Notre commission est appelée à se prononcer sur deux propositions de directives qui concernent le secteur routier. La première est une modification de « l'Eurovignette », c'est-à-dire un dispositif de taxation et de redevances spécifiques aux poids lourds. La seconde traite des systèmes de transport intelligents, les STI, autrement dit l'informatique embarquée dans les véhicules.

Ces deux textes pouvaient être traités sous la forme habituelle de la procédure écrite, mais j'ai considéré qu'ils avaient des prolongements politiques qui méritaient d'être évoqués en commission.

Le cadre général, les fondements et les objectifs poursuivis sont communs aux deux propositions. Le but est de réduire l'impact environnemental du secteur routier, responsable d'un quart des émissions de CO2 en Europe.

Deux moyens sont présentés ici par la Commission européenne : la taxation et la technologie. Je vous propose un examen séparé de ces deux textes, avec dans les deux cas, une présentation sommaire avant une analyse de leurs conséquences politiques.

I - L'EUROVIGNETTE

A. Présentation

L'Eurovignette est l'appellation courante et un peu trompeuse de la « taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures ». Le mot de taxation doit être pris au sens large et fait abstraction de la distinction française entre impôts - sans contrepartie identifiée - et redevance - pour usage d'un bien ou d'un service. En fait, dans le dispositif européen, il y a les deux.

Le système d'Eurovignette est à deux volets. Il consiste à fixer des taux minimum de taxes appliquées aux poids lourds et des tarifs maximum appliqués aux péages. Ainsi, le véhicule est taxé avec un taux minimum, et le paiement pour l'usage d'infrastructure est encadré par un tarif maximum.

Le présent projet d'Eurovignette concerne le seul volet « péages », la partie fiscalité étant supposée réglée par les deux versions antérieures de 1999 et 2006.

L'Eurovignette I de 1993 et 1999 a été créée dans le but d'améliorer le trafic intérieur, d'éliminer les distorsions de concurrence. C'est elle qui posa le principe d'une taxation minimale et le principe de péages, alors conçus comme un moyen de faire payer les coûts d'usages des infrastructures.

L'Eurovignette II de 2006 introduit le concept de pollueur-payeur. Le péage n'est plus conçu seulement comme un coût d'utilisation de l'infrastructure mais comme un moyen de compenser les coûts externes du transport de marchandises. L'usage de la route induit en effet ce que les économistes appellent des externalités, parmi lesquelles la pollution, le bruit, les accidents... L'Eurovignette II permet aux États d'établir les péages en prenant en compte ces nuisances. Cette possibilité ne serait en réalité appliquée que dans trois États : Autriche, Allemagne et République tchèque.

La présente proposition Eurovignette III  apporte trois modifications.

D'une part, elle prévoit la création d'une sorte de « péage vert ». Les redevances payées par les poids lourds se composeraient donc de redevances d'infrastructures classiques, pour usage, et de redevances fondées sur les coûts externes. Trois externalités sont prises en compte : la pollution atmosphérique, le bruit, la congestion.

D'autre part, elle propose un modèle de calcul unique qui permet d'évaluer ces trois coûts. Tous les constructeurs d'autoroutes font ces chiffrages. La Commission se borne à donner un guide de calcul commun. La redevance ainsi fixée est cependant plafonnée.

Enfin, la Commission propose d'étendre ce système de tarification à tous les poids lourds et au-delà du seul réseau autoroutier international ; il faut cependant noter que la mise en place effective reste facultative.

B. Analyse de la proposition

Ainsi, à travers cette initiative, la Commission se positionne comme un acteur de pointe dans la lutte contre le changement climatique. Toutefois, la proposition a été formulée en juillet 2008 et les États ne se sont pas précipités pour l'adopter, puisque, un an et demi après, la proposition reste en suspens. Il est pourtant facile de comprendre les réticences des États membres.

1. Il y a en premier lieu une série de difficultés techniques et juridiques.

L'internalisation de la congestion par exemple est très controversée. A partir de quel seuil de trafic, de quel temps de transport, y-a-t-il congestion ? Tout dépend du lieu et du moment. Chaque ville a son propre seuil de tolérance aux embouteillages. D'ailleurs, peut-on faire payer aux seuls poids lourds une responsabilité collective ? Dans l'esprit de la Commission, il faudrait à la fois généraliser les péages sans entraver la fluidité du trafic. Mais la suppression des barrières de péage et la généralisation du télépéage représentent également un coût non évalué.

L'affectation de recettes fait toujours l'objet de controverses. Doivent-elles être affectées au transport routier pour l'améliorer ou basculées vers d'autres modes de transport moins énergivores ? En d'autres termes, faut-il taxer pour améliorer ou taxer pour dissuader ?

L'extension du dispositif aux deux fois deux voies pose aussi un problème de compétence puisque, en France, cette voirie relève des départements.

2. Mais les principaux obstacles sont d'ordre politique.

On peut d'abord s'interroger sur la démarche de la Commission. Ce texte cumule les handicaps. Il est à la fois fluctuant et aléatoire. Je rappelle qu'il s'agit de la troisième version en moins de dix ans. Sachant que certaines associations critiquent déjà le fait que les nouveaux péages verts ne sont pas assez ambitieux et sont limités par un plafond, on peut d'ores et déjà pronostiquer une quatrième version dans quelques mois. Ni pour les États, ni pour la Commission, cette succession de textes mal préparés ne paraît une bonne méthode.

D'autant plus que le dispositif reste facultatif. La Commission se borne à prévoir un cadre commun, des principes communs de tarification et des méthodes de calcul, mais la mise en place reste à l'initiative des États membres.

On peut penser que leur implication restera très variable.

Car là encore, la géographique commande. Il est bien certain que les États qui sont dans une position centrale en Europe, au sens propre comme au sens figuré, sont incités à généraliser l'internalisation des coûts environnementaux, tandis que les États périphériques seront beaucoup moins « allants » sur ces questions.

On ne s'étonnera pas, par exemple, que la Suisse est le pays où la taxation verte est la plus avancée. Au-delà de l'intérêt traditionnel de ce pays à ces sujets, il y a le fait que les transporteurs n'ont en réalité pas le choix : ou ils passent et payent, ou ils font 1 000 km de détour...

Enfin, on comprendra que cette proposition, certes justifiée pour des raisons écologiques, ne tombe pas au meilleur moment.

L'idée de charger encore un peu plus un secteur déjà très fragilisé par la crise économique ne suscite pas un enthousiasme débordant.

Il est vraisemblable que les États ne se précipiteront pas pour adopter cette proposition, et même s'ils y parviennent, que la faculté offerte aux États membres restera encore ouverte un certain temps.

Et pourtant, l'internalisation des coûts environnementaux est un pas important pour une économie et une société responsables. Le Parlement européen a donné son accord, en mars dernier, à cette « écologisation des transports ».

Malgré les difficultés que j'ai soulignées, il faut espérer que le Conseil parvienne à un consensus qui permette l'adoption de cette directive.

Conclusions

La commission des affaires européennes du Sénat,

Vu la proposition de directive relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures (dispositif dit « Eurovignette III ») (texte E 3911),

Constate que l'expérience montre qu'une taxation isolée appliquée dans un seul pays entraîne immédiatement des reports de trafic dans les régions voisines alors que les régions limitrophes ne doivent pas pâtir de l'initiative individuelle d'un État,

Considère que toute taxation ou système de redevances à la carte entraîne des distorsions de concurrence et des effets pervers dans le trafic routier alors que, dans l'application du marché intérieur, la Commission doit s'efforcer de réduire ou supprimer les distorsions entre États membres,

Rappelle que, compte tenu des difficultés du secteur, les opérateurs du transport routier sont extrêmement sensibles à tout écart de tarification,

Regrette le caractère facultatif de la mise en place de « péages verts » proposée par la présente directive,

Souhaite que le principe de « péages verts » soit généralisé et associé, le cas échéant, à une mise en place progressive dans l'ensemble des États membres.

II. LES SYSTÈMES DE TRANSPORT INTELLIGENTS

Les inconvénients évoqués pour l'Eurovignette vont se retrouver amplifiés dans le texte relatif aux systèmes de transport intelligents, les STI, plus connus sous leur sigle anglais ITS.

A. Présentation de la proposition

Les STI désignent les applications des technologies de l'information et de la communication au secteur des transports. En d'autres termes, il s'agit de l'informatique embarquée et des informations routières interactives. Le système repose sur des informations recueillies par des capteurs, localisées et traitées par le calcul de façon à assurer des fonctions dites intelligentes telles que la mémorisation, la communication, la réactivité.

Il y a d'ores et déjà des applications courantes, qu'il s'agisse de localisation, du calcul d'itinéraire, de paiement électronique, ou de l'affichage des temps d'attente des transports publics.... Mais les potentialités sont énormes, qu'il s'agisse de l'information individuelle, telles que l'analyse des distances entre véhicules, le signal des dépassements de vitesse autorisée, l'information automatique des centres de secours en cas d'accident, ou bien de l'information collective sur les transports urbains telles que l'annonce des temps de parcours, l'information sur des itinéraires de délestage, l'automatisme des feux de circulation à l'approche des véhicules de transport en commun ... On peut même imaginer qu'un conducteur coinçé dans un embouteillage serait informé de son temps de trajet présumé, d'un délestage recommandé sur une autre voie ou sur un transport en commun, avec une information sur le temps de transport et l'heure du train, mais aussi le lieu, la disponibilité et les tarifs de parking, etc. Tout cela sur un mini-ordinateur embarqué ...

Que propose la directive ? La directive a pour but d'organiser la correspondance - l'interface - des systèmes. De faire en sorte que les systèmes d'information puissent communiquer entre eux. Ce qui est loin d'être le cas aujourd'hui. Un abonné du télépéage aux Pays-Bas ne peut utiliser son abonnement sur une autoroute française. Pour aller du Portugal au Danemark, par exemple, un chauffeur routier doit disposer de cinq équipements différents.

Le but est de fixer des spécificités fonctionnelles et techniques de façon à ce que les systèmes déployés par les gestionnaires d'infrastructures et les équipementiers privés d'informatique embarquée puissent dialoguer entre eux. Il faut par exemple que lorsqu'une collectivité établit une limitation de vitesse sur un tronçon de route, cette information puisse être lue et comprise par tous les systèmes de navigation, nationaux ou européens.

Le citoyen va applaudir à de telles performances. L'informatique semble ne pas avoir de limite. C'est la clef de son succès et peut-être aussi son principal danger. Mais notre mission est aussi de ne pas être dupe des mirages technologiques et de prendre conscience assez tôt des conséquences qu'ils peuvent avoir, en particulier pour les élus locaux.

B. Quelles conséquences ?

Ou plutôt quelles conséquences politiques, puisque sur ces textes qui touchent à la technologie, c'est sur ce terrain politique que notre commission peut trouver son rôle.  La question ne se pose pas en termes de subsidiarité ou de proportionnalité mais en termes de cohérence et d'implications politiques.

Il me faut distinguer les deux applications - privative et collective-, qui me semblent poser des problèmes de nature différente.

1. Pour l'individu, l'informatique embarquée est bien entendu avant tout une aide à la conduite. Il ne faut pas être grand clerc pour savoir que c'est aussi une sorte de mouchard permanent qui identifie votre localisation, vos pauses, votre parcours, votre vitesse, vos infractions éventuelles. L'information sur le véhicule est aussi une information sur le conducteur. L'informatique embarquée est une sorte de bracelet électronique installé sur le rétroviseur.

Ces dangers avaient été évoqués par le Contrôleur européen de la protection des données. Certes, la directive qui précise que « les États veillent à ce que les données des STI soient protégées contre toute utilisation abusive » est censée apporter un garde-fou. Mais est-il suffisant ?

J'ajoute que l'équipement de la voiture n'est pas neutre sur un plan industriel et commercial. L'informatique embarquée peut être un élément d'innovation utile pour les constructeurs spécialisés dans le haut de gamme mais présente aussi un coût embarrassant pour les constructeurs positionnés sur des véhicules d'entrée de gamme, pour une clientèle pour laquelle chaque euro compte.

Il me faut préciser que c'est sur ce terrain industriel et des libertés publiques que nos homologues de l'Assemblée nationale ont choisi d'interroger le gouvernement.

2. Mais je veux insister surtout sur les conséquences politiques collectives des STI présentées comme un outil de lutte contre la congestion des trafics, en évoquant trois questions.

La première question est une question de cohérence. Il est bien sûr tentant de justifier toutes les propositions technologiques par la lutte contre le changement climatique. Mais si l'objectif est connu et accepté par tous, si les initiatives se multiplient - moteur hybride, bonus/malus, STI...- n'y a-t-il pas des priorités à définir, des sélections à opérer ... On ne peut pas tout faire en même temps. D'ailleurs, le meilleur moyen de transport contre le changement climatique restera toujours le transport collectif.

Deuxième question : qui décide effectivement des spécifications fonctionnelles et techniques ?

Afin de préciser les mesures d'application de cette directive-cadre, la Commission se fait assister par un comité composé de représentants des États membres ainsi que par un groupe consultatif européen, composé de personnalités « de haut niveau », qui « la conseille sur les aspects techniques et commerciaux de l'utilisation des STI dans la communauté ». On retrouve là le couple Commission/experts maintes fois évoqué. Est-ce aux experts de déterminer comment un individu peut librement se déplacer ? Il paraît essentiel de garder un contrôle politique de ces propositions et des travaux qui vont suivre.

Enfin, troisième question: qui va payer ?

Les services techniques des ministères se retranchent derrière la lettre de la directive : il ne s'agit pas d'adopter un plan d'équipement mais de prévoir des correspondances entre systèmes.

Certes, mais il va de soi que cette directive n'a de sens que si les automobilistes et les infrastructures sont équipées (par des capteurs, des caméras... ). L'exposé des motifs précise d'ailleurs que le bon fonctionnement des STI suppose « une installation synchronisée dans le véhicule et sur l'infrastructure ». Et donc sur la collectivité locale.

Ces STI n'intéressent pas seulement le conducteur avide de technologie, mais elles impliquent aussi les grandes villes. Qui doit payer la lutte contre la congestion des abords de ville ?

Sur cette question centrale, il n'y a rien. Cela dépasse le champ du texte disent les techniciens. Mais en réalité, c'est la condition de son succès.

Est-ce à la commune urbaine de payer pour les automobilistes des autres communes ? Puisqu'il s'agit d'un défi national, n'est-ce pas à l'État d'aider les collectivités ? Puisqu'il s'agit d'un défi européen, n'est-ce pas aussi au budget communautaire de cofinancer ces équipements ?

Passé le moment d'exaltation technologique, ce texte soulève des questions de fond et de financement. Il me semblait nécessaire de vous alerter.

Je crois même que si l'Assemblée a été dans son rôle en s'interrogeant sur le respect des libertés publiques, il me semble que le Sénat est dans le sien quand il prend en compte l'incidence de ce texte sur les collectivités locales.

III - ALORS QUE FAIRE ?

J'ai deux propositions à faire, qui d'ailleurs ne sont pas exclusives l'une de l'autre.

Tout d'abord, comme le Secrétaire général des affaires européennes nous y invitait, quand il fut entendu par notre commission le 2 avril dernier, je crois que nous pourrions demander que le comité STI fasse partie des comités sensibles dont l'activité doit être suivie au plus près.

Cette affaire concerne aussi bien entendu les collectivités locales, en particulier les grandes villes de France. Elles doivent d'une façon ou d'une autre « entrer dans la boucle ». Sans aller jusqu'au mandat de négociation, il est indispensable qu'elles soient régulièrement informées des avancées de ces travaux. Soit directement, soit par notre intermédiaire.

Ensuite, je crois que le débat que j'ai ouvert devant vous mériterait un prolongement. Il est heureux que les initiatives sur la mobilité urbaine se multiplient, mais qui paiera ?

Je voudrais mettre en garde contre une conception curieuse de la subsidiarité qui consiste à prendre une décision au niveau communautaire et à en laisser le coût aux collectivités locales. Les collectivités locales doivent être vigilantes à ne pas supporter des transferts de charges. Le débat n'est pas nouveau. C'est une nouvelle occasion de le rappeler. Il me paraît donc opportun de demander au Gouvernement de réaliser une étude d'impact de la mise en place des STI, tout spécialement destinée aux collectivités locales.

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant le cadre pour le déploiement de systèmes de transport intelligents (STI) dans le domaine du transport routier et d'interfaces avec d'autres modes de transport (texte E 4200),

- Considérant que l'un des buts de la proposition de directive vise à « fluidifier la circulation » et « à diminuer les émissions de CO2 »,

- Estimant que cet objectif suppose que l'équipement individuel des véhicules et que le déploiement dans les infrastructures des systèmes d'information et d'analyse des flux du trafic soient menées de pair,

- Rappelant que l'équipement des infrastructures routières repose essentiellement sur les collectivités territoriales,

- Jugeant que cet aspect a été totalement négligé par la proposition de directive,

- Refusant une interprétation de la subsidiarité qui consisterait à imposer des règles au niveau communautaire en en laissant la charge aux États et aux collectivités locales,

- Estimant que ces questions touchant à la vie quotidienne de nos concitoyens et ayant des incidences évidentes sur les charges des collectivités locales, en particulier les grandes métropoles, ne peuvent être laissées aux seuls « comités » et « groupes d'experts»,

Demande :

- que « le représentant de haut niveau » au sein du « groupe consultatif sur les STI » prévu à l'article 9 de la proposition, agisse en concertation avec l'association des maires des grandes villes de France,

- que le Sénat, assurant la représentation des collectivités territoriales de la République, soit informé régulièrement des débats au sein du « comité européen des STI » et au sein du « groupe consultatif européen sur les STI »,

- que le Gouvernement présente au Sénat une étude d'impact qui aurait pour objet de déterminer les impacts financiers d'un tel dispositif notamment à l'égard des collectivités territoriales.