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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 4 juin 2008




Justice et affaires intérieures

Migration des données dans le système d'information Schengen
(Textes E 3847 et E 3858)

Communication de M. Robert del Picchia

Les deux textes qui nous sont soumis ont pour objet d'établir le cadre juridique de la migration du système d'information Schengen actuel (le SIS I) vers un nouveau système (le SIS II). Le système d'information Schengen relevant à la fois du premier et du deuxième pilier, deux instruments doivent être adoptés : une proposition de règlement pour le premier pilier (libre circulation des personnes) ; une proposition de décision pour ce qui concerne le deuxième pilier (prévention et détection des infractions pénales et enquêtes). Mais les deux textes sont en réalité identiques.

Avant d'aborder les questions de fond soulevées par ces deux textes, je ferai un bref rappel de ce qu'est le système d'information Schengen et des évolutions qu'il est appelé à connaître.

1. Le rôle du système d'information Schengen (le « SIS »)

Le SIS est une base de données informatique commune qui relie entre eux les États participant aux accords de Schengen. Il est opérationnel depuis 1995. On peut dire qu'il a constitué la contrepartie nécessaire de la libre circulation des personnes prévue par les accords.

Le SIS est, en effet, un outil de contrôle aux frontières extérieures et de sécurité intérieure dans un contexte de libre circulation. Il permet aux autorités compétentes (policiers, gendarmes, douaniers, autorités judiciaires) de disposer en temps réel des informations introduites dans le système par l'un des États membres grâce à une procédure d'interrogation automatisée. Ces informations peuvent concerner des individus (comme les personnes disparues ou recherchées et les étrangers signalés aux fins de non-admission sur le territoire) ou des objets (véhicules volés, armes dérobées, faux billets, documents détournés ou égarés).

Dix-huit millions de signalement sont inscrits au SIS. Ils couvrent l'ensemble du spectre de la délinquance (petite criminalité, délinquance transfrontalière, criminalité organisée ou terrorisme). Ils sont accessibles à des milliers d'utilisateurs. Le SIS est soumis à des règles strictes de protection des données, avec notamment une autorité commune de contrôle, qui est un organisme indépendant composé de représentants des autorités nationales chargées de la protection des données personnelles (comme la CNIL pour la France).

Le SIS est composé d'une partie nationale dans chaque État membre et d'une structure de support centrale, installée à Strasbourg et dont la gestion technique est assurée par la France pour le compte des autres États membres. Chaque pays a la charge de réglementer son propre accès au SIS. Pour la France, environ 15 000 terminaux d'ordinateurs répartis entre police nationale, gendarmerie, douanes, préfectures et autres services du ministère de l'Intérieur ou des Affaires étrangères permettent cet accès.

2. La perspective d'évolution vers le SIS II

Sous sa forme actuelle, le SIS ne dispose pas des capacités suffisantes pour assurer les services nécessaires à plus de dix-huit États participants et intégrant de nouvelles fonctions. C'est pourquoi, en 2001, le Conseil a souhaité développer un système de deuxième génération (le SIS II). Le SIS II serait doté de nouvelles fonctionnalités comme les photographies et les empreintes. Il devrait en outre permettre la connexion des nouveaux États membres.

La France avait été chargée de la gestion du SIS au moment où le système Schengen ressortissait à un mécanisme intergouvernemental. Lorsque l'acquis de Schengen a été intégré dans l'Union européenne, la Commission a revendiqué la gestion du système Schengen. En conséquence, la Commission a été chargée en 2001 du développement du SIS II. Cette mission a été confirmée en 2006 pour une période qui doit s'achever le 31 décembre 2008.

Nous avions, à l'époque, émis des réserves sur l'idée de confier à la Commission la gestion d'une base de données telle que le SIS. J'avais fait observer que la Commission européenne ne disposait ni des experts informatiques, ni des policiers, nécessaires au fonctionnement du système.

En outre, le coût financier de l'opération mérite une grande attention. Pour le seul exercice 2008, 26,6 millions d'euros de crédits ont été demandés à ce jour par la Commission. Pour 2009, un montant de 39,3 millions d'euros est prévu. Ces chiffres doivent être mis en rapport avec les frais engagés pour le SIS I qui, depuis 1991, a entraîné un coût cumulé de 31,6 millions d'euros. Le budget de fonctionnement de la partie centrale du SIS actuel s'élève à 2,2 millions d'euros par an.

Tout en approuvant le remplacement du SIS I par le SIS II, le Sénat avait, dans une résolution adoptée le 8 février 2006, considéré que le nouveau système devrait être au moins aussi performant que le système existant et avait en particulier demandé au Gouvernement de s'opposer à l'idée d'en confier la gestion à la Commission. Le Sénat avait, en outre, sur la suggestion de la commission des lois, proposé une gestion par une agence européenne ad hoc qui devrait être située à Strasbourg. Il avait souhaité que soit étudiée la possibilité de fusionner à terme cette agence avec Europol.

On doit aujourd'hui constater que nous n'avions pas eu tort et que la complexité technique de ce nouveau système a entraîné un retard important. Prévue pour octobre 2007, sa mise en oeuvre n'est désormais plus envisagée avant septembre 2009.

Face à ce retard, la présidence portugaise a proposé aux nouveaux États membres de se connecter au système existant sans attendre la mise en place du SIS II. Baptisé du nom de SISOne4all, ce dispositif fonctionne depuis le 1er septembre 2007. Il a permis à neuf nouveaux États membres d'intégrer l'espace Schengen, depuis le 21 décembre 2007, pour les frontières terrestres et maritimes et, depuis le 30 mars 2008, pour les frontières aériennes.

3. Les difficultés soulevées par la migration du SIS I vers le SIS II

Le SIS II est actuellement régi par un règlement du 20 décembre 2006 et par une décision du Conseil du 12 juin 2007.

Selon ces textes, le SIS II est composé, d'une part, d'un système central comprenant une fonction de support technique contenant la base de données du SIS II et une interface nationale uniforme et, d'autre part, d'un système national dans chaque État membre.

Ces deux textes précisent qu'ils ne s'appliquent qu'à compter des dates arrêtées par le Conseil à l'unanimité. Dans ce but, les utilisateurs du SIS I devront, au préalable, migrer vers l'environnement SIS II. Les textes qui nous sont soumis définissent le cadre juridique de cette migration, y compris la réalisation d'un test complet en vue de démontrer que le niveau de performance du SIS II est au moins équivalent à celui du SIS I.

Une architecture provisoire permettra de prendre en charge les activités du SIS I pendant une période de transition jusqu'à l'achèvement de la migration. Cette période transitoire devra être aussi brève que possible. Un outil technique (un « convertisseur ») permettra l'échange de données entre le SIS I et le SIS II. Certains éléments de cette architecture provisoire seront fournis par les États membres, notamment par la France, et d'autres par la Commission, en particulier le « convertisseur ». La Commission pourra confier l'exécution de certaines tâches à des tiers, notamment à des organismes nationaux publics.

Or, compte tenu du retard accumulé, le système ne pourra pas être opérationnel d'ici la date d'achèvement du mandat de la Commission, soit le 31 décembre 2008. Les tests globaux ne devraient pas pouvoir être réalisés avant 2009. Il y a là un vrai sujet de préoccupation si les États membres devaient, passée cette date, être confrontés à des dysfonctionnements qui n'auraient pas été réglés.

C'est pourquoi la France demande que le mandat de la Commission soit explicitement prorogé jusqu'au développement complet du SIS II, ce qui devrait inclure la réalisation des tests globaux, l'achèvement de la migration et un fonctionnement correct du nouveau système pendant une période significative.

Des négociations sont en cours pour résoudre cette difficulté. Dans ce contexte, il me paraît important de manifester notre vigilance, eu égard aux enjeux en cause et à l'approche de la présidence française qui fait notamment de la question des migrations l'une de ses priorités.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

J'observe d'abord que les observations formulées par le rapporteur confirment pleinement les craintes qu'il avait exprimées devant nous au début du processus. Je cite les propos de Robert del Picchia devant notre délégation le 13 décembre 2005 :

« Actuellement, notre pays assure l'exploitation et la supervision du système central du SIS. Bien que de l'avis de tous les États membres ce système fonctionne de manière satisfaisante, la Commission européenne propose que la gestion du SIS II soit assurée à l'avenir par une agence. Et pendant une période intermédiaire de trois années, la gestion du SIS II serait confiée à la Commission.

Or, l'idée de confier à une agence ou à la Commission la gestion d'une base de données telle que le SIS ne me paraît pas souhaitable. En effet, il me paraît dangereux de confier la gestion d'une telle base de données sensibles intéressant la sûreté de l'État, la défense et la sécurité publique à un organisme extérieur. En outre, le précédent d'Europol, dont le système d'information générale n'est toujours pas opérationnel plus de dix ans après sa création, n'incite guère à suivre cet exemple. De plus, je voudrais faire observer que la Commission européenne ne dispose ni des experts informatiques, ni des policiers, nécessaires au fonctionnement du système. Enfin, le coût financier ne serait pas négligeable, puisque la Commission européenne envisage un montant de 156 millions d'euros pour la période 2007 à 2013, financé par le budget de l'Union, et cela uniquement pour la partie centrale du SIS II, l'interface nationale étant gérée et financée par chaque État membre. »

Le moins que l'on puisse dire est que les faits ont confirmé ces remarques et ces préoccupations.

Il y a une quinzaine de jours, à l'invitation de notre commission des finances, j'ai participé à une visite du Centre informatique Schengen à Strasbourg. Toutes les informations que nous avons pu alors recueillir vont dans le même sens que les propos de Robert del Picchia.

La Commission européenne n'a pas su respecter les délais malgré des coûts d'investissement qui nous ont paru considérables. Son mandat expire à la fin de l'année 2008 et l'on a un peu le sentiment qu'elle espère se débarrasser de cette mission au moment même où les plus grandes difficultés apparaissent. Le moins que l'on puisse dire est que le passage du SIS I au SIS II ne se présente pas sous les meilleurs auspices.

Et cela en raison même des choix qui ont été faits sous la responsabilité de la Commission. Alors que, pour le SIS I, une même équipe venait de Strasbourg dans chaque État membre pour qu'un même logiciel soit installé chez chacun, il n'en va pas de même pour le SIS II. La Commission a seulement fixé des lignes directrices et laissé chaque État membre développer sa propre application à partir de ces lignes directrices. Cette démarche est sans doute plus respectueuse de la subsidiarité, mais elle n'est pas sans risque le jour où l'on passera du SIS I au SIS II. De plus, la classification des rubriques du système a été modifiée, ce qui oblige à recourir à un « convertisseur ». Là encore, c'est un risque de dysfonctionnement.

Pour toutes ces raisons, il convient que la Commission assume sa tâche et ses responsabilités jusqu'au bout. Elle ne peut se décharger de sa mission au milieu du gué. J'appuie donc totalement les conclusions du rapporteur.

*

À l'issue du débat, la délégation a approuvé les conclusions suivantes :


Conclusions

La délégation pour l'Union européenne du Sénat :

Vu la proposition de règlement du Conseil relatif à la migration du système d'information Schengen (SIS 1+) vers le système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II) (texte E 3847),

Vu la proposition de décision du Conseil relative à la migration du système d'information Schengen (SIS 1+) vers le système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II) (texte E 3858),

Compte tenu du rôle essentiel du système d'information Schengen pour garantir que la libre circulation dans l'espace Schengen se concilie avec un haut niveau de sécurité et, en conséquence, de la nécessité que toutes les conditions soient réunies pour que le système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II) soit au moins aussi performant que le système existant ;

Demande au Gouvernement de veiller à ce que le mandat donné à la Commission européenne pour le développement du SIS II en 2001 et prorogé en 2006 soit explicitement prolongé jusqu'au développement complet du SIS II, tel qu'il est défini par l'article 4 du règlement 1987/2006 du 20 décembre 2006 et par l'article 4 de la décision 2007/533 du 12 juin 2007 sur l'établissement, le fonctionnement et l'utilisation du système d'information Schengen de deuxième génération (SIS II).

Justice et affaires intérieures

Application à la Confédération suisse des dispositions de l'acquis Schengen relatives au système d'information Schengen (E 3871)

Communication de M. Hubert Haenel

L'accord conclu entre l'Union européenne et la Confédération suisse, le 26 octobre 2004, en vue d'associer la Confédération suisse à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis Schengen, est entré en vigueur le 1er mars 2008.

Je vous rappelle que, dans une résolution en date du 18 juin 2005, le Sénat avait regretté qu'une dérogation ait été accordée à la Suisse en ce qui concerne l'entraide judiciaire en matière de fiscalité directe afin de préserver son secret bancaire. Le Sénat avait souhaité qu'à l'avenir ne soient pas conclus de nouveaux statuts dérogatoires associant des États non membres de l'Union européenne à l'espace Schengen.

Toujours est-il que l'article 15 § 1 de cet accord prévoit que les dispositions de l'acquis Schengen ne s'appliquent à la Suisse qu'à la suite d'une décision du Conseil à cet effet, après qu'il aura été vérifié que les conditions nécessaires sont remplies.

Conformément aux procédures d'évaluation Schengen, un questionnaire a été soumis à la Confédération suisse, dont les réponses ont été actées, et des visites de vérification et d'évaluation ont eu lieu sur place, pour s'assurer que la Suisse garantissait des niveaux satisfaisants de protection des données.

Les conditions étant remplies, le texte E 3871 propose de retenir la date du 9 juin 2008 pour autoriser le transfert de données réelles du SIS à la Confédération suisse et la date du 14 août 2008 pour permettre à celle-ci d'introduire des données dans le SIS et d'exploiter des données du SIS.

L'utilisation concrète de ces données permettra au Conseil de s'assurer de la bonne application des dispositions relatives au SIS de l'acquis Schengen dans la Confédération suisse. Une fois que les évaluations auront été effectuées, le Conseil pourra statuer, dans une nouvelle décision, pour fixer la date de suppression des contrôles des personnes aux frontières intérieures.

Sous le bénéfice de ces observations, je vous propose de ne pas intervenir plus avant sur ce texte.

Il en est ainsi décidé.

Politique de coopération

Réunion de l'Assemblée parlementaire euro-méditerranéenne

Communication de M. Robert del Picchia

L'Assemblée parlementaire euro-méditerranéenne (APEM) s'est réunie à Athènes, pour sa 4e session plénière, les 27 et 28 mars dernier, là où elle avait tenu sa séance d'installation quatre ans plus tôt. L'assemblée du processus de Barcelone comporte, depuis l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie, 260 membres, dont 130 pour la rive Nord de la Méditerranée (81 pour les parlements nationaux des 27 États membres et 49 pour le Parlement européen) et autant pour les 10 États de la rive Sud (1(*)). Ce chiffre devra sans doute être révisé, la Mauritanie et l'Albanie ayant rejoint les pays partenaires du processus Euromed fin 2007. La délégation française comprend trois parlementaires : deux députés et un sénateur.

1. Le contexte

La 4e session plénière de l'APEM s'est déroulée dans un contexte marqué par la question récurrente du conflit israélo-palestinien. L'Assemblée présente la particularité de compter parmi ses membres des parlementaires palestiniens et israéliens. Cette situation est assez rare pour être soulignée, mais elle a aussi des conséquences sur le ton des débats, qui sont souvent passionnés, voire très vifs.

La 4e session n'a pas échappé à la règle. Les délégations arabes emploient ainsi fréquemment, pour qualifier la politique d'Israël à l'égard des Palestiniens, les termes « holocauste », « génocide », « crime contre l'humanité » ou encore « nettoyage ethnique ». Alors que la dureté des échanges est traditionnellement cantonnée à la commission politique, elle a, cette année, affecté les autres commissions. Je tiens d'ailleurs à saluer le sang-froid de la présidente de la commission politique, Mme Tokia Saïfi, qui a su éviter l'enlisement de ses travaux.

Le conflit israélo-palestinien a en effet tendance à « phagocyter » l'ensemble des débats de l'APEM. Par exemple, le Bureau de l'Assemblée a fait pression sur la présidente de la commission politique pour qu'elle complète le projet de recommandation par un volet sur la situation au Proche-Orient, comportant des développements sur la situation politique au Liban et à Gaza, sur la nécessité d'évacuer les territoires occupés ou de démanteler les colonies israéliennes. Autre exemple, la commission sur les droits des femmes, qui discutait d'une recommandation sur le sujet « femmes et immigration », a été saisie d'un amendement, manifestement irrecevable, concernant la cause de la femme palestinienne.

Par ailleurs, l'APEM se réunissait au moment où le député néerlandais d'extrême droite, Geert Wilders, diffusait sur Internet un film très hostile à l'islam. Cet événement, comme l'affaire des caricatures de Mahomet parues dans la presse danoise il y a quelques années, a donné lieu à de longs débats opposant ceux qui ont regretté l'offense aux sentiments religieux et les partisans de la liberté d'expression.

Enfin, la réunion intervenait peu après les conclusions du Conseil européen des 13 et 14 mars sur le projet d'Union pour la méditerranée, qui a été évoqué dans de nombreuses interventions.

2. Un ordre du jour chargé

a) Les réunions de commissions

La journée du jeudi 27 mars a donné lieu à la réunion des trois commissions de l'APEM - la commission politique, de la sécurité et des droits de l'Homme ; la commission des affaires économiques, financières, des affaires sociales et de l'éducation ; la commission de la promotion de la qualité de la vie, des échanges humains et de la culture -, ainsi que de la commission ad hoc des droits des femmes dans les pays euro-méditerranéens.

Chacune de ces commissions a examiné des projets de recommandations, soumises le lendemain à la séance plénière.

Dans le même temps, un groupe de travail constitué d'experts s'est réuni, à l'initiative de la présidence grecque, pour discuter de questions relatives à l'énergie et à l'environnement.

Je tiens à souligner une réelle amélioration concernant l'organisation de cette session, et qui est à porter au crédit de la présidence grecque.

Afin de préparer les réunions de commissions, j'avais pris l'habitude de réunir de façon informelle les délégués des parlements du Nord pour coordonner nos positions. Or, le programme de la session d'Athènes comportait un créneau horaire pour la tenue de réunions des délégations parlementaires, du Nord et du Sud. Cette institutionnalisation m'a facilité la tâche pour présider cette réunion, conjointement avec ma collègue grecque Elsa Papadimitriou, vice-présidente du Parlement hellénique, même si nous n'avons toujours pas bénéficié de la présence d'interprètes.

b) La séance plénière

La séance plénière s'est réunie le vendredi 28 mars. Elle a débuté par une série d'interventions des personnalités présentes : le président de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, M. Lluis Maria de Puig, le représentant de la présidence slovène de l'Union européenne, le ministre-adjoint des affaires étrangères de la Grèce, et le président de la Commission européenne, M. José Manuel Barroso.

Leurs interventions ont insisté sur deux aspects :

- d'une part, l'importance du dialogue interculturel pour l'instauration d'une relation de confiance et le rapprochement des deux rives de la Méditerranée, alors que 2008 a été précisément consacrée année européenne du dialogue entre les cultures ;

- d'autre part, les perspectives ouvertes par le projet d'Union pour la Méditerranée, initié par la France, dans un contexte marqué par une certaine déception quant aux résultats du processus de Barcelone.

Les travaux ont été officiellement ouverts par le Premier ministre grec, M. Kostas Karamanlis.

Un débat a ensuite été organisé sur le thème « énergie et environnement : perspectives pour la coopération euro-méditerranéenne », en présence du commissaire européen à l'environnement, M. Stavros Dimas, au terme duquel une recommandation a été adoptée, selon laquelle l'APEM appuie la proposition grecque d'établir une communauté énergétique euro-méditerranéenne et se prononce en faveur de la reconnaissance comme droit humain du droit de chaque individu à l'énergie durable.

L'Assemblée a ensuite adopté quatre recommandations émanant de chacune de ses commissions. Elle a notamment approuvé une recommandation, dont j'étais le co-rapporteur pour la commission politique, sur la mise en oeuvre du code de conduite relatif à la lutte contre le terrorisme.

Ces recommandations sont des textes « fourre-tout », trop longs (32 pages au total) et souvent verbeux. La recherche du consensus a d'indéniables effets inflationnistes sur la longueur des textes adoptés.

Enfin, le texte de la déclaration finale présentée par le Bureau, longue d'une dizaine de pages, a suscité de vives critiques de la part de certaines délégations, en particulier danoise, néerlandaise et belge.

D'une part, le statut de ce texte est extrêmement vague. S'agit-il d'un texte qui n'engage que le seul Bureau ou également l'Assemblée ? Les explications du président du Parlement hellénique n'ont pas permis de lever le doute. D'autre part, ce texte n'est guère équilibré. Il met nommément en cause les Pays-Bas du fait du film anti-islam réalisé par un député d'extrême droite et, sur les sujets culturels, aurait repris des amendements au projet de recommandation qui avaient été pourtant repoussés par la commission de la culture.

3. Les principales modifications intervenues à Athènes

La 4e session a donné lieu à un certain nombre de modifications concernant le fonctionnement de l'APEM.

Pour la première fois depuis l'institution de celle-ci, son Bureau de quatre membres a été renouvelé. Le Bureau sortant était composé des présidents du Parlement hellénique, qui assurait la présidence de l'APEM depuis mars 2007, de la Chambre des députés de la Tunisie, de l'Assemblée du peuple d'Égypte et du Parlement européen. Le nouveau Bureau comprend, pour les quatre années à venir, les présidents du Parlement jordanien, du Parlement marocain, du Parlement italien et du Parlement européen. La présidence de l'APEM échoit pour un an au président du Parlement européen, M. Hans-Gert Pöttering, ce qui entraîne une modification des règles de rotation, motivée par la tenue des élections européennes l'année prochaine, alors que la présidence aurait dû en principe revenir à un pays du Sud. La Jordanie n'y accèdera qu'en mars 2009.

On notera également que la Grèce a entrepris une action de lobbying, me semble-t-il maladroite et un peu vaine, pour continuer de siéger au Bureau une année supplémentaire, « pour terminer le travail accompli », alors que l'Italie avait officiellement présenté sa candidature pour lui succéder.

Les commissions de l'Assemblée ont également renouvelé leur bureau. Le Parlement européen a été reconduit à la présidence de la commission politique, tandis que la commission économique est présidée par l'Égypte, la commission culture par le Portugal, et la commission aux droits des femmes par la Tunisie. La France détient désormais une vice-présidence de la commission politique, aux côtés d'Israël et de l'Autorité palestinienne.

Par ailleurs, à Athènes, l'APEM a été dotée de nouvelles structures. La commission ad hoc sur les droits des femmes est transformée en 4e commission permanente, tandis qu'une nouvelle commission ad hoc est créée, sur l'énergie et l'environnement. Aucune précision n'a été apportée sur la façon dont les membres des délégations des parlements nationaux du Nord, qui ne comptent que trois membres, se répartiront dans les quatre commissions.

Le règlement de l'Assemblée a été amendé. Outre les points déjà mentionnés, en particulier l'augmentation du nombre de membres de 240 à 260, liée à l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie en 2007, et la création d'une nouvelle commission permanente, les modalités de vote ont été modifiées. En principe, l'Assemblée décide par consensus, mais lorsque celui-ci ne peut être obtenu, elle prend ses décisions selon une majorité qualifiée d'au moins deux tiers des voix des membres présents de chacune des deux rives de la Méditerranée, au lieu des quatre cinquièmes des voix des représentants de chacune des deux parties de la composante européenne et des représentants des pays du Sud. S'agissant du secrétariat de l'APEM, qui reste à créer, il est apparu de façon évidente que la Grèce était très intéressée par la perspective de l'accueillir sur son territoire.

Enfin, la question du budget de l'APEM devait être réglée à Athènes ; elle ne l'a pas été.

En effet, la question du financement est traitée dans le cadre d'un groupe de travail spécifique, dont je fais partie. Celui-ci a évalué le montant des dépenses annuelles de l'APEM à 1,2 million d'euros, puis, à l'issue de réunions souvent laborieuses, a présenté un projet de budget comportant une ventilation des dépenses que devrait supporter chacun des 36 parlements, l'Autorité palestinienne ayant été dispensée de contribution. On notera que, d'après ce projet, qui a été adressé au Bureau, les parlements du Sud prendraient en charge 200 000 euros, soit 16,7 % des dépenses, les parlements du Nord, 625 000 euros, soit 52 %, dont environ 36 500 euros pour la France, et le Parlement européen, 375 000 euros, soit 31,3 %. Toutefois, les délégations turque et grecque ont présenté leur propre projet in extremis. Le Bureau, saisi de ces trois projets, a choisi celui présenté par la Grèce, selon lequel le parlement français aurait dû contribuer au fonctionnement de l'APEM à hauteur de 48 800 euros, alors que la part du Sud était ramenée à 14 %.

Cette décision du Bureau a suscité un réel émoi parmi certaines délégations du Nord, celle du Bundestag en particulier, mais aussi celles de la Suède et du Danemark. Dans ces conditions, le Bureau a préféré retirer de l'ordre du jour de la séance plénière la question du financement de l'APEM.

On notera du reste que tous les scenarii envisagés mentionnent la contribution financière du parlement britannique, alors que celui-ci refuse, depuis l'origine, de participer aux travaux de l'APEM. Autrement dit, même lorsqu'un consensus aura été trouvé sur la prise en charge des dépenses, celles-ci ne seront pas complètement couvertes.

4. Les difficultés de l'APEM

Je voudrais conclure sur le bilan que je tire de cette session de l'APEM.

J'ai déjà relevé certaines améliorations apportées à l'organisation de la session. Il n'en demeure pas moins que l'APEM éprouve des difficultés à sortir de sa phase de croissance.

D'une part, le dialogue est difficile. Certaines délégations demeurent arc-boutées sur des positions très politiques et font de longues déclarations souvent répétitives. Les monologues s'enchaînent plus que le dialogue ne s'instaure. Du reste, le Nord est généralement « tétanisé » face à certaines déclarations incendiaires du Sud. Quant au Parlement européen, il joue parfois un jeu ambigu. Bien que faisant partie de la composante Nord, il aime donner l'impression d'être davantage à l'écoute du Sud que les parlements nationaux. Ainsi, sur la question du budget, il était partisan de réduire la part des contributions du Sud, pourtant déjà très minoritaires dans le financement total. J'ai d'ailleurs dû faire remarquer que le Parlement européen, en acceptant de supporter une part plus importante du budget, avait beau jeu de faire preuve de générosité financière, alors que ses dotations proviennent des contributions des États membres.

D'autre part, l'APEM souffre de lourdeurs de fonctionnement. La séance plénière à Athènes l'a bien montré : le véritable consensus est impossible à obtenir, tandis que l'expression des suffrages reste quasiment inenvisageable. Dans ces conditions, le poids du Bureau est primordial, à tel point que, sauf exception, ce que le Bureau décide, l'Assemblée l'approuve. Or, certaines décisions du Bureau ont pu contribuer à « rallumer l'incendie », comme l'a montré la rédaction de la déclaration finale.

5. L'avenir de l'APEM

En attendant de voir comment l'APEM intègrera les développements futurs dans le cadre de l'avenir de l'Union pour la Méditerranée qui devrait fixer son rôle et ses objectifs lors du sommet de Paris le 13 juillet, et compte tenu de ce que nous venons de dire, il faudra envisager un meilleur contrôle du fonctionnement du Bureau. La présence de l'Italie dans ce Bureau de l'APEM apportera, me semble-t-il, une certaine assurance de plus de fermeté et de meilleur fonctionnement. À terme et si l'on veut mieux suivre et avoir une influence assurée, il faudra que la délégation française envisage de succéder à l'Italie et prendre la co-présidence réservée aux parlements nationaux. Membre du Bureau de l'APEM, son influence en serait nettement renforcée. Compte tenu du calendrier, cela ne pourrait toutefois intervenir que dans trois ans et demi.

Compte rendu sommaire du débat

M. Jacques Blanc :

Est-ce que, au cours de cette cession de l'APEM, on a évoqué les travaux de l'Assemblée de la Méditerranée qui a été mise en place dans le cadre de l'Union interparlementaire ?

M. Robert del Picchia :

Non, il n'en a pas été question. Il n'y a d'ailleurs aucune relation entre ces deux assemblées.

M. Denis Badré :

Il semble que le Parlement européen ait une large place au sein de l'APEM. Cela différencie nettement l'APEM de la COSAC où le Parlement européen n'est représenté qu'à l'égal d'un parlement national.

M. Robert del Picchia :

En effet, le Parlement européen a une place éminente au sein de l'APEM.

M. Hubert Haenel :

Les difficultés du vote au sein de l'APEM rappellent un peu les écueils que la COSAC a dû surmonter dans ses débuts, à une époque où toute décision était subordonnée à la réalisation du consensus. On peut penser que ce sont là des problèmes de maturité d'une jeune assemblée.

Économie, finances et fiscalité

Les services d'intérêt général au lendemain du traité de Lisbonne

Rapport d'information de Mme Catherine Tasca

Résumé du rapport

Mme Catherine Tasca :

L'Europe débat des services d'intérêt général depuis plus de dix ans et j'ai moi-même présenté un rapport sur ce sujet à la délégation il y a trois ans. Le traité de Lisbonne marque une avancée importante puisqu'il consacre les services d'intérêt économique général dans un protocole qui leur est dédié.

Pourtant, cette consécration institutionnelle n'a pas fait cesser les inquiétudes. Alors que, sur ce nouveau fondement, l'on pouvait s'attendre à une réglementation précise, la Commission européenne a annoncé qu'elle s'en tiendrait là, considérant que le cadre actuel fixé par le protocole du traité était suffisant. La Commission privilégie une analyse au cas par cas. Cette réserve ne peut qu'étonner de la part d'une institution qui ne manque pas d'utiliser son pouvoir d'initiative dans de très nombreux domaines. Aussi, de nombreux élus et opérateurs sociaux s'inquiètent-ils de l'avenir de « leur » service public.

Ce rapport récapitule les enjeux de ce dossier.

 Je rappellerai brièvement la situation avant le traité de Lisbonne. Outre quelques allusions dans le traité d'origine, le traité d'Amsterdam de 1997 marque le vrai tournant pour les services d'intérêt général - ou ce que l'on appelle en France les services publics - en les inscrivant parmi les « valeurs communes de l'Union ».

Dans le droit européen, l'articulation entre le droit de la concurrence et les services d'intérêt général reste ambiguë.

Pour fixer les idées, les services d'intérêt général non économiques échappent aux règles du traité tandis que la qualification les services d'intérêt économique général ouvre la possibilité de déroger aux règles de concurrence établies par le traité.

Le traité dispose ainsi que : « Les entreprises chargées de la gestion des services d'intérêt économique général sont soumises aux règles des traités, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne font pas échec à l'accomplissement, en droit ou en fait, de la mission particulière qui leur a été impartie ». Ainsi, selon que l'on prend appui sur la première partie ou la seconde partie de la phrase, la lecture de l'article est différente. Dans le premier cas, l'insistance sur « le respect des règles du traité » donne la primauté au cadre concurrentiel, tandis que, dans le second, le rappel des « limites » à l'application de ces règles préserve bien un espace spécifique aux services d'intérêt général.

Faute de réglementation claire, beaucoup d'autorités publiques se sont mises à notifier systématiquement leurs systèmes de financement et d'aides publiques, alors même que cela n'était pas nécessaire. Il était cependant manifeste que la primauté au marché et l'ouverture des services publics à la concurrence restait la priorité du droit communautaire, ce qui n'a pas été sans incidence sur le choix de nombreux citoyens appelés à se prononcer sur le projet constitutionnel.

Cette alerte n'a pas été entendue par la Commission. Peu après le rejet du référendum, la Commission a franchi la ligne rouge lors d'un banal examen d'aide publique pour un service d'intérêt économique général, aux Pays-Bas. Le gouvernement hollandais avait notifié son système d'aide aux logements sociaux à la Commission. Cette dernière a considéré que le gouvernement avait fait une erreur manifeste d'appréciation en qualifiant de service d'intérêt général un régime d'aide qui n'était pas uniquement réservé aux personnes les plus démunies, et a enjoint le gouvernement de vendre une partie de son parc locatif de logements sociaux. La Commission se heurtait ainsi de front aux États membres. Ce fut un casus belli pour le gouvernement hollandais qui a exigé que le Conseil recadre la Commission en fixant des règles.

 Le traité de Lisbonne apporte deux changements.

Le premier changement, très important, est la consécration des SIG sous la forme d'un protocole spécifique (protocole n° 9) qui leur est dédié. Le protocole évoque également pour la première fois les services non économiques d'intérêt général qui, jusqu'alors, étaient seulement définis dans une communication de la Commission.

Si cette consécration constitue une avancée politique et une assurance pour les tenants des services publics, le traité apporte d'autres modifications plus techniques, mais qui vont s'avérer cruciales.

L'article 14 du futur traité prévoit qu'un règlement établira les conditions d'exercice des SIG. L'adoption du règlement suit « la procédure législative ordinaire », c'est-à-dire à l'initiative de la seule Commission.

Comment celle-ci allait-elle se positionner ? Allait-elle se saisir de ces dispositions de droit primaire (traité/protocole) pour y donner suite sous forme de droit dérivé ? La réponse a été fournie le 20 novembre 2007 lorsque la Commission a présenté une communication. Elle a considéré que les trois outils dont elle disposait étaient suffisants sans qu'il soit nécessaire d'élaborer une directive-cadre. Ces trois outils sont : le protocole sur les SIG, les directives sectorielles et les « guides pratiques d'usagers ». La Commission reconnaît en effet que l'application du droit communautaire dans ce domaine entraîne régulièrement des demandes de « clarification » et a retenu la solution de donner des « réponses aux questions pratiques », sous forme de services en ligne et de communications spécifiques.

 Quelle appréciation peut-on donner de la situation actuelle ?

L'avancée institutionnelle du traité de Lisbonne laisse en suspens un certain nombre de questions. La première question, ancienne, n'a pas été tranchée. Il s'agit de la question politique d'une directive-cadre. Je rappelle que, alors que le Conseil européen de Barcelone en 2002 avait envisagé la perspective d'une directive-cadre, la Commission s'est bornée à s'exprimer sous forme de communications tout en se réservant la possibilité d'examiner cette question ultérieurement, après ce qui était alors le projet de traité constitutionnel. Depuis le traité de Lisbonne, elle a estimé que le traité était suffisant. Pourtant, cette directive se justifie par trois arguments :

premier argument : une directive donnerait un cadre politique clair et adapté à l'enjeu. Le débat juridique et institutionnel masque la vraie question d'ordre politique qui touche le projet même de la société européenne. Débattre des services d'intérêt général, c'est s'interroger sur les valeurs de solidarité et de partage. S'interroger sur les services d'intérêt général, ce n'est pas un combat archaïque, mais un élément du projet européen d'aujourd'hui. Dès lors, les SIG ne méritent-ils pas mieux qu'un rappel de principes énoncés dans un protocole et qu'un guide d'usage ? Une directive-cadre donnerait une dimension et un cadre politique qui fait encore défaut.

deuxième argument : une directive-cadre apporterait une sécurité juridique. Le choix de la Commission est d'examiner les situations soit secteur par secteur, soit au cas par cas. Une méthode qui est un facteur d'instabilité et d'inquiétude pour les acteurs impliqués dans la gestion des services d'intérêt général. La réglementation européenne des services d'intérêt général a été fondée sur l'ambiguïté qu'il est temps de lever et seule une reconnaissance juridique formelle sera en mesure de donner aux SIG un caractère indiscutable et une sécurité juridique.

troisième argument : une directive-cadre donnerait une légitimité démocratique renforcée. Notre délégation ne peut pas ne pas s'interroger sur l'importance décisive prise par la Commission et la Cour de justice dans ce dossier. Plus le droit est flou, plus le pouvoir remonte à celui qui a la capacité de l'interpréter, c'est-à-dire en l'espèce à la Commission et à la Cour de justice. Ainsi, en l'absence d'un cadre communautaire clair décidé par le Parlement européen et par les États, un glissement institutionnel s'est opéré. Une directive-cadre adoptée par le Parlement européen et le Conseil, précédée d'une large consultation, ne pourrait que renforcer la légitimité d'une réglementation si importante pour les citoyens.

La deuxième grande question apparue dans les communications de la Commission, depuis le traité, est d'ordre juridique. Il s'agit de la question du mandatement. L'introduction de concepts nouveaux est une constante et est même inhérente en droit communautaire. Mais les collectivités locales se trouvent aujourd'hui face à une nouvelle difficulté.

À deux reprises, la Commission a utilisé cette notion nouvelle : le mandatement. Le mandatement est l'acte par lequel une autorité publique confie et même oblige un tiers à remplir une mission d'intérêt général tandis que les collectivités publiques fonctionnent aujourd'hui sur un système d'autorisation, le plus souvent sous forme d'agrément. Ainsi, le mandatement n'est pas une tradition française et sa traduction juridique en droit interne pourrait s'avérer délicate. Sur cette question, je vous invite à vous reporter aux développements sur le mandatement dans le rapport.

Le Conseil économique et social, dans son rapport du 9 avril 2008, suggère toutefois quelques pistes qui pourraient s'avérer utiles. Il propose la solution du mandatement collectif et invite le gouvernement à faire admettre au niveau européen que l'obligation de prester est implicite lorsque l'État finance une mission reconnue d'intérêt général. Je pense qu'il s'agit d'une solution de sagesse mais le débat va certainement occuper les juristes au cours des prochains mois.

Le protocole sur les services d'intérêt général constitue une avancée politique majeure. Mais les réticences de la Commission à s'engager davantage, sa préférence pour la politique du cas par cas dans son examen des services d'intérêt général ne sont pas de nature à donner aux citoyens européens toutes les assurances qu'ils sont en droit d'attendre.

Ainsi, les raisons qui militaient pour donner un cadre juridique, fort et clair - sous forme de directive-cadre - aux services d'intérêt général demeurent les mêmes qu'il y a trois ans. La différence - et non des moindres - avec la situation d'alors est qu'il existe désormais un repère auquel se rattacher : le protocole.

Le souhait formulé par la délégation déjà en mars 2005 reste d'actualité. Il s'inscrit dans le droit fil des déclarations du secrétaire d'État aux affaires européennes, Jean-Pierre Jouyet, le 21 novembre 2007, lors du Congrès des maires, où il indiquait qu'au regard des garanties nouvelles introduites par le Traité, la France devait « continuer à agir auprès de la Commission pour faire vivre ce protocole mais également pour sécuriser les services publics ».

La délégation souhaite encourager le gouvernement français à adopter, à l'occasion de la Présidence française de l'Union européenne, une position ferme en affirmant la place centrale et le rôle majeur des services d'intérêt général dans le projet politique européen et la nécessité d'une directive-cadre.

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À l'issue du débat, la délégation a autorisé la publication de ce rapport d'information, paru sous le n° 376 et disponible sur Internet à l'adresse suivante :

www.senat.fr/europe/rap.html


* (1) Il s'agit de la Turquie, de l'Algérie, du Maroc, de la Tunisie, de l'Égypte, de la Syrie, du Liban, de la Jordanie, de l'Autorité palestinienne et d'Israël.