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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 1er juillet 2008




Politique régionale

La politique régionale européenne après 2013

Communication de M. Simon Sutour

Il est dans le rôle de la délégation de se saisir en amont des questions européennes. C'est ce que nous avions fait lors de la dernière révision de la politique de cohésion, puisque nous nous étions saisis dès le début de 2004 de cette révision qui concernait la période 2007-2013.

Notre principale préoccupation, je le rappelle, était alors que la politique de cohésion garde une vocation générale, qu'elle ne se limite pas à un effort en faveur des États et des régions en retard de développement, ce qui aurait exclu de cette politique la totalité de la France métropolitaine. Et nous savions bien que, sans le levier européen, il ne serait pas resté grand-chose de la politique d'aménagement du territoire.

Nous avons eu, au moins en partie, satisfaction, puisque la politique de cohésion 2007-2013, comme vous le savez, a trois objectifs :

- l'objectif « convergence », qui concerne les États dont le RNB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire et les régions où ce ratio est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire ;

- l'objectif « compétitivité régionale et emploi », qui concerne toutes les autres zones ;

- l'objectif « coopération territoriale européenne », qui n'est pas, lui non plus, limité à certaines régions en retard de développement.

Je rappelle également les grandes masses : 308 milliards d'euros sont affectés à la politique régionale pour la période 2007-2013 : 81,7 % sont consacrés à l'objectif « convergence », 15,9 % à l'objectif « compétitivité régionale et emploi » et 2,4 % à l'objectif « coopération territoriale ».

Enfin, dernier point et non le moindre, la politique de cohésion doit désormais concourir à la stratégie de Lisbonne : en moyenne, sur l'ensemble de la période, 60 % des dépenses au titre de l'objectif « convergence » et 75 % de celles au titre de l'objectif « compétitivité régionale et emploi » devront être affectées à des actions contribuant directement à la réalisation des objectifs de la stratégie de Lisbonne.

*            *

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Je disais tout à l'heure que nous avons vocation à nous saisir très en amont. Malgré cela, il peut sembler prématuré d'évoquer dès maintenant l'avenir de la politique de cohésion après 2013, alors que le nouveau dispositif n'est en vigueur que depuis deux ans. En réalité, c'est la Commission européenne elle-même qui a souhaité lancer ce débat, il y a déjà plusieurs mois.

En septembre 2007, la Commission a publié son quatrième rapport sur la cohésion économique et sociale, qui fait un premier bilan de la politique de cohésion dans l'Union élargie (le précédent rapport avait été préparé avant l'élargissement de 2004). Et, à la suite de cette publication, elle a lancé une consultation sur l'avenir de la politique de cohésion après 2013. Les différents acteurs ont rendu leur contribution en janvier 2008. La présidence slovène a organisé une conférence sur l'avenir de la politique de cohésion en avril dernier. À l'occasion de cette conférence, la Commission a tiré les enseignements de la consultation qu'elle avait lancée.

Ces enseignements ne sont guère surprenants :

- opposition à toute renationalisation de la politique régionale,

- cohérence entre la politique régionale et la stratégie de Lisbonne,

- vocation générale de la politique de cohésion, qui ne doit pas seulement concerner les États et les régions en retard de développement,

- utilité de la coopération territoriale,

- souhait des autorités régionales et locales de jouer un rôle accru dans la mise en oeuvre de la politique de cohésion, conformément au principe de subsidiarité,

- souhait de la réintégration du fonds de développement rural parmi les instruments de la politique de cohésion.

Mis à part le dernier point, qui fait pour le moins discussion, la Commission considère donc que la consultation a validé les grands axes de la politique de cohésion telle qu'elle a été réformée pour la période 2007-2013. La conséquence qui s'impose, selon elle, est qu'après 2013, il faudra continuer sur la même voie, c'est-à-dire avoir une politique de cohésion toujours plus en symbiose avec la stratégie communautaire pour la croissance et l'emploi.

Mais la conférence organisée par la présidence slovène rassemblait surtout des représentants des États membres et des institutions de l'Union. Et quand on examine les conclusions que la présidence slovène a tirées de la conférence, on voit se dégager une approche assez différente de celle qu'avait présentée la Commission.

Il y a un point commun, très clair, qui est l'utilité de la politique de cohésion et son importance pour l'Union. Mais la présidence slovène relève pudiquement qu'« une certaine réserve a été exprimée à l'égard de l'objectif afférent à l'emploi et à la compétitivité ». En réalité, certains États verraient bien une politique de cohésion réduite à l'objectif « convergence ».

On voit par ailleurs qu'il existe une opposition assez nette à l'idée que la politique de cohésion doit être avant tout en phase avec la stratégie de Lisbonne. Les conclusions soulignent que « la politique de cohésion doit se concentrer sur la convergence, accordant la priorité au rattrapage des retards ». Elles mettent également l'accent sur le principe de subsidiarité, mais en réalité pour justifier que la stratégie de Lisbonne ne s'impose pas aux acteurs de la politique régionale. Celle-ci doit permettre d'appliquer « des choix politiques répondant aux besoins spécifiques d'une région ou d'un État donné ». Naturellement, on ne peut tirer des enseignements très forts de cette unique conférence, mais on voit bien se dessiner, en fait, deux tendances :

- d'un côté, la politique de cohésion s'insère principalement dans une optique générale de croissance : si l'on soutient les États et régions en retard de développement, c'est à la fois pour les aider à rejoindre ceux qui sont plus avancés et pour favoriser la compétitivité globale de l'Europe, dans l'esprit de la stratégie de Lisbonne ; la politique de cohésion vise avant tout au développement en se concentrant sur les potentiels sous-exploités ;

- de l'autre côté, l'accent est davantage mis sur l'idée d'égalité : il s'agit de combler des retards, y compris dans les domaines qui ne concourent pas directement à la compétitivité, et l'accent est mis sur la répartition des activités sur l'ensemble du territoire ; la politique de cohésion est davantage un mécanisme redistributif dans une optique de solidarité.

Je ne dis pas que ces deux approches, ces deux orientations, sont forcément contradictoires, mais les priorités ne sont pas identiques. Il est clair que ce n'est pas la même chose que de privilégier la stratégie de Lisbonne ou, plutôt, de chercher avant tout une occupation équilibrée du territoire. On sent bien que ce débat n'a pas été complètement tranché. La preuve en est qu'on ne sait pas très bien, aujourd'hui, comment il faut entendre l'objectif de « cohésion territoriale » qui a été inscrit dans le traité de Lisbonne. En réponse à des demandes formulées par les différents acteurs de l'action territoriale, et notamment par le Comité des Régions, la Commission européenne a annoncé qu'elle présentera, au mois de septembre, un livre vert pour clarifier cette notion de « cohésion territoriale ».

La présidence française a la même préoccupation, puisqu'elle va organiser à la fin octobre un Forum sur « la cohésion territoriale et l'avenir de la politique de cohésion ». Elle va également organiser un Forum de prospective sur « l'organisation des territoires en Europe : 2010-2020 » (qui devrait d'ailleurs se tenir au Sénat).

Tout cela montre bien que le contenu futur de la politique de cohésion est bien entré d'ores et déjà dans le débat européen.

À côté du débat qui s'esquisse sur le contenu de la future politique de cohésion, il y a un débat qu'il nous faut d'ores et déjà envisager, qui est celui des moyens qui seront affectés à cette politique.

Certes, sur ce sujet, la Commission avance avec beaucoup de prudence. Elle a certes lancé à l'automne dernier une consultation sur l'évolution du budget, avec une communication intitulée : « Réformer le budget, changer l'Europe », mais, dans cette communication, la Commission prend soin de préciser que le débat sur les futures perspectives financières de l'Union ne sera engagé que par la nouvelle Commission, en 2009. Et l'on peut observer que la Commission a tendance à reporter de mois en mois le moment de faire le bilan de cette consultation, avec manifestement la crainte que ce débat n'ait des incidences négatives sur le processus de ratification du traité de Lisbonne.

Malgré cela, nous savons bien que certaines données du débat n'ont pas évolué depuis les difficiles négociations de 2006.

La Grande-Bretagne va continuer à lier la suppression de son « rabais » à une profonde évolution du budget européen, incluant une forte réduction des dépenses agricoles, une politique de cohésion concentrée sur les États en retard de développement, et une réorientation des dépenses vers le soutien à la recherche et à l'innovation. La crise alimentaire ne va pas favoriser certains arguments « anti-politique agricole commune » de la Grande-Bretagne : il paraît de moins en moins crédible de vouloir atteindre les objectifs européens de sécurité d'approvisionnement, de sécurité sanitaire, de développement durable en comptant principalement sur la libéralisation du commerce international. Il y a donc toutes les chances que les critiques britanniques se concentrent sur le niveau des aides agricoles découplées de la production et sur les aspects de la politique de cohésion qui ne relèvent pas de la convergence.

Pour l'instant, au stade très préliminaire où nous en sommes, la France a pour sa part une position modérée, se déclarant ouverte à une évolution de la politique agricole commune et se prononçant en faveur du maintien d'une politique régionale sur l'ensemble de l'Union.

Dans sa réponse à la consultation lancée par la Commission, la France met surtout l'accent sur l'exigence d'une plus grande équité dans le financement de l'Union : « L'organisation des ressources du budget communautaire doit garantir que tous les États membres participent au financement du budget de l'Union conformément au principe d'équité, et sur une base qui tienne effectivement compte de la capacité contributive des États membres. Pour la France, il est indispensable de sortir de la logique actuelle des rabais et corrections, qui n'ont pas de fondement autre qu'historique, ne correspondent plus à l'évolution de la richesse relative des États membres, et conduisent de facto à une politique injustifiable de redistribution à travers les recettes, au bénéfice de certains États. »

Mais, à l'approche de la discussion des perspectives financières, certaines caractéristiques nouvelles de la situation de la France vont commencer à se faire sentir davantage. Depuis l'élargissement, la France est entrée dans le club des contributeurs nets significatifs. En 2005, la contribution nette de la France était de l'ordre de 0,2 % de son RNB ; cette contribution nette va presque doubler en moyenne sur la période 2007-2013. Nous savons tous ici à quel point le raisonnement en termes de contribution nette est pernicieux. Mais, en même temps, les contraintes du pacte de stabilité ne peuvent qu'inciter à raisonner ainsi. À partir du moment où l'évolution de notre déficit budgétaire est surveillée à 0,1 ou 0,2 % près, il est inévitable que l'ampleur de la contribution française au budget européen soit regardée de plus en plus près, étant donné qu'elle fait partie de l'équation comptable.

Pour présenter les choses de manière pessimiste : la contribution importante de la France au financement du chèque britannique va en faire un contributeur net relativement important, alors même que nous sommes aujourd'hui seulement dans le milieu du tableau en termes de RNB/habitant (tout en étant encore au-dessus de la moyenne communautaire, nous sommes onzièmes sur quinze parmi les anciens États membres). Cela risque d'encourager une attitude restrictive vis-à-vis de l'évolution du budget européen.

Aujourd'hui, nous sommes contributeurs nets importants pour ce qui est de la politique de cohésion, et c'est d'ailleurs parfaitement normal. Nous assurons près de 17 % des recettes du budget européen, et nous recevons un peu plus de 4 % des versements au titre de la politique de cohésion. Ce qui sera nouveau à l'approche de l'échéance de 2013, c'est qu'avec la montée en régime de l'application de la politique agricole commune aux nouveaux États membres, nous ne compenserons plus cette situation par un solde positif au titre des dépenses agricoles.

Dans ce contexte, on voit bien le risque : entre la volonté de la Commission de privilégier les dépenses s'inscrivant dans la stratégie de Lisbonne, et la volonté probable de la France - et d'autres pays - de surveiller de près leur contribution au budget européen, il y aura peu d'espace pour défendre une politique régionale européenne digne de ce nom dans le cas d'un pays comme le nôtre. Les crédits du développement rural risquent de devenir les principaux instruments de la contribution européenne à notre politique d'aménagement du territoire.

En d'autres termes, on va retrouver certains des éléments de la problématique des années 2004-2006, mais dans des conditions encore plus difficiles pour ceux qui sont attachés au maintien d'une politique régionale dans l'ensemble de l'Union. Cela peut paraître d'autant plus préoccupant que la politique régionale est une des politiques qui fait le plus pour rapprocher l'Europe des citoyens.

On m'aura sans doute jugé pessimiste, mais je l'ai été dans une optique positive, celle de Tocqueville qui disait : « Ayons de l'avenir cette crainte salutaire qui fait veiller et combattre ».

Compte rendu sommaire du débat

M. Bernard Frimat :

Cette communication constitue un point d'étape intéressant, qui permet de prendre conscience des grands enjeux. Si l'on privilégie l'exigence de compétitivité, on va concentrer les efforts vers les zones et les activités où l'Europe réussit le mieux ; si l'on privilégie le soutien aux zones en difficulté, la répartition des moyens sera forcément différente. En réalité, il faut tenir les deux bouts de la chaîne : encourager la recherche et l'innovation, qui ont une importance stratégique, mais aussi avoir une vue d'ensemble et de long terme, plutôt que de chercher une compétitivité à court terme en se guidant uniquement sur le marché. Nous devons conserver le triptyque de Jacques Delors : concurrence, coopération et solidarité. Ce n'est pas par hasard si c'est sous sa présidence que la politique régionale a reçu une véritable impulsion.

Comme vous l'avez dit, il faut tenir compte également du rendez-vous des futures perspectives financières, avec le retour de la controverse, dangereuse pour l'Europe, sur le « juste retour ». L'équation va être extrêmement difficile à résoudre : mieux vaudrait trancher le noeud gordien. Cela supposerait d'accepter le débat sur une nouvelle politique agricole commune davantage centrée sur le développement rural, et sans doute mieux reliée à la politique régionale. En tout cas, cette communication nous fait mesurer les fortes contraintes qui vont peser sur ce débat.

Mme Catherine Tasca :

Pourriez-vous nous préciser comment sont répartis les fonds entre les pays membres pour la période 2007-2013 ?

M. Simon Sutour :

J'ai surtout voulu alerter le plus tôt possible sur les échéances difficiles qui se préparent. Lors des dernières perspectives financières, notre intervention, très en amont, avait été utile. La politique régionale européenne est un levier indispensable en termes d'aménagement du territoire. Il est regrettable que nous ne sachions pas toujours, sur le terrain, en tirer le meilleur profit.

Pour ce qui est de la répartition des fonds entre les États membres, voici comment elle se présente pour la période 2007-2013 :

PAYS

FONDS ALLOUÉS

(en milliards d'euros)

Allemagne

26,3

Autriche

1,4

Belgique

2,3

Bulgarie

6,9

Chypre

0,6

Danemark

0,6

Espagne

35,2

Estonie

3,4

Finlande

1,7

France

14,3

Grèce

20,4

Hongrie

25,3

Irlande

0,9

Italie

28,8

Lettonie

4,6

Lituanie

6,9

Malte

0,8

Luxembourg

0,06

Pays-Bas

1,9

Pologne

67,3

Portugal

21,5

République tchèque

26,7

Roumanie

19,7

Royaume-Uni

10,6

Slovaquie

11,6

Slovénie

4,2

Suède

1,9