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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 3 novembre 2004

 


Justice et affaires intérieures


Justice et affaires intérieures

Le nouveau programme pluriannuel
relatif à l'« espace de liberté, de sécurité et de justice »

Communication de M. Pierre Fauchon

Les 4 et 5 novembre prochains, les chefs d'État et de gouvernement doivent se réunir à Bruxelles pour un Conseil européen consacré principalement à l'adoption d'un nouveau programme pluriannuel pour réaliser l'« espace de liberté, de sécurité et de justice ».

L'objectif d'offrir aux citoyens un niveau élevé de protection dans un tel espace a été fixé par le traité d'Amsterdam. Le premier Conseil européen exclusivement consacré aux questions de justice et de sécurité s'est tenu à Tampere, en Finlande, en octobre 1999. Lors de ce sommet, les chefs d'État et de gouvernement avaient adopté un programme concret de mesures à mettre en oeuvre pour réaliser cet objectif dans un délai de cinq ans, avec trois priorités :

- la mise en place d'une politique européenne commune en matière d'asile et d'immigration ;

- la création d'un véritable espace européen de justice ;

- le renforcement de la lutte contre les formes graves de criminalité à l'échelle de l'Union européenne.

Ce programme, dit « de Tampere », arrive à échéance cette année. La présidence néerlandaise a donc élaboré, en collaboration avec la Commission européenne, un projet de programme pour les prochaines années, dit « programme de La Haye ». Ce nouveau programme porte, comme le précédent, sur l'ensemble des matières relatives à l'  « espace de liberté, de sécurité et de justice ». Je rappellerai que ces matières sont actuellement partagées entre le « premier pilier » (visas, asile, immigration et contrôles aux frontières) et le « troisième pilier » (coopération policière et coopération judiciaire en matière pénale).

Dans ma communication, je laisserai volontairement de côté les aspects relatifs à l'asile, à l'immigration et aux contrôles aux frontières, pour me consacrer exclusivement à la coopération policière et à la coopération judiciaire en matière pénale, c'est-à-dire aux domaines qui relèvent du « troisième pilier ». En effet, les questions relatives à l'asile, à l'immigration et aux contrôles aux frontières se posent dans des termes sensiblement différents et le programme de la présidence néerlandaise est d'ailleurs assez ambitieux dans ces domaines. Ces aspects mériteraient donc de faire l'objet d'une réflexion spécifique et approfondie au sein de notre assemblée.

En revanche, si je crois nécessaire d'insister tout particulièrement sur la coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale, c'est parce que je considère que le programme de la présidence néerlandaise est très insuffisant dans ces domaines au regard des enjeux soulevés par l'augmentation des formes graves de criminalité transnationale, telles que le terrorisme, la traite des êtres humains ou le trafic de drogue, et qu'il ne répond pas aux fortes attentes des citoyens.

Avant de présenter les principaux aspects du nouveau « programme de La Haye », je voudrais évoquer brièvement le bilan du « programme de Tampere ».

I - UN BILAN DÉCEVANT DE LA MISE EN oeUVRE DU PROGRAMME DE TAMPERE

Les lenteurs et les carences de l'Europe de la justice sont une énigme. On évoque l'« espace judiciaire européen » depuis un quart de siècle. Il semble toujours aussi difficile de dépasser le stade des déclarations d'intention. Comment expliquer, en effet, que, dans un espace de libre circulation des personnes tel que l'Union européenne, où les criminels circulent librement, les frontières ne subsistent plus que pour les policiers et les magistrats ? Comment se fait-il que l'Union européenne soit impuissante face au développement des formes graves de criminalité transnationale, comme le terrorisme, la traite des êtres humains ou le trafic de drogue ?

Dans un monde exposé au développement effréné de toutes les formes de criminalité transfrontalières, les appareils judiciaires nationaux sont désarmés. Surchargés par les affaires de criminalité interne, les procureurs nationaux n'ont ni le temps ni les moyens de se consacrer aux affaires de criminalité ayant des ramifications dans plusieurs pays, comme me l'ont confirmé plusieurs magistrats lors de mes auditions.

Ainsi, lors d'une réunion organisée récemment par l'OSCE, j'ai été amené à me pencher sur le thème de la traite des êtres humains, qui concerne à la fois l'exploitation sexuelle des femmes et des enfants et l'exploitation du travail clandestin. Or, cette forme particulièrement odieuse de criminalité se développe de manière effrayante. On estime ainsi à environ 500 000 le nombre de femmes et d'enfants, principalement originaires d'Europe centrale et orientale, victimes chaque année de véritables organisations criminelles au sein de l'Union européenne, y compris dans notre propre pays.

Face à ce constat préoccupant, on aurait pu penser que la Commission européenne tire la sonnette d'alarme. Or, dans sa communication sur le bilan du « programme de Tampere » et les futures orientations du 2 juin 2004, elle se contente de formules générales, sans aucun élément concret.

Peut-on d'ailleurs parler d'un véritable bilan ? Certes, de nombreux textes ont été adoptés en matière d'harmonisation pénale sur des sujets aussi variés que la lutte contre le terrorisme, l'aide à l'entrée des immigrants illégaux ou encore la protection de l'environnement. Le Conseil européen de Tampere a consacré le principe de la reconnaissance mutuelle comme la « pierre angulaire » de la coopération judiciaire, avec notamment le mandat d'arrêt européen, qui a remplacé la procédure d'extradition au sein de l'Union le 1er janvier dernier. Enfin, on peut mentionner la création d'organes intégrés, comme l'office européen de police Europol et l'unité de coopération judiciaire Eurojust. Au total, depuis dix ans, l'Union européenne a adopté pas moins de vingt-six actions communes, onze décisions cadres et vingt-deux conventions dans le domaine de la coopération judiciaire pénale.

Sur le papier, le bilan de la mise en oeuvre du programme de Tampere apparaît donc important. Cependant, lorsque l'on étudie l'application concrète des textes adoptés, on est porté à avoir un sentiment beaucoup plus mitigé.

Ainsi, le mandat d'arrêt européen, n'a toujours pas été transposé par certains États comme l'Italie et, dans certains pays, la transposition de cet instrument a été effectuée en contradiction avec l'esprit sinon la lettre de la décision cadre, de telle sorte qu'il ne constitue, en définitive, qu'une procédure d'extradition améliorée.

Malgré une augmentation significative de ses compétences et de ses moyens, tant budgétaires qu'en personnel, Europol n'a toujours pas démontré une réelle valeur ajoutée en matière de lutte contre la criminalité organisée transnationale. L'unité anti-terroriste constituée en son sein après les attentats du 11 septembre 2001 a même été démantelée l'an dernier, car elle n'apportait qu'une faible valeur ajoutée, avant d'être réactivée à nouveau après les attentats de Madrid du 11 mars dernier. En outre, depuis des mois, les États membres, et en particulier l'Allemagne et la France, s'affrontent pour trouver un successeur à l'ancien directeur d'Europol, sans arriver à se mettre d'accord. Enfin, comme nous l'avons dénoncé à maintes reprises, le contrôle politique sur Europol est très insuffisant car, ni le Conseil des ministres ni le Conseil d'administration ne jouent leur rôle, et il n'existe pas de contrôle démocratique et juridictionnel sur cet organisme.

De même, Eurojust reste loin de représenter ne serait-ce que l'embryon d'un Parquet européen. L'ancien représentant français au sein de cette unité confiait récemment son amertume : cet organe ne dispose pas de véritables pouvoirs, ses membres n'ont même pas les moyens de faciliter la coopération judiciaire en matière pénale. D'après le dernier rapport annuel d'Eurojust, sur environ 300 affaires traitées en 2003 par cette unité, plus des trois-quarts d'entre-elles avaient un caractère strictement bilatéral et seulement 5 % concernaient des affaires de terrorisme. Les chancelleries ne jouent pas le jeu et sont réticentes à transmettre des affaires à Eurojust. Par ailleurs, il n'existe pas de véritable coordination entre Europol et Eurojust. Les deux organes s'ignorent mutuellement. L'accord conclu récemment entre les deux organismes ne comporte, en effet, aucune valeur ajoutée.

Quant à l'harmonisation des règles et des procédures pénales, elle se fait généralement sur le plus petit dénominateur commun et n'apporte donc, en réalité, aucune valeur ajoutée.

Quelles sont les raisons de ces insuffisances ? Les contraintes institutionnelles jouent un rôle non négligeable. En effet, la coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale, relèvent du « troisième pilier » c'est à dire du domaine intergouvernemental. La Commission européenne (qui ne dispose pas du monopole de l'initiative), le Parlement européen (qui est simplement consulté) et la Cour de justice (dont le contrôle est limité), jouent donc un rôle réduit par rapport au Conseil, qui statue toujours à l'unanimité. Or, la règle de l'unanimité, qui revient à accorder un droit de veto à chaque État, se traduit souvent par des blocages ou par des compromis a minima.

Faut-il, pour autant, accabler certains de nos partenaires, particulièrement réticents ? Sûrement pas, car nous ne faisons pas mieux qu'eux. La plupart des instruments difficilement adoptés au niveau européen ne sont toujours pas entrés en vigueur dans notre pays, faute d'avoir été ratifiés ou transposés. On est triste d'avoir à rappeler, par exemple, que la France s'était engagée avec six autres pays à appliquer de manière anticipée le mandat d'arrêt européen, alors que seul un amendement sénatorial à la loi sur l'adaptation de notre droit aux évolutions de la criminalité a permis de transposer avec retard cet instrument dans notre code de procédure pénale. De même, notre pays n'a toujours pas ratifié, quatre ans après leur adoption, la Convention du 29 mai 2000 et son protocole de 2001, qui constituent pourtant des outils essentiels pour faciliter l'entraide judiciaire en matière pénale et pour lutter contre le blanchiment d'argent sale.

Convenons que notre attitude n'est pas toujours de nature à entraîner nos partenaires. Ainsi, nous soutenons depuis longtemps avec vigueur le projet de créer un Parquet européen doté de larges pouvoirs ; mais, dans la loi qui a inscrit Eurojust dans notre droit, nous avons retenu une conception minimaliste du rôle de cette instance, pourtant censée préfigurer le Parquet européen. Le trajet entre Paris et Bruxelles n'est que d'une heure vingt, mais cela semble suffisant pour changer l'orientation des politiques.

Curieusement, les scrupules européens disparaissent lorsqu'il s'agit d'autoriser, sans exiger une ratification parlementaire nationale, l'Union européenne à conclure avec les États-Unis des accords d'extradition et d'entraide judiciaire en matière pénale. Tout se passe comme si l'Union européenne accordait à des pays tiers ce qu'elle n'est pas disposée à se reconnaître à elle-même, puisque les instruments européens nécessitent, quant à eux, d'être ratifiés ou transposés dans les droits internes. Ce que l'Europe accepte sous la pression américaine, pourquoi ne le ferait-elle pas sous la pression de ses citoyens ? Car l'Europe de la justice ne peut plus attendre. Il y va de la crédibilité, de la légitimité même de l'Europe, qui restera incomplète et fragile, tant qu'elle ne sera pas synonyme de sécurité et de justice pour nos concitoyens.

II - LE NOUVEAU PROGRAMME RELATIF À L'ESPACE DE LIBERTÉ, DE SÉCURITÉ ET DE JUSTICE

Je rappellerai, d'abord, le contexte dans lequel s'inscrit l'élaboration de ce nouveau programme. J'évoquerai ensuite ses principaux aspects. Je présenterai, enfin, les positions des différents États membres à la veille du Conseil européen.

1. Un contexte renouvelé

Le contexte de l'espace de liberté, de sécurité et de justice est aujourd'hui sensiblement différent qu'il y a cinq ans avec, d'une part, les conséquences du dernier élargissement, et, d'autre part, les perspectives ouvertes par le traité constitutionnel.

L'adhésion, le 1er mai dernier, des dix nouveaux États membres représente, en effet, un défi majeur pour l' « espace de liberté, de sécurité et de justice ». Il en va ainsi de la préparation des nouveaux États membres à participer pleinement à l'acquis de Schengen avec l'objectif de la levée des contrôles aux frontières intérieures avec ces États. De la même manière, l'adhésion de ces pays, dont les systèmes judiciaires portent encore les traces du passé, rend plus que jamais indispensable le renforcement de la confiance mutuelle qui était déjà difficile à quinze. Surtout, dans une Europe à vingt-cinq aujourd'hui, trente demain, le maintien de la contrainte de l'unanimité ne pourra entraîner que la paralysie.

Le deuxième élément novateur tient aux dispositions du traité constitutionnel. La Constitution européenne contient, en effet, des avancées importantes sur les questions de justice et de sécurité. Elle prévoit, en particulier, la suppression du « troisième pilier » et le recours pour l'ensemble de ces matières à la méthode communautaire, où le Conseil décide à la majorité qualifiée en codécision avec le Parlement européen, sous le contrôle de la Cour de justice. Elle prévoit également d'étendre les compétences de l'Union européenne en matière judiciaire et de renforcer Europol et Eurojust. L'entrée en vigueur de la Constitution européenne devrait donc considérablement accélérer la réalisation de l' « espace de liberté, de sécurité et de justice ». Sur de nombreux points, le programme élaboré par la présidence néerlandaise se contente d'ailleurs de renvoyer aux dispositions du traité constitutionnel.

Tout est-il réglé pour autant ? Ce n'est pas le cas, car la Constitution est restée encore très timide sur les aspects opérationnels de la coopération judiciaire et policière. Ainsi, les aspects opérationnels de la coopération policière resteront entièrement soumis à la contrainte de l'unanimité. De plus, pour tout texte relatif à l'harmonisation pénale, une « clause d'appel » au Conseil européen a été introduite lors de la Conférence intergouvernementale, qui peut s'interpréter comme le maintien d'un droit de veto de chaque État membre, lorsqu'il estime que le texte en cause porte atteinte à des aspects fondamentaux de son système de justice pénale. Par ailleurs, la Constitution européenne ne prévoit pas un contrôle judiciaire d'Eurojust sur les activités d'Europol, alors que celles-ci revêtiront à l'avenir un caractère de plus en plus opérationnel. En ce qui concerne le Parquet européen, ce n'est que du bout des lèvres que certains ont accepté qu'il figure dans la Constitution, qui multiplie les verrous à son égard. En effet, la Constitution prévoit que pour établir un Parquet européen à partir d'Eurojust il faut une décision prise à l'unanimité par le Conseil des ministres et l'accord du Parlement européen. Or, il ne faut pas se faire d'illusions : certains États n'accepteront jamais la création d'un ministère public européen. De plus, la compétence du futur Parquet européen est limitée à la seule protection des intérêts financiers et on ne pourra étendre les compétences de ce Parquet que par une décision des chefs d'État et de gouvernement, qui statuent toujours à l'unanimité.

2. Les principaux aspects du nouveau programme

· En ce qui concerne le volet « sécurité », les principaux enjeux devraient porter sur le développement des échanges d'informations et le renforcement de la coopération opérationnelle.

Dans le domaine de la sécurité, la principale priorité de la présidence est de développer les échanges d'informations entre les services des États membres et entre ceux-ci et les agences européennes, comme Europol et Eurojust. Ainsi, la présidence propose d'introduire, au 1er janvier 2008, le principe de « disponibilité », d'après lequel les informations détenues par les services de police d'un État seraient directement accessibles aux policiers des autres États membres. Elle envisage également d'aller vers une interopérabilité, voire une interconnexion, entre les nombreux fichiers existants au niveau européen, tels que le système d'information général d'Europol ou le système d'information Schengen. Ces propositions soulèvent cependant des difficultés qui tiennent aux réticences de certains États à partager les informations qu'ils détiennent dans une Europe élargie, mais aussi au respect des règles en matière de protection des données à caractère personnel.

Le document de la présidence évoque, en outre, la lutte contre le terrorisme, qui devrait conserver un caractère prioritaire au niveau européen. En dehors du principe de disponibilité des informations, le programme insiste surtout sur la coopération et l'assistance aux pays tiers, comme l'Algérie, le Maroc, la Tunisie, le Pakistan, l'Arabie saoudite, le Kenya et l'Indonésie. Je rappellerai que, à la suite des attentats de Madrid du 11 mars dernier, le Conseil européen a désigné un coordonnateur européen de la lutte contre le terrorisme et qu'il a décidé de se réunir tous les six mois pour faire le point sur la mise en oeuvre des mesures prises pour lutter contre cette menace. Ce sujet sera donc à nouveau à l'ordre du jour du Conseil européen de décembre et on peut espérer que, lors de ce Conseil européen, des initiatives plus concrètes seront prévues pour lutter contre ce fléau.

Concernant la coopération policière, la présidence néerlandaise met surtout l'accent sur le renforcement des instruments existants, comme Europol et les équipes communes d'enquête. Si elle mentionne la nécessité de renforcer la coopération opérationnelle, on peut cependant regretter qu'elle reste très prudente dans ce domaine. En particulier, elle ne propose pas d'anticiper la création du Comité permanent de sécurité intérieure (le « COSI »), prévu par la Constitution européenne, qui a précisément pour mission de renforcer la coordination de la coopération opérationnelle entre les autorités compétentes des États membres. En effet, il existe de fortes divergences entre les États membres sur la nature et le rôle de ce Comité.

Enfin, la lutte contre la drogue ne semble pas faire l'objet d'une priorité pour la présidence néerlandaise (mais est-ce véritablement une surprise ?). La première version du programme n'y faisait même pas référence, ce qui a été corrigé depuis, grâce notamment à la pression de la France.

· La justice semble constituer le parent pauvre du programme de la présidence néerlandaise.

La partie consacrée à la coopération judiciaire est, en effet, beaucoup moins ambitieuse et détaillée que celle relative à l'asile et à l'immigration ou celle relative à la coopération policière.

Celui-ci met surtout l'accent sur le principe de la reconnaissance mutuelle et son corollaire la confiance mutuelle. Il évoque ainsi la nécessité de renforcer la confiance réciproque entre les juridictions des différents États membres, tant en matière civile qu'en matière pénale, en favorisant le développement progressif d'une « culture judiciaire commune ». Afin de favoriser l'émergence de cette « culture judiciaire européenne », plusieurs pistes sont envisagées, telles que la mise en place d'un mécanisme d'évaluation, des programmes de formation des magistrats et la création d'un « Erasmus des juges ».

Tant en matière civile, qu'en matière pénale, la présidence néerlandaise privilégie la mise en oeuvre du principe de la reconnaissance mutuelle sur l'harmonisation des législations nationales. Ainsi, aucune nouvelle initiative n'est prévue en matière d'harmonisation pénale ou civile. En revanche, la présidence envisage plusieurs instruments fondés sur le principe de la reconnaissance mutuelle, comme, par exemple, en matière pénale, une initiative sur le règlement des conflits de compétence et de juridictions ou encore la mise en réseau des casiers judiciaires nationaux (le projet de « casier judiciaire européen »). Elle prévoit aussi, dans le domaine civil, des initiatives sur le règlement des conflits de loi, notamment en matière de successions et de régimes matrimoniaux.

Enfin, alors qu'une précédente version du programme de la présidence évoquait la création éventuelle d'un Parquet européen, cela a été supprimé lors du dernier Conseil « Justice et Affaires intérieures » à la demande de plusieurs États membres.

· D'autres points sont abordés dans le programme de la présidence.

Il s'agit, d'abord, de la protection des droits fondamentaux. La présidence propose notamment de transformer l'Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes en une Agence européenne des droits de l'Homme. De plus, dans la perspective du renforcement du contrôle de la Cour de justice dans le domaine « Justice et Affaires intérieures », et face au risque d'une augmentation du nombre de saisines, la création d'une chambre spécialisée au sein de la Cour de Luxembourg pourrait être envisagée.

Il s'agit ensuite d'assurer une meilleure application des décisions adoptées au niveau européen par une évaluation périodique, et d'apporter une réelle « valeur ajoutée » européenne, par un meilleur respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Enfin, le programme de la présidence contient quelques lignes très lacunaires sur les relations extérieures de l'« espace de liberté, de sécurité et de justice ». Ainsi, seuls les États-Unis étaient mentionnés dans la première version, ce qui a été supprimé depuis.

3. Les positions des différents États-membres

Le programme de la Présidence néerlandaise a été discuté au Conseil « Justice et Affaires intérieures » des 25 et 26 octobre derniers. A cet égard, on a pu constater une forte divergence entre les positions des vingt-cinq États membres.

· Certains pays, comme la France, l'Espagne, la Belgique et le Luxembourg, se montrent plus allants sur ces questions. Ils souhaiteraient aller plus loin sur la coopération judiciaire, la lutte contre la drogue ou en matière de lutte contre le terrorisme et ils regrettent la suppression du Parquet européen. La France a ainsi présenté une contribution qui insiste, en particulier, sur la nécessité de rechercher l'efficacité opérationnelle, en prévoyant notamment un droit de poursuite européen et des opérations de police communes.

· En revanche, plusieurs États membres anciens, comme le Royaume-Uni, l'Irlande et le Danemark, ou nouveaux, comme la Pologne et la Slovaquie, se montrent très réticents sur ces sujets. Ils s'opposent à la mention du Parquet européen et certains contestent même l'idée d'une « culture judiciaire commune ».

· Enfin, d'autres pays, comme l'Allemagne, ont une position plus ambiguë. En effet, si l'Allemagne est plutôt allante sur les aspects judiciaires, en revanche, en matière d'immigration, elle est plus réservée. Le ministre allemand de l'Intérieur, M. Otto Schily, s'est ainsi fermement opposé, lors du dernier Conseil « Justice et Affaires intérieures », au recours à la « clause passerelle » pour passer de l'unanimité au vote à la majorité qualifiée au Conseil et à la codécision du Parlement européen pour les mesures relatives à l'immigration.

*

En définitive, le programme de la présidence néerlandaise me paraît manquer de souffle et d'ambition en ce qui concerne la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Il reste très en deçà des enjeux soulevés par l'augmentation des formes graves de criminalité transnationale et des attentes des citoyens. Il s'agit, en réalité, d'une succession de voeux pieux, de formules vagues et creuses, mais en aucun cas d'un véritable programme d'action pour l'avenir. Je déplore, en particulier, la suppression de toute référence au Parquet européen, étant donné que sans une unification des systèmes de poursuite au niveau européen la lutte contre la criminalité organisée transnationale ne peut être que limitée. Je pense donc que notre délégation devrait dénoncer fortement ces lacunes et ces insuffisances car, en l'état, le programme de la présidence me paraît inacceptable.

Compte tenu du faible degré d'ambition de ce programme et des fortes réticences de certains pays, le recours à des « coopérations renforcées », sous quelque forme que ce soit, me semble assez inévitable si nous voulons continuer à progresser sur les questions de justice et de sécurité dans l'Europe élargie. Soyons clairs : dans une Europe à vingt cinq aujourd'hui, trente demain, tous les pays n'auront pas la volonté et la capacité de progresser au même rythme. Il sera indispensable de recourir, dans le cadre du traité ou sinon en dehors de lui, au mécanisme des « coopérations renforcées », qui permet aux États qui le souhaitent et le peuvent d'aller plus vite et plus loin.

D'ores et déjà, les accords de Schengen ont représenté une première forme de « coopération renforcée ». C'est précisément pour la coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale, que la mise en oeuvre des « coopérations renforcées » a été assouplie par le traité de Nice. Dans le domaine de la coopération policière, les cinq plus grands pays de l'Union ont réuni un groupe ad hoc (surnommé le « G5 ») pour traiter les questions concrètes concernant l'asile, l'immigration et la coopération policière.

Afin que la justice et la police progressent de concert, ne serait-il pas opportun de prendre une initiative comparable en matière de coopération judiciaire ? N'est-ce pas par cette voie que l'on pourrait aboutir un jour à une définition commune des incriminations et des sanctions, une sorte de « code pénal européen », et à un véritable Parquet européen, du moins pour lutter contre certaines formes spécifiques de criminalité transnationale, comme la fraude aux intérêts communautaires ou la traite des êtres humains ?

Il me semble que notre gouvernement devrait prendre de telles initiatives, car, en réalité, je suis persuadé que seule la constitution d'une avant-garde pourrait permettre de réaliser de véritables avancées vers un « espace de liberté, de sécurité et de justice ».

 

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

L'adoption du nouveau programme pluriannuel relatif à l'« espace de liberté, de sécurité et de justice » devrait constituer, avec la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne visant à faire de l'Union européenne l'économie la plus dynamique et la plus compétitive du monde, l'un des deux sujets principaux du Conseil européen des 4 et 5 novembre. Nous aurons donc l'occasion de revenir sur ces questions la semaine prochaine, lors de l'audition de la ministre déléguée aux Affaires européennes, qui viendra nous présenter les résultats de ce Conseil européen.

Je voudrais également rappeler les préoccupations que nous avions exprimées, lors de l'examen de plusieurs initiatives européennes, au sujet de la protection des données à caractère personnel. Il me semble, en effet, indispensable de préserver l'équilibre entre le renforcement de la sécurité au niveau européen et la protection des libertés individuelles.

Comme vous l'avez souligné dans votre communication, la Constitution européenne contient des avancées importantes pour réaliser l'« espace de liberté, de sécurité et de justice ». Elle reste toutefois trop timide sur les aspects opérationnels de la coopération policière et judiciaire en matière pénale. C'est la raison pour laquelle je partage votre sentiment selon lequel le recours à des « coopérations parallèles » sera inévitable si nous voulons continuer à progresser sur les questions de justice et de sécurité dans une Europe élargie, en particulier sur les aspects opérationnels.

M. Alex Türk :

En tant que président de l'autorité de contrôle commune d'Europol, j'ai été amené à m'intéresser de près au fonctionnement de cet organisme pendant plusieurs années. Je rappelle qu'Europol n'est pas une sorte de « FBI européen » ou une police européenne, mais un office chargé du traitement des renseignements au niveau européen pour lutter contre certaines formes graves de criminalité transnationale. La mission d'Europol est de centraliser l'ensemble des informations relatives à ces formes de criminalité, jusqu'ici éparpillées au sein de tous les services des États membres, afin que l'information, dûment analysée, soit ensuite redistribuée à ces services. L'essentiel des activités d'Europol consiste donc à gérer un système d'échange d'informations et à constituer des fichiers, qui peuvent contenir des données à caractère personnel. La conception qui a présidé à la création d'Europol est d'origine anglo-saxonne. De manière schématique, cette conception privilégie une approche théorique et par le haut de la criminalité, alors que la culture policière dans les pays comme la France part plutôt du terrain.

En dépit d'une augmentation importante de ses moyens et d'une extension de ses prérogatives, Europol n'a pas démontré jusqu'à présent une réelle valeur ajoutée dans la lutte contre la criminalité organisée. Alors que, à l'origine, le mandat d'Europol était limité à certaines formes spécifiques de criminalité organisée transnationale, comme le terrorisme ou le trafic de drogue, ses compétences ont été progressivement étendues, si bien qu'elles recouvrent actuellement quasiment l'ensemble de notre code pénal. Par ailleurs, les moyens humains et matériels de l'office ont été considérablement augmentés, puisque son budget est aujourd'hui de l'ordre de 60 millions d'euros et qu'il emploie plus de 400 agents.

Or, cette augmentation continue des compétences et des moyens d'Europol ne s'est pas traduite par des résultats à la hauteur des espoirs qu'y avaient mis ses promoteurs. Europol reste encore une « coquille vide » sur bien des aspects. Ainsi, le système d'information général d'Europol (SIE), qui constitue pourtant la vocation première de cet organisme, n'est toujours pas opérationnel, près de dix ans après la création d'Europol et il existe peu de fichiers d'analyses qui soient réellement pertinents. Par ailleurs, les policiers sont réticents à transmettre leurs informations face au risque de dilution, a fortiori dans une Europe élargie. J'ai donc le sentiment qu'il faudrait aujourd'hui une remise à plat du fonctionnement d'Europol et je me réjouis de la candidature présentée par la France de Gilles Leclair qui est un fin connaisseur d'Europol.

M. Robert Bret :

Vous avez dénoncé le manque de consistance et les insuffisances du programme de la présidence néerlandaise en ce qui concerne la coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale. Je voudrais, toutefois, souligner que, sur d'autres aspects, ce programme ne me paraît pas dénué d'importance et qu'il comporte des éléments très concrets.

Je pense, en particulier, à la création éventuelle de « centres de traitement » des demandes d'asile en dehors de l'Union ou à ses frontières. Cette idée, qui a été au centre les discussions de la dernière réunion des ministres de l'intérieur des cinq pays les plus peuplés de l'Union (le « G5 ») à Florence, le 18 octobre dernier, me paraît extrêmement préoccupante, étant donné qu'elle revient, en réalité, à externaliser le traitement des demandes d'asile, c'est-à-dire à renvoyer en dehors du territoire de l'Union les demandeurs d'asile. Or, a-t-on bien mesuré les dangers que comporte un tel projet ? La création de tels centres permettrait-elle aux personnes qui ont besoin d'une protection internationale de bénéficier du droit d'asile ? Quelles seraient les autorités chargées de gérer cette question et avec quelles garanties ? Quel serait le sort des personnes déboutées ? Je connais déjà un camp entre le Maroc et l'Algérie qui accueille plus de 40.000 personnes dans un état de dénuement et sans que les autorités de ces pays n'aient les moyens de faire face à cette situation.

De manière plus générale, on trouve également dans le programme de la présidence néerlandaise l'objectif de créer un « système commun d'asile » et un « bureau européen d'asile » avant 2010. L'idée d'encourager les initiatives des États membres en vue d'une coopération en mer pour lutter contre l'immigration clandestine, qui pourrait déboucher à terme sur une coopération avec les pays tiers, me paraît également préoccupante.

Je considère donc que les Parlements européen et nationaux devraient débattre de ces sujets.

M. Hubert Haenel :

La création de centres de traitement des demandes d'asile en dehors de l'Union ou à ses frontières n'est pas mentionnée dans le programme de la présidence qui évoque seulement le lancement d'une étude sur le bien-fondé, l'opportunité et la faisabilité d'un traitement commun, conforme aux normes internationales, des demandes d'asile en dehors du territoire de l'Union européenne. Comme vous le savez, ce projet a fait l'objet de fortes controverses ces derniers mois. Évoqué une première fois par le Premier ministre britannique en mars 2003, il a été repris récemment par l'Allemagne et par l'Italie. La France a toujours été hostile à cette idée. Le Président de la République avait clairement manifesté son opposition à ce projet, lors du Conseil européen de Thessalonique en juin 2003, et le ministre de l'Intérieur a rappelé récemment qu'il n'était pas question pour la France d'accepter des camps ou des centres de transit d'aucune sorte.

Mme Marie-Thérèse Hermange :

La vraie question soulevée par votre communication me semble être la suivante : les États souhaitent-ils vraiment transférer leur compétence et leur souveraineté dans des domaines tels que la justice ou la police ? Sont-ils prêts à abandonner leur droit de veto, ce qui pourrait permettre d'aller vers davantage d'harmonisation et une véritable politique européenne sur ces questions ? Sont-ils réellement disposés à partager les informations confidentielles qu'ils détiennent avec les autres États membres ? Ces matières sont, en effet, au coeur de la souveraineté des États et, dans le même temps, il paraît nécessaire de renforcer la coopération européenne pour lutter contre la criminalité organisée transnationale et, en particulier, de doter les organismes existants au niveau européen, comme Europol et Eurojust, de véritables compétences opérationnelles de telle sorte qu'ils soient réellement efficaces.

Les « coopérations renforcées » peuvent effectivement permettre de débloquer les dossiers difficiles. Je pense, en particulier, au problème douloureux des enlèvements d'enfants, qui n'a pas été entièrement réglé par le règlement « Bruxelles II » sur la compétence, la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière matrimoniale et de responsabilité parentale, ni même par le nouveau règlement « Bruxelles II bis », qui le remplacera à compter du 1er mars 2005. Il s'agit, en effet, d'un problème qui se pose notamment entre la France et l'Allemagne, et qui illustre les difficultés d'assurer une réelle reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires, même entre nos deux pays. Le recours au mécanisme des « coopérations renforcées » aurait peut-être permis de réaliser de véritables avancées sur ce sujet sensible.

Mme Fabienne Keller :

Je voudrais faire trois observations.

Je partage votre constat sur le caractère dramatique de la situation actuelle. Ainsi, les citoyens ont le sentiment que le dernier élargissement de l'Union européenne s'est traduit par une augmentation de la criminalité. À Strasbourg, on a constaté une multiplication du nombre de prostituées et de « faux mendiants », souvent originaires d'Europe centrale et orientale ou balkanique, exploités par de véritables réseaux de type mafieux. Il s'agit là d'une forme particulièrement grave et visible de criminalité qui préoccupe légitimement nos concitoyens.

Je voudrais également rappeler qu'il existe déjà des coopérations bilatérales entre les policiers qui fonctionnent très bien, avec notamment des commissariats communs.

Enfin, je crois qu'une réflexion sur les aspects extérieurs de la coopération policière et judiciaire en matière pénale est indispensable. La criminalité organisée, comme la traite des êtres humains, se développe, en effet, aussi aux frontières de l'Union européenne et je pense que nous aurions tout intérêt à travailler sur ces sujets avec certains pays, comme la Russie, la Biélorussie, l'Ukraine ou l'Albanie.

M. Roland Ries :

J'ai été frappé par la connotation très pessimiste de vos propos. Je voudrais donc vous faire part de ma propre réflexion. Je crois qu'il existe, en réalité, deux voies possibles pour la coopération européenne en matière de justice et d'affaires intérieures. La première, qui est celle suivie jusqu'ici repose sur la coopération intergouvernementale, avec des organes dotés de faibles pouvoirs, comme Europol et Eurojust. Cette première voie a clairement montré ses limites. Mais je crois aussi qu'une autre voie est possible vers une Europe plus intégrée, avec des normes communes et des organes communs. Cette seconde voie n'a pas encore été explorée et j'espère pour ma part que la Constitution européenne permettra ce saut qualitatif. Je voudrais donc faire preuve de plus d'optimisme.

M. Jacques Blanc :

Je trouve que nous avons parfois une attitude paradoxale sur ces questions. Nous voudrions faire preuve de grandes ambitions, mais, dans le même temps, nous ne sommes pas toujours disposés à déléguer notre souveraineté sur ces sujets sensibles. Comme vous l'avez mentionné, la Constitution européenne contient des avancées pour réaliser l'« espace de liberté, de sécurité et de justice », mais elle maintient aussi un droit de regard des parlements nationaux dans ces domaines.

Par ailleurs, je ne crois pas que l'avenir se résume à choisir entre la voie de la coopération intergouvernementale et une approche intégrée et je partage votre sentiment sur l'intérêt des « coopérations renforcées » pour surmonter l'opposition de certains États.

Mme Alima Boumediene-Thiery :

Je considère qu'on ne peut pas donner une image aussi négative de l'Europe sans mentionner les raisons qui expliquent la situation actuelle. La justice et la sécurité relèvent encore du « troisième pilier », c'est-à-dire du domaine intergouvernemental. Ces questions restent donc de la compétence des États membres au sein du Conseil. Ce sont donc les gouvernements, et pas l'Union européenne, qui sont responsables des lenteurs et des insuffisances actuelles de l'« espace de liberté, de sécurité et de justice ».

Il est vrai que le fonctionnement actuel d'Eurojust ne paraît pas satisfaisant. Mais, comment cet organe pourrait-il contribuer efficacement à la lutte contre la criminalité, en l'absence d'une véritable harmonisation des incriminations au niveau européen ?

La liberté de circulation des personnes serait, notamment dans le contexte de l'élargissement, responsable de tous les maux selon certains. Je rappellerai cependant que les ressortissants des pays d'Europe centrale et orientale qui viennent d'adhérer à l'Union ne disposent pas aujourd'hui de l'accès au marché du travail dans les anciens États membres, puisque l'on a introduit des périodes transitoires dans le traité d'adhésion.

Par ailleurs, s'il paraît indispensable de renforcer la lutte contre la traite des êtres humains, cela passe surtout par une meilleure protection des victimes. Pour démanteler les filières, il faut, en effet, faire en sorte que les victimes de la traite collaborent avec la justice et que leur sécurité soit assurée. Un texte a d'ailleurs été adopté au niveau européen sur la protection des victimes de la traite des êtres humains, mais il n'a pas encore été transposé par tous les États membres. Il faut donc se donner réellement les moyens de lutter contre ce fléau.

Je voudrais exprimer également ma préoccupation sur les aspects relatifs à l'asile et à l'immigration du programme de la présidence néerlandaise. Ainsi, l'interopérabilité des bases de données, telles que le fichier d'empreintes digitales des demandeurs d'asile (Eurodac) ou le système d'information Schengen, me paraît problématique.

Enfin, je considère que, ces dernières années, on a surtout renforcé le volet sécuritaire, au détriment des deux autres volets, la justice et la liberté, alors que ces trois éléments sont indissociables. Je pense notamment au mandat d'arrêt européen et au cas de Cesare Battisti.

M. Yannick Bodin :

La construction européenne est arrivée aujourd'hui à un stade où elle touche à des domaines qui relèvent du coeur de la souveraineté des États. Or, il n'est pas certain que la méthode suivie jusqu'ici au niveau européen soit la mieux adaptée pour aborder ces questions. On ne peut pas, en effet, appréhender des questions de justice et de sécurité de la même manière que l'on a traité les biens et les marchandises. On ne peut pas appliquer les mêmes méthodes à la police et à la justice qu'aux tomates ou aux asperges. On arrive donc aux limites d'une certaine approche. Il s'agit aujourd'hui de savoir quels abandons de souveraineté nous sommes prêts à accepter. Faut-il aller vers un code pénal européen, des procédures communes, une police européenne et une justice européenne ? A-t-on réellement utilisé toutes les ressources possibles de la coopération ?

M. Robert Del Picchia :

Il me semble difficile de contester les effets négatifs de la libre circulation des personnes au motif que les ressortissants d'Europe centrale et orientale ne bénéficient pas dans nos pays de l'accès au marché du travail. Qu'il s'agisse de la prostitution ou du trafic de drogue, les proxénètes ou les trafiquants ne cherchent pas à s'inscrire au registre du commerce, mais à exploiter la misère humaine d'hommes, de femmes et d'enfants originaires de ces pays.

En ce qui concerne l'idée de créer des centres de traitement des demandes d'asile hors de l'Union ou à ses frontières, je voudrais également rappeler l'opposition de la France à ce projet. D'ailleurs, comme j'ai pu le constater moi-même, les pays concernés n'en veulent pas, car la création de tels centres ne pourrait entraîner qu'un afflux d'immigrés clandestins en provenance d'autres pays, à l'image du camp de Sangatte.

Sur les « coopérations renforcées » ou « parallèles », je trouve que c'est une bonne idée, mais qu'il faut la manier avec précaution. Il faut veiller, dans ces domaines, à une certaine cohérence géographique entre les pays concernés car, sinon, on risque de créer des « effets sanctuaires » dans les pays qui ne participent pas aux coopérations renforcées en question.

Je pense aussi que l'idée d'un « code pénal européen », d'une police européenne ou d'une justice intégrée sont des objectifs à long terme, qui ne devraient pas nous empêcher d'avancer. Or, il me semble qu'il y a un domaine où il y a une nécessité absolue de renforcer la coopération au niveau européen : c'est la lutte contre le terrorisme.

Mme Marie-Thérèse Hermange :

Au sujet de l'harmonisation des législations, je ne suis pas certaine que cela soit suffisant pour régler toutes les difficultés. Prenons l'exemple de la protection des mineurs en France. Il existe de multiples définitions de la notion de « mineurs » selon que l'on aborde ce concept sous l'angle du droit pénal, du droit civil ou encore du domaine social.

M. Pierre Fauchon :

Je ne vais pas répondre à chacune des interventions. Je m'en tiendrai à quelques observations.

La coopération bilatérale est ce qui fonctionne le mieux, en particulier en matière policière, parce qu'elle repose sur une relation de confiance entre des services qui ont pris l'habitude de travailler en commun. Il s'agit d'une coopération de nature informelle, qui ne s'inscrit pas dans un schéma théorique, mais qui donne des résultats concrets. Elle nécessite donc d'être encouragée sous toutes ses formes. Pour autant, cette coopération reste insuffisante face à certaines formes de criminalité, comme la traite des êtres humains.

Sur ce point, je partage tout à fait la préoccupation qui s'est exprimée au sujet des victimes qui devraient faire l'objet d'une protection spécifique.

En ce qui concerne le choix entre la voie de la coopération intergouvernementale et des formes plus poussées d'intégration, je suis résolument en faveur de la deuxième direction. Il me paraît, en effet, indispensable d'aller vers une définition commune des incriminations et des sanctions, une unification des systèmes de poursuite et des organes juridictionnels communs au niveau européen.

J'entends souvent dire que l'on touche ici à des domaines qui figurent parmi le « noyau dur » de la souveraineté nationale et qu'il est difficile de déléguer des compétences sur ces domaines sensibles qui concernent les droits fondamentaux. C'est l'argument qui est souvent avancé par les administrations nationales, qui ne veulent pas se départir de leurs propres prérogatives, de leur « pré carré ». Lorsque l'on interroge les parlements nationaux, qui sont pourtant les dépositaires de cette souveraineté, ils sont les premiers à appeler de leurs voeux de véritables avancées vers un « espace judiciaire européen ». Il n'y a peut-être que le parlement britannique qui a une position différente au sein des parlements de l'Union européenne.