). Il ne peut être question d’un examen systématique de ces documents, très nombreux, mais qui peuvent avoir un enjeu important lorsqu’ils préfigurent un projet d’acte : il incombe à la commission de suivre de près l’actualité européenne pour sélectionner les documents justifiant une initiative de sa part.

> Les débats en séance publique sur des sujets européens

Plusieurs fois par an, la délégation prend l’initiative de provoquer un débat en séance publique sur certains sujets importants, au moyen de la procédure spécifique des « questions orales avec débat portant sur des sujets européens ».

Par ailleurs, un débat en séance publique a lieu avant chaque réunion du Conseil européen ; à l’issue de la réunion, le ministre des affaires européennes vient rendre compte des résultats devant la commission.

> Le dialogue avec les ministres

La commission procède de manière régulière à l’audition de membres du Gouvernement, le ministre des affaires européennes étant naturellement le plus souvent entendu. Elle peut entendre également les commissaires européens et d’autres personnalités ayant une compétence particulière en matière européenne. Elle peut aussi avoir des échanges de vues avec des représentants des parlements des autres États membres.

Ces rencontres permettent d’établir un dialogue entre la commission et les personnalités entendues et donnent aux sénateurs la possibilité de compléter leur information et de faire connaître leurs réflexions et leurs préoccupations.

B. L'information du Sénat

La commission a une mission d’information du Sénat (et, plus généralement, des citoyens) sur des questions européennes. Elle dispose pour cela de trois instruments.

>  Les Actualités de la commission

La commission des affaires européennes diffuse ses travaux sous la forme d’une publication spécifique intitulée « Actualités de la commission des affaires européennes».

Un abonnement à cette publication peut être souscrit auprès de l’Espace Librairie du Sénat.

>  Les rapports d’information

La commission choisit régulièrement d’étudier de manière approfondie certains sujets sur lesquels elle réalise des rapports. Ils sont publiés dans la collection « Les Rapports du Sénat ».

>  La page « Europe » du site Internet du Sénat

La page « Europe » du site Internet du Sénat permet de consulter l’ensemble des travaux de la commission, y compris l’analyse systématique des textes européens, et offre un accès à de nombreux éléments d’information à caractère européen.

C. Le dialogue avec la Commission européenne

Durant la « période de réflexion sur l’avenir de l’Union » qui s’était ouverte à la suite des référendums négatifs en France et aux Pays‑Bas, le président de la Commission européenne avait pris une initiative en faveur d’un dialogue direct avec les parlements nationaux centré sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité (1).

Cette initiative a été approuvée dans les conclusions du Conseil européen des 15 et 16 juin 2006 : « Le Conseil européen fait observer l’interdépendance qui existe entre les processus législatifs européen et nationaux. Il se félicite donc de l’engagement qu’a pris la Commission de rendre toutes ses nouvelles propositions et ses documents de consultation directement accessibles aux parlements nationaux, et d’inviter ceux‑ci à lui faire part de leurs réactions afin d’améliorer le processus d’élaboration des politiques. La Commission est invitée à examiner avec toute l’attention requise les observations formulées par les parlements nationaux, eu égard en particulier aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. »

Cette procédure s’est progressivement enracinée, avec une participation de plus en plus active des parlements nationaux. Le Sénat, par l’intermédiaire de sa délégation pour l’Union européenne, puis de sa commission des affaires européennes, a pleinement participé à cette procédure : la Commission européenne a indiqué qu’il était l’assemblée lui ayant adressé le plus grand nombre d’« observations » sur la subsidiarité et la proportionnalité.

D. La participation aux relations interparlementaires au sein de l’Union européenne

>  La COSAC

Trois membres de la commission participent à la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) qui réunit, chaque semestre, sur l’invitation du Parlement de l’État exerçant la présidence de l’Union européenne, des représentants (six par pays) des commissions  des affaires européennes des Parlements des vingt-sept États membres, six représentants du Parlement européen ainsi que trois observateurs du Parlement de chaque pays candidat à l’adhésion. Les trois autres membres de la délégation française sont des députés membres de la commission de l’Assemblée nationale. Au total, plus de 170 parlementaires participent à chaque réunion de la COSAC.

La COSAC permet à des membres de tous les Parlements de l’Union et des pays candidats de débattre ensemble des thèmes les plus importants de l’actualité européenne et de dialoguer avec des ministres présidant le Conseil de l’Union et, le cas échéant, avec des membres de la Commission européenne. Elle permet également un échange d’informations et de bonnes pratiques entre parlements.

>  L’assemblée parlementaire euro-méditerranéenne (APEM)

Un membre de la commission des affaires européennes participe à l’Assemblée parlementaire euro-méditerranéenne. Cette Assemblée, créée en 2003, représente l’institution parlementaire du processus de Barcelone, processus engagé en 1995 pour relancer la coopération entre l’Union européenne et 10 pays du pourtour méditerranéen (Algérie, Maroc, Tunisie, Égypte, Israël, Palestine, Jordanie, Liban, Syrie, Turquie – Chypre et Malte ayant adhéré au 1er mai 2004 à l’Union européenne). La Libye et la Mauritanie y assistent également à titre d'observateurs.

L’Assemblée dispose d’un rôle consultatif sur l’ensemble des sujets (politiques, économiques et sociaux) du partenariat euro-méditerranéen. Elle assure un suivi des accords d’association de l’Union européenne avec chacun de ses partenaires méditerranéens. Elle peut adopter des résolutions et adresser des recommandations à la Conférence ministérielle. Elle est composée de 240 membres, représentant à parité les parlements de l’Union européenne et les parlements des pays partenaires de la Méditerranée. Les dix pays méditerranéens sont représentés par 120 membres. Les parlements nationaux des vingt-cinq pays de l'Union européenne sont représentés par 75 membres, le Parlement européen par 45 membres. Le Parlement français dispose donc de trois représentants : deux députés et un sénateur.

>  Les réunions Parlement européen/parlements nationaux

Des membres de la commission participent aux réunions interparlementaires organisées conjointement, chaque semestre, par le Parlement européen et le Parlement du pays exerçant la présidence du Conseil de l’Union.

Par ailleurs, dans certains cas, des membres de la commission participent aux réunions des commissions du Parlement européen ouvertes aux parlementaires nationaux, en fonction des thèmes abordés.

L’EXAMEN DES TEXTES EUROPÉENS

L’examen des textes européens est au cœur des activités de la commission. Leur nombre très important, et la nécessité d’intervenir le plus rapidement possible pour exercer une influence, ont conduit à la mise en place de procédures originales.

A. Quels textes européens ?

Depuis la révision constitutionnelle de 2008, le Gouvernement est tenu de soumettre aux assemblées « les projets ou propositions d’actes des Communautés européennes et de l’Union européenne (2). Auparavant, cette obligation constitutionnelle portait seulement sur les projets ou propositions comportant des dispositions de nature législative (au sens de la Constitution française).

De ce fait, le nombre des textes soumis aux assemblées a considérablement augmenté. Avant la révision, il était en moyenne de 350 par an. Depuis la révision, ce nombre a doublé, alors même que l’Union traversait une période de ralentissement de ses activités, avec le renouvellement du Parlement et l’arrivée en fin de mandat de la Commission.

De plus, les projets ainsi soumis aux assemblées ne sont plus les seules bases possibles pour des résolutions européennes : celles‑ci peuvent également se baser sur « tout document émanant d’une institution de l’Union européenne ». Le champ des résolutions européennes devient ainsi extrêmement large, puisque l’Union compte aujourd’hui cinq « institutions » : le Parlement européen, le Conseil, la Commission, la Cour de justice, la Cour des comptes, et que le traité de Lisbonne va ajouter à cette liste le Conseil européen et la Banque centrale européenne.

B. La procédure d’examen

La commission des affaires européennes s’efforce d’effectuer un tri parmi les quelque 700 projets d’acte dont le Sénat est désormais saisi chaque année par le Gouvernement.

La procédure écrite

La grande majorité des textes – ceux qui sont consensuels ou jugés d’une importance réduite – font l’objet d’une procédure écrite. Pour chacun de ces textes, le Président de la commission adresse aux 36 membres de la commission une analyse indiquant les raisons l’amenant à penser qu’il n’est pas nécessaire de procéder à un examen plus approfondi.

Si un membre de la commission manifeste, dans un délai de huit jours, son souhait de voir un de ces textes examiné au cours d’une réunion de la commission, celui‑ci est retiré de la procédure écrite et réservé jusqu’à la prochaine réunion. Dans le cas contraire, le Président de la commission indique au Gouvernement que la commission a décidé de ne pas intervenir.

L’examen en réunion

Les textes jugés plus importants sont examinés en réunion. A l’issue de son examen, la commission peut :

– soit conclure au dépôt d’une proposition de résolution ;

– soit adopter des conclusions qui sont directement transmises au Gouvernement ;

– soit considérer que le texte n’appelle pas d’intervention supplémentaire.

L’adoption des résolutions

La procédure d’adoption des résolutions européennes est différente pour les projets ou propositions d’actes soumis par le Gouvernement et pour les autres documents.

  • Pour les projets ou propositions d’actes soumis par le Gouvernement, la commission compétente au fond dispose de quinze jours pour se saisir directement du texte si elle le souhaite. Elle doit ensuite statuer dans un délai d’un mois, puis dispose de quinze jours pour se prononcer sur les éventuels amendements extérieurs. La durée de la procédure est donc ramenée dans ce cas à deux mois (sous réserve d’un examen en séance publique).

    Si un ou plusieurs sénateurs déposent une proposition de résolution sur un texte dont la commission compétente au fond s’est saisie directement, celle-ci est également compétente pour examiner cette proposition de résolution.

 

  • Pour tous les projets ou propositions d’actes soumis par le Gouvernement dont la commission compétente ne s’est pas saisie dans le délai de quinze jours, la règle est l’examen préalable par la commission des Affaires européennes, qui décide de déposer ou non une proposition de résolution et qui est compétente pour examiner les propositions de résolution présentées par un ou plusieurs sénateurs.

    Pour les autres documents, il n’y a pas d’exception à la règle de l’examen préalable par la commission des Affaires européennes.

 

  • Les propositions de résolution déposées par la commission des Affaires européennes sont soumises à la commission compétente au fond. Mais si celle–ci n’a pas statué dans un délai d’un mois, la proposition de la commission des Affaires européennes est considérée comme adoptée. Le mécanisme d’« adoption tacite » garantit que la prise de position du Sénat intervienne en temps utile.

 

  • Après l’adoption – expresse ou tacite -  d’une proposition de résolution par la commission compétente, s’ouvre un délai de trois jours pour demander l’examen en séance plénière, puis un délai de sept jours pour que la Conférence des Présidents se prononce sur cette demande. Si aucune demande n’a été déposée, ou si la Conférence des présidents n’a pas donné suite, la proposition de résolution devient officiellement résolution du Sénat. Dans le cas contraire, la proposition de résolution est adoptée (ou rejetée) par le Sénat en séance plénière.

Il importe de souligner quel est l’esprit d’une résolution européenne. Il s’agit pour le Sénat, au début du processus de décision européen, de formuler des objectifs à l’intention du Gouvernement : le Sénat doit dire ce qu’il souhaite, et aussi ce qu’il ne veut pas. Une résolution est donc un acte politique, qui tend à orienter dans tel ou tel sens l’action du Gouvernement. Il n’est nullement nécessaire de prendre position sur tous les aspects d’un texte ; et il est généralement inutile d’entrer dans ses aspects techniques, qui peuvent considérablement évoluer au cours de la négociation.

La réserve d’examen parlementaire

Afin de garantir la possibilité de prendre en compte les résolutions des assemblées, une circulaire du Premier ministre a mis en place une « réserve d’examen parlementaire » inspirée du modèle britannique de la « scrutiny reserve ».

 Ce mécanisme assure au Sénat, comme à l'Assemblée nationale, un délai de 4 ou de 8 semaines pour manifester sa volonté de se prononcer sur un projet de texte européen relevant de l’article 88‑4. Lorsqu'une telle volonté s'est clairement manifestée, le Gouvernement doit, dans la mesure du possible, s'opposer à ce qu'une décision définitive soit prise à l'échelon communautaire, avant l’adoption de la résolution envisagée.

Cependant, le Gouvernement peut souhaiter ne pas avoir à retarder l'adoption d’un texte par l’Union européenne bien que le délai d'un mois garanti aux deux Assemblées ne se soit pas écoulé.Il peut s'agir notamment :

– de textes de gestion dont l'application a un caractère d'urgence et qui ont été présentés tardivement par la Commission européenne ;

– de textes commerciaux intéressant des pays tiers, qui pourraient mal interpréter une demande de report de la décision de la part de la France.

Dans de tels cas, le Gouvernement est amené à se tourner vers la commission des affaires européennes afin de lui demander son accord pour qu’il puisse participer à l’adoption d’un texte européen sans que le délai d'un mois soit écoulé. La commission peut être ainsi amenée – notamment dans la dernière période de chaque présidence du Conseil de l'Union européenne, période où traditionnellement les textes européens se bousculent – à se prononcer en urgence afin que la réserve d'examen parlementaire puisse être levée.

C. Le suivi des prises de position européennes du Sénat

Depuis la révision de juillet 2008, l’article 48 de la Constitution précise désormais qu’« une semaine de séance sur quatre est réservée par priorité et dans l’ordre fixé par chaque assemblée au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques ».

Cette nouvelle disposition a permis la mise en place d’un suivi régulier des prises de position européennes du Sénat qui, jusque là, s’était avéré difficile à assurer.

Ce suivi s’exerce sous la forme de « débats interactifs » qui amènent le Gouvernement à rendre compte de son action européenne au regard des positions prises par le Sénat.


(1)  Le traité de Lisbonne précise la signification de ces deux principes de la manière suivante : « En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’Union européenne intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union. En vertu du principe de proportionnalité, le contenu et la forme de l’action de l’Union n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités. »

(2) Cette rédaction sera modifiée lors de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, afin de tenir compte de la disparition de la Communauté européenne. Seront désormais visés « les projets d’actes législatifs européens et les autres projets ou propositions d’actes de l’Union européenne ».