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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 1er décembre 2004

 



Justice et affaires intérieures

Utilisation du système financier
aux fins du blanchiment de capitaux (texte E 2734)

Communication de M. Hubert Haenel

L'action européenne dans le domaine de la lutte contre le blanchiment n'est pas nouvelle. Dès 1991, une directive anti-blanchiment avait été adoptée au niveau communautaire. Cette première directive a été remplacée par une deuxième directive en 2001, qui devait être transposée avant le 15 juin 2003. Toutefois, à cette date, seuls quatre États membres sur quinze avaient transposé la nouvelle directive dans leur droit national. Au début de l'année 2004, six États membres, dont la France, n'avaient toujours pas pris les mesures nécessaires. C'est la raison pour laquelle la Commission européenne a adressé, en février dernier, des avis motivés à ces six pays. Afin de mettre en conformité notre législation avec la deuxième directive anti-blanchiment, le Gouvernement a présenté un amendement lors de l'examen par l'Assemblée nationale de la loi réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques. Cette loi, après avoir été examinée par le Sénat, a été adoptée définitivement le 11 février 2004. Toutefois, faute de décrets d'application, ses dispositions ne sont pas encore entrées en vigueur dans notre pays. En conséquence, une procédure d'infraction à l'encontre de la France devant la Cour de justice de Luxembourg est toujours en cours.

C'est dans ce contexte que nous sommes saisis d'une nouvelle proposition de directive anti-blanchiment. Cette dernière modifierait de manière substantielle les dispositions issues de la deuxième directive, alors même que ces dispositions viennent seulement d'être transposées dans notre droit et qu'elles ne sont pas encore applicables. Cette troisième directive représente, dans l'ensemble, un progrès en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux. Elle vise, en effet, à intégrer dans la législation communautaire, les avancées issues de la révision des quarante recommandations du Groupe d'Action Financière sur le blanchiment des capitaux (le GAFI) de 2003. Elle prévoit, en particulier, d'étendre le dispositif de prévention du blanchiment à la lutte contre le financement du terrorisme ; elle renforce également les obligations de vigilance auxquelles sont soumises certaines professions, telles que les institutions financières, les casinos ou les marchands de biens ; elle réaffirme, enfin, le rôle central des cellules de renseignements financiers (comme TRACFIN en France).

Ce texte figure à l'ordre du jour du Conseil « Ecofin » du 7 décembre prochain, en vue d'un accord politique. Le Parlement européen sera ensuite appelé à se prononcer dans le cadre de la procédure de codécision. Cette proposition me paraît soulever deux interrogations.

1. La première question porte sur la notion de « personnes politiquement exposées »

Cette expression trouve son origine dans l' « affaire Abacha ». L'ancien Président du Nigéria avait, en effet, organisé, avec des membres de sa famille et de son entourage, un « pillage » systématique des ressources de son pays. Ces richesses, évaluées à plusieurs milliards d'euros, avaient été transférées sur des comptes bancaires au Royaume-Uni et en Suisse. Afin d'éviter que de tels cas se reproduisent, les institutions bancaires suisses ont pris des initiatives au niveau international pour prévoir des obligations de vigilance particulières à l'égard des personnalités qui exercent des responsabilités importantes. C'est ainsi qu'a été dégagée la notion de « personnes politiquement exposées », qui recouvre un champ très large, puisque cela vise aussi bien les hommes politiques, que les hauts fonctionnaires ou les magistrats, ainsi que les membres de leur famille et leurs proches collaborateurs. Cette expression figure ainsi dans la Convention des Nations Unies contre la corruption, adoptée en décembre 2003, mais qui n'a pas encore été reprise dans notre droit. Elle figure également dans les nouvelles recommandations du GAFI, telles qu'elles résultent de la révision de 2003.

Cette notion a été reprise dans la proposition de troisième directive anti-blanchiment. Selon ce texte, les institutions financières et toute personne assujettie à la directive, comme les notaires, les intermédiaires d'assurance ou encore les agents immobiliers, devront exercer une vigilance renforcée et continue à l'égard des « personnes politiquement exposées », des membres de leur famille et de leurs proches collaborateurs. Il s'agirait notamment de prendre toute mesure raisonnable pour établir l'origine du patrimoine ou des fonds.

La Commission européenne visait initialement toute « personne politiquement exposée » dans sa proposition de directive. La dernière version disponible du texte introduit une importante limitation, puisque seules seraient concernées les « personnes politiquement exposées » qui résident dans un autre État membre ou dans un pays tiers. Cette restriction me paraît bienvenue pour deux raisons. D'une part, la notion de « personne politiquement exposée » pourrait, par son absence de clarté et sa définition juridique incertaine, soulever des interrogations. D'autre part, je crois qu'il n'aurait pas été réaliste de prévoir une obligation de vigilance renforcée à l'égard de toutes les « personnes politiquement exposées ». Le compromis qui a été trouvé entre les vingt cinq États membres, fondé sur l'État de résidence, me paraît donc équilibré. Je vous proposerai donc de ne pas intervenir plus avant sur ce point.

2. La deuxième interrogation soulevée par cette proposition concerne la déclaration de soupçon de blanchiment applicable aux avocats

La directive de 2001 a prévu que les avocats étaient tenus de faire une déclaration destinée à la cellule de renseignement financier (TRACFIN en France) lorsqu'ils soupçonnent leurs clients de se livrer à une activité de blanchiment. Lors de la transposition de cette directive dans notre droit, c'est-à-dire lors de l'examen de la loi réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques, adoptée le 11 février dernier, le législateur français a voulu préciser et encadrer ce dispositif. En ce sens, il a d'abord décidé que les avocats ne seraient soumis à une double obligation de vigilance et de déclaration de soupçon que pour certaines activités de la profession. C'est ainsi que l'obligation de déclarer les soupçons ne s'applique pas pour les activités de la profession qui se rattachent à une procédure juridictionnelle. Elle ne s'applique pas non plus aux informations recueillies à l'occasion d'une consultation juridique, à moins que le client ne souhaite obtenir des conseils juridiques aux fins de blanchiment de capitaux. Ce dispositif n'est pas remis en cause par la nouvelle proposition de directive. En revanche, le législateur français a également précisé que l'avocat pourrait informer son client qu'il va faire ou qu'il a fait une déclaration de soupçon à son sujet à TRACFIN. Or, la nouvelle proposition de directive qui nous est soumise aujourd'hui interdit cette pratique. D'après la nouvelle directive, un avocat ne pourrait plus informer son client qu'il a fait une déclaration de soupçon. L'adoption de cette directive nous obligera donc à modifier notre législation sur ce point. De plus, le législateur français a accordé un rôle important aux bâtonniers pour la transmission des déclarations de soupçon, en leur accordant une liberté d'appréciation sur le caractère fondé ou non de la déclaration de soupçon. Or, ce dispositif pourrait également être remis en cause par la nouvelle directive, car le rôle des ordres professionnels pourrait éventuellement se borner à une transmission automatique de la déclaration de soupçon à la cellule de renseignement financier.

Étant donné que la proposition de directive va à l'encontre des dispositions retenues par la loi du 11 février 2004, et compte tenu du caractère sensible de ces dispositions pour les avocats, notre gouvernement a maintenu, jusqu'à la semaine dernière, une réserve sur ces deux points. Cependant, en raison de l'isolement complet de notre position parmi les vingt cinq États membres, le gouvernement a levé cette réserve mercredi dernier afin d'éviter d'être mis en minorité au sein du Conseil « Ecofin » du 7 décembre prochain.

Nous nous trouvons donc devant un cas de figure particulièrement délicat puisque cette directive va à l'encontre de ce que le législateur français a arrêté il y a quelques mois. Très logiquement, notre gouvernement a repris la position définie par le législateur, mais il a constaté son isolement. Que pouvons-nous faire ? Adopter une résolution rappelant cette position aurait-il une utilité véritable ? Le Gouvernement connaît la position du Parlement, qui s'est exprimé, il y a quelques mois, par le vote de la loi. D'un autre côté, rester silencieux sur une question de cette importance serait critiquable. Ce serait, en effet, reporter la difficulté à quelques mois ou quelques années, au moment où il faudra transposer dans le droit français la nouvelle directive. C'est la raison pour laquelle j'ai souhaité aborder aujourd'hui cette question.

Compte rendu sommaire du débat

M. Robert Badinter :

Il ne fait pas de doutes qu'un avocat qui donne, en toute connaissance de cause, à son client des conseils aux fins de blanchiment de capitaux, par exemple par des montages financiers, se rend complice de cette infraction. Mais il s'agit ici d'autre chose. Il s'agit de demander à un avocat de dénoncer son client à partir des informations recueillies sur son compte à l'occasion d'une consultation juridique. Or, je rappellerai que le secret professionnel de l'avocat constitue une sauvegarde pour les justiciables. Personnellement, je trouve que cette disposition est détestable.

Le Parlement français, et le Sénat en particulier, s'est toujours montré soucieux de protéger le secret professionnel entre un avocat et son client. Comme vous l'avez souligné, le Parlement français s'est exprimé sur cette question par le vote de la loi, il y a quelques mois. Il n'est donc pas question aujourd'hui de changer notre position et il me semblerait utile que notre délégation le rappelle au Gouvernement. Je suis néanmoins pessimiste sur l'issue des négociations. Nous allons donc nous retrouver dans une situation difficile lorsqu'il faudra transposer cette directive dans notre droit.

M. Pierre Fauchon :

Je ne peux que m'associer aux propos de notre collègue. Il s'agit ici d'une question essentielle qui touche aux valeurs mêmes de notre civilisation. Toute personne devrait, sans crainte d'être dénoncée, pouvoir demander des conseils à un avocat. Le secret professionnel entre l'avocat et son client a quelque chose de sacré. L'avocat ne peut être assimilé à une simple institution financière. Car, si l'on commence à porter atteinte au secret professionnel entre un avocat et son client pour le blanchiment d'argent, rien n'empêchera à l'avenir de le faire pour d'autres formes graves de criminalité, comme le terrorisme, voire les crimes de droit commun. Je peux d'ailleurs témoigner moi-même que, lorsque j'exerçais la profession d'avocat, j'ai connu un tel dilemme à propos de l'OAS, mais je suis resté fidèle à mon serment d'avocat.

M. Christian Cointat :

Je partage tout à fait la position exprimée par nos deux collègues. À mes yeux, il est préoccupant de vouloir toucher à la défense et au secret professionnel entre un avocat et son client à propos du blanchiment d'argent. Cela créerait, en effet, un précédent qui pourrait s'appliquer à toutes les formes graves de criminalité. Je considère donc que nous devrions maintenir notre position. Par ailleurs, cette mesure me paraît contraire à l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales selon lequel « tout accusé a droit à avoir l'assistance d'un défenseur ».

À l'issue de ce débat, la délégation pour l'Union européenne du Sénat a décidé de rappeler au Gouvernement la position du Sénat exprimée par le vote de la loi du 11 février 2004 et d'attirer l'attention de la commission des Lois du Sénat sur ce texte.


Justice et affaires intérieures

Régime de franchissement des frontières
par les personnes (texte E 2617)

Communication de M. Robert Del Picchia

Nous sommes saisis, au titre de l'article 88-4 de la Constitution, d'une proposition de règlement établissant un « code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes ».

Il s'agit d'une initiative importante, qui s'inscrit dans le cadre de la politique européenne de contrôle des frontières. Cette politique, née avec les accords de Schengen et intégrée dans le cadre communautaire par le traité d'Amsterdam, a connu d'importants développements ces derniers mois. Ainsi, elle devrait prochainement passer de l'unanimité à la majorité qualifiée au Conseil et à la codécision du Parlement européen, conformément à la décision prise lors du dernier Conseil européen. Sur les aspects opérationnels, l'Agence européenne chargée de la gestion de la coopération aux frontières extérieures devrait être mise en place l'année prochaine (vraisemblablement le 1er mai 2005). En outre, le nouveau programme pluriannuel relatif à l'« espace de liberté, de sécurité et de justice », prévoit la création d'une « force de réaction rapide », constituée d'experts nationaux, qui pourrait déboucher à terme sur un « corps européen de gardes-frontières ».

Le code communautaire proposé par la Commission européenne vise à clarifier, à consolider et à développer l'actuelle législation européenne en matière de contrôle frontalier des personnes. Ce texte constitue donc un progrès pour le volet législatif de cette politique, de la même manière que l'Agence a représenté une avancée sur le plan opérationnel.

Ce volumineux document comprend deux volets : un volet « frontières extérieures », qui reprend certains éléments du « Manuel commun des frontières extérieures », et un volet « frontières intérieures », qui s'inspire de plusieurs dispositions de la Convention d'application de l'accord de Schengen, en y apportant des modifications significatives. Le volet « frontières extérieures » ne semble pas poser de problèmes particuliers. En revanche, le volet « frontières intérieures » me paraît soulever trois difficultés.

1. La première difficulté porte sur la possibilité pour un État membre de réintroduire temporairement des contrôles aux frontières intérieures en cas de menace à l'ordre public ou à la sécurité nationale.

Une telle « clause de sauvegarde » est actuellement prévue par l'article 2 § 2 de la Convention d'application de l'accord de Schengen. Elle est fréquemment utilisée par les États membres, pour réintroduire des contrôles sur une partie ou la totalité des frontières intérieures, pour une journée ou quelques jours, notamment lors de rencontres sportives ou de sommets politiques (comme le « G8 » ou des réunions du Conseil européen) pouvant donner lieu à des rassemblements susceptibles d'engendrer des troubles de l'ordre public. Ainsi, à la veille de grands matches de football du championnat d'Europe, il est souvent utile de rétablir des contrôles aux frontières intérieures pour prévenir l'arrivée de « hooligans », notamment de ceux qui font déjà l'objet d'une interdiction de séjour sur le territoire. Ces dernières années, la France a utilisé, à plusieurs reprises ce mécanisme en rétablissant des contrôles à certaines frontières intérieures pour éviter des troubles à l'ordre public, en général pour une seule journée, par exemple avec l'Espagne en raison de manifestations pro-ETA de l'autre côté de la frontière, mais aussi avec l'Italie lors du Conseil européen de Nice en décembre 2000. Il s'agit donc d'une question importante pour notre pays, mais aussi pour l'Espagne, l'Allemagne, l'Italie ou la Belgique, qui recourent également, de manière assez fréquente, à ce mécanisme.

Dans sa proposition, la Commission européenne n'envisage pas d'abolir cette « clause de sauvegarde ». Elle prévoit même l'introduction d'un troisième motif pour sa mise en oeuvre, lié à la santé publique, qui paraît tout à fait opportun. Toutefois, elle propose de nouvelles modalités pour la réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures, qui aboutiraient, si elles étaient retenues, à soumettre l'appréciation de l'opportunité de la réintroduction de ces contrôles à l'avis préalable de la Commission et des autres États membres. Actuellement, une décision du Comité exécutif de Schengen du 20 décembre 1995 prévoit déjà une procédure de consultation préalable des autres États membres. Mais cette procédure ne se traduit par aucun formalisme excessif puisque, en pratique, elle revêt la forme d'une simple lettre au Conseil. Or, la procédure envisagée par la Commission est beaucoup plus formelle et détaillée. Elle prévoit notamment que des indications précises devront être fournies par l'État requérant, qui donneront lieu à un avis de la Commission et à une procédure de consultation avec la Commission et les autres États membres, au moins quinze jours avant, pour examiner notamment la proportionnalité des mesures envisagées.

Le gouvernement français est traditionnellement opposé à l'idée que l'appréciation de l'opportunité de la réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures soit laissée à la Commission ou à d'autres États membres. C'est la position qui a été exprimée par tous les gouvernements qui se sont succédés ces dernières années. La responsabilité première de l'ordre public et de la sécurité nationale appartient, en effet, aux États membres. En cas de troubles à l'ordre public, c'est le gouvernement qui sera tenu pour responsable par les citoyens. Et c'est au gouvernement que ceux-ci demanderont des comptes pour les désordres, les dégradations ou les atteintes portées aux personnes.

Il paraît donc logique que l'appréciation des circonstances et de l'opportunité de recourir à la « clause de sauvegarde » revienne à l'État concerné et à lui seul. Sur ce point, je vous proposerai donc de soutenir la position du gouvernement, qui me paraît tout à fait fondée.

2. La deuxième difficulté est liée à la précédente mais elle est spécifique à notre pays.

En effet, la « clause de sauvegarde » de l'article 2§2 de la Convention de Schengen est utilisée également par notre pays de manière quasi permanente pour le contrôle de la frontière avec la Belgique et le Luxembourg, en raison de la politique néerlandaise en matière de stupéfiants.

Or, une telle utilisation de la « clause de sauvegarde » est très mal perçue par les pays du Bénélux. Ceux-ci voient dans cette mesure une entrave à la libre circulation des personnes et un détournement du mécanisme de la « clause de sauvegarde ». Il résulte, en effet, de la lettre et de l'esprit de la Convention de Schengen que cette « clause de sauvegarde » ne se justifie que par son caractère temporaire.

L'utilisation qui est faite par la France de la « clause de sauvegarde » pour le maintien de contrôles permanents à la frontière avec la Belgique et le Luxembourg peut ainsi sembler en contradiction avec la volonté légitime de notre gouvernement de préserver les modalités actuelles de mise en oeuvre de ce mécanisme. Cette situation serait donc de nature à placer notre pays dans une position très difficile lors des négociations sur les modalités régissant la « clause de sauvegarde », qui se dérouleront vraisemblablement au début de l'année prochaine, sous présidence luxembourgeoise. Cela d'autant plus que le dernier Conseil européen a décidé, avec le fort soutien de la France, de passer, d'ici le 1er avril 2005, de l'unanimité à la majorité qualifiée au Conseil et à la codécision du Parlement européen pour les mesures relatives aux contrôles aux frontières.

En sens inverse, il me paraît souhaitable que la levée éventuelle des contrôles permanents à la frontière avec la Belgique et le Luxembourg soit accompagnée de l'engagement du gouvernement néerlandais de renforcer sa politique de lutte contre le trafic international de stupéfiants. Dans un espace sans frontières, tel que l'Union européenne, chaque État membre a, en effet, une responsabilité particulière vis-à-vis de ses partenaires et il convient d'éviter de créer des « effets sanctuaires ». Un tel engagement pourrait notamment être pris à l'occasion de l'adoption de la nouvelle « stratégie anti-drogue » de l'Union européenne, lors du Conseil européen des 16 et 17 décembre prochains.

A supposer que la nouvelle « stratégie anti-drogue » apporte des garanties suffisantes en matière de lutte contre le trafic international de stupéfiants, le maintien de contrôles permanents à l'une des frontières intérieures de l'Union pourrait ne plus avoir de justification.

3. La dernière difficulté soulevée par cette proposition porte sur la possibilité pour un État membre d'effectuer des contrôles spécifiques dans la zone frontalière.

Notre législation prévoit actuellement la possibilité d'effectuer des contrôles spécifiques à l'intérieur d'une bande de 20 km le long de la frontière terrestre. Il s'agit principalement de contrôles destinés à lutter contre l'immigration illégale, mais ces contrôles jouent également un rôle important à l'égard de la criminalité organisée transnationale, comme le trafic d'armes ou le trafic de drogue. L'article 8-2 de l'ordonnance de 1945 permet, en effet, aux officiers de police judiciaire de procéder avec l'accord du conducteur ou, à défaut, sur instruction du procureur de la République, à une visite sommaire des véhicules circulant sur la voie publique, à l'exclusion des voitures particulières (le code des douanes contient une disposition similaire). En 1997, le Conseil constitutionnel avait validé cette procédure. Ce dispositif a même été renforcé récemment à l'initiative de notre assemblée, par un amendement à la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, qui a étendu la zone de contrôle sur les portions d'autoroute au premier péage, en visant également les aires de stationnement. En outre, la France a développé une importante coopération transfrontalière sur le plan bilatéral, avec notamment des commissariats communs de police et de douane.

Or, ce dispositif risque d'être remis en cause par ce texte. La Commission européenne souhaite, en effet, supprimer la possibilité pour les États membres de prévoir une législation particulière relative aux contrôles des personnes uniquement applicable dans la zone limitrophe de la frontière intérieure. Elle considère que de tels contrôles sont incompatibles avec la notion d'espace sans frontières. D'après elle, tout franchissement de frontière intérieure doit être assimilé à un déplacement entre deux départements ou deux régions au sein d'un même État membre.

Comme vous pouvez le constater, l'approche de la Commission européenne sur cette question est largement « abstraite ». Or, précisément parce que je suis un européen convaincu, je considère, pour ma part, que cette approche est dangereuse. Nous ne devons rien faire qui pourrait conduire les citoyens à penser que la suppression des contrôles aux frontières intérieures peut faciliter la criminalité transnationale et l'immigration illégale. Car, sinon, cela risque de se retourner contre l'idée européenne. D'ores et déjà, notre pays est confronté, à l'instar d'autres États membres, au développement de la criminalité organisée transnationale. Je pense, en particulier, au trafic de drogue et à la traite des êtres humains, notamment en provenance d'Europe centrale et orientale. Mais il faut aussi prendre la mesure des risques soulevés par de nouvelles menaces, comme le terrorisme international. Une lutte efficace contre l'immigration clandestine et la criminalité organisée transnationale suppose un renforcement des contrôles à proximité de nos frontières. C'est la raison pour laquelle je considère que le maintien de notre dispositif spécifique de contrôle dans la zone limitrophe frontalière est pleinement justifié. La possibilité pour les États membres de conférer aux agents des services répressifs des pouvoirs particuliers pour procéder à des contrôles dans la zone limitrophe de la frontière intérieure devrait donc être expressément prévue dans le code communautaire.

Faut-il pour autant s'en tenir à une approche purement nationale de la problématique des contrôles aux frontières intérieures ? Pour ma part, je ne le crois pas. La Constitution européenne prévoit d'ailleurs que l'Union européenne développe une « politique commune » relative aux contrôles aux frontières, tant intérieures qu'extérieures, selon la méthode communautaire. Je considère donc que la question des contrôles aux frontières intérieures devrait être traitée en priorité au niveau européen. A cet égard, je me rappelle que Michel Barnier, alors Ministre des affaires européennes, expliquait que la notion de « frontières fixes » à l'intérieur de l'Europe n'avait plus de signification ni d'efficacité, mais qu'il fallait y substituer l'idée de « zones de contrôle » mouvantes et en profondeur, afin de garantir avec plus d'efficacité la sécurité. Je crois donc utile d'inciter notre gouvernement à prendre des initiatives au niveau européen afin de promouvoir cette idée de « zones de contrôle » mouvantes et en profondeur à proximité des frontières intérieures.

Compte rendu sommaire du débat

M. Christian Cointat :

Je ne partage pas du tout votre position en ce qui concerne votre deuxième point. Autant je pense qu'il est nécessaire de préserver la liberté d'appréciation pour un État membre de réintroduire temporairement des contrôles aux frontières intérieures en cas de menace à l'ordre public ou à la sécurité nationale, autant je considère que le maintien par notre pays de contrôles permanents à la frontière avec la Belgique et le Luxembourg n'est pas justifié.

Cela fait des années que notre pays maintient en permanence des contrôles à cette frontière. Résidant moi-même au Luxembourg, je peux d'autant mieux en témoigner. Et cela quel que soit le gouvernement en place. Je préciserai même que c'est sous un gouvernement de gauche que ces contrôles étaient les plus stricts. Je vous laisse d'ailleurs imaginer les réactions suscitées par de tels contrôles auprès des députés européens qui se rendent aux sessions du Parlement européen. Il est peu de dire que cette mesure n'a pas plaidé en faveur du maintien du siège du Parlement européen à Strasbourg auprès de nos collègues des autres États membres. Tout cela uniquement pour faire indirectement pression sur la politique du gouvernement néerlandais en matière de drogue. Or, cette pratique, qui dure depuis déjà une dizaine d'années, n'a donné aucun résultat. En réalité, elle revient seulement à compliquer la vie quotidienne des honnêtes citoyens qui franchissent cette frontière, sans pour autant apporter des résultats probants en matière de lutte contre les trafiquants. Car, vous pensez bien que ce n'est pas par ce type de mesure que l'on peut lutter efficacement contre la criminalité organisée ou le trafic de drogue. Pour démanteler un réseau de trafiquants, il ne suffit pas de maintenir des contrôles aux frontières. Il faut agir le plus en amont possible afin d'identifier les suspects, suivre leurs déplacements et procéder à leur interpellation quel que soit l'endroit où ils se trouvent. Je considère donc que le maintien par notre pays de contrôles permanents à la frontière avec la Belgique et le Luxembourg n'est pas justifié.

Faut-il pour autant confier à la Commission européenne le soin de contrôler ou d'évaluer la décision d'un État de réintroduire des contrôles aux frontières intérieures ? Pour ma part, je ne le pense pas. Il y aurait, en effet, un risque évident à laisser l'appréciation de cette mesure à la « technocratie » bruxelloise.

Nous nous trouvons donc devant un dilemme. Une solution possible serait de préserver le dispositif actuel de réintroduction temporaire des contrôles aux frontières, tout en prévoyant une obligation supplémentaire afin d'éviter tout abus de cette « clause de sauvegarde ». La décision de réintroduire temporairement des contrôles aux frontières intérieures continuerait à relever de la seule appréciation de l'État concerné par cette menace, mais, en cas de prolongation durable de cette mesure, celui-ci devrait être en mesure de s'en expliquer a posteriori auprès de la Commission européenne et des autres États membres.

Mme Alima Boumediene-Thiery :

La liberté de circulation des personnes est l'un des acquis essentiel de la construction européenne. La question du rétablissement des contrôles aux frontières intérieures ne touche donc pas seulement la souveraineté des États, mais elle concerne également le sens même du projet européen et l'équilibre des pouvoirs entre les différentes institutions européennes. En effet, dès lors que cette question échappe à la Commission européenne et qu'elle relève des seuls États membres, il n'est pas surprenant de constater des abus. Pour ma part, je considère que l'utilisation faite par la France de la « clause de sauvegarde » pour maintenir des contrôles permanents à la frontière avec la Belgique et le Luxembourg constitue une violation flagrante du droit communautaire. Mais je voudrais aussi ajouter que les États recourent fréquemment à la « clause de sauvegarde » pour rétablir temporairement des contrôles aux frontières intérieures lorsqu'ils sont confrontés à des mouvements sociaux, comme par exemple lors des forums sociaux européens.

Par ailleurs, je voudrais exprimer ma préoccupation au sujet des dispositions du code communautaire relatives aux contrôles aux frontières extérieures de l'Union et aux projets actuels dans ce domaine. Ainsi, le projet d'un « corps européen de gardes-frontières », avec l'idée sous-jacente que des fonctionnaires européens pourraient procéder à des contrôles sur le territoire d'autres États membres, me paraît problématique. D'ores et déjà, les nouveaux États membres doivent faire face à une sorte d'ingérence et de chantage de la part des anciens États membres au regard des contrôles à leurs frontières extérieures. Mais qu'en sera-t-il avec des gardes-frontières européens qui procèderont à des contrôles sur leur sol ? De plus, sous couvert d'un renforcement des contrôles aux frontières extérieures de l'Union, on risque en réalité d'assister à une remise en cause du droit d'asile, avec notamment le projet de créer des camps pour les demandeurs d'asile aux frontières de l'Union, ce qui me paraît inacceptable.

Je ne peux donc pas approuver vos propositions concernant le code communautaire de contrôle des frontières.

M. Paul Girod :

Je ne partage pas la position qui vient d'être exprimée car je considère, pour ma part, indispensable de renforcer les contrôles aux frontières extérieures de l'Union.

En ce qui concerne le rétablissement temporaire des contrôles aux frontières intérieures, je crois que, en réalité, cette question est indissociable de la création d'un véritable « espace judiciaire européen ». En effet, dès lors que la construction d'un authentique « espace judiciaire européen » comprenant une coopération policière efficace à l'échelle européenne n'est pas achevée, il me paraît nécessaire de préserver la possibilité pour un État de rétablir temporairement des contrôles aux frontières intérieures. Et, pour ma part, je trouve assez logique de vouloir faire pression sur un État dont la législation en matière de drogue est en totale contradiction avec celle des autres États membres.

M. Jean Bizet :

Je voudrais également exprimer mon soutien à la position exprimée par notre rapporteur. Les trois motifs pouvant entraîner la réintrodution temporaire des contrôles aux frontières intérieures, qui sont, je le rappelle, une menace à l'ordre public, à la santé publique ou à la sécurité nationale, me semblent, en effet, suffisamment importants pour justifier une telle mesure. Et, je considère qu'il n'est pas illogique que l'État concerné par l'une de ces trois menaces garde la maîtrise du dispositif de la « clause de sauvegarde ».

M. Robert Badinter :

Je voudrais faire trois observations.

Il me semble qu'il y a une contradiction évidente à laisser à la seule appréciation des États la décision de réintroduire des contrôles aux frontières intérieures tout en voulant éviter que ce qui ne devrait n'être que temporaire ne devienne permanent. Je crois donc, personnellement, que, pour éviter tout pouvoir discrétionnaire des États, la Commission européenne devrait avoir un droit de regard sur le recours à la « clause de sauvegarde ».

En revanche, je partage votre point de vue en ce qui concerne la possibilité pour les États membres de conférer aux agents répressifs des pouvoirs particuliers pour procéder à des contrôles dans la zone limitrophe de la frontière intérieure.

Enfin, si je me souviens de l'idée émise par Michel Barnier de créer des « zones de contrôle » mouvantes à proximité des frontières intérieures, j'avoue que je ne vois pas très bien ce que pourrait recouvrir cette expression.

M. Robert Del Picchia :

Je pense que la notion de « frontières fixes » à l'intérieur de l'espace européen a beaucoup perdu de sa signification et de son efficacité. C'est la raison pour laquelle je crois qu'il serait utile d'y substituer cette notion de « zones de contrôle » mouvantes.

La notion de frontière devrait, en effet, d'après moi, être conçue comme une notion dynamique, permettant le travail tant dans la profondeur qu'en amont. Ainsi, cette notion me paraît indissociable d'une réflexion sur le droit de poursuite et l'observation transfrontalière, qui permettent aux officiers de police d'un pays, dans le cadre d'une enquête judiciaire concernant des faits d'une certaine gravité, de continuer sur le territoire d'un autre pays la surveillance et la filature d'un individu, ou dans le cadre d'un flagrant délit ou d'une évasion, de poursuivre un individu sur le territoire de cet État pour procéder à son interpellation.

À l'issue de ce débat, Mme Alima Boumediene-Thiery ayant fait connaître son opposition, la délégation a décidé, sur proposition du rapporteur et en tenant compte des amendements présentés par MM. Hubert Haenel, Christian Cointat, Robert Badinter, Pierre Fauchon, de déposer la proposition de résolution dans le texte suivant :


Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de règlement établissant le code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (texte E 2617) ;

Approuve le projet de code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes, tel qu'il est proposé par la Commission européenne, sous les deux réserves suivantes :

- la décision de réintroduire temporairement des contrôles aux frontières intérieures en cas de menace à l'ordre public, à la santé publique ou à la sécurité nationale, doit continuer à relever de la seule appréciation de l'État ou des États concerné(s) par cette menace, qui doivent toutefois être en mesure de s'en expliquer dès que possible auprès de la Commission européenne et du Conseil ;

- la possibilité de conférer aux agents des services répressifs des pouvoirs particuliers pour procéder à des contrôles dans la zone limitrophe de la frontière intérieure doit être maintenue et expressément prévue dans le code communautaire.

Souhaite que la nouvelle « stratégie anti-drogue » de l'Union européenne, qui sera adoptée par le Conseil européen des 16 et 17 décembre prochains, apporte un surcroît d'efficacité en matière de lutte contre le trafic international de stupéfiants et estime que, dès lors que cet objectif sera atteint, la question du maintien de contrôles à l'une des frontières intérieures de l'Union devra être réexaminée.

Demande, en outre, au gouvernement de prendre des initiatives afin de promouvoir au niveau européen la notion de « zones de contrôle » mouvantes à proximité des frontières intérieures.


Économie, finances et fiscalité

Une politique industrielle européenne

Communication de M. Jean Bizet

La politique industrielle s'inscrit dans un contexte délicat. En effet, une inquiétude s'est fait jour ces dernières années, qui verrait l'Europe sur la voie de la désindustrialisation. Pourtant, si certains phénomènes, comme les délocalisations, peuvent donner corps à cette crainte, l'industrie européenne apparaît encore en position de force sur la scène internationale.

I - L'EUROPE EN VOIE DE DÉSINDUSTRIALISATION ?

1. Une réallocation des ressources vers les services

La part de l'industrie manufacturière dans la valeur ajoutée est passée de 27,4 % en 1979 à 19 % en 2001. Une des raisons essentielles de cette évolution est la croissance de la productivité de l'industrie supérieure à celle des services. Il en est résulté un transfert constant d'emplois de l'industrie vers les services. Cette évolution est susceptible d'occasionner des difficultés d'ajustement, mais est une conséquence normale du progrès économique, et doit donc être encouragée.

Un tel processus de mutations industrielles ne doit pas être confondu avec un déclin absolu de l'industrie, qui serait caractérisé par une diminution concomitante de l'emploi, de la production et de la croissance de la productivité. Or, les données disponibles ne permettent pas de conclure à l'existence d'un tel phénomène dans l'Union européenne.

Par ailleurs, l'imbrication croissante entre services et industrie modifie les contours de l'activité industrielle proprement dite, en accentuant la diminution apparente de l'importance de l'industrie manufacturière. Il s'agit d'un phénomène d'externalisation : l'industrie fait faire par des prestataires externes une part croissante des activités de service auparavant réalisées en interne (transport, logistique, informatique...).

2. Un ralentissement de la productivité et des capacités d'innovation

Depuis 1995, on observe un net infléchissement de la croissance de la productivité du travail dans le secteur manufacturier de l'Union européenne. Certes, celle-ci est restée dynamique dans les secteurs à fort contenu technologique. Mais elle est restée dans l'ensemble largement inférieure à celle qu'ont connue les États-Unis dans ces secteurs.

Les données en matière de recherche sont également peu rassurantes. Les premiers résultats de la mise en oeuvre du plan d'action lancé au printemps 2003 sont positifs, mais restent en deçà du niveau qui mènerait à l'objectif de 3 % du PIB en 2010. En 2002, l'Union européenne a investi 38 % de moins que les États-Unis en recherche-développement.

3. La menace des délocalisations

Relativement aux États-Unis, l'industrie communautaire demeure plus compétitive dans les secteurs traditionnels, comme la chimie ou les constructions mécaniques. Or, ces secteurs se trouvent confrontés à une concurrence de plus en plus vive de la part des pays émergents. Aux producteurs des tigres traditionnels du sud-est asiatique, s'ajoutent ceux des géants démographiques, la Chine et l'Inde.

La montée en puissance de l'industrie chinoise dans les secteurs à plus forte intensité technologique fait dans le même temps craindre que les délocalisations ne se cantonnent plus à des secteurs traditionnels mais touchent également la recherche et les secteurs de haute technologie. Enfin, le phénomène de délocalisation commence désormais à s'observer pour certains services qui bénéficient en Inde d'une main d'oeuvre anglophone et qualifiée à un coût moins élevé (centres d'appel, services informatiques, comptabilité...).

Toutefois, les délocalisations s'insèrent dans un vaste mouvement d'investissement à l'étranger dont l'Union européenne est l'un des principaux acteurs et bénéficiaires. En 2002, elle a reçu 85,9 milliards d'euros (0,9 % du PIB) d'investissements directs et a investi pour 130,6 milliards d'euros (1,4 % du PIB). La majorité de ces investissements sont destinés aux pays de l'OCDE, les États-Unis restant la destination principale. On estime que pas plus de 4 % des flux d'investissements directs correspondent à des délocalisations stricto sensu.

II - LES POINTS FORTS DE L'INDUSTRIE EUROPÉENNE

L'industrie européenne apparaît néanmoins encore en position de force sur la scène internationale.

1. Une industrie moderne

Face à la concurrence mondiale, la plupart des secteurs industriels européens ont accompli des efforts considérables pour mettre à niveau leurs infrastructures de production et intégrer de nouvelles formes d'organisation. Les connaissances les plus récentes sont entrées dans de nombreuses activités des industries textile, alimentaire, agricole, mécanique, chimique, de l'ameublement. Tous ces secteurs, qualifiés de secteurs de faible ou moyenne technologie, utilisent aujourd'hui en fait des processus novateurs et axés sur la technologie.

Prenons l'exemple d'un secteur traditionnel comme le textile et l'habillement. Ce secteur représente dans l'Union européenne un chiffre d'affaires de 200 milliards d'euros, généré par environ 177 000 entreprises employant plus de deux millions de personnes. Plus de 20 % de la production est vendue à l'extérieur, en dépit de l'accès limité à de nombreux marchés tiers. La compétitivité a été maintenue par la sous-traitance et la délocalisation des installations de production vers des pays ayant des coûts de main-d'oeuvre moindres, situés principalement dans la zone euro-méditerranéenne. Les avantages concurrentiels du secteur textile et de l'habillement européen résident dans la qualité, la création et l'innovation, avec une spécialisation dans les produits à forte valeur ajoutée.

2. Une industrie exportatrice

La présence plus forte de nouveaux partenaires commerciaux sur les marchés mondiaux a réduit la part de l'Union européenne dans les exportations mondiales. Toutefois, cette tendance est moins marquée pour l'Union européenne que pour les États-Unis et le Japon. La part de l'Union européenne est passée d'une moyenne de 19,3 % sur la période 1991-1995 à 18,4 % en 2002. Durant la même période, la part des États-Unis est tombée de 15,1 % à 12,1 % et celle du Japon de 12,2 % à 8,2 %.

Dans certains secteurs clés comme l'industrie automobile, l'aéronautique ou certains types d'équipements de télécommunication, les entreprises européennes se sont hissées à la première place mondiale. La balance commerciale des biens, qui a enregistré un excédent compris entre 1 et 2 % du PIB pour neuf des dix dernières années, confirme la solide position concurrentielle de l'industrie européenne dans le commerce mondial. En 2003, l'industrie européenne a généré un excédent commercial de 55 milliards d'euros.

3. Le rôle essentiel des PME

Les PME sont la clé de voûte de l'industrie européenne. Elles totalisent environ deux tiers des emplois et produisent plus de 60 % de la valeur ajoutée. De nombreuses PME sont des acteurs mondiaux dans des marchés de niches. Les exportations représentent 13 % de leur chiffre d'affaires.

4. Les opportunités de l'élargissement

Les pays nouvellement adhérents affichent pour l'instant des coûts unitaires du travail nettement inférieurs à ceux des producteurs de l'Union européenne à quinze. Cet avantage est de nature transitoire : la plupart des économies concernées opéreront, à un rythme plus ou moins rapide, un processus de convergence vers le reste de l'Union.

Le transfert de productions vers les pays d'Europe centrale et orientale peut poser un problème aux régions des anciens États membres touchées par ces délocalisations. Néanmoins, ce processus permet aussi de maintenir dans l'Union européenne des productions qui auraient été autrement transférées en Asie.

De nombreuses entreprises se sont ainsi engagées dans une stratégie de remaniement de leur chaîne de valeur, en intégrant des entreprises des nouveaux États membres. A titre d'exemple, l'entreprise finlandaise Nokia a délocalisé une partie de sa production dans des pays d'Europe de l'Est pour réduire ses coûts et conserve en Finlande des usines axées sur la haute technologie.

III - UNE PRÉOCCUPATION RÉCENTE DE POLITIQUE INDUSTRIELLE

Dans ce contexte, la politique industrielle européenne apparaît comme une préoccupation relativement récente.

1. Une politique tardivement affirmée

Alors que les traités CECA et Euratom étaient consacrés à deux secteurs spécifiques de l'industrie, le traité instituant la Communauté économique européenne ne comportait initialement aucune règle relative à une politique industrielle. Pendant longtemps, la politique industrielle a été la simple résultante d'autres politiques communautaires, notamment la politique de la concurrence et la politique commerciale. La construction communautaire a reposé sur la croyance que l'unification des marchés, puis de la monnaie, jouerait le rôle de moteur automatique de la croissance. Dans ce contexte de libéralisme généralisé, les politiques publiques industrielles n'avaient pas d'objet.

En 1990 seulement, la Commission a proposé pour la première fois une stratégie industrielle cohérente, mais toujours d'inspiration libérale, dans sa communication intitulée « La politique industrielle dans un environnement ouvert et concurrentiel ». En 1992, le traité de Maastricht est venu fournir une base juridique à la politique industrielle communautaire, avec l'article 157 du traité instituant la Communauté européenne, largement repris par l'article III-279 de la Constitution européenne. Plus récemment, une véritable demande de politique industrielle s'est exprimée. En 2002, la Commission a présenté une communication intitulée « La politique industrielle dans une Europe élargie ». En février 2003, le Chancelier Schröder, le Président Chirac et le Premier Ministre Blair ont adressé à la présidence du Conseil une lettre dans laquelle ils plaident pour un soutien à l'industrie européenne. Au mois d'avril 2004, enfin, la Commission a présenté une seconde communication intitulée « Accompagner les mutations structurelles : une politique industrielle pour l'Europe élargie ».

2. L'article III-279 de la Constitution européenne

Le projet de Constitution européenne comporte un article III-279 consacré à la politique industrielle. Cet article reprend pour l'essentiel les dispositions de l'article 157 du traité instituant la Communauté européenne, tel qu'il résulte du traité de Maastricht.

La politique industrielle y est définie essentiellement comme une politique d'environnement des entreprises et une politique d'innovation et de recherche. Elle prend la forme d'une coordination entre les États membres et d'échange des meilleures pratiques.

D'autre part, des dispositions limitatives sont prévues par précaution, qui précisent que la politique industrielle ne peut pas justifier des distorsions de concurrence, ni une harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres. Les ambitions de la politique industrielle apparaissent donc d'emblée limitées.

IV - UNE POLITIQUE MULTIFORME DE COMPÉTITIVITÉ INDUSTRIELLE

Dans sa récente communication d'avril 2004, la Commission définit la politique industrielle comme une politique transversale, qui agit sur l'environnement compétitif des entreprises à travers une pluralité de politiques communautaires.

1. La lutte contre les excès de réglementation

La mise en oeuvre du plan d'action « mieux légiférer » a déjà permis d'améliorer significativement la façon dont l'Union européenne réglemente l'activité des entreprises. Ainsi, toute initiative ayant des incidences potentielles significatives en matière économique, sociale ou environnementale est soumise à une évaluation d'impact approfondie, qui vise à analyser simultanément ses différents effets, en particulier sur l'industrie et sa compétitivité.

En outre, le recours à des méthodes alternatives à la réglementation traditionnelle (par exemple, l'autoréglementation, le recours à la normalisation européenne, les accords volontaires) peut dans certains cas être plus efficace. Des efforts restent à accomplir pour évaluer l'impact cumulatif de la législation communautaire existante sur la compétitivité des entreprises.

2. La politique de la recherche

En complément de la création d'un « espace européen de la recherche », l'Europe s'est dotée d'un plan d'action pour accroître l'investissement dans la recherche et atteindre l'objectif fixé par le Conseil européen de Barcelone de porter l'investissement total en recherche & développement en Europe à 3 % du PIB en 2010.

Ce plan d'action comporte trois priorités principales :

- accroître le financement public de la recherche dans les limites compatibles avec les orientations budgétaires européennes et renforcer les liens entre recherche publique et industrie ;

- augmenter le potentiel humain en science et technologie, en améliorant les conditions de carrière et la mobilité des chercheurs ;

- améliorer les conditions cadres pour offrir aux entreprises un environnement propice à l'investissement dans la recherche. De nouvelles actions doivent être menées dans des secteurs tels que la propriété intellectuelle, la réglementation des marchés, les règles de concurrence, les marchés financiers et les conditions fiscales.

3. La politique de l'innovation.

La plan d'action « innover pour la compétitivité de l'Europe », présenté au cours de l'été 2004, comporte cinq objectifs principaux :

- encourager toute forme d'innovation et promouvoir la diffusion de l'excellence auprès de toutes les entreprises ;

- stimuler la diffusion des connaissances et des technologies parmi les entreprises ;

- développer les ressources humaines pour l'innovation ;

- renforcer les moyens d'investir dans l'innovation, les instruments financiers communautaires étant davantage orientés dans ce sens ;

- promouvoir un environnement réglementaire et administratif favorable à l'innovation, en créant un service d'assistance pour la défense des brevets et des droits de propriété intellectuelle.

A ce propos, il serait souhaitable de parvenir à une solution pour le projet de brevet communautaire. Ce dossier est actuellement bloqué en raison de divergences entre l'Allemagne, d'une part, et l'Espagne, le Portugal et l'Italie, d'autre part. La première souhaite que les traductions dans les langues autres que les trois langues officielles de l'Office européen des brevets (le français, l'anglais et l'allemand) n'aient qu'une valeur informative. Les secondes souhaitent que ces traductions aient une valeur juridique. Ce désaccord semble persistant.

4. La politique d'investissement dans le capital humain

Selon la Commission, les autorités publiques doivent développer des politiques ambitieuses pour adapter les compétences des travailleurs, augmenter les niveaux d'éducation et accroître la participation à la formation des personnes les moins qualifiées.

Certains secteurs de l'industrie - souvent caractérisés par une forte proportion de PME - investissent moins dans leur force de travail. Le marché n'étant pas à même de fournir un niveau d'investissement suffisant, il convient de renforcer les systèmes de mutualisation des bénéfices et des coûts, à l'instar des fonds de formation sectoriels ou régionaux.

5. La politique de la concurrence

La politique de la concurrence est fréquemment accusée de faire obstacle à une véritable politique industrielle, en empêchant l'émergence de « champions européens » de taille mondiale. Mais, en pratique, au-delà de quelques décisions d'interdiction symboliques comme celle concernant la fusion Volvo-Scania, la Commission autorise dans la très grande majorité des cas les opérations de concentration qui lui sont soumises.

Par ailleurs, le nouveau cadre antitrust allège la charge réglementaire en abolissant le système de notification préalable des opérations de fusion. Les entreprises gagneront ainsi du temps dans leurs décisions stratégiques et la Commission pourra se concentrer sur les problèmes de concurrence les plus sérieux.

Enfin, la révision en cours des lignes directrices sur les aides à la restructuration vise à minimiser les distorsions que ce type d'aides risque de provoquer dans les secteurs industriels concernés.

*

* *

La politique industrielle européenne apparaît donc assez éloignée de ce que l'on entend classiquement par ce terme en France. Il ne s'agit pas d'une intervention étatique par le biais des entreprises publiques ou d'aides financières aux secteurs en difficulté. Du reste, cette conception n'a plus tellement cours dans notre pays depuis les années 1990.

La politique industrielle européenne est définie en creux, comme la résultante d'une pluralité de politiques communautaires qui agissent sur l'environnement compétitif des entreprises. Politiques de la recherche, de l'innovation, de la formation, de la concurrence : nombreux sont les domaines d'intervention de l'Union européenne qui y contribuent à un titre ou à un autre. Mais elle reste, de ce fait, assez mal délimitée.

D'ailleurs, à l'occasion du dernier Conseil européen, le Président de la République a regretté que la politique industrielle soit quasi absente des propositions faites par Wim Kok dans son rapport préparatoire à l'actualisation de la stratégie de Lisbonne.

Enfin, il ne faut pas oublier que les performances à l'exportation de l'industrie européenne restent très dépendantes de l'évolution des taux de change. A cet égard, la forte baisse du dollar apparaît extrêmement préoccupante, et il est permis de s'interroger sur le rôle que pourrait jouer la Banque centrale européenne pour maîtriser cette évolution.

Compte rendu sommaire du débat

M. Pierre Fauchon :

Cette communication est très intéressante, en ce qu'elle aborde le problème des délocalisations sur un ton moins alarmiste que celui utilisé d'habitude. Ce sujet, qui fait souvent l'objet de propos démagogiques, mérite en effet une analyse fine, et les chiffres cités par le rapporteur nous apportent un éclairage bienvenu. Par ailleurs, je rappelle qu'il existe une activité, le tourisme, qui ne peut être délocalisée, et dont il conviendrait de se préoccuper davantage. Je constate avec regret que la fréquentation des châteaux de la Loire chute en l'absence de mesures permettant d'accueillir convenablement le public. Nous devons préparer notre pays à recevoir les touristes étrangers, qui seront bientôt de nationalité chinoise ou indienne.

M. Robert Del Picchia :

Je voudrais rappeler que la délocalisation de nos industries a commencé bien avant l'entrée des dix nouveaux États membres dans l'Union européenne. Pour la recherche, je confirme que les investissements des entreprises américaines sont bien plus élevés que les nôtres : un grand laboratoire pharmaceutique américain consacre ainsi 7 milliards d'euros par an à sa recherche-développement. Dans le domaine de la concurrence, en ayant à l'esprit l'exemple des sociétés Michelin et Pirelli, je regrette que la Commission européenne prenne des décisions qui nuisent à la constitution de grandes sociétés qui seraient de taille à rivaliser avec leurs concurrentes étrangères sur le marché mondial.

M. Robert Badinter :

Je souhaite que notre délégation souligne bien l'importance de la question monétaire pour la compétitivité de l'économie européenne. Aujourd'hui, les pays européens investissent massivement à l'étranger en raison de la faiblesse du dollar et cette situation monétaire déséquilibrée nous coûte également des parts de marché dans le commerce international. L'absence de pouvoir politique en matière monétaire est l'un des tous premiers problèmes que nous devrons traiter après l'adoption de la Constitution européenne.

M. Jean Bizet :

Je souscris aux observations de mes collègues. Tout doit être entrepris afin de rendre l'Union européenne attractive pour les investisseurs étrangers. Je compte également travailler sur la comparaison du statut de la Banque centrale européenne (BCE) et des banques centrales hors de l'Union européenne, comme la Federal Reserve (FED) aux États-Unis. Pour la recherche dans l'industrie pharmaceutique, je rappellerai simplement que la France était en pointe dans ce secteur dans les années soixante, ce qui n'est plus du tout le cas. Les États-Unis, en revanche, investissent quinze fois plus qu'ils ne le faisaient dans les années quatre-vingt et ils créent sept nouveaux médicaments sur dix. A terme, l'Union européenne se trouvera dans une réelle situation de dépendance dans ce domaine.


Institutions européennes

Décision du Conseil Constitutionnel
sur le traité établissant une Constitution pour l'Europe

Communication de M. Hubert Haenel

Le 19 novembre 2004, le Conseil constitutionnel, qui avait été saisi par le président de la République, a rendu sa décision sur le traité établissant une Constitution pour l'Europe.

Lors de notre réunion du 20 octobre, nous avions évoqué certains des problèmes de constitutionnalité que pouvait poser le nouveau traité. Nous avons aujourd'hui les réponses. Il m'a donc semblé utile de faire le point. J'ajouterai que la décision du Conseil constitutionnel est également intéressante pour nous pour une seconde raison : elle apporte la clarté sur deux sujets sensibles, où des inquiétudes s'étaient manifestées : la laïcité et la primauté du droit communautaire.

Je vais d'abord exposer brièvement les deux points qui avaient été évoqués lors de notre réunion du 20 octobre : la nécessité d'une révision de la Constitution d'une part, et les dispositions relatives aux parlements nationaux, d'autre part. Puis j'aborderai successivement les problèmes de la laïcité et de la supériorité du droit communautaire.

I - LA NÉCESSITÉ D'UNE RÉVISION

Lors de notre réunion du 20 octobre 2004, nous avions été unanimes à considérer qu'une révision de la Constitution serait nécessaire, compte tenu des décisions qu'avaient rendues le Conseil constitutionnel à propos du traité de Maastricht, puis du traité d'Amsterdam. Dans les deux cas, le Conseil constitutionnel avait décidé qu'une révision était nécessaire, parce que ces traités contenaient des clauses portant atteinte aux « conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ». Pour apprécier si des conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale étaient en cause, le Conseil constitutionnel avait regardé le domaine dans lequel des compétences étaient transférées, et les modalités selon lesquelles s'exerceraient les compétences transférées. Pour le domaine, le critère principal était de savoir s'il s'agissait ou non de matières régaliennes ; pour la procédure de décision, le critère essentiel était de savoir quelle était la place des représentants de la France dans le processus de décision.

Or, le traité constitutionnel contenait, à l'évidence, plusieurs dispositions tombant sous ces critères. Ainsi, la décision du 19 novembre n'a pas été une surprise. Il ne me paraît donc pas utile d'énumérer les dispositions du traité qui ont été considérées comme portant atteinte aux conditions essentielles de la souveraineté nationale, et rendant donc nécessaires une révision de notre Constitution. Le point intéressant est que le Conseil constitutionnel a précisé sa jurisprudence concernant les changements dans les modalités d'exercice des compétences transférées ; c'est le paragraphe 29 de la décision. Le Conseil précise notamment que, dans des domaines de nature régalienne où l'on a déjà transféré des compétences, il y a atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale, et donc nécessité d'une révision de notre Constitution, non seulement si l'on passe de l'unanimité à la majorité qualifiée, mais également si le Parlement européen reçoit un pouvoir de codécision ou si la France perd son pouvoir d'initiative.

Je n'entrerai pas plus avant sur ce point. L'essentiel est clair : le Conseil constitutionnel reste dans la logique de ses décisions antérieures, une révision de notre Constitution est donc nécessaire.

II - LES DISPOSITIONS CONCERNANT LES PARLEMENTS NATIONAUX

Un autre point évoqué lors de notre réunion du 20 octobre était les dispositions du traité concernant les parlements nationaux. Je rappelle que le nouveau traité accorde certains pouvoirs propres aux parlements nationaux, indépendamment des gouvernements :

- possibilité d'adresser des avis motivés à la Commission européenne au sujet du principe de subsidiarité, ce droit appartenant à chaque chambre dans le cas d'un parlement bicaméral ;

- possibilité que des recours devant la Cour de justice, toujours à propos de la subsidiarité, soient faits au nom du Parlement ou d'une chambre de celui-ci, le rôle du Gouvernement se limitant à la transmission de ces recours ;

- droit de s'opposer à l'emploi de la procédure de révision simplifiée prévue à l'article IV-444 du traité constitutionnel. (Cette procédure est la « clause-passerelle » qui permet de remplacer l'unanimité par la majorité qualifiée, ou une procédure législative spéciale par la procédure législative ordinaire. Elle ne concerne que la partie III de la Constitution).

Or, dans la tradition constitutionnelle de la Ve République, les pouvoirs du Parlement sont d'interprétation stricte. Le Conseil constitutionnel a donc jugé qu'une révision constitutionnelle était nécessaire pour que le Parlement français puisse exercer ces nouvelles prérogatives. En revanche, la décision du Conseil constitutionnel ne mentionne pas un autre des nouveaux rôles accordés par le traité aux parlements nationaux, celui de participer au contrôle sur Europol et Eurojust. On doit en déduire que la mise en oeuvre de ces dispositions n'est pas susceptible de soulever des problèmes de constitutionnalité. Toujours sur ce qui concerne le rôle du Parlement national, la décision du Conseil précise la manière dont devra s'appliquer l'article IV-445 du traité constitutionnel. Cet article, je le rappelle, met en place une procédure de révision simplifiée pour les dispositions concernant les politiques internes de l'Union. La révision est décidée par le Conseil européen à l'unanimité, puis approuvée par chaque État membre « conformément à ses règles constitutionnelles respectives » ; le Conseil constitutionnel précise - au paragraphe 36 de sa décision - que cette expression renvoie, dans le cas de la France, à l'autorisation législative prévue à l'article 53 de la Constitution. Tout risque de controverse est, de cette manière, définitivement écarté : sans qu'il soit nécessaire de le préciser dans la Constitution, cette procédure nécessitera une loi d'approbation.

Ainsi, la décision du Conseil établit qu'une révision constitutionnelle sera nécessaire, et qu'elle devra permettre l'exercice des nouveaux pouvoirs accordés aux parlements nationaux.

Mais elle présente un autre intérêt, celui de faire la lumière sur deux sujets controversés, la supériorité du droit communautaire et le problème de la laïcité. Je vais aborder successivement ces deux points, en essayant de m'en tenir à l'essentiel, car évidemment ce sont des sujets sur lesquels on pourrait gloser pendant des heures !

III - LA PRIMAUTÉ DU DROIT DE L'UNION

La question de la primauté du droit de l'Union fait partie de celles qui, dans la perspective du référendum, étaient susceptibles d'alimenter la controverse.

Je rappelle que l'article I-6 du traité constitutionnel dispose que « la Constitution et le droit adopté par les institutions de l'Union, dans l'exercice des compétences qui sont attribuées à celle-ci, priment le droit des États membres ». Jusqu'à présent, cette règle ne figurait pas explicitement dans les traités. C'est la Cour de justice qui l'avait dégagée dans son célèbre arrêt Costa contre Enel du 15 juillet 1964. Pour la Cour de justice, le droit communautaire prévaut sur l'ensemble des normes de droit interne, y compris constitutionnelles. Cette conception n'a jamais été intégralement adoptée par les juridictions suprêmes françaises. Celles-ci reconnaissent la primauté du droit communautaire sur la loi nationale, même postérieure. C'est le cas de la Cour de cassation depuis l'arrêt Jacques Vabre du 24 mai 1975 ; c'est le cas du Conseil d'État depuis l'arrêt Nicolo du 20 octobre 1989. En revanche, jusqu'à présent, ni la Cour de cassation, ni le Conseil d'État n'ont reconnu la primauté du droit communautaire sur la Constitution. Le Conseil d'État a même, au contraire, donné une réponse clairement négative dans son arrêt S.N.I.P. du 3 décembre 2001 : dans cet arrêt, il affirme que la primauté du droit communautaire « ne saurait conduire, dans l'ordre interne, à remettre en cause la suprématie de la Constitution ».

Le Conseil constitutionnel, quant à lui, ne contrôle pas la conformité des lois au droit international ou au droit européen : cette jurisprudence a été établie par sa décision du 15 janvier 1975 concernant la loi sur l'IVG. Le Conseil constitutionnel n'est donc amené à se prononcer sur le droit européen que dans deux cas.

Le premier est celui des traités. Dans ce cas, il ne peut y avoir de problème. Si le Conseil constitutionnel est saisi, c'est toujours avant la ratification du traité. S'il déclare que ce traité est contraire à la Constitution, il faut nécessairement réviser d'abord la Constitution pour pouvoir ratifier le traité. Le Conseil constitutionnel n'a donc pas à choisir entre appliquer la Constitution ou appliquer les textes européens. Le deuxième cas est plus compliqué. Le Conseil constitutionnel peut être saisi d'une loi transposant une directive communautaire. En théorie, rien n'empêche que, dans cette directive, il y ait une disposition contraire à la Constitution, que la loi de transposition ferait entrer dans notre droit. Il semble alors que l'on soit devant un cruel dilemme : si l'on censure la loi de transposition au nom de la Constitution, on se met en infraction par rapport aux traités européens, et la France peut être condamnée par la Cour de justice ; mais si l'on accepte la loi de transposition au nom de la nécessité d'appliquer la directive européenne, alors la Constitution n'est plus la norme suprême.

Or, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 10 juin 2004 concernant la loi « sur la confiance dans l'économie numérique », est parvenu à surmonter ce dilemme. Sa décision a été mal comprise par la presse, qui l'a interprétée comme signifiant la primauté du droit communautaire sur la Constitution. Il n'en est rien : le Conseil maintient au contraire la suprématie de la Constitution.

En effet, il fonde sa décision sur l'article 88-1 de la Constitution, selon lequel « la République française participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d'États qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont constituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences ». En application de cet article, la transposition des directives est une exigence constitutionnelle, et cette exigence doit être respectée sauf s'il existe une « disposition expresse contraire » de la Constitution. C'est donc au nom de la Constitution que le Conseil constitutionnel se refuse à contrôler la constitutionnalité d'une loi de transposition qui se borne à tirer les conséquences nécessaires d'une directive. Et la suprématie de la Constitution n'est pas entamée, puisque le Conseil se réserve le droit de censurer une loi de transposition qui méconnaîtrait une « disposition expresse contraire » de la Constitution.

Voilà où nous en étions avant le traité constitutionnel. Quel changement entraîne ce texte, en reconnaissant, à son article I-6, la primauté du droit de l'Union ? La réponse du Conseil constitutionnel est qu'il n'y a aucun changement. Son analyse est la suivante :

- l'Union ne change pas de nature, car la Constitution européenne est en réalité « un traité international souscrit par les États signataires » ;

- l'article I-6 ne modifie pas la situation juridique puisqu'une déclaration interprétative annexée au traité constitutionnel reconnaît que cet article ne fait que refléter la jurisprudence de la Cour de justice ;

- appliquer le droit de l'Union est déjà une exigence constitutionnelle en application de l'article 88-1 de la Constitution française ;

- l'article I-5 du traité constitutionnel précise au demeurant que l'Union respecte l'identité nationale des États membres « inhérente à leurs structures politiques et constitutionnelles ».

En somme, conclut le Conseil constitutionnel, rien dans le traité constitutionnel ne m'oblige à changer ma jurisprudence : l'article I-6 du traité constitutionnel n'est donc pas contraire à notre Constitution. Cette solution « dédramatise » complètement le problème de la primauté du droit de l'Union. Et, si je peux me permettre un commentaire, je crois que c'est justifié, car c'est un problème finalement assez artificiel.

D'un côté, appliquer le droit de l'Union est une exigence de notre Constitution. De l'autre côté, en application de l'article I-5 du traité constitutionnel, le droit de l'Union doit respecter nos « structures politiques et constitutionnelles ». En réalité, si chacun fait bien son travail, en pratique, notre Constitution sera toujours respectée.

Dans notre Constitution, il y a des principes généraux que nous avons en commun avec les autres États membres, ce sont les droits fondamentaux individuels et collectifs. Le respect de ces principes, dans le cas du droit de l'Union, est garanti par la Cour de justice. Normalement, il ne peut donc y avoir de difficulté. Dans notre Constitution, il y a aussi des règles qui nous sont propres. Le Conseil constitutionnel se réserve le droit d'en assurer le respect. Mais si nos négociateurs font bien leur travail, là non plus le problème ne doit pas se poser puisque l'article I-5 du traité constitutionnel précise que les « structures politiques et constitutionnelles » des États membres doivent être respectées.

Tout ceci conduit à penser qu'il faudrait plutôt s'attacher à prévenir un conflit éventuel, même si un tel conflit est en réalité improbable. Pour cela, il serait nécessaire que nos négociateurs puissent, le cas échéant, faire valoir l'article I-5 du traité constitutionnel pour s'opposer à l'adoption d'une règle européenne qui serait contraire à une disposition expresse et spécifique de notre Constitution. Il faudrait donc s'attacher à détecter une éventuelle difficulté constitutionnelle le plus en amont possible. Il y a quelques années, lorsqu'il était à ma place, Michel Barnier avait suggéré que le Conseil d'État soit chargé d'une « veille constitutionnelle » à l'égard du droit communautaire. C'est une idée qui garde son intérêt aujourd'hui.

IV - LE PROBLÈME DE LA LAÏCITÉ

J'en viens au dernier point de mon propos, le problème de la laïcité. Je serai bref, car sur ce point les choses sont très claires : la décision parle d'elle-même.

La controverse portait essentiellement sur l'article II-70 du traité constitutionnel, qui garantit notamment « la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé ». Cet article était mis en avant par certains pour estimer que la laïcité « à la française » était menacée, en particulier la loi sur le port de signes religieux dans les lycées et collèges.

Quelle est, en substance, la réponse du Conseil constitutionnel ? Tout d'abord, l'article II-70 a le même sens et la même portée que l'article 9 de la Convention européenne des droits de l'homme. Ensuite, la signification de cet article 9 a été éclairée par l'arrêt de la Cour de Strasbourg du 29 juin 2004 concernant l'interdiction du voile islamique dans les universités turques. Or, cet arrêt prend en compte la nécessité de respecter la tradition constitutionnelle de chaque État membre, y compris en ce qui concerne la laïcité, et reconnaît au législateur national une grande marge pour apprécier comment concilier la liberté de religion et la laïcité. Donc, l'article II-70 du traité constitutionnel ne menace pas la laïcité « à la française ».

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En conclusion, je crois que nous pouvons tirer deux enseignements de la décision du Conseil constitutionnel.

Le premier, c'est qu'il faut veiller à ce que la future révision constitutionnelle permette bien au Parlement français de jouer le rôle qui lui est reconnu par le traité constitutionnel. Le Conseil a précisé qu'une révision constitutionnelle était indispensable pour que le Parlement puisse exercer ces nouveaux pouvoirs : s'il n'y a pas une base appropriée dans la future loi constitutionnelle, nous aurons des difficultés au moment de réviser le règlement des assemblées.

Le deuxième enseignement, c'est que cette décision montre que les controverses sur la primauté du droit communautaire ou le principe de laïcité sont des problèmes assez largement artificiels. Les vrais enjeux du traité constitutionnel ne sont pas là. Cela devrait nous aider à recentrer le débat dans l'optique du référendum.

Compte rendu sommaire du débat

M. Robert Badinter :

Effectivement, la décision du 19 novembre était attendue : il était clair qu'il y aurait lieu de réviser la Constitution. Les nouveaux pouvoirs du Parlement posent un problème. Si chaque chambre peut saisir la Cour de justice, on pourra voir une juridiction européenne arbitrer entre les deux chambres du Parlement national ! Le problème se posera d'ailleurs dans d'autres pays, notamment en Allemagne. Sur la primauté du droit communautaire, la décision apporte un peu de lumière dans une question qui reste d'une grande complexité. Notre Constitution reste au somment de la hiérarchie constitutionnelle, et il ne peut en être autrement puisque la primauté du droit communautaire a sa source dans la norme constitutionnelle. Tant que nous n'aurons pas un État fédéral, la Constitution continuera à primer. Cela dit, que faut-il entendre par « disposition expresse contraire » ? Il s'agit d'une notion dont, compte tenu du développement de la jurisprudence depuis trente ans, il est difficile de dessiner les contours ! De fait, sera reconnu comme « disposition expresse contraire » ce que le Conseil constitutionnel reconnaîtra comme tel. En réalité, la partie politique de notre Constitution ne peut être mise en cause par la législation européenne. En même temps, le Conseil entend éviter de se trouver en contradiction avec la Cour de justice, ce qui le conduit à limiter son contrôle sur les textes mettant en oeuvre la législation européenne. Mais il y aura malgré tout une « zone grise », je pense notamment à la législation sur les médias et Internet ; dans ce domaine, la Cour de Luxembourg, comme la Cour de Strasbourg, auront sans doute une vision plus « libérale » que la nôtre, en ce qui concerne par exemple l'incitation à la haine raciale. Que se passera-t-il si une directive plus « laxiste » que notre droit interne est adoptée ? Il est dans l'ordre des choses que nous rencontrions ce problème.

M. Robert Del Picchia :

Une nouvelle directive au sujet d'Internet est prévue pour 2005. Une réflexion est d'ailleurs en cours au sein du « club.senat.fr » à ce sujet.

M. Robert Badinter :

Quel est le calendrier prévu pour la révision constitutionnelle ?

M. Hubert Haenel :

Le projet de loi devrait être soumis au Parlement fin janvier, avec le but de réunir le Congrès fin mars ou début avril.