Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 2 février 2005
Économie, finances et fiscalitéInstitutions européennes
Économie, finances et fiscalité
Audition de M. Francis Mer, ancien ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, sur la France dans l'Union européenne
M. Hubert Haenel :
Je vous remercie vivement d'avoir accepté de venir devant la délégation. Vous avez eu une expérience européenne en tant qu'industriel. Vous avez eu également une expérience européenne en tant que ministre des Finances. Nous sommes très intéressés par les enseignements que vous pouvez tirer de votre parcours. Nous aimerions notamment que vous nous disiez comment vous percevez la France au sein de l'Union européenne et dans ses rapports avec l'Union européenne.
M. Francis Mer :
L'Europe est présente dans la vie des entreprises, mais elle n'est pas présente dans la vie du pays. À l'exception du ministère des finances, qui est impliqué à plusieurs titres dans la vie européenne, j'ai découvert, lorsque j'étais au Gouvernement, que l'acteur économique s'intéressait plus à l'Europe que l'acteur politique. Parce que l'acteur économique n'a pas le choix. Il est dans un espace économique dans lequel il doit être informé, dans lequel il doit exercer une influence pour défendre son point de vue, même si ce n'est pas lui qui fait la loi européenne.
Je vous rappelle que, malgré son droit exclusif d'initiative, un tiers seulement de la production législative de l'Union provient réellement de la Commission européenne, ce qui ne veut d'ailleurs pas dire que la totalité de cette production de la Commission provient de ses services. Le second tiers provient du Parlement européen, et le troisième du Conseil et des États. Autant l'entreprise française a finalement fini par apprendre qu'elle avait un intérêt à comprendre le fonctionnement de Bruxelles, autant, à quelques exceptions près, j'ai constaté que la dimension européenne n'est pas aussi présente qu'elle devrait l'être dans les réflexions politiques françaises.
Pourquoi ? Parce que l'on a le sentiment que, en France, aucun parti politique n'est parvenu à définir, au nom même de l'intérêt de notre pays, les domaines qu'il faut déléguer à l'Europe, et ceux qui doivent revenir aux États. Nous sommes mal à l'aise parce que nous n'avons pas encore arrêté notre religion sur l'avenir de l'Europe. C'est aussi pour cette raison que nous sommes incapables d'expliquer aux Français le projet européen. La France politique ne contribue pas suffisamment à penser l'Europe de demain et à l'expliquer aux Français.
Ce sentiment d'indifférence des Français à l'égard de l'Europe est aggravé par le fait que les électeurs ne savent pas quelles seront les conséquences de leur choix politique au moment des élections européennes. La composition du Parlement européen est le résultat d'une somme de hasards nationaux créant des majorités et des minorités impossibles à prévoir. L'électeur national ne peut pas avoir une vision claire quand il choisit son député européen dans sa circonscription nationale.
En tant que citoyen, industriel et ancien ministre, c'est la principale critique que je formulerai à propos du système européen. L'industriel sait que l'Europe est son marché domestique, alors que l'homme politique français n'arrive pas à avoir un discours suffisamment cohérent pour expliquer l'Europe aux Français. Je suis ainsi de plus en plus inquiet sur ce qui risque de se passer, à la fois sur le plan économique et sur le plan politique, dans notre pays du fait de cette absence de projet européen.
Je ne partage pas la réaction d'indignation qui a saisi depuis quelques jours certains pays, dont le nôtre, face à la directive sur les services. Nous vivons dans une économie de marché ; nous avons choisi la concurrence comme élément majeur de progrès ; nous avons pensé que la concurrence s'exerçant sur un marché élargi nous offrirait plus d'atouts que des marchés petits et segmentés. Notre marché est maintenant un marché de 480 millions d'habitants. Nous vivons en outre dans un monde post-industriel où l'essentiel des emplois sont dans les services. Au nom de quoi, si nous voulons nous rappeler à quoi sert l'Europe économique, devrions-nous refuser l'idée selon laquelle on ne pourrait pas appliquer aux services ce qui a été appliqué à l'industrie ? Je ne dis pas qu'il faut prendre pour argent comptant ce qui se trouve actuellement dans la proposition de directive, mais nous devons comprendre qu'il faut achever ce marché domestique européen pour valoriser nos atouts. La réaction française, comme la réaction allemande, me surprennent. On a le sentiment que personne ne s'est occupé des projets qui étaient en gestation depuis des années et que l'on recule devant une mise en concurrence de nos services qui se ferait pourtant dans l'intérêt du consommateur et des entreprises.
En fait, nous n'avons pas encore le réflexe de penser en Européen. Nous n'arrivons pas à nous convaincre que nous sommes Français d'Europe. Il faut faire comprendre aux Français que l'avenir économique, et aussi politique, de notre pays passe par l'Europe. Si nous voulons défendre, illustrer, promouvoir les valeurs auxquelles nous croyons, il faut une Europe forte, avec une économie plus prospère, plus dynamique, et un marché intérieur fonctionnant mieux. Il nous faut une Europe forte pour pouvoir dire aux États-Unis que nous ne sommes pas contre eux, mais que l'Europe existe économiquement comme un ensemble coordonné. Pour pouvoir dire aux Africains que nous pouvons les aider à se développer. Mais il faut pour cela un modèle européen, une réflexion européenne d'aide au développement, et non pas une addition de politiques nationales.
Qu'avons-nous fait pendant les deux ans où j'ai été à Bercy ? Je vais prendre deux exemples : le pacte de stabilité et l'affaire Alstom.
Le pacte de stabilité et de croissance tout d'abord. L'euro subit des fluctuations qui n'ont rien à voir avec les facteurs auxquels on attachait de l'importance à l'époque du Franc ou du Mark. Il faut naturellement un pacte, parce qu'il faut une règle du jeu pour pouvoir élaborer progressivement une coordination des politiques budgétaires. De ce point de vue, la Commission n'a pas été capable d'apporter une hauteur de vue suffisante dans l'interprétation des textes. Les petits pays ont utilisé le caractère coercitif du pacte pour pallier leur faiblesse économique relative par rapport aux grands pays. Ils ont cherché à se montrer plus européens que les grands pays. Lorsque le Portugal a dépassé la limite de 3 %, j'ai averti ma collègue portugaise du risque de récession économique qui découlerait de mesures trop rigoureuses. J'ai alors suggéré que le Portugal prenne un peu plus de temps dans sa volonté de redressement, mais sans succès ...
Je crois être parvenu à faire comprendre à mes collègues qu'il ne s'agit pas de faire disparaître le pacte de stabilité, mais de repenser la manière de le mettre en oeuvre. Je pense en revanche que c'est une mauvaise idée que de vouloir sortir du pacte certaines dépenses, comme les dépenses d'éducation ou les dépenses militaires. Il faut maintenir une forme de cohérence globale et, éventuellement, expliquer pourquoi certaines dépenses expliquent certains dérapages, plutôt que d'écarter du pacte les dépenses liées à la construction du futur. Il faut se fixer des chiffres symboliques qui peuvent aider certains pays à faire des changements chez eux. Bruxelles, en général, et le pacte, en particulier, sont des atouts majeurs pour notre pays grâce à la pression des pairs. C'est le genre de connivence qui existe bien au sein de l'Ecofin, et surtout de l'Eurogroupe, et qui peut être une aide précieuse pour les États.
Ensuite l'affaire Alstom. Il faut dire d'abord que, dans un certain nombre de directions de la Commission européenne, dont la direction générale de la Concurrence, il y a des gens qui tentent d'appliquer intelligemment des textes dont ils ne sont pas responsables puisqu'ils n'en sont pas les auteurs. Il ne faut pas avoir une idée réductrice des fonctionnaires de la Commission, ni des commissaires. Certains, comme Mario Monti ou Karel Van Miert, ont été d'excellents commissaires, qui ont eu le courage, parfois, d'aller contre leurs fonctionnaires et leurs collègues, et qui ont compris les raisons d'une stratégie industrielle.
Il faut sortir du sport favori en France selon lequel « si ça ne marche pas, c'est la faute de Bruxelles ». Il faut comprendre que nous sommes, depuis un certain temps, dans un monde structurellement différent où le succès de notre pays ne peut plus passer que par le succès de l'Europe. Il faut que nous acceptions de nous remettre en cause et que nous ayons le courage de reconnaître que nous ne pouvons pas, en tant qu'Européens, continuer à être trop égoïstes dans certaines politiques. Il faudrait par exemple s'interroger sur le décalage qu'il y a entre le montant des sommes que nous consacrons aux pays du Sud (on parle de 8 euros par an et par habitant) et celles destinées à l'élevage (on parle de 800 euros par vache).
M. Hubert Haenel :
J'aimerais que, compte tenu de votre expérience, vous nous disiez votre sentiment sur l'influence de la France en Europe ? Et je souhaiterais connaître votre appréciation du processus interministériel français ; est-il adapté et satisfaisant ?
M. Aymeri de Montesquiou :
L'Europe s'est bâtie il y a près de soixante ans sur une option économique, celle de la Communauté du Charbon et de l'Acier (CECA), avec la préférence communautaire. Cette préférence communautaire entraînait une forme de patriotisme européen. Aujourd'hui, l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) n'est-elle pas le grand adversaire de l'Union européenne avec la disparition des protections douanières, alors que les produits du monde entier viennent en Europe aussi facilement que les produits domestiques ? Ne devrions-nous pas freiner l'OMC, et à l'inverse muscler l'Europe ? Par ailleurs, le pacte de stabilité ne devrait-il pas s'appliquer seulement aux pays qui mettent en oeuvre des politiques budgétaires comparables ? La France et le Royaume-Uni ont des budgets de défense qui sont sans rapport avec ceux des autres pays.
M. Paul Girod :
La volonté des pères fondateurs de l'Europe était d'établir la paix. L'Europe n'ayant plus d'ennemis, on peut se demander si l'Union européenne ne traverse pas une crise identique à celle de l'OTAN. Vouloir construire l'Europe pour faire pièce aux États-Unis me semble insuffisant. Par ailleurs, la France n'a-t-elle pas été un peu trop absente dans la préparation de la directive sur les services faute d'avoir une présence suffisante dans les administrations bruxelloises? Ne pensez-vous que la France devrait un peu plus se préoccuper de la place de ses hauts fonctionnaires dans les rouages bruxellois ?
M. Jean Bizet :
Derrière les aides qui sont versées pour l'élevage des bovins, il y a des hommes, des femmes et des entreprises agro-alimentaires. Il faut aussi prendre en compte le fait que, par le biais du traitement spécial et différencié des importations européennes, l'Europe ouvre ses frontières à environ 45 milliards de dollars de flux commerciaux. Je suis frappé aussi par la différence de réactivité entre la Banque Centrale Européenne (BCE) et la Banque Fédérale américaine (FED). Ne devrions-nous pas nous préoccuper plus de la politique de change, comme le traité de Maastricht l'avait prévu ? Ne faut-il pas traiter avec la même priorité la maîtrise de l'inflation et la création d'emplois ? Enfin, ne faudrait-il pas consacrer des moyens financiers plus importants à la stratégie de Lisbonne et ces moyens devraient-ils être européens ou nationaux ?
M. Denis Badré :
La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ne contient qu'une fois le mot « Europe », à la ligne qui traite de « l'action de la France dans le monde et en Europe ». En France, l'Europe c'est l'affaire de ceux qui sont à Bruxelles et de ceux qui, à Paris, sont les interlocuteurs de Bruxelles. J'ai l'impression que les questions européennes sont traitées par le Secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI) directement avec la Représentation Permanente auprès de l'Union européenne, tandis que les administrations, elles, ne s'occupent que de la France. Il me semble que le SGCI ne joue plus maintenant le rôle de coordination qui devrait être le sien. Sur le budget de la contribution française, autrefois, mon interlocuteur était à Bercy ; depuis quelques années, il est au Quai d'Orsay. Dans les deux cas, la solution ne me semble pas satisfaisante. J'ai également constaté qu'il n'existait aucune étude d'impact du Ministère des Finances sur la directive relative aux services. En revanche, j'ai été heureux de constater que les parlementaires français et les députés européens français avaient, sur ce sujet, décidé de travailler ensemble. Enfin, je n'ai pas clairement identifié la direction du Ministère des finances (Budget, Trésor, Prévision...) qui gère le pacte de stabilité. Je crois que la remarque est aussi valable pour la stratégie de Lisbonne.
M. Christian Cointat :
Vous avez dit que l'Europe n'est pas présente dans la vie des pays. Il y a un autre endroit où elle est singulièrement absente, c'est dans les préoccupations des citoyens. Quelles sont les causes de cette désaffection ? Certes, l'objectif du marché domestique est essentiel. Mais cet objectif d'un marché domestique, situé dans un marché mondial, n'a-t-il pas conduit l'Europe à contraindre les différents gouvernements qui se sont succédé à mener une politique ultra-libérale, mal comprise des citoyens, car peu garante d'une certaine sécurité pour l'emploi.
Il est vrai que le libéralisme économique permet, à terme, des résultats positifs, mais il entraîne également, pendant la phase intermédiaire, des souffrances non négligeables. Cette volonté de renforcer les échanges mondiaux et de s'aligner sur les positions d'un certain nombre de grands pays pour favoriser le commerce ne s'est-elle pas accompagnée de difficultés supplémentaires, comme la disparition progressive des droits de douanes, la suppression de la préférence communautaire, l'extinction des rentrées financières liées aux droits de douanes ? N'aurait-il pas été préférable de ne s'engager que progressivement vers une libéralisation des échanges. On l'a fait autrefois en matière agricole grâce aux montants compensatoires. Mais, en matière de commerce international, on est allé trop vite ; on a mis en concurrence des bassins industriels de niveaux trop différents avec les conséquences qu'on a constatées : disparition de pans entiers de nos industries, par exemple le textile dans les Vosges ; faiblesse de la sidérurgie qui ne produit plus assez d'acier en Europe.
Il y a eu un manque de prévision et de précautions, qui explique maintenant ce côté « mal aimé » de l'Europe. Sur un plan collectif, ne serait-il pas temps de faire un effort et de prendre conscience de la nécessité de se préoccuper du citoyen pour lui faire comprendre les objectifs à atteindre. Par exemple, le citoyen ne comprend pas très bien la directive sur les services. Il perçoit que sa protection sociale risque de s'aligner sur celle du pays le moins développé. L'industriel, lui, sait bien qu'il peut mieux développer ses affaires sur son marché domestique qu'est l'Europe. Mais le citoyen ? Que d'occasions perdues pour nous pendant plus de trente ans, faute d'avoir créé en France une culture européenne. Ne serait-il pas opportun enfin d'avoir une imprégnation européenne au plus haut niveau de l'État, y compris au Parlement ? Ne devrions-nous pas faire un examen de conscience pour nous doter, grâce aux pouvoirs que le nouveau traité donne au Parlement, des moyens nous permettant de devenir ce que nous aurions dû être depuis fort longtemps ?
Mme Alima Boumediene-Thiery :
Je suis étonnée que vous disiez que l'Europe n'existe pas économiquement, alors que, en réalité, elle n'existe qu'économiquement. Les insuffisances des droits sociaux en Europe sont notoires, par exemple dans le domaine de la coopération judiciaire et policière. Je vous remercie d'avoir abordé la question du lien incontournable entre l'Europe et les pays du Sud. L'Europe ne pourra pas s'épanouir si elle ne garde pas ces liens et si elle n'aide pas les pays du Sud ; sinon elle risque de devenir une forteresse de plus en plus assaillie. On ne peut pas mettre en place une politique de contrôle de l'immigration sans une politique d'aide aux pays du Sud.
M. Jacques Blanc :
Vous avez raison de dire qu'il ne faut pas rejeter sur l'Europe les responsabilités qui sont les nôtres, alors que nous mettons à notre crédit les succès de l'Europe. Mais je pense que vous avez tort lorsque vous caricaturez la politique agricole commune, qui a anticipé l'euro avec les montants compensatoires monétaires et qui a permis à notre pays, en particulier, de devenir un grand pays exportateur. Je ne partage pas non plus votre hommage au commissaire Monti, parce que le grand drame de l'Europe tient peut-être au poids excessif de la concurrence par rapport à l'aménagement du territoire. J'en veux pour preuve les propositions actuelles de la Commission qui aboutiraient à supprimer la possibilité, pour la France, de financer toute aide à des grandes entreprises au nom de la concurrence et de renforcer les risques de délocalisation. C'est le résultat d'un déséquilibre, au sein de la Commission, qui a tout pouvoir dans ce dossier et qui a oublié toute exigence de cohésion sociale et territoriale, pourtant inscrite dans le nouveau traité constitutionnel. On ne peut donc pas se féliciter que la concurrence ait pris le pas sur des objectifs politiques d'aménagement du territoire en Europe. Nous soutenons certes la politique libérale de l'Europe, mais cette politique ne doit pas supprimer toute capacité à aider, en France comme dans d'autres pays, des régions en difficulté. Avec les nouvelles règles proposées par Mario Monti, vous ne pourriez plus maintenant faire ce que vous avez fait avec Arcelor !
Mme Marie-Thérèse Hermange :
J'approuve les propos de mes collègues Denis Badré et Jacques Blanc. J'aimerais que vous nous disiez quelle impulsion vous avez pu donner à votre administration, quand vous étiez ministre, pour faire avancer la cause européenne. Quand j'étais parlementaire européen, j'ai souvent constaté que nos administrations avaient plutôt un regard national sur les problèmes européens.
M. Francis Mer :
La présence de la France à Bruxelles n'est pas bonne. Le passage à Bruxelles d'un fonctionnaire français n'est pas considéré comme un élément supplémentaire dans sa carrière, alors que ceux qui ont séjourné à Bruxelles devraient en recevoir des encouragements. Par ailleurs, les quotas de fonctionnaires par nationalité ne nous sont plus favorables après les derniers élargissements. Les Anglais, pour leur part, nous ont dépassé depuis longtemps, car ils anticipent toujours très longtemps à l'avance - parfois de plusieurs années - le calendrier européen et international. Nous n'avons d'ailleurs pas de politique de gestion de nos fonctionnaires, ce qui explique en partie ce constat. La délégation pour l'Union européenne du Sénat pourrait peut-être s'exprimer de manière forte sur ce sujet auprès du Ministre de la Fonction Publique.
Ayant moi-même été autrefois fonctionnaire au SGCI, je constate qu'il faudrait maintenant repenser la coordination de la politique européenne de la France. Le système, qui fonctionnait bien lorsque l'Europe comprenait six pays, n'est plus du tout adapté à la situation actuelle d'une Europe de près de trente pays. J'ai toujours refusé, comme ministre des Finances, de me contenter de lire au Conseil de l'Union les instructions ministérielles rédigées par le SGCI. Le problème est en réalité de savoir comment mobiliser et rendre les ministres eux-mêmes responsables de la politique européenne de leur ministère.
S'agissant du pacte de Stabilité, quand j'étais ministre des finances, le responsable du dossier, c'était moi ! Le pacte n'a pas vocation à être traité par une administration quelconque, Trésor ou Quai d'Orsay. C'est un sujet qui doit être traité par le ministre lui-même. Sinon à quoi sert le ministre ?
Pour la politique agricole commune (PAC), je crains effectivement que nous n'allions pas jusqu'en 2013 : il est probable que, face aux défis de l'Europe, à ses choix de priorités de dépenses et à ses responsabilité vis-à-vis des pays du Sud, la pression s'accentuera pour que l'on modifie la PAC avant 2013. Comment justifier cette politique qui ne va bientôt plus concerner que 2 % de la population française ? Au nom de quoi pourrons-nous défendre indéfiniment cette exception agricole française ? Nous avons choisi un monde libéral et de concurrence qui consiste à donner aux différents pays la possibilité d'utiliser leurs atouts relatifs, avec le minimum d'entraves. La mondialisation, c'est la suppression des frontières pour faire un seul monde fini, dans lequel nous avons accepté la plus grande fluidité des biens et des services.
L'échange est la base de la paix. L'échange, par la suppression des barrières douanières, crée les conditions de la paix. Grâce à ce choix du libéralisme économique, nous avons connu cinquante ans de paix. Quand on se remémore les souvenirs des guerres entre Français et Allemands, on doit se rendre compte que nous sommes ensemble, non pas pour parler de l'aménagement du territoire, mais pour porter nos valeurs et nos convictions et pour que notre monde soit plus digne. L'Europe ne sera pas entendue par les pays du Sud si nous ne le leur montrons pas, en matière agricole, que nous avons compris cette nouvelle situation du monde, tout en traitant, certes, correctement nos agriculteurs.
Plutôt que de s'arc-bouter sur la politique agricole, ne vaudrait-il pas mieux insister sur les industries agro-alimentaires ? Qu'avons-nous fait dans ce domaine ? Avez-vous entendu parler d'une stratégie agro-alimentaire, y compris en termes de recherche génétique ? Non, parce que l'industrie agro-alimentaire dépend du ministère de l'agriculture, et parce que le ministre de l'agriculture n'est qu'accessoirement le ministre de l'industrie agricole. Il n'y a jamais eu un projet ambitieux en France en la matière. Ce n'est pas en exportant du blé que nous assurerons l'avenir de notre agriculture, mais en exportant des produits agricoles élaborés. Savez-vous que bientôt, aux États-Unis, la moitié du maïs sera transformé en matières premières à usage industriel par trois sociétés pétrolières. Sommes-nous capables, en France, de penser ainsi ?
La politique libérale est un choix que nous avons fait, certes, sous la pression des États-Unis, mais c'est un choix qui s'impose à nous. Au niveau mondial, ce choix est plutôt positif. Cette politique - qui permet à 2 milliards et demi d'individus actuellement de bénéficier d'un taux de croissance de leur niveau de vie par tête de 10 % par an - n'est pas une mauvaise politique.
M. Christian Cointat :
Mais beaucoup sont restés sur le bord du chemin !
M. Francis Mer :
Même s'il y a au niveau mondial quelques centaines de millions de gens, parmi lesquels des Européens, qui sont obligés de se reprendre en main pour changer un peu, je considère que le bilan est globalement positif au plan mondial. Nous ne sommes plus confortablement installés derrière nos frontières, derrière les frontières d'une forteresse assiégée ! Nous sommes dans l'Europe pour faire partie d'un monde globalisé. Et nous sommes dans l'Europe pour que, dans ce monde globalisé, elle nous aide à atteindre un meilleur résultat. C'est la raison d'être d'une activité économique en Europe.
Ce qui nous manque, c'est la pédagogie du citoyen. A quoi sert l'Europe ? Pourquoi sommes-nous ensemble dans l'Europe ? Ce sont les questions qui nous sont posées et auxquelles nous n'avons pas encore répondu. Pourquoi voulez-vous que les Français s'intéressent à l'Europe s'il n'y a pas des gens qui les instruisent sur l'Europe ? Vous devriez vous transformer en délégation à l'instruction européenne !
À propos de l'OMC, je crois que notre globalisation a besoin de régulateurs. On a ouvert les frontières, mais on n'a pas réussi, depuis soixante-cinq ans, à concevoir autre chose que l'OMC. Sur ces questions, Pascal Lamy a été un très bon Commissaire. Ma crainte est que nous risquons de ne pas avoir suffisamment d'audace au niveau mondial, compte tenu de la position américaine, pour nous doter des outils de régulation, en temps utile, avant qu'il ne soit trop tard, avant une crise du système, avant que les dégâts ne soient devenus insupportables pour des populations importantes. Qui le dira le premier ? Les Européens ou les Américains ?
La France est en état de déclin relatif si on regarde la plupart des indicateurs depuis une vingtaine d'années. En Europe, deux pays mènent la danse par leur moral très élevé : le Royaume-Uni et l'Espagne ; le premier, a rattrapé en vingt ans un retard de deux décennies ; le second mène une reconquête d'un niveau de vie qu'il a perdu depuis plusieurs siècles. Quand aux Allemands, ils pâtissent d'un certain retard, comme nous, mais pour une raison qui leur est propre : celle de la réunification dans des conditions monétaires qui continuent à peser sur la croissance allemande. Mais les réformes engagées par le Chancelier Schröder permettront probablement à l'Allemagne de rattraper ce retard d'ici 2010.
Pour la BCE, il est certain qu'elle est obnubilée par l'inflation alors que ce n'est pas le sujet du jour. Mais il faut aussi savoir que, compte tenu de l'énormité des capitaux en mouvement dans le monde, personne ne peut maîtriser le taux de change, même si les banques centrales américaine, européenne et japonaise agissent de manière coordonnée entre elles. Le taux de change résulte en définitive de l'opinion que se font les épargnants du monde entier et de la confiance relative que leur inspirent les acteurs mondiaux.
Il est par ailleurs évident que l'Europe ne peut pas se construire contre les États-Unis. C'est avec eux que l'Europe doit se battre contre son nouvel ennemi qu'est le terrorisme. Saurons-nous toujours réserver l'arme nucléaire à un club restreint de pays ? Quant au pacte de stabilité, je pense que la règle doit être la même pour tous, même si certains pays peuvent avoir la possibilité d'expliquer le rôle que jouent, dans leurs budgets, certaines dépenses comme les dépenses militaires. Il faut mieux qualifier le contenu des dérapages et faire confiance à des gens qui en discutent sérieusement ensemble.
Institutions européennes
L'évolution du rôle européen du Parlement français
Rapport d'information de M. Hubert Haenel
Résumé du rapport
Comme le projet de rapport vous a été distribué, je me permettrai de le présenter brièvement.
La première partie du rapport rappelle les progrès accomplis, au cours des quinze dernières années, dans le contrôle parlementaire sur la politique européenne du Gouvernement. La deuxième partie rappelle les nouveaux pouvoirs que le traité constitutionnel accorde aux parlements nationaux en matière de subsidiarité : les avis motivés (le « carton jaune ») et le recours éventuel devant la Cour de justice (le « carton rouge »).
Le projet de loi constitutionnelle crée les conditions juridiques nécessaires à l'exercice de ces nouveaux pouvoirs. Il faudra ensuite réformer le Règlement du Sénat. Ce n'est pas pour demain, puisque la Constitution de l'Union n'entrera pas en vigueur avant au moins un an.
· Néanmoins, il me paraît utile de souligner d'ores et déjà qu'il nous faudra mettre au point une procédure bien adaptée au problème de la subsidiarité, et aux conditions de délai qui s'appliqueront aux avis motivés. Grâce à la révision constitutionnelle, nous aurons deux instruments d'intervention :
- l'article 88-4, comme aujourd'hui,
- et le nouvel article 88-5.
Si nous mélangeons les deux procédures, nous irons à l'échec. Le nouvel article 88-5, c'est la subsidiarité. La question ne porte pas sur le fond du texte, mais seulement sur la nécessité d'une intervention de l'Union. Sous cet angle, on peut juger que l'objectif d'un texte est tout à fait louable, tout en estimant que cet objectif sera mieux atteint si on laisse l'affaire entre les mains des États membres ou de leurs régions. C'est uniquement cet aspect qui doit être examiné. Et pour cela, nous aurons un délai impératif de six semaines. Il nous faudra donc définir une procédure rapide, qui permette de se concentrer sur la question de la subsidiarité. Et il nous faudra également développer la concertation entre parlements nationaux : pour que la Commission européenne soit tenue de « revoir sa copie », il faudra l'intervention d'un tiers des parlements nationaux. Nous devrons donc être capables, dans ce délai limité de six semaines, de nous concerter avec les autres assemblées. Tout cela supposera de faire du neuf.
· Parallèlement, il nous faut songer à améliorer l'application de l'article 88-4. L'article 88-4 est un instrument de contrôle du Gouvernement. Il a constitué un vrai progrès. Mais il pourrait être mieux appliqué. Dans le cas du Sénat - je me permets de vous renvoyer aux pages 17 et 18 du rapport - on voit que les résolutions sont parfois examinées trop tard pour que ce soit utile, et même qu'elles ne sont quelquefois pas examinées du tout. Je ne veux jeter la pierre à personne : nous savons tous que les commissions permanentes ont un ordre du jour prioritaire à respecter. Mais le résultat est que les questions européennes sont examinées quand il reste du temps, et qu'il est alors parfois trop tard pour avoir une influence.
Nous avions fait des propositions pour accélérer la procédure de l'article 88-4. Il s'agissait :
- de permettre à la délégation de statuer elle-même sur une proposition de résolution, lorsque la commission saisie au fond en aurait fait la demande ;
- de réduire le délai pour qu'une proposition de résolution adoptée par la commission compétente devienne officiellement résolution du Sénat (actuellement, ce délai est de dix jours...).
Ces propositions avaient été reprises par le groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale présidé par Daniel Hoeffel. Mais elles n'ont pas été incorporées, jusqu'à présent, dans le Règlement du Sénat.
Cependant, un meilleur fonctionnement de l'article 88-4 ne dépend pas seulement du fonctionnement interne du Parlement. Le Gouvernement doit aussi y prendre sa part. Pour que les deux assemblées puissent mieux exercer leur contrôle, il faudrait qu'elles aient connaissance rapidement de la position que le Gouvernement a l'intention de défendre, afin qu'elles puissent lui faire connaître leur sentiment.
En Grande-Bretagne par exemple, le Gouvernement adresse aux deux Chambres, souvent dans un délai de dix jours, un « explanatory memorandum », document bref qui présente les principaux aspects de chaque texte européen et les grandes orientations retenues en première analyse par le Gouvernement à propos de ce texte. Un tel document permet aux assemblées de réagir plus rapidement et facilite leur dialogue avec le Gouvernement. En même temps, cette pratique a le mérite d'obliger le Gouvernement à définir sa position dans des délais rapides, et donc à faire fonctionner efficacement la concertation interministérielle.
Dans le cas de la France, l'expérience montre que cette concertation connaît des carences, de sorte qu'il n'est pas exceptionnel que des négociations s'engagent sans que la position française ait été définie. Si le Gouvernement était tenu de présenter aux assemblées, de manière aussi systématique que possible et dans des délais brefs, une fiche contenant les grandes lignes de son analyse du texte et les principaux aspects de sa position en première approche, l'exigence d'une concertation interministérielle plus rapide et plus efficace se ferait immédiatement sentir. Les deux partenaires du dialogue y trouveraient donc avantage.
Par ailleurs, il est également nécessaire que le Gouvernement rende compte périodiquement des suites qu'il a données aux prises de position des assemblées. Là également, la Grande-Bretagne pourrait servir d'exemple : la règle y est que le Gouvernement adresse périodiquement une lettre aux assemblées indiquant comment il a tenu compte de leurs positions et pourquoi, le cas échéant, il a été amené à s'en écarter. Une telle pratique conduit à un dialogue entre Parlement et Gouvernement bien plus effectif que dans le système français, où il n'existe en réalité - reconnaissons-le - aucun véritable suivi des résolutions européennes.
? D'une manière générale, on voit bien que les questions européennes sont loin d'occuper dans l'activité du Parlement, comme dans celle du Gouvernement, la place qu'elles méritent. Pour ce qui est du Parlement, un fâcheux symbole est que le Parlement français est le seul, dans l'Europe des vingt-cinq, dont les assemblées ne soient pas officiellement dotées d'une commission des affaires européennes. En pratique, les délégations jouent à peu près ce rôle, mais leur dénomination est incompréhensible par le public comme par nos interlocuteurs étrangers. Je crois donc qu'il serait souhaitable de reconsidérer d'une manière objective la question de la dénomination de l'organe chargé, au sein de l'Assemblée nationale et du Sénat, des affaires européennes.
On sait que la Constitution de 1958 a limité le nombre des commissions permanentes à six. Mais on oublie généralement la lettre des dispositions inscrites à l'article 43 de la Constitution. L'article 43 de la Constitution prévoit que les projets et propositions de loi sont envoyés pour examen à des commissions spéciales. À défaut, il ajoute que ces projets et propositions « sont envoyés à l'une des commissions permanentes dont le nombre est limité à six dans chaque assemblée ». C'est là la seule mention des commissions permanentes dans le texte de la Constitution.
Est-ce qu'il faut ajouter une commission permanente supplémentaire aux six commissions actuelles ? Ce n'est pas ce que je propose, car il ne s'agit pas de mettre en place une commission semblable aux six autres. En effet, une commission des affaires européennes ne doit pas avoir de compétences législatives. La législation européenne est adoptée par le Parlement européen et non par les Parlements nationaux. Et l'introduction en droit interne des dispositions figurant dans une directive doit, pour des raisons de cohérence, être instruite par la commission permanente compétente sur le sujet. Il serait donc illogique d'ajouter la commission des affaires européennes aux six commissions auxquelles sont envoyés les projets et propositions de loi.
En second lieu, la tradition de la Vème République veut que chaque parlementaire soit membre de l'une des commissions permanentes et d'une seule. Or, il est essentiel que les membres de l'organe chargé de suivre les questions européennes soient en même temps membres des commissions chargées d'examiner les texteslégislatifsdans les différents domaines. C'est une condition nécessaire - même si elle n'est pas suffisante - pour que les questions européennes se diffusent dans l'ensemble des travaux parlementaires.
En conséquence, il me semble que c'est plutôt dans le titre XV de la Constitution qu'il serait judicieux d'introduire un nouvel article, après l'article 88-6 par exemple, qui viserait cette commission spécifique aux questions européennes.
La question de la dénomination de cette commission a été évoquée à l'Assemblée nationale lors de l'examen du projet de loi constitutionnelle. On a fait valoir alors qu'il serait préférable que la commission des affaires européennes porte une dénomination qui la différencie des six commissions permanentes qui ont une vocation législative. Les appellations de « comité » ou de « commission spéciale » ont alors été avancées. Ces suggestions paraissent tout à fait dignes d'intérêt. Je serais donc, pour ma part, partisan d'ajouter dans notre Constitution, après l'article 88-6, un nouvel article ainsi rédigé :
« Une commission spéciale pour l'Union européenne, composée de membres des six commissions permanentes, assure dans chaque assemblée le suivi, l'évaluation et le contrôle des affaires européennes ».
Je n'ignore pas que le contexte n'est pas favorable à l'adoption de cette suggestion. Pourtant, je crois que ce serait un bon « signal ».En réalité, la construction européenne est désormais au coeur de la vie nationale ; mais notre vie politique et administrative ne s'est pas suffisamment adaptée à cette situation. Je crois que le Sénat prendrait une bonne initiative en montant qu'il est conscient de la nécessité de laisser aux questions européennes la place qu'elles méritent.
Compte rendu sommaire du débat
M. Robert Badinter :
Rien n'interdit d'amender le projet de loi constitutionnelle ! Le Sénat peut le faire, comme l'Assemblée l'a fait. Une lecture supplémentaire à l'Assemblée nationale ne retarderait pas significativement le processus. Quel est le problème ? Nous allons entrer dans un contrôle de subsidiarité qui réclame l'efficacité. Ce contrôle devra donc s'appuyer sur la délégation. N'ayons pas peur d'aborder le problème. Chaque chambre aura un vrai pouvoir. Rien n'empêche de régler par la Constitution ce qui n'a pas été réglé, jusqu'à présent, de manière satisfaisante par les règlements des assemblées. Si nous avons besoin d'un organe compétent pour la subsidiarité, pourquoi ne pas le dire dans l'article 88-5 ?
M. Denis Badré :
Je partage ce point de vue. Et la rédaction évoquée dans le rapport me convient, car elle maintient la double appartenance entre la commission des affaires européennes et les commissions permanentes. En effet, il faut que les préoccupations européennes irriguent le Sénat dans son ensemble. Il faut maintenir ce lien.
M. Christian Cointat :
Nous allons être saisis de nombreux textes. Il faudra analyser, trier. Il faudra aussi une conception cohérente, un suivi régulier. Les commissions permanentes ne peuvent le faire, car elles ne sont pas centrées sur l'Europe. C'est la délégation qui doit faire ce travail, sinon personne ne le fera. Nous devons être conscients qu'il s'agit aussi, indirectement, de l'influence française en Europe. Les pays dont le Parlement est plus actif en matière européenne sont aussi les pays dont les gouvernements et les administrations prennent mieux en compte la dimension européenne, et, au final, sont présents plus efficacement dans les débats européens.
Je suis d'accord avec la rédaction proposée et je souhaiterais que nous ayons une position commune avec la délégation de l'Assemblée nationale.
M. Robert Badinter :
De toute façon, si le Sénat vote cet amendement, l'Assemblée en sera saisie.
Mme Monique Papon :
Je souhaite qu'il y ait une seconde réunion de la délégation consacrée à ce sujet pour que tous les membres de la délégation puissent considérer cette rédaction.
M. Denis Badré :
J'espère que nous parviendrons à une position unanime de la délégation, pour éviter toute interprétation politicienne.
M. Robert Badinter :
Il y a un argument essentiel à faire valoir : ce que nous demandons, c'est ce qui se fait dans les autres parlements de l'Union. Faut-il que nous soyons une fois de plus les mauvais élèves ?
M. Robert Bret :
Je considère avec sympathie le contenu de cet amendement, mais je ne pourrai m'y associer pour une raison de cohérence politique : étant opposé au traité, je ne peux que m'opposer aussi à la révision constitutionnelle, ce qui me conduit à refuser d'entrer dans le jeu des amendements. Cela ne m'empêche pas d'être favorable à un renforcement du contrôle parlementaire et à une meilleure articulation entre parlements nationaux et Parlement européen.
M. Bernard Frimat :
Le projet de révision renvoie la question au règlement des assemblées. Or, je crains que le Sénat ne privilégie un vote conforme du projet de loi constitutionnelle. Nous devrons alors reprendre le problème lors de la révision du règlement du Sénat. Mais la proposition me paraît valable et il est justifié de poser le problème dès maintenant.
M. Denis Badré :
Dans ce débat, nous devons considérer l'intérêt de notre pays en Europe et l'intérêt de la construction européenne. Il faut faire bien fonctionner le nouveau dispositif. Or, nous risquons de passer à côté, pour des raisons bureaucratiques et non pas pour des raisons politiques.
M. Jacques Blanc :
Il y a deux aspects du problème : celui de la dénomination de la délégation, qui n'est pas le point essentiel, et celui du rôle de la délégation pour la mise en oeuvre de l'article 88-5, qui est le problème principal. J'ai l'impression que le premier problème ne peut être résolu que par un amendement constitutionnel, mais ce n'est pas le problème le plus important. Pour le deuxième problème, est-il nécessaire d'adopter un amendement constitutionnel ? Est-ce que cela nous aidera à résoudre de manière satisfaisante le problème de l'application de l'article 88-5 ?
M. Robert Badinter :
Constitutionnaliser la délégation serait préférable si nous voulons lui confier la responsabilité principale pour le contrôle de subsidiarité.
M. Denis Badré :
C'est aussi mon point de vue.
M. Jean Bizet :
Je partage également ce sentiment. Nous avons une occasion de poser le problème et d'avancer vers une solution efficace : il faut la saisir. Je souhaiterais que la délégation prenne clairement position à ce sujet.
M. Robert Badinter :
Le fond du problème, c'est que les autres pays ont plus conscience que nous de ce que doit être un Parlement. Si notre influence décroît, ce n'est pas sans rapport avec notre monarchie républicaine, qui fait que, au lieu de se saisir des questions européennes, le Parlement attend les consignes. Notre Parlement ne donne pas une place suffisante aux questions européennes, et nos ministres pas davantage. Lorsque le Parlement existe, comme en Grande-Bretagne, le Gouvernement doit rendre des comptes et se trouve obligé de traiter bien plus sérieusement les questions. Il en résulte une action plus pertinente, plus efficace en Europe. Les représentants de la Grande-Bretagne, quant à eux, n'arrive pas dans une réunion européenne pour prononcer un discours et repartir aussitôt ! C'est notre manière d'approcher des questions européennes qu'il faut revoir.
À l'issue de ce débat, la délégation a décidé de tenir une nouvelle réunion à ce sujet le mardi 8 février à 10 heures.