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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 3 mai 2006



Politique étrangère et de défense

Institutions européennes


Politique étrangère et de défense

Instrument de stabilité (E 2727)

Communication de M. Serge Vinçon

Dans le cadre des perspectives financières 2007-2013, la Commission européenne a proposé de modifier et de simplifier le cadre financier applicable à l'action extérieure de l'Union européenne. Parmi les nouveaux instruments proposés, le texte E 2727 vise à créer un « instrument de stabilité », destiné à agir dans les situations de crise et d'instabilité en complément des actions financées dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). L'adoption d'un instrument unique permet d'abroger huit règlements communautaires existants, mais très variés.

La proposition s'étend à l'ensemble des pays tiers et vise à « promouvoir la paix et la stabilité et à assurer la sûreté et la sécurité de la population civile ». Son objet consiste d'une part à fournir une aide financière, économique et technique afin de répondre aux situations de « post-crise » (soutien à des opérations de maintien de la paix, actions de déminage, reconstruction d'infrastructures...) et d'autre part à lutter contre les menaces transfrontalières et transnationales. Son champ d'application est donc extrêmement vaste : prévention et résolution des conflits (surveillance de frontières, mesures de confiance...), soutien à des opérations de maintien de la paix (aide logistique, formation...), lutte contre le terrorisme, la prolifération, la dissémination des armes légères et de petit calibre (ALPC), la criminalité organisée et soutien à l'État de droit et aux droits de l'Homme...

La Commission européenne a proposé à l'origine un budget total de 4,5 milliards d'euros pour la période 2007-2013, mais le montant qui sera retenu pour cet instrument dépend encore de la mise au point détaillée de l'accord sur les perspectives financières.

1. Les questions soulevées par la proposition

La proposition de la Commission a suscité de nombreuses et importantes questions lors de son examen au Conseil.

La base juridique choisie par la Commission était surprenante : l'article 308 du traité est en effet un article « balai » qui prévoit que, « si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l'un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les dispositions appropriées ». Le Conseil a décidé que la proposition s'appuierait plutôt sur les articles du traité concernant la coopération au développement, qui entraînent l'application de la procédure de codécision entre le Conseil et le Parlement européen.

La question la plus importante réside dans l'articulation entre le nouvel instrument de stabilité et la PESC. La proposition étend en effet très nettement les compétences du premier pilier (le pilier communautaire), au détriment du deuxième pilier (politique étrangère et de sécurité commune), voire du troisième pilier (justice et affaires intérieures), car la proposition cite le terrorisme et la criminalité organisée comme domaines d'actions possibles.

Au fil des années, une grande complexité s'est installée en ce qui concerne la délimitation entre les deux premiers piliers, notamment pour des raisons administratives et budgétaires ; la PESC dispose en effet de moyens humains et financiers faibles au regard de ceux que la Commission européenne consacre à l'action extérieure. Il est vrai que de nombreux actes pris dans le deuxième pilier sont complétés par un acte communautaire du premier pilier : par exemple, à la suite du recours à la violence en Ouzbékistan et du refus d'une enquête internationale, l'Union européenne (deuxième pilier) a adopté une position commune en novembre 2005 pour introduire des restrictions à l'entrée sur son territoire de personnes directement responsables de ces faits, tandis que la Communauté européenne (premier pilier) adoptait parallèlement un règlement relatif à la traduction dans l'ordre juridique communautaire des aspects économiques de la position commune de l'Union. De plus, la frontière entre la gestion de crise et de sortie de crise et les situations de retour aux politiques traditionnelles de coopération est parfois ténue.

Or, la Commission européenne a d'ores et déjà tendance à interpréter de manière extensive les compétences du premier pilier ; elle a notamment demandé, en février 2005, à la Cour de justice des Communautés européennes d'annuler une action commune du Conseil, prise en 2002 dans le cadre du deuxième pilier, relative à la contribution de l'Union européenne à la lutte contre l'accumulation et la diffusion déstabilisatrices des armes légères et de petit calibre. La Commission prend pour argument que l'accord de Cotonou, accord de partenariat entre la Communauté européenne (premier pilier) et les États ACP (Afrique, Caraïbes et Pacifique), inclut des dispositions visant à lutter contre la diffusion de telles armes ; en conséquence, l'action commune PESC viole, selon la Commission, l'article 47 du traité sur l'Union européenne, qui précise : « [...] aucune disposition du présent traité n'affecte les traités instituant les Communautés européennes ». La Commission considère que, à partir du moment où la Communauté a agi en la matière, l'action commune PESC affecte les pouvoirs de la Communauté dans le domaine de l'aide au développement : un « précédent » dans le pilier communautaire empêcherait ainsi de mener une action dans le deuxième pilier.

La Commission développe d'ores et déjà cette politique en ce qui concerne le troisième pilier : la délégation du Sénat pour l'Union européenne a notamment évoqué cette question lors de sa réunion du 22 février consacrée à la Cour de justice des Communautés européennes. Dans ces circonstances, créer un instrument communautaire large, tel que le E 2727 proposé par la Commission, peut donner le même prétexte à celle-ci pour déposer des recours devant la Cour de justice et vider presque totalement le deuxième pilier de son contenu opérationnel.

Cette complexité institutionnelle entre le premier et le deuxième pilier des traités européens explique d'ailleurs la création, dans le traité constitutionnel, d'un poste de ministre des affaires étrangères de l'Union, à la fois président du Conseil des affaires étrangères, « mandataire du Conseil », et vice-président de la Commission européenne, « veillant à la cohérence de l'action extérieure de l'Union ». En l'absence d'un tel ministre des affaires étrangères, la question de la capacité de contrôle exercée par les États membres et par le Parlement européen sur le futur instrument se révèle délicate en raison des sujets abordés (opérations de maintien de la paix, situations de crise...) et le bon équilibre entre l'efficacité de l'action européenne dans des situations de crise et le nécessaire contrôle du Conseil ne semble pas avoir été atteint dans la proposition initiale de la Commission.

2. Les négociations en cours dans les institutions européennes

Le Conseil et le Parlement européen se sont d'ores et déjà accordés sur le changement de base juridique, qui permet d'appliquer la procédure de codécision. Or, le rapporteur de la commission des affaires étrangères du Parlement européen, Mme Angelika Beer, a indiqué à sa commission qu'elle était en contact avec le Conseil pour aboutir à un accord dès la première lecture au Conseil et au Parlement ; cette attitude, de plus en plus fréquente, révèle clairement un dévoiement de la procédure de codécision prévue à l'article 251 du traité CE et ne renforce pas la transparence des travaux des institutions européennes. Pour prendre une comparaison avec le système parlementaire français, il s'agit en fait de réunir une commission mixte paritaire avant la première lecture à l'Assemblée nationale ou au Sénat !

Sur le fond, le projet de rapport de Mme Beer tend principalement à conforter le rôle du Parlement européen dans les phases d'exécution de l'instrument de stabilité. Un paragraphe de l'exposé des motifs est particulièrement éclairant : « Le rapporteur et la Commission n'ont pas le même avis que le Conseil sur les modalités d'appui aux opérations de paix et de désarmement, ainsi que sur la non-prolifération des armes non nucléaires. Le rapporteur soutient la Commission, qui demande une plus grande liberté d'action, aussi bien au niveau des missions que de leur mise en oeuvre. Il s'efforce également d'imaginer un système qui privilégierait à l'avenir un échange de vues régulier entre le Parlement et la Commission et associerait plus étroitement l'Assemblée aux décisions stratégiques prises au titre de l'instrument de stabilité, ainsi qu'au suivi de leur application ».

Il n'est pas certain que ce type de position favorise l'engagement des États membres dans des opérations de maintien de la paix ou dans des situations de crise internationale ; or, ce sont eux qui disposent des moyens humains et techniques pour intervenir concrètement sur le terrain.

Au Conseil, une nouvelle version du texte a été proposée par la présidence autrichienne en mars ; le gouvernement français considère qu'elle comporte des améliorations, mais que la question de la « clause de flexibilité » reste entière : un article de la proposition prévoit en effet que la Communauté « peut adopter des mesures de soutien à d'autres initiatives politiques, lorsque ces mesures contribuent à atteindre les objectifs généraux du règlement ». Cette clause élargit potentiellement à l'excès le champ d'application du règlement.

Enfin, le Conseil, la Commission et le Parlement ont décidé d'exclure de la proposition initiale tout ce qui touche au nucléaire. Ces aspects sont dorénavant traités dans un texte séparé, basé uniquement sur le traité Euratom. Le Gouvernement devrait nous transmettre ultérieurement ce texte dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution.

*

* *

En conclusion, toutes ces questions reviennent de fait à celle, centrale, de l'ampleur du champ d'application de la proposition. En l'absence de ministre des affaires étrangères disposant de la « double casquette » Conseil-Commission, il peut sembler prématuré d'élargir de manière aussi extensive le champ du premier pilier au détriment du deuxième. Si, d'une manière générale, on ne peut que soutenir la consolidation en un seul instrument de règlements disparates pour leur donner une cohérence d'ensemble, il ne semble pas souhaitable de créer un outil hybride et « fourre-tout » sur un champ d'application aussi vaste que le prévoyait la Commission européenne ou que le prévoit encore la version en cours de discussion.

En conséquence, si un tel « instrument de stabilité » s'avérait nécessaire, il semblerait raisonnable de limiter strictement son champ d'action à ce qui ne relève pas de la politique étrangère et de sécurité commune, qui doit continuer de relever pleinement des procédures du deuxième pilier.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Cette communication illustre parfaitement la situation de déséquilibre que connaît de plus en plus le triangle institutionnel de l'Union européenne : la Commission européenne, moins collégiale, ne réussit plus à être la véritable force de propositions ; les membres du Conseil, trop nombreux, se désintéressent des questions qu'ils abordent ; le Parlement européen saisit l'occasion de la relative faiblesse des deux autres institutions pour accroître sa présence et son rôle. C'est pourquoi il est nécessaire d'assurer la montée en puissance du rôle des parlements nationaux dans le processus de décision communautaire.

M. Robert Bret :

Je suis d'avis de développer la formulation de la proposition de résolution afin de préciser dans le dispositif les raisons pour lesquelles il est nécessaire de limiter le champ d'application de l'instrument de stabilité et les risques qu'il pourrait y avoir à ne pas le faire.

M. Jacques Blanc :

On voit bien qu'il existe une mécanique en faveur du Parlement européen ; en conséquence, je crois que nous devons renforcer nos liens avec les députés européens pour les sensibiliser aux problèmes qui nous semblent essentiels. Cette communication, qui illustre cette prégnance du Parlement européen, met justement l'accent sur un empiètement qui pourrait enlever leur capacité d'agir aux États.

*

A l'issue du débat, et après avoir pris en compte les modifications proposées par M. Hubert Haenel et M. Robert Bret, la délégation pour l'Union européenne a conclu à l'unanimité au dépôt de la proposition de résolution qui suit :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de règlement du Conseil instituant un instrument de stabilité (texte E 2727),

Demande au Gouvernement de veiller à ce que le champ d'application du futur instrument de stabilité soit strictement limité, afin qu'il ne soit pas possible, par un instrument du premier pilier régi par le processus de décision communautaire, d'empiéter sur le champ d'application du deuxième pilier consacré à la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union européenne, ce qui pourrait avoir pour effet de décourager l'engagement des États membres dans des opérations de maintien de la paix ou dans des situations de crise internationale.

 


Institutions européennes

Enseignements de la Conférence sur la subsidiarité
« L'Europe commence chez soi »
(Sankt Pölten - 18 et 19 avril 2006)

Communication de M. Hubert Haenel

Dans le cadre du débat sur l'avenir de l'Europe, la présidence autrichienne de l'Union, le parlement autrichien et le Land de Basse-Autriche ont organisé, les 18 et 19 avril derniers, une Conférence sur la subsidiarité, intitulée « L'Europe commence chez soi ». Une centaine de représentants et d'experts des États membres ont débattu ainsi pendant plus d'une journée des moyens de rapprocher l'Europe du citoyen grâce à une application réelle du principe de subsidiarité dans le processus législatif européen. Les interventions les plus marquantes ont été celles du chancelier Schüssel, des présidents des parlements autrichien et finlandais, des présidents du Parlement européen et de la Cour de justice, ainsi que du vice-président de la Commission, Günter Verheugen, et de l'ancien commissaire, Franz Fischler.

Les deux grands axes du débat ont été, d'une part, le recours à la subsidiarité, pour éviter une centralisation inutile et excessive au sein de l'Union, et, d'autre part, l'initiative « mieux légiférer », pour éviter l'excès de réglementation. Ce n'est pas un hasard si ce sont précisément les deux thèmes que nous avions retenus pour notre rencontre avec la Commission européenne du Bundesrat, à Strasbourg, en janvier dernier. De cette Conférence, extrêmement riche et dense, dont les échanges ont retenu l'attention constante de l'ensemble des participants - y compris du chancelier Schüssel - durant l'ensemble des travaux, je voudrais juste retenir ici quelques enseignements qui me paraissent importants pour les mois à venir.

*

D'abord, trois remarques générales avant d'en venir aux propositions concrètes.

Première remarque : quelle que soit la réalité du fonctionnement de l'Union, ce qui importe véritablement, c'est la perception qu'en a le citoyen. Or, alors même que l'Union continue d'attirer ceux qui n'en font pas partie, on constate une désillusion, une désaffection des citoyens à l'intérieur de l'Union. Et ce sentiment est largement entretenu par la perception d'une réglementation européenne excessive et d'une intervention européenne inutile. Pour recouvrer la confiance des citoyens, il faut donc mettre en place un contrôle aussi objectif que possible qui permette de vérifier la nécessité d'une intervention européenne et qui mette en relation l'objectif visé avec les moyens déployés et les possibilités pratiques de leur mise en oeuvre. En d'autres termes, il faut créer les conditions pour que se développe une culture de la subsidiarité.

Deuxième remarque : le principe de subsidiarité est un principe politique, mais c'est aussi un principe juridique puisqu'il est inscrit dans les traités. Et, du fait qu'il est inscrit dans les traités, ce principe est justiciable. Ce n'est pas la conception philosophique du principe de subsidiarité avec ses deux volets - l'un qui incite l'Union à agir lorsque les États membres ne peuvent le faire avec efficacité, et l'autre qui limite l'action de l'Union lorsque les États membres peuvent agir - qui est justiciable. Ce n'est en effet qu'en fonction du libellé qui figure dans les traités que ce principe est justiciable. Et ce libellé ne concerne que la limitation de l'action de l'Union et ne joue que pour les compétences non exclusives de celle-ci.

Troisième remarque : il est impossible de dissocier les principes de subsidiarité et de proportionnalité. Certes, on peut donner vie au principe de proportionnalité indépendamment du principe de subsidiarité ; c'est le cas, par exemple, pour les compétences exclusives de l'Union où, en vertu des traités, la proportionnalité s'applique tandis que la subsidiarité ne s'applique pas. En revanche, dès lors que l'on exclut ce qui peut résulter du principe de proportionnalité, il n'y a quasiment plus de place réelle pour la subsidiarité. La démonstration en a d'abord été faite par le président du parlement finlandais qui, exemples à l'appui, a montré qu'il était rare de trouver des cas où l'objectif visé par une directive n'était pas légitime, mais qu'il était par contre fréquent d'être en présence d'une directive beaucoup plus détaillée, plus large et plus envahissante qu'il n'est nécessaire pour atteindre cet objectif. Et le président de la Cour de justice a confirmé cette appréciation en s'appuyant sur la jurisprudence de la Cour. Il a ainsi expliqué que la Cour avait estimé que le principe de subsidiarité pouvait s'appliquer au marché intérieur et que, de ce fait, l'on pouvait contester les mesures d'harmonisation en faisant valoir que les traités n'avaient pas donné un chèque en blanc au législateur européen pour harmoniser ; mais que la Cour appréciait alors ces mesures d'harmonisation au regard du principe de proportionnalité, ne laissant dès lors plus guère de place pour la subsidiarité.

Cette démonstration rejoint très exactement les propos qu'ont tenus devant notre délégation, en février dernier, Philippe Léger et Jean-Pierre Puissochet. L'évocation de la subsidiarité entraîne un contrôle de la base juridique et un examen au regard de la proportionnalité. Mais, si l'on exclut la proportionnalité, on vide quasiment de sa substance le principe de subsidiarité. Nous en avons nous-mêmes fait plusieurs fois l'expérience lors de l'examen de propositions de directives ou de règlements.

*

Mais, au-delà de ces remarques générales, la Conférence a fait apparaître un certain nombre de propositions concrètes. Car la plupart des intervenants, à commencer par Andreas Kohl, président du Conseil national autrichien, ont affirmé leur volonté que l'on passe aujourd'hui au stade opérationnel. Après des années de discours théoriques et de belles paroles, il est temps de passer à l'action sur la base du traité d'Amsterdam et du protocole qui lui est annexé, mais qui n'a jamais été vraiment mis en oeuvre à ce jour. À cette fin, il convient que chacune des institutions de l'Union et les parlements nationaux acceptent de jouer le jeu pleinement.

D'abord, la Commission européenne, qui est à l'origine des projets de législation. Plusieurs intervenants ont demandé que chaque proposition de la Commission soit accompagnée d'une estimation des charges qu'elle entraîne. Charges pour les gouvernements nationaux, pour les collectivités locales, pour les opérateurs économiques ou pour les citoyens. Michel Delebarre, président du Comité des régions, a ainsi évoqué la directive qui oblige à remplacer les tuyaux en plomb pour la distribution de l'eau potable ; et il a souligné que, même si les coûts résultant d'une telle directive ne sont supportés que dix ans après son adoption, il faut quand même les prendre en charge un jour ou l'autre. La Commission devrait donc toujours évaluer le coût dans l'étude d'impact qui accompagne un projet de législation.

La Commission doit aussi clairement et objectivement motiver ses propositions au regard de la subsidiarité. La plupart des participants ont estimé que ce n'était pas le cas aujourd'hui. Or, la motivation de la Commission est un des éléments qui permet ensuite d'exercer un contrôle. On a en conséquence avancé l'idée que la Commission fournisse une fiche subsidiaire, à l'instar de la fiche financière. Et un universitaire a formulé un certain nombre de suggestions pour l'établissement de cette fiche subsidiaire qui devrait au minimum reprendre les critères matériels qui figurent dans le protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proximité annexé au traité d'Amsterdam. Pour prendre un exemple cité par Edmund Stoiber, ministre président de Bavière, si la Commission européenne avait dû établir une fiche subsidiaire pour sa proposition de directive sur les inondations, elle aurait dû tenir compte du critère selon lequel « la question examinée a des aspects transnationaux qui ne peuvent pas être réglés de manière satisfaisante par l'action des États membres » et elle n'aurait pas inclus l'ensemble des fleuves purement nationaux dans le champ d'application de cette directive qui n'aurait concerné que les fleuves transfrontaliers.

De plus, un très grand nombre d'interventions ont appelé à la mise en oeuvre rapide d'un mécanisme proche du mécanisme d'alerte précoce inscrit dans le traité constitutionnel, soulignant que rien n'empêchait l'entrée en vigueur immédiate de cette procédure d'examen préliminaire. En ce sens, la Commission devrait adresser ses propositions législatives aux parlements nationaux en même temps qu'elle les adresse au Parlement européen et au Conseil. Et elle devrait s'engager clairement à examiner les remarques que les parlements nationaux formuleraient sur ces textes et à revoir ceux-ci si un nombre suffisant de parlements nationaux doutaient de leur respect du principe de subsidiarité. Certains ont suggéré que la Commission conclue un accord avec les parlements nationaux à cette fin ; d'autres ont estimé qu'un engagement de la Commission suffirait.

Les parlements nationaux, quant à eux, devraient donc examiner les propositions au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité. Et ils devraient inclure les « Livres verts » et les « Livres blancs » dans ce contrôle car c'est dès le stade du «Livre vert » qu'il convient de prendre en compte la subsidiarité. Ils devraient coordonner leurs actions de contrôle au sein de la COSAC, qui est en outre le lieu par excellence où l'on devrait mettre en valeur les meilleures pratiques du contrôle de la subsidiarité. Enfin, compte tenu du constat que, souvent, l'examen d'un texte par les institutions européennes est déjà très avancé lorsque les parlements nationaux s'en saisissent, un délai d'attente devrait être imposé au Parlement européen et au Conseil en sorte qu'ils ne commencent leurs travaux que lorsque les parlements nationaux ont fait connaître leur avis sur la subsidiarité.

Quant au Conseil, il a été suggéré qu'il inscrive à son ordre du jour un point régulier sur la subsidiarité ou qu'il accepte de tenir un débat à ce sujet sur demande de plusieurs États membres. Et l'on a appelé un amendement du règlement intérieur du Conseil en ce sens.

Enfin, la retenue de la Cour de justice à l'égard de la subsidiarité a été abondamment évoquée et regrettée. Mais l'on a souligné qu'elle était encouragée par le fait que les États membres n'invoquaient que rarement la subsidiarité lorsqu'ils saisissaient la Cour. Il faudrait donc que, plus souvent, la Cour soit amenée à établir une comparaison entre une action communautaire et une action ayant le même objectif prise au niveau national. Et la présidence de la Conférence a invité les États membres à examiner les voies qui permettraient à leurs parlements de saisir la Cour, par l'intermédiaire des gouvernements, dans les cas de violation du principe de subsidiarité.

*

Quelles conclusions tirer de cette Conférence ?

D'abord la satisfaction que, pour la première fois, la question de la subsidiarité ait été abordée de manière concrète et pragmatique. Pour la première fois, on n'a pas débattu de la conception philosophique de la subsidiarité, mais des possibilités d'action effectives en fonction des dispositions du traité qui régissent l'application de la subsidiarité au sein de l'Union. C'est sans nul doute parce que l'on a adopté cette démarche concrète que l'on a pu déboucher sur des propositions précises. Et nous ne pouvons que nous réjouir que ces propositions rejoignent tout à fait nos propres réflexions. De même qu'elles coïncident avec les positions de la Commission européenne du Bundesrat allemand.

Il me semble qu'il ressort en outre deux leçons claires des débats de Sankt Pölten.

La première est que la subsidiarité ne peut être isolée de la proportionnalité. Ce fut une erreur du protocole annexé au traité constitutionnel de ne confier aux parlements nationaux que le contrôle de la subsidiarité et non celui de la proportionnalité. Il convient aujourd'hui de réunir contrôle de subsidiarité et contrôle de proportionnalité.

La deuxième est que, pour que le principe de subsidiarité soit véritablement respecté au sein de l'Union, il faut que la Cour de justice participe de manière active à assurer son application effective. Et, pour cela, comme cela ressortait de notre dialogue avec Philippe Léger et Jean-Pierre Puissochet, il faut qu'il y ait davantage de recours fondés sur la violation du principe de subsidiarité.

Lors de son allocution de clôture de la Conférence, le chancelier Schüssel disait qu'il fallait garder à l'esprit que ceux qui posent des questions critiques ou désagréables ne sont pas pour autant des mauvais Européens. Pour ma part, je dirai que la culture de la subsidiarité ne sera vraiment installée au sein de l'Union que le jour où chacun reconnaîtra que ce n'est pas être anti-Européen que de contester une directive devant la Cour de justice pour violation de la subsidiarité. Nous n'en sommes peut-être pas là aujourd'hui, mais la Conférence de Sankt Pölten montre que l'on progresse dans la bonne voie.

Compte rendu sommaire du débat

M. Jacques Blanc :

J'ai bénéficié déjà d'un compte rendu de la conférence de Sankt Pölten dans le cadre du Comité des régions. La conclusion était également que cette conférence ouvrait des perspectives très positives, même si le Comité des régions souhaite que son rôle soit mieux reconnu dans la perspective de la mise en place d'un contrôle de subsidiarité. De plus, pour le Comité des régions, la subsidiarité ne doit pas jouer seulement dans les rapports entre l'Union et les États membres, mais aussi dans les rapports entre ceux-ci et les pouvoirs locaux.

Une remarque, par ailleurs, sur le rôle des parlements nationaux. Notre délégation a adopté, à mon initiative, une proposition de résolution au sujet d'un projet de texte européen concernant les appellations d'origine protégée (AOP). J'ai essayé de faire vite, mais, quand nous sommes intervenus, le Parlement européen s'était déjà prononcé et, lorsque je me suis adressé à notre ministre, j'ai découvert que la décision du Conseil était déjà considérée comme acquise, car il y avait eu un accord au sein du COREPER. Ainsi, lorsque nous nous sommes prononcés, nous n'avions plus aucune chance d'être influents. Il est donc indispensable que nous parvenions à intervenir plus tôt, et que nous parvenions à mieux dialoguer avec les parlementaires européens pour que nos préoccupations soient prises en compte.

Enfin, je souhaiterais avoir des précisions sur la signification et la portée du principe de proportionnalité.

M. Hubert Haenel :

Le principe de proportionnalité signifie que la Communauté ne doit prendre que les mesures strictement nécessaires pour appliquer les traités, sans contraindre les États membres au-delà de ce qui est indispensable.

Le principe de subsidiarité doit conduire à vérifier qu'il est nécessaire que la Communauté intervienne parce que les États membres ne peuvent pas d'eux-mêmes atteindre l'objectif visé. Le principe de proportionnalité doit conduire à s'assurer que l'action de la Communauté n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif.

L'illustration la plus complète du principe de proportionnalité se trouve dans le protocole portant sur ce sujet qui est annexé au traité d'Amsterdam. Je le cite :

« La forme de l'action communautaire est aussi simple que le permettent la réalisation adéquate de l'objectif de la mesure et la nécessité d'une exécution efficace. La Communauté ne légifère que dans la mesure nécessaire. Toutes choses égales par ailleurs, il convient de donner la préférence à des directives plutôt qu'à des règlements, et à des directives-cadres plutôt qu'à des mesures détaillées. Bien qu'elles lient tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, les directives visées à l'article 189 du traité laissent aux instances nationales le choix de la forme et des moyens.

« En ce qui concerne la nature et la portée de l'action communautaire, les mesures de la Communauté doivent laisser une marge de décision aussi grande que possible au plan national, cette marge devant rester compatible avec la réalisation de l'objectif de la mesure et le respect des exigences du traité. Sans préjudice de la législation communautaire, il convient de veiller au respect des pratiques nationales bien établies ainsi que de l'organisation et du fonctionnement des systèmes juridiques des États membres. Dans les cas appropriés, et sous réserve de la nécessité d'une exécution adéquate, les mesures communautaires doivent offrir aux États membres des solutions différentes pour réaliser les objectifs de la mesure ».

M. Jean Bizet :

Effectivement, on voit bien qu'il n'y a pas de dissociation possible entre ce principe et celui de subsidiarité.

M. Hubert Haenel :

Ce qui le confirme, c'est que, dans la définition de la subsidiarité qui figure dans les traités, on trouve le fondement même de la proportionnalité. En effet, l'article 5 du traité mentionne que « la Communauté n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres... ». Les mots « dans la mesure où », qui représentent une composante de la subsidiarité, correspondent exactement à l'idée de la proportionnalité.

Si la Convention a choisi de dissocier subsidiarité et proportionnalité, c'est parce que le contrôle de subsidiarité inquiétait certains et que séparer les deux principes était un moyen d'en limiter la portée. Mais la conférence de Sankt Pölten a bien montré que subsidiarité et proportionnalité étaient en fait indissociables.

M. Serge Vinçon :

Je crois que ces réunions, qui permettent d'échanger des réflexions et des expériences, sont précieuses. Mais il est également important que les parlements se saisissent de propositions d'actes, avec pour objectif d'être plus efficaces et plus influents, dans leurs rapports avec leurs gouvernements comme avec les institutions européennes.

M. Hubert Haenel :

Cela implique que les parlements travaillent de plus en plus en réseau. Je crois qu'il y a un mouvement dans ce sens. C'est pourquoi je souhaite que, dans le débat au Sénat qui précèdera le Conseil européen de juin, nous montrions notre attachement au contrôle de subsidiarité et au rôle des parlements nationaux à cet égard. Sur ce point, les propositions qu'a adressées la France à la présidence autrichienne me paraissent un peu en retrait : c'est mieux que rien, mais beaucoup de pays sont aujourd'hui prêts à aller plus loin. Je précise qu'il ne s'agit pas d'appliquer par morceaux le traité constitutionnel, mais de s'appuyer sur des dispositions existantes, figurant dans le protocole annexé au traité d'Amsterdam.

M. Jean Bizet :

Je me réjouis de l'accent mis sur la subsidiarité, qui me paraît un élément-clé pour réconcilier nos concitoyens avec l'Europe. Nous devons partir de leurs aspirations. Mais pourrons-nous revenir en arrière, obtenir le réexamen de textes adoptés qui sont manifestement contraires au principe de subsidiarité, comme la directive sur les taux réduits de TVA ? C'est un exemple de décision européenne incompréhensible pour les citoyens : comment comprendre qu'une décision à l'unanimité soit nécessaire pour une mesure fiscale n'ayant d'incidence que nationale, comme c'est le cas pour les travaux dans l'habitat ancien ou la restauration ? Je rappelle que le problème va se poser à nouveau dans trois ans.

M. Hubert Haenel :

Le protocole annexé au traité d'Amsterdam exclut toute remise en cause de l'« acquis communautaire ». Donc, c'est seulement aux textes à venir que pourrait s'appliquer un contrôle de subsidiarité. Néanmoins, le cas particulier de la TVA à taux réduit mérite un examen attentif puisque, comme vous l'avez dit, une nouvelle décision sera nécessaire dans trois ans.

M. Jean Bizet :

Je crois que c'est en nous montrant efficaces sur des questions de ce type que nous parviendrons à recréer la confiance.

ANNEXE (*)

Conférence européenne sur la subsidiarité 2006

« L'Europe commence chez soi »

Déclaration de la Présidence

(St Pölten - 19 avril 2006)

1. Dans le cadre du débat sur l'avenir de l'Europe, la présidence autrichienne du Conseil de l'Union européenne a organisé, en collaboration avec le Parlement autrichien et le Land de Basse-Autriche, la conférence européenne sur la subsidiarité 2006, intitulée « l'Europe commence chez soi », les 18 et 19 avril 2006. Des représentants des États membres de l'Union européenne et des institutions européennes, ainsi que des experts, ont débattu à cette occasion des moyens de mettre en oeuvre une politique plus proche des citoyens au travers d'une application plus efficace du principe de subsidiarité au sein du processus de décision de l'Union européenne.

2. Afin que la construction européenne se poursuive avec succès à l'avenir, les citoyens européens ont besoin de retrouver confiance dans l'Union. A cette fin, ils doivent être capables de s'identifier plus précisément au processus d'intégration européenne. Une Union forte, gouvernée par la volonté de ses citoyens, doit nécessairement prendre ses décisions d'une manière qui leur soit à la fois proche et compréhensible. Elle doit également atteindre le bon équilibre entre l'Union et les États membres lorsqu'elle conduit ses actions.

3. Comme le disposent les traités, l'Union européenne ne peut intervenir que dans les domaines dans lesquels les États membres lui en ont conféré le pouvoir. En cas de doute, la compétence relève des États membres et non de l'Union. Dans les secteurs qui ne sont pas de la compétence exclusive de l'Union, le principe de subsidiarité s'applique, ce qui signifie que l'Union n'intervient que si elle est en mesure d'apporter une valeur ajoutée par rapport à l'action des seuls États membres. De ce fait, le principe de subsidiarité garantit également la préservation de l'identité, de la culture et de l'autonomie nationales et régionales.

4. Il est impératif que les instances à la fois européennes et nationales vérifient dûment, à toutes les étapes du processus de décision de l'Union européenne, que les principes de subsidiarité et de proportionnalité ont bien été respectés. Il devrait également être possible, dans les cas d'espèce, de procéder à un contrôle juridictionnel au regard du principe de subsidiarité.

5. Les autorités régionales et communales participent à l'élaboration d'une politique européenne proche du citoyen. En raison de leur contact direct avec la population, elles sont en mesure de s'assurer que les préoccupations des citoyens ont bien été prises en compte au niveau du processus décisionnel de l'Union européenne. A cette fin, elles doivent promouvoir le dialogue avec les citoyens européens et les former davantage qu'elles ne l'ont fait jusqu'à présent à l'idée européenne, son importance et ses objectifs. Elles doivent les aider à s'identifier à l'Europe et à son système institutionnel.

6. Afin de garantir que la réglementation européenne soit conforme aux attentes des citoyens, la Commission européenne est invitée à impliquer davantage, et le plus tôt possible, les autorités régionales et communales dans l'élaboration des propositions d'actes. Dans le cadre de ses études d'impact, la Commission devrait prendre en compte les conséquences de ses propositions d'actes sur les échelons régionaux et communaux. Le Comité des Régions est invité à développer plus avant son réseau de contrôle de la subsidiarité afin que les résultats de ses évaluations puissent être au mieux pris en compte dans la rédaction des actes de l'Union européenne.

7. Les centres de formation aux fonctions publiques communautaire, d'État et territoriale sont invités, d'une part, à accroître les liens entre leurs programmes respectifs de formation au processus décisionnel de l'Union européenne et, d'autre part, à faire une place plus importante au principe de subsidiarité et à la coopération à tous les niveaux, dans l'intérêt des citoyens.

8. Il faut poursuivre vigoureusement les efforts engagés pour améliorer les possibilités légales de coopération interrégionale, qui constitue un instrument dont l'efficacité n'est plus à prouver pour promouvoir une coopération transfrontalière harmonieuse et renforcer les échelons régionaux et communaux.

9. En principe, les parlements nationaux disposent de deux possibilités pour prendre part au processus décisionnel de l'Union européenne : ils peuvent agir soit à travers leur gouvernement national, soit en examinant directement les propositions d'actes émanant des institutions européennes.

10. Aux fins de contrôle de la subsidiarité, il est vivement recommandé aux parlements nationaux de faire une pleine application des possibilités de coopération qui leur ont été offertes par les protocoles annexés au traité d'Amsterdam.

11. Le Parlement européen et les parlements nationaux devraient examiner en parallèle, de manière périodique, les propositions d'actes émanant des institutions européennes au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

12. Sur la base du droit de l'Union européenne en vigueur, la Commission européenne doit transmettre ses propositions d'actes non seulement aux institutions européennes mais aussi aux parlements nationaux. Elle doit modifier ses propositions dès lors qu'un nombre représentatif de parlements nationaux exprime un doute sérieux quant à leur compatibilité avec le principe de subsidiarité.

13. Les États membres sont invités à examiner les moyens de permettre aux parlements nationaux, par le biais de leur gouvernement national, d'avoir recours à la Cour de justice des Communautés européennes dans les cas de violation du principe de subsidiarité.

14. Les parlements nationaux et régionaux ont, en raison de leur cadre institutionnel, des méthodes et des procédures différentes pour contrôler la conformité des propositions d'actes au principe de subsidiarité. Toutefois, l'échange d'expériences qui a lieu aujourd'hui et le développement conjoint des meilleures pratiques sont susceptibles de jouer un rôle important. A cette fin, les parlements nationaux sont encouragés à renforcer leur coopération en matière de contrôle de la subsidiarité au sein de la COSAC. En outre, les parlements nationaux sont invités à poursuivre cette coopération dans le cadre du Comité des Régions.

15. Les initiatives de la Commission visant à améliorer la qualité de la réglementation européenne sont les bienvenues car elles contribuent à promouvoir une culture de la subsidiarité en Europe. Par ailleurs, il convient d'accorder une plus grande importance au respect du principe de proportionnalité lors de l'exécution de la législation communautaire.

16. Il est vivement conseillé à la Commission européenne, lorsqu'elle contrôle le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité dans ses études d'impact, de s'appuyer davantage qu'elle ne l'a fait jusqu'à présent sur des données et des faits objectifs et compréhensibles et de les incorporer dans l'exposé des motifs de ses propositions d'actes. La Commission est également encouragée à appliquer systématiquement la méthode qu'elle a développée pour mesurer la charge administrative que fait peser sa proposition sur les citoyens et les entreprises.

17. Dans le contexte de la simplification de l'acquis communautaire, une évaluation au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité doit également être mise en oeuvre. Afin que les charges administratives qui pèsent sur l'économie et les citoyens soient allégées au maximum, il est également recommandé aux États membres de prendre des initiatives à l'échelon national visant à réduire le degré de bureaucratie.

18. Le Conseil, le Parlement européen et la Commission sont invités à élaborer un document de référence permettant de vérifier la conformité aux principes de subsidiarité et de proportionnalité au cours de la procédure législative. Cela permettrait à la législation européenne de se concentrer plus dans les domaines dans lesquels elle présente des avantages réels par rapport à l'action individuelle des États membres. Ce document de référence pourrait aussi servir de base pour le contrôle de la subsidiarité par les parlements nationaux.

19. Il sera plus simple de procéder à un contrôle juridictionnel si la conformité aux principes de subsidiarité et de proportionnalité est examinée sur la base de critères définis. La Cour de justice des Communautés européennes joue un rôle clé dans l'interprétation et l'examen de conformité au droit communautaire. En complément des efforts du Conseil, du Parlement européen et de la Commission pour garantir un plus grand respect du principe de subsidiarité, il est vivement recommandé à la Cour de justice des Communautés européennes, quand elle parvient à une décision, de prêter une attention particulière aux arguments relatifs à la conformité au principe de subsidiarité avancés par les parties au procès.

20. Il serait bienvenu que la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes s'attache de manière plus approfondie aux arguments soulevés par les États membres relatifs aux conséquences sociales, économiques et environnementales que ses arrêts peuvent avoir. À cet égard, la position que prendra prochainement la Cour de justice sur la question de la rétroactivité, à propos de laquelle de nombreux États membres sont d'ailleurs intervenus, revêtira une grande importance.

21. Enfin, il pourrait sembler utile d'accroître les échanges d'informations avec les cours suprêmes nationales afin d'améliorer plus avant la compréhension mutuelle au niveau des juridictions nationales.

22. Le Président salue le souhait exprimé par les participants à la conférence que les futures présidences continuent elles aussi à travailler à l'application effective du principe de subsidiarité.


*  Traduction non officielle