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Deuxième rencontre avec la commission des affaires européennes du Bundesrat (Mont-Saint-Michel - 4 octobre 2007)




La première rencontre entre la commission des Affaires européennes du Bundesrat et la délégation pour l'Union européenne du Sénat, à Strasbourg en janvier 2006, nous avait permis de constater une grande convergence entre les opinions de tous les participants sur les trois thèmes que nous avions retenus.

Nous avions alors décidé de poursuivre nos échanges au cours d'autres rencontres du même type. C'est ce que nous avons fait les 4 et 5 octobre 2007 au cours de deux séances de travail que nous avons tenues au Mont-Saint-Michel.

A la veille de l'accord des Vingt-sept sur un nouveau traité, nous avons d'abord débattu des perspectives d'adoption du futur traité de Lisbonne.

Lors de notre rencontre à Strasbourg, nous avions souhaité « qu'un accord permette que, dans un délai de six semaines à compter de la publication d'une proposition de la Commission européenne, les parlements nationaux puissent adresser directement à celle-ci leurs observations concernant le respect de l'article 5 du traité instituant la Communauté européenne, de sorte que s'instaure un débat public sur le respect de la subsidiarité ». L'initiative du Président Barroso, mise en oeuvre en septembre 2006, a répondu à notre souhait. Il était donc naturel que notre deuxième sujet soit un bilan du dialogue que nos assemblées ont entretenu depuis le 1er septembre 2006 avec la Commission européenne au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité.

Enfin, nous avons eu un premier échange sur le financement futur de l'Union européenne.

Hubert HAENEL

SÉANCE DE TRAVAIL COMMUNE
DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES DU BUNDESRAT
ET DE LA DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE DU SÉNAT
***

(MONT-SAINT-MICHEL - 4-5 OCTOBRE 2007)

 M. le Ministre Willi Stächele, Président de la Commission des Affaires européennes du Bundesrat, Chargé du ministère d'État et des Affaires européennes (Land de Bade Württemberg),

 M. le Ministre Rainer Robra, Ministre d'État et Chef de la Chancellerie d'État (Land de Saxe-Anhalt)

 M. le Ministre Gerold Wucherpfennig, Chargé des Affaires européennes et des relations avec le Bund et Chef de la Chancellerie d'État (État libre de Thuringe).

*

 M. Hubert Haenel, Président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (UMP, Sénateur du Haut-Rhin),

 M. Denis Badré, Vice-président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (UC-UDF, Sénateur des Hauts-de-Seine),

 M. Jean Bizet, Vice-président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (UMP, Sénateur de la Manche),

 M. Simon Sutour, Vice-président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (Socialiste, Sénateur du Gard),

 M. Robert del Picchia (UMP, Sénateur représentant les Français établis hors de France),

 Mme Catherine Tasca (Socialiste, Sénateur des Yvelines).

Réunion du 4 octobre 2007

Perspectives d'adoption d'un nouveau traité

M. Hubert Haenel :

Après notre première rencontre à Strasbourg, symbole de la réconciliation franco-allemande, nous nous retrouvons dans un haut lieu de l'Europe médiévale. Le moyen-âge a été une première forme d'unité européenne, avec les universités, les monastères, les grandes foires. Nous renouons ici avec la dimension culturelle, voire spirituelle, de l'Europe. Je remercie notre collègue Jean Bizet de s'être chargé de l'organisation de cette réunion.

M. Willi Stächele :

Je me réjouis que la coopération engagée à Strasbourg se poursuive. Entre temps, les échanges entre le Bundesrat et le Sénat sur les questions européennes se sont poursuivis. Nous ne devons pas nous en remettre aux gouvernements sur ces questions. Et pour donner vie aux traités, il faut se rencontrer. Hier, nous fêtions à Schwerin l'unité allemande. Nous sommes heureux de nous retrouver aujourd'hui dans un site classé au patrimoine mondial par l'UNESCO.

M. Hubert Haenel :

Nous aurons normalement très bientôt un nouveau traité : et nous le devons en grande partie à la présidence allemande qui a fait un travail remarquable avec l'appui de la France. Le travail en commun franco-allemand reste une exigence incontournable : il n'est peut-être plus suffisant, mais il reste nécessaire. Le président Chirac m'avait dit que, si le traité de Nice n'avait pas été satisfaisant, c'est parce qu'il n'y avait pas eu préalablement d'entente franco-allemande.

M. Robert del Picchia :

Je voudrais apporter des précisions sur les perspectives de ratification du futur traité en France.

On estime généralement aujourd'hui qu'il devrait y avoir un accord sur le texte du traité modificatif lors du Conseil européen informel des 18 et 19 octobre et que le traité devrait être signé lors du Conseil européen des 13 et 14 décembre. C'est à partir de cette hypothèse que je vais vous décrire comment l'on peut envisager en France la procédure de ratification.

Le premier acte de cette procédure consistera à vérifier la conformité du traité modificatif avec la Constitution française. Le Président de la République n'est pas obligé juridiquement de saisir le Conseil constitutionnel à ce stade. Mais tous les précédents vont en ce sens et c'est manifestement l'intérêt du Président de la République de le faire afin de rendre la procédure incontestable. Le Président de la République peut saisir le Conseil constitutionnel dès que le traité a été signé. Le Conseil constitutionnel dispose d'un délai d'un mois pour rendre sa décision. Toutefois, tous les problèmes juridiques qui peuvent se poser à propos du traité modificatif ont déjà été examinés par le Conseil constitutionnel à partir du traité constitutionnel. Il n'y a pas de question nouvelle à propos de la conformité à la Constitution française. De ce fait, le Conseil constitutionnel sera en mesure de rendre sa décision beaucoup plus rapidement.

Nous n'avons pas de doute sur la tonalité de la décision du Conseil constitutionnel. Il rendra une décision qui reprendra les grands points de celle qu'il avait rendue à propos du traité constitutionnel. Il en découlera qu'il sera nécessaire de procéder à une révision de la Constitution française avant de commencer la procédure de ratification du traité. En effet, la révision de la Constitution à laquelle nous avions procédé afin de pouvoir ratifier le traité constitutionnel n'était applicable que si le traité constitutionnel entrait lui-même en vigueur. L'échec du traité constitutionnel a donc rendu caduque cette révision. La révision de la Constitution exige un vote de chacune des deux assemblées - Assemblée nationale et Sénat - puis un vote aux trois cinquièmes de l'ensemble des sénateurs et des députés rassemblés au Congrès.

En politique, il est toujours difficile de prédire l'avenir. Mais je crois qu'on peut raisonnablement penser que l'Assemblée nationale et le Sénat voteront sans problème cette révision de la Constitution et que la majorité des trois-cinquièmes sera atteinte au Congrès. En effet, pour que cette majorité des trois-cinquièmes ne soit pas atteinte, il faudrait que l'ensemble des parlementaires socialistes se prononcent contre la révision. Leur abstention n'entraînerait pas l'échec de la révision car la majorité des trois-cinquièmes concerne les suffrages exprimés (les pour et les contre) et ne prend pas en compte les abstentions. Il ne me paraît pas pensable aujourd'hui que l'ensemble du parti socialiste empêche l'entrée en vigueur du traité modificatif. Les déclarations des responsables du parti socialiste ne vont pas dans ce sens.

Pour ce qui est de la chronologie, il semble que le Président de la République souhaite que cette révision constitutionnelle se fasse dès le mois de janvier. On peut donc penser que la Constitution pourrait être modifiée pour le 15 février au plus tard.

La deuxième étape consiste en la ratification du traité. Cette ratification se fait sous la forme d'une loi ordinaire qui peut être adoptée par référendum ou par le Parlement. Le Président de la République a clairement fait connaître son choix en faveur de la procédure parlementaire. Il y aura donc un projet de loi qui sera soumis à l'Assemblée nationale et au Sénat. Je crois, là encore, que l'on peut prédire sans grand risque que ce projet de loi sera adopté sans difficulté. Si l'on veut aller vite, la procédure peut être achevée avant l'interruption des travaux parlementaires qui se produira au mois de février pour les élections municipales françaises. Si les choses allaient un peu plus lentement, la ratification serait terminée en avril. L'objectif du Président de la République est que la France soit dans le peloton de tête des pays ayant ratifié le nouveau traité.

Le déroulement chronologique que je viens d'exposer repose sur le fait qu'il n'y aura pas de référendum en France. Or, beaucoup de nos collègues parlementaires des différents États de l'Union européenne se demandent si le choix de la procédure parlementaire pour la ratification sera bien accepté par les citoyens français. Je crois qu'il est nécessaire à ce sujet de bien expliquer tous les éléments de cette question.

Le peuple français a refusé le traité constitutionnel par référendum. Et ce vote négatif a été exprimé nettement. En conséquence, il pourrait paraître logique et normal que le vote sur le nouveau traité se fasse également par référendum.

Toutefois, il faut d'abord souligner que le traité modificatif est différent du traité constitutionnel. Il est vrai qu'il ne l'est pas pour les dispositions concernant les institutions de l'Union européenne. Mais la réforme des institutions de l'Union européenne n'a pas été l'objet de critiques pendant la campagne référendaire française. Les Français acceptaient les réformes proposées. Ce que les Français ont critiqué lors de la campagne référendaire tenait, d'abord, à ce qu'ils considéraient comme une orientation trop libérale du traité constitutionnel. Elle tenait aussi au fait que ce traité se présentait comme une Constitution et que l'on pouvait craindre qu'il ne soit plus possible de le modifier par la suite, ou que du moins cela ne devienne extrêmement difficile.

Or, le traité modificatif ne se présente pas sous la forme d'une Constitution. Sa forme est en effet identique à celle du traité de Maastricht, d'Amsterdam ou de Nice. C'est un traité modifiant les traités antérieurs. Par ailleurs, un certain nombre de modifications ont été apportées aux dispositions du traité. La « concurrence libre et non faussée » ne figure plus parmi les objectifs de l'Union. En revanche, il est désormais mentionné que, « dans ses relations avec le reste du monde », l'Union « contribue à la protection de ses citoyens ». Enfin, un protocole spécifique est prévu à propos des « services d'intérêt général ». Le traité n'est donc pas identique au traité constitutionnel.

Surtout, depuis le vote des Français lors du référendum, il est intervenu un autre vote des Français, lors de l'élection présidentielle. Et, dans la tradition française, un nouveau vote des citoyens peut toujours revenir sur un vote antérieur. Or, lors de la campagne pour l'élection présidentielle, le Président de la République a très clairement fait savoir que, s'il était élu, il soumettrait le nouveau traité au Parlement et non au référendum. Les Français ont voté pour M. Sarkozy en étant parfaitement informés de ce choix. Et ils ont pu s'exprimer d'autant plus clairement à ce sujet que les deux autres candidats principaux, Mme Royal et M. Bayrou, s'étaient au contraire prononcés en faveur d'un référendum pour la ratification du nouveau traité.

C'est tout cet ensemble de raisons qui amène à penser que les Français ne peuvent pas aujourd'hui s'étonner que l'on procède à une ratification parlementaire du nouveau traité.

M. Willi Stächele :

En Allemagne, la révision des traités ne suscite pas la même passion qu'en France. Le Bundesrat et le Bundestag avaient approuvé le traité constitutionnel de manière quasi unanime. Certains regrettent l'abandon du mot « Constitution » et des symboles de l'Europe, qui montrent que l'Union européenne est davantage que 27 États souverains. Mais les citoyens demandent surtout du concret !

L'échec du traité constitutionnel a eu au moins le mérite de susciter une prise de conscience au sujet de la subsidiarité, qui a débouché sur la mise en place d'un dialogue direct avec la Commission. Depuis les deux référendums négatifs, il y a une plus grande conscience de la nécessité de respecter le partage des compétences. Je me suis rendu à Bruxelles avant et après les deux « non » référendaires : auparavant, il fallait presque implorer les fonctionnaires de vous écouter, alors que maintenant l'on sent que le contrôle démocratique que représentent les parlements nationaux est mieux pris en compte. Le Parlement européen, lui aussi, tient davantage compte des États membres.

Si, au début, l'échec du traité constitutionnel a suscité de grands regrets, à l'expérience on peut dire qu'il a eu aussi certains aspects positifs. Le traité modificatif qui le remplace est un bon traité : on a fait ce qui pouvait être fait notamment pour les institutions, les régions, les services d'intérêt général. Le dispositif de contrôle de la subsidiarité est amélioré avec l'introduction de la « carte orange » : si les critiques d'une majorité des parlements nationaux sont appuyées par 55 % des États membres ou la majorité du Parlement européen, la proposition doit être retirée. Bien sûr, certains Länder regrettent que le traité constitutionnel n'ait pu être approuvé tel quel, mais on peut considérer que, si le nouveau traité est approuvé par tous les États membres, ce sera un grand succès, car il n'est pas si facile de s'entendre à 27 ! Au-delà, il faudra être capable d'appliquer ce nouveau traité, de le faire vivre.

Mme Catherine Tasca :

Je voudrais poser une question qui nous ramène un peu au passé. Comment avez-vous procédé pour préparer l'opinion publique allemande à la ratification du traité constitutionnel, avant même les "non" aux référendums français et néerlandais ? Que faites-vous aujourd'hui pour expliquer à vos concitoyens les dispositions du projet de traité modificatif ?

M. Gerold Wucherpfennig :

Comme vous le savez, en Allemagne, le traité constitutionnel a été ratifié par voie parlementaire et non par voie référendaire, les débats ont donc d'abord eu lieu au Bundestag, au Bundesrat et dans les seize parlements régionaux. Mais il y a eu aussi des débats dans la société civile. Par exemple, dans le Land de Thuringe, il existe un centre d'information sur l'Europe et, chaque année, nous organisons une semaine européenne, avec dix à quinze manifestations.

M. Rainer Robra :

Quant à la présentation des dispositions du projet de traité modificatif à la population, il faut rappeler que le mandat de la Conférence intergouvernementale a été négocié sous présidence allemande par la chancelière Angela Merkel. La présidence portugaise a désormais pour tâche d'achever ce travail, ce qui devrait être réalisable si la perspective des élections législatives en Pologne ne complique pas les négociations finales. En Allemagne, des débats ont déjà eu lieu dans les médias et dans les écoles pour expliquer l'accord de juin 2007, mais les gens ont été déçus de constater que le grand projet constitutionnel européen avait été ramené à une simple modification des traités en vigueur. De plus, le projet de traité modificatif accorde une place spécifique au Royaume-Uni, ce qui est éloigné de l'esprit européen tel qu'il a été promu notamment par notre président Roman Herzog, qui avait présidé à la rédaction de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne lors de la Convention. Nous espérons cependant que l'excellent travail réalisé par les experts juridiques des pays de l'Union européenne sera couronné par un succès au Conseil européen de Lisbonne les 18 et 19 octobre prochains. Enfin, j'ai également une question à vous poser : nous venons d'entendre que la Constitution française devrait être révisée pour permettre l'entrée en vigueur du nouveau traité modificatif, pourquoi cette nouvelle révision ?

M. Robert del Picchia :

La révision constitutionnelle que nous avions faite pour permettre la ratification du traité constitutionnel est devenue caduque, car elle visait expressément ce traité. Il nous faut donc recommencer.

M. Hubert Haenel :

Nous savons d'ores et déjà que le nouveau traité sera contraire à notre Constitution, puisqu'il reprend des dispositions du traité constitutionnel qui avaient été jugées contraires à notre Constitution.

C'est pourquoi nous aurons d'abord à procéder à une révision de notre Constitution. Cela nous permettra d'éviter toute contestation sur ce point par la suite.

C'est exactement la procédure que nous avions déjà suivie dans le cas du traité constitutionnel. Nous avions dû, de la même manière, réviser notre Constitution avant de ratifier ce traité.

M. Robert del Picchia :

C'est à cette occasion que nous avons introduit dans la Constitution française l'obligation de soumettre au référendum toute nouvelle adhésion à l'Union après celle de la Croatie. On s'interroge aujourd'hui pour savoir si l'on ne peut pas supprimer cette obligation à l'occasion de la nouvelle révision constitutionnelle.

M. Willi Stächele :

Le traité constitutionnel avait fait l'objet en Allemagne d'une très large information. Mais il faut reconnaître que, pour le « citoyen de base », les affaires européennes restent très lointaines. Un changement pourrait venir des jeunes, qui demandent plus de transparence et veulent connaître l'agenda européen.

Au cours des deux dernières années, les parlementaires allemands se sont intéressés de plus près à l'Europe ; aujourd'hui, les deux Chambres ont chacune une antenne à Bruxelles. Il faut une meilleure implication des parlementaires nationaux pour assurer un lien avec les opinions publiques, car les parlementaires européens, pour leur part, restent anonymes pour la plupart des citoyens.

De plus, le Parlement européen est très solidaire de la Commission. Les parlements nationaux peuvent davantage conserver une distance critique : or, un fonctionnement démocratique suppose que la Commission ne soit pas à l'abri de la critique. Les parlements nationaux doivent pouvoir également intervenir pour veiller au respect des identités nationales. Je souhaite qu'ils travaillent davantage ensemble, notamment en intensifiant les contacts au sein de la COSAC.

M. Denis Badré :

La présidence allemande a fait un travail formidable pour obtenir un mandat précis pour la Conférence intergouvernementale, ce qui était indispensable. Je reconnais que le président Sarkozy, à cette occasion, a su remettre la France dans le jeu européen après le désastre du référendum. Je remercie Willi Stächele d'avoir dit à ce propos, en substance : « À quelque chose, malheur est bon ». C'est faire preuve de beaucoup de compréhension !

Nous ne devons pas nous dissimuler qu'une ratification parlementaire du nouveau traité suscitera malgré tout, en France, des contestations. Pour les limiter, il faut travailler à réconcilier les citoyens avec l'Europe. Celle-ci ne doit pas apparaître comme une affaire de spécialistes, de techniciens. Sur ce point, le traité réformateur me déçoit. Je regrette l'abandon des symboles et l'absence de la Charte des droits fondamentaux dans le corps même du traité. Les citoyens ont besoin de pouvoir s'identifier à l'Europe, elle doit les faire rêver.

J'ai le sentiment d'un recul de l'esprit européen. Quand la Pologne remet sur le tapis les conséquences de la seconde guerre mondiale, elle méconnaît l'esprit de la construction européenne, qui implique la réconciliation et la solidarité. De même, quand la Grande-Bretagne et la Pologne refusent que la Charte des droits fondamentaux leur soit applicable, cela me paraît dangereux pour l'Europe. La Charte recense les valeurs communes des Européens, elle définit le sens du projet européen ; il me paraît très grave que certains pays restent en dehors. De même encore, l'abandon de la journée européenne de l'abolition de la peine de mort me paraît préoccupant : c'est un recul sur les valeurs. C'est pourquoi je ne suis pas encore tout à fait rassuré sur l'obtention d'un accord le 19 octobre : j'espère que tout le monde respectera la parole donnée, car c'est aussi cela, l'esprit européen.

Je sais bien que la construction européenne suppose de faire preuve de pragmatisme, mais il faut aussi penser aux citoyens et à la philosophie de la construction européenne, il faut expliquer et convaincre.

M. Simon Sutour :

Je suis élu du Sud de la France. Mon département, le Gard, a voté « non » au référendum à près de 65 %. Dans ce vote, il y avait une composante de rejet de la politique nationale, mais aussi une protestation contre le déficit démocratique de la construction européenne.

Les citoyens ont le sentiment que la Commission européenne n'est pas suffisamment contrôlée ; les députés européens ne sont pas identifiés, on ne les voit pas sur le terrain : le relais se fait mal entre les citoyens et l'Europe.

Les parlementaires nationaux ont leur part de responsabilité : les trois quarts de la législation sont inspirés par l'Europe, mais celle-ci n'a qu'une place minime dans l'ordre du jour du Parlement. Nous consacrons un temps considérable à des textes nationaux d'importance réduite, mais pour que nous discutions vraiment d'un texte européen, il faut qu'il soit d'une importance extrême, comme la directive « services ».

Les citoyens ressentent ce manque de vie démocratique. Par exemple, les décisions prises à Bruxelles au sujet de la chasse sont jugées inadaptées à la situation de mon département, notamment pour la Camargue. L'intervention de l'Europe dans une question de ce type n'est pas comprise. Si le vote négatif a été en partie un vote de rejet de la politique nationale, il a aussi été un vote de protestation contre des décisions européennes ressenties comme non démocratiques.

Certes, comme Denis Badré, je pense qu'il y a un effort d'explication à faire en direction des citoyens, mais il faut aussi que les choses changent en Europe. En ce moment, une réforme du marché vitivinicole est en discussion ; c'est un texte très important pour ma région. J'ai pu rencontrer la commissaire européenne et le directeur général, mais, dans un tel domaine, les parlementaires nationaux peuvent seulement essayer d'influencer leur Gouvernement, tandis que le Parlement européen n'a qu'un rôle consultatif.

Lorsque je faisais campagne pour le « oui », mes électeurs ne m'en voulaient pas ; ils me disaient qu'ils me comprenaient, mais qu'ils avaient d'abord envie de dire que les choses ne pouvaient pas continuer ainsi en Europe.

M. Rainer Robra :

Il faut aussi parvenir à entraîner les citoyens. En Allemagne, c'est sans doute plus facile. Cependant, malgré d'intenses campagnes d'informations, peu de citoyens avaient lu le traité constitutionnel. C'est pourquoi, pour ma part, je ne suis pas partisan du référendum pour des questions aussi compliquées. Les citoyens risquent de se fonder sur des préjugés. S'il y avait eu un référendum en Allemagne sur la monnaie unique, nous n'aurions jamais eu l'euro !

Mais pour entraîner les citoyens, il faut stopper l'excès de réglementation européenne, simplifier les textes, respecter davantage les compétences nationales. Le traité constitutionnel allait dans ce sens ; il introduisait davantage de démocratie.

Je crois qu'Angela Merkel a choisi le bon aiguillage pour arriver à un nouveau texte qui sauvegarde l'essentiel des progrès envisagés. La France a apporté son soutien, ce qui a facilité les discussions. Le traité réformateur va apporter plus de démocratie, plus de subsidiarité, un rôle accru pour le Comité des régions. Il va constituer un vrai progrès.

M. Gerold Wucherpfennig :

Je crois aussi que le traité réformateur offre des chances pour aller vers plus de démocratie et de subsidiarité. Mais ces chances seront-elles saisies ? Est-ce que le principe de subsidiarité sera effectivement appliqué ? J'ai pour ma part des inquiétudes. Je crains que, dans la pratique, les mécanismes prévus pour le contrôle de subsidiarité ne se révèlent difficiles à mettre en oeuvre et finalement décevants. Il faudra compter avant tout sur une plus grande retenue de la part de la Commission. Mais peut-on faire fond sur une autodiscipline de la Commission pour résoudre un tel problème ?

La Cour de justice est un autre aspect de la difficulté. Pourra-t-on compter sur elle pour faire respecter la subsidiarité ? Son statut est purement européen, et elle s'est toujours montrée très intégrationniste. Dans le doute, elle tranche toujours en faveur d'une extension de la compétence de l'Union. Peut-on réellement espérer une évolution ?

M. Rainer Robra :

Je reconnais que ce sera difficile, mais où en sommes-nous aujourd'hui ? Je suis membre du Comité des régions, j'ai pu agir au sein de cet organe, tout récemment, au sujet de la directive sur la protection des sols. Mais aujourd'hui, nous n'avons pas d'instrument pour agir véritablement sur les décisions. Avec le nouveau traité, il y aura de plus larges possibilités qu'actuellement.

M. Hubert Haenel :

La subsidiarité est une préoccupation commune. Je le dis souvent : les citoyens ont le sentiment que, certes, l'Europe n'en fait pas assez sur certains sujets, mais que sur d'autres, elle en fait trop. C'est pourquoi, même informel, le dialogue direct sur la subsidiarité qui s'est engagé avec la Commission me paraît un progrès.

M. Jean Bizet :

Je reviens au futur traité. Je suis optimiste pour sa ratification, du moins dans le cas de la France.

Nous pouvons aujourd'hui considérer les résultats du référendum avec un certain recul. Sur le moment, ce résultat a été un choc. Mais il ne faut pas regretter que le référendum ait eu lieu. Dans chaque famille, on a discuté pendant des semaines ; pour une fois, l'Europe était sur la place publique. Depuis 1957, il y a eu après tout bien des soubresauts ; ce qui compte, c'est de les mettre à profit. Je suis de ceux qui n'ont pas été fiers du résultat du référendum, mais j'admets aujourd'hui qu'il y a des leçons à tirer qui pourront finalement être utiles à la construction européenne.

Il faut conserver le lien franco-allemand. Que la première visite du président Sarkozy ait été pour Berlin était un bon symbole. La Grande-Bretagne limite son engagement européen : c'est une tendance permanente. Le Royaume-Uni n'est ni dans la zone euro, ni dans la zone Schengen, elle n'applique pas la Charte des droits fondamentaux. Nous allons vers une Europe où la participation différenciée des États membres sera une donnée durable ; le lien franco-allemand aidera à conserver une consistance. En même temps, il faut recentrer l'action européenne vers les domaines où elle est réellement utile, mieux contrôler la subsidiarité.

J'ai été sensible aux inquiétudes exprimées par Simon Sutour. Pour réduire le déficit démocratique, nous devons commencer par impliquer tous les parlementaires dans les questions européennes, et pas seulement les spécialistes de l'Europe. Et nous devons réagir plus tôt ; souvent, nous ne sommes pas suffisamment préparés quand la Commission adopte une proposition, et nous intervenons trop tard pour être influents.

S'il faut faire jouer la subsidiarité, il faut aussi militer pour que l'Europe soit plus active sur certains grands sujets comme la sécurité énergétique et la lutte contre le réchauffement climatique. Face à la rareté programmée des industries fossiles et à la montée des problèmes environnementaux, il faut certes une réponse mondiale, mais en rapprochant nos points de vue, nous pouvons faire que l'Europe soit capable de peser dans le bon sens. C'est d'autant plus une question d'intérêt commun que la protection de l'environnement va créer dans nos pays de plus en plus d'emplois et de richesses : les exigences économiques et environnementales ne s'opposent pas.

Comme tout Normand, je suis un homme réservé, mais je suis optimiste : je crois que l'Europe est en situation de repartir sur de bonnes bases.

M. Willi Stächele :

Je suis d'accord pour dire qu'on doit affermir la compétence européenne sur certains points clés comme la lutte contre le réchauffement climatique. Encore faut-il que cette compétence soit utilisée de manière pertinente. On annonce que l'Europe va lutter contre le réchauffement climatique, et, au final, on a un Livre vert sur la mobilité dans les grandes villes ! On se perd dans les détails. L'action européenne est encombrée de petits plans sans efficacité, qui gaspillent des fonds européens. Face à la Commission, il faudrait plus d'influence pour le Conseil et le Comité des régions, en associant les eurodéputés. Il faudrait une nouvelle sensibilité, une nouvelle approche pour que l'action de l'Union soit plus concentrée et plus efficace. La coopération entre parlements nationaux doit être développée ; les relations franco-allemandes peuvent à cet égard servir d'exemple.

M. Robert del Picchia :

Je reviens un instant sur le « non » français au référendum. Je crois que le traité constitutionnel a servi d'exutoire à toutes les mauvaises humeurs. Quelques jours avant le vote, j'ai pris un taxi ; il a refusé de prendre un raccourci que je lui indiquais, m'expliquant qu'il avait reçu une contravention à cet endroit peu de temps auparavant. Et il a ajouté : « Mais ils vont voir dimanche ! ». Les mécontentements les plus divers se sont coalisés.

Je ne pense pas que la voie parlementaire sera sérieusement contestée pour l'approbation du nouveau traité. Les « européistes » y seront favorables, et les autres ne se mobiliseront pas pour exiger un référendum : la plupart sont revenus à leur indifférence habituelle pour les questions européennes.

Ce qui m'inquiète davantage, c'est l'évolution de l'équilibre institutionnel. Il y a un lien de plus en plus fort entre la Commission et le Parlement européen ; le Conseil, qui est gêné politiquement face au Parlement européen, perd de son influence. Par exemple, le Conseil n'est pas parvenu à imposer des solutions réalistes pour la directive REACH, qui fait aujourd'hui peser des contraintes exagérées sur les entreprises. Il faudrait que les parlements nationaux pèsent davantage pour qu'on revienne à un meilleur équilibre institutionnel et à des décisions plus raisonnables.

Mme Catherine Tasca :

Je crois que le vrai problème est celui du déficit démocratique. Il faut que les peuples adhèrent à la construction européenne et s'intéressent à elle. Demain, on va faire une place aux parlements nationaux : c'est un progrès.

La Commission pose un problème. Elle a une longue pratique, des services très puissants. Elle apparaît sans véritable contrepoids. Cela ne peut que susciter une méfiance de l'opinion, notamment dans des pays comme les nôtres qui ont une forte tradition démocratique. Certes, aujourd'hui, on a le sentiment que la Commission écoute plus qu'avant, mais c'est seulement l'amorce d'une évolution. Il faudrait aller plus loin.

M. Hubert Haenel :

Il y a aujourd'hui un large accord pour une meilleure association des parlements nationaux et une coopération interparlementaire plus étroite, notamment par le biais de la COSAC. Mais il y a encore beaucoup à faire pour traduire concrètement ces orientations et faire évoluer les mentalités. Par exemple, nous avions demandé qu'il y ait trois observateurs des parlements nationaux à la Conférence intergouvernementale, et nous n'avons même pas eu de réponse.

L'élargissement reste un grand sujet en France. Jusqu'où doit-il aller ? Quelles frontières ultimes pour la construction européenne ? Quid de la Turquie ? Il y a un consensus pour l'élargissement vers les Balkans occidentaux, mais que se passera-t-il si nous conservons, en France, l'obligation de procéder à un référendum pour tout élargissement ? On ne sait pas du tout comment réagiront les électeurs si on leur demande de voter sur l'adhésion de la Bosnie ou de la Macédoine.

Un des aspects positifs du futur traité, c'est de permettre d'aller plus loin en matière de justice et de police. La criminalité transfrontalière se développe. Se donner les moyens d'y faire face est une question de crédibilité pour l'Europe.

Avec le nouveau traité, nous aurons également un meilleur cadre pour agir ensemble en matière d'affaires étrangères et de défense. Nous avons tous entendu cent fois la formule de Kissinger : « l'Europe, quel numéro de téléphone ? ». J'ai d'ailleurs entendu quelque chose d'analogue, il y a peu, de la part d'un représentant du président Poutine.

Nous aurons désormais la présidence stable du Conseil européen, le Haut représentant de l'Union, les coopérations structurées en matière de défense : autant d'instruments pour que l'Europe cesse d'être un nain politique.

Ensuite, il faudra faire vivre ce nouveau traité, lui donner toute sa portée. Cela dépendra des États membres. Par exemple, il faudrait que l'Allemagne prenne toute sa place dans l'effort de défense. Il ne faut pas que celui-ci repose de manière trop exclusive sur le rapprochement franco-anglais, sinon les progrès resteront fragiles.

M. Willi Stächele :

Si on me demandait ce qui manque le plus à l'Europe d'aujourd'hui, je répondrais d'abord les droits fondamentaux, mais aussi et surtout la politique étrangère. Le nouveau traité marquera des progrès, mais on aurait pu souhaiter aller encore plus loin.

Pour ce qui est de l'élargissement, on a longtemps répété qu'il fallait approfondir avant d'élargir. Avons-nous assez approfondi ? Avec le nouveau traité, je le crois. Cela ne veut pas dire qu'il faut foncer tête baissée dans l'élargissement. Sur la Turquie, il existe en Allemagne les mêmes discussions qu'en France. Tout le monde admet qu'il faut accompagner l'évolution des Balkans occidentaux et offrir aux pays concernés une perspective d'adhésion. Mais nous ne devons pas nous mettre nous-mêmes sous pression ni accepter d'y être mis. Certains disent : le problème du Kosovo se règlera plus vite en donnant une perspective rapprochée d'adhésion ; on ne peut simplifier ainsi les choses. Il est essentiel d'améliorer et de renforcer la politique de voisinage, qui doit aussi avoir une dimension interparlementaire.

M. Gerold Wucherpfennig :

En matière de justice et d'affaires intérieures, le nouveau traité nous permettra de progresser. Au cours des dernières années, il y a déjà eu de grandes avancées, grâce à un plus grand pragmatisme. L'action commune est plus efficace ; nous commençons à surmonter les difficultés même en matière de droit civil.

J'en viens à l'élargissement. Les contacts avec les pays plus à l'Est se développent, et la tentation existe d'offrir de plus en plus largement des perspectives d'adhésion, mais nous devons rester réalistes. Déjà, on peut se demander si la Roumanie et la Bulgarie étaient véritablement prêtes pour l'adhésion. Il est vrai que la perspective d'une adhésion favorise les évolutions, peut accélérer les réformes. Aujourd'hui, l'Ukraine et la Géorgie demandent une perspective d'adhésion, avec l'appui, notamment, de la Pologne et de la République tchèque ; je ne crois pas que ce soit réaliste.

Mieux vaut pour l'instant développer la politique de voisinage, lui donner plus de moyens. Nous pouvons aussi construire des coopérations concrètes sur des problèmes précis ; mais mieux vaut, à ce stade, ne pas prendre d'engagement.

En ce qui concerne la défense, j'avoue être un peu sceptique. Pouvons-nous ensemble être plus forts, plus influents au sein de l'OTAN ? Il faudrait pour cela surmonter la coupure entre la « vieille » et la « nouvelle » Europe. Il faudra peut-être passer par des coopérations renforcées pour contribuer à favoriser l'émergence de vraies politiques communes en matière de relations extérieures et de défense.

M. Rainer Robra :

Nous ne devons pas sous-estimer les progrès qu'apportera le nouveau traité dans ces domaines. L'Europe aura un visage avec la présidence stable du Conseil européen : un mandat de deux ans et demi renouvelable, c'est un vrai progrès par rapport à la présidence rotative de six mois. Le Haut représentant de l'Union aura quant à lui les moyens de donner plus de cohérence à l'action de l'Union. Et je crois que la politique européenne de sécurité et de défense va continuer à se développer.

Sur l'élargissement, il me paraît clair que nous ne pourrons continuer au même rythme. Après l'adhésion de la Croatie, il faudra marquer une pause. Il faut mettre davantage l'accent sur la politique de voisinage pour éviter des élargissements précipités. Et nous devrions définir une formule de partenariat privilégié qui soit une alternative valable à l'adhésion.

M. Denis Badré :

Je représente le Sénat français à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a reçu récemment M. Vojislav Kostunica, premier ministre serbe. Il nous a expliqué que la Serbie préférait conserver le Kosovo et renoncer à intégrer l'Union européenne. Il considère donc que l'Union européenne ne lui apporte pas assez de perspectives. A propos de la politique de voisinage, le Président de la République française est attaché à l'idée de créer une Union de la Méditerranée, qui permettrait notamment de traiter le problème de la Turquie. Qu'en pensez-vous ? Dans le domaine de la défense, je suis persuadé que l'Europe doit d'abord s'organiser pour pouvoir discuter avec l'OTAN.

M. Robert del Picchia :

Depuis le sommet de Saint-Malo de décembre 1998, la politique de défense française va mieux, grâce à une coopération renouvelée avec la Grande-Bretagne, et avec l'OTAN. Les troupes françaises sont présentes en Afghanistan, en République démocratique du Congo, on ne peut reprocher à la France un manque d'engagement militaire. Je regrette à ce titre que le budget allemand pour la défense ne soit pas plus élevé car la défense européenne demande des contributions élevées : les opérations extérieures (OPEX) coûtent très cher. J'ai évoqué ce point auprès du président Barroso : pour pouvoir, à l'avenir, faire des coopérations structurées dans le domaine de la défense, je pense qu'il faut que les États membres atteignent un certain niveau de capacités militaires.

Je reviens sur le cas de la Turquie. Au sein de notre délégation, nous avons étudié de près cette question, rencontré beaucoup de responsables. Les négociations vont être longues. D'ici une dizaine d'années, on constatera un rapprochement, mais à mon avis il restera quatre ou cinq domaines où les Turcs eux-mêmes ne voudront pas se ranger complètement sous les normes européennes. Certaines exigences européennes leur paraîtront un sacrifice trop important, d'autant qu'ils ne seront pas sûrs qu'il n'y aura pas un pays pour refuser finalement leur adhésion. Je pense qu'on n'ira pas jusqu'au bout, qu'il faudra trouver un statut sur mesure pour la Turquie. Mais pour que la bonne formule apparaisse, il faudra un long processus de négociation. Il faut poursuivre les discussions engagées, et non pas les interrompre : nous verrons bien comment elles évoluent ! On parle d'une échéance de dix ans, voire douze ans : où en sera l'Europe, où en sera la Turquie à ce moment-là ? Songeons à la chute du mur de Berlin : qui l'envisageait dix ans auparavant ?

M. Jean Bizet :

Je crois que l'Europe ne restera pas longtemps un géant économique et un nain politique, car les deux choses vont ensemble, particulièrement dans le monde où nous sommes. Cela rend particulièrement nécessaires les réformes prévues par le nouveau traité ; cela rend nécessaires également des efforts accrus en matière de défense ainsi qu'en matière de recherche. Les États-Unis ont su mettre en place des passerelles entre activités civiles et militaires, notamment en matière de recherche ; l'Europe y parvient beaucoup moins.

M. Willi Stächele :

Vous avez fait allusion à la contribution allemande à l'effort européen de défense. Les limites de notre engagement s'expliquent par l'histoire. De même, en Allemagne, on fait moins qu'ailleurs le lien entre politique extérieure et défense. Il y a des réticences dans la population vis-à-vis des interventions extérieures ; par exemple, beaucoup de citoyens étaient opposés à une participation aux opérations en Afghanistan.

M. Hubert Haenel :

En Allemagne, l'accord du Bundestag est requis pour toute opération extérieure. Le contrôle parlementaire est très étroit. En France, c'est le président de la République qui décide. Le parlement est seulement informé.

M. Willi Stächele :

Mais l'état de l'opinion n'est pas le même. L'opinion française accepte les opérations extérieures et le mode de décision.

M. Denis Badré :

Cela pourrait se discuter. Nous avons des progrès démocratiques à faire dans ce domaine !

M. Willi Stächele :

Je voudrais rappeler aussi que, si l'Allemagne n'a pas accordé un budget plus important à la défense, c'est qu'elle devait financer sa réunification, qui a entraîné des dépenses très importantes.

M. Hubert Haenel :

Nous sommes conscients des raisons historiques qui expliquent l'attitude de l'Allemagne. Mais aujourd'hui les difficultés liées à la réunification sont en voie d'être surmontées et l'Allemagne a retrouvé sa pleine souveraineté. Aujourd'hui, nous pouvons envisager d'agir davantage ensemble sur la scène internationale.

Réunion du 5 octobre 2007

- I -

Bilan du dialogue avec la Commission européenne
sur le contrôle de subsidiarité et de proportionnalité

M. Hubert Haenel :

Le premier point de l'ordre du jour de ce matin concerne le bilan du dialogue engagé par les parlements nationaux avec la Commission européenne depuis le 1er septembre 2006. Nous avons déjà commencé à aborder ce sujet hier. Il faut pouvoir dire à la Commission européenne lorsqu'elle en fait trop, lorsqu'elle entre trop dans les détails, dans des domaines qui relèvent de la compétence des États ou des Länder.

M. Gerold Wucherpfennig :

Nous avons effectivement déjà échangé des idées hier sur ce sujet.

Nous sommes satisfaits que la Commission européenne ait pris cette initiative en septembre 2006 et nous ait donné l'occasion d'émettre directement des avis. Pour la première fois, la Commission européenne a ainsi un contact direct avec les parlements nationaux, qui ont la possibilité d'influencer sa position à un stade précoce de la procédure législative.

Le Bundesrat a examiné plus de 150 propositions de la Commission en un an et lui a adressé de nombreux avis, sur les textes qui lui semblaient les plus importants, en retenant trois critères d'examen : l'existence d'une base juridique fondant la proposition législative, le respect du principe de subsidiarité et le respect du principe de proportionnalité. Tous nos avis sont par ailleurs fondés sur l'article 23 de la loi fondamentale de la République fédérale d'Allemagne, qui définit les modalités de participation du Bundestag et du Bundesrat aux questions européennes.

Depuis septembre 2006, le Bundesrat a donné 14 avis concernant notamment la directive sur la protection des sols, le livre vert pour une Europe sans tabac, l'initiative « mieux légiférer » de 2005, le programme stratégique de la Commission européenne pour 2008. Pour les deux premiers textes a été soulevé un problème de subsidiarité, pour les autres documents c'est la violation du principe de proportionnalité qui a été évoquée. Cependant, nous avons été déçus des réponses de la Commission européenne qui n'ont fait que répéter les motivations initiales de ses propositions. Nous estimons que la Commission européenne n'a pas réellement tenu compte de nos avis : il faudrait qu'elle vérifie consciencieusement ses textes et le cas échéant les modifie. On a par ailleurs perdu beaucoup de temps, parfois trois mois, avant que la Commission ne réagisse.

Parmi les éléments positifs, nous voyons également les nouvelles dispositions du traité modificatif qui élargissent le mécanisme en faveur des parlements nationaux déjà inscrit dans le traité constitutionnel. Les parlements nationaux auront 8 semaines au lieu de 6 semaines pour examiner les textes de la Commission européenne au regard de la subsidiarité, et un « carton orange » est créé, qui permet dans certaines conditions de revoir une proposition si une majorité de parlements nationaux s'y oppose.

Les avis des parlements nationaux vont gagner en importance avec ces nouvelles dispositions, mais il faudra également que la procédure engagée depuis septembre 2006 soit préservée. En effet, aujourd'hui, la Commission européenne transmet non seulement les projets législatifs mais aussi les documents de consultation, les communications. Les parlements nationaux peuvent réagir sans condition de délai et pas uniquement sur la subsidiarité. Ce système est un complément très important aux dispositions du traité modificatif comme cela a été souligné dans la contribution de la COSAC de Berlin en mai 2007. Le Bundesrat devrait prochainement prendre une décision dans le sens d'un maintien de ce dialogue avec la Commission européenne.

M. Hubert Haenel :

Cela fait maintenant une année que s'est mis en place le dialogue direct sur la subsidiarité entre la Commission européenne et les parlements nationaux. C'est un moment approprié pour faire le point, et je suis particulièrement heureux que nous puissions avoir un échange sur ce sujet. Nous n'avons pas encore eu un débat au sein de notre délégation, au Sénat, sur les enseignements à tirer de cette expérience. Je vais seulement présenter quelques réflexions personnelles.

Tout d'abord, il me semble que ce dialogue est un progrès sur le plan des principes. Pendant longtemps, de nombreux gouvernements et beaucoup de députés européens ont été réticents à l'idée d'un contact direct entre la Commission et les parlements nationaux. Certains y voyaient même un danger pour la construction européenne. Or, ce dialogue direct existe depuis un an et les colonnes du temple n'ont pas été ébranlées. Je constate d'ailleurs que des commissaires européens viennent de plus en plus souvent dans les parlements nationaux, qu'ils reçoivent aussi fréquemment à Bruxelles des parlementaires nationaux. Les préventions sont en train de tomber, et c'est une bonne chose. Il est très significatif que l'initiative de ce dialogue soit venue du président Barroso, et qu'elle ait reçu l'appui du Conseil européen.

Ensuite, je dois dire que la subsidiarité, pour la France, représente un changement culturel. Nous avons été très longtemps un État centralisé, cela a façonné notre mentalité, et nous avions tendance à projeter sur l'Europe nos habitudes de centralisation et d'uniformité. Nous avons évolué. Nous sommes aujourd'hui un État décentralisé ; nous avons même inscrit dans notre Constitution, en 2003, une formule voisine du principe de subsidiarité. L'article 72 de notre Constitution précise en effet que « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon ».

Notre perception de l'Europe, elle aussi, a changé. Bien entendu, nos concitoyens souhaitent que « l'Europe en fasse plus » dans certains domaines comme l'action internationale ou la lutte contre la délinquance transfrontalière. Mais dans d'autres domaines, ils ont tendance à penser que « l'Europe en fait parfois un peu trop ». Pour prendre un exemple récent, beaucoup de Français ne comprennent pas très bien pourquoi l'Europe veut bouleverser les règles pour la distribution du gaz : bien sûr, pour la plupart, ils ignorent tout du problème de l'« Unbundling » ; avant tout, ils ont l'impression que le système actuel marche bien et ils ne voient pas pourquoi l'Europe veut le changer.

Face à ce type de préoccupation, l'intervention du parlement national apparaît comme une certaine garantie. Nous avons, en ce moment, en France, un débat sur la réforme de nos institutions. Un sondage a été fait sur ce qui était souhaité en priorité. Or, la revendication qui arrivait en tête était la suivante : « Donner davantage de possibilités au Parlement de contrôler les textes issus des institutions européennes » ; 81 % des sondés se prononçaient pour. Donc, les citoyens souhaitent clairement que les parlements nationaux aient leur mot à dire. Et l'on voit bien quel est le sens de cette aspiration : il faut que l'Europe intervienne quand c'est nécessaire, quand elle est le bon échelon pour agir, mais en même temps, elle doit laisser un peu respirer les pays membres.

Alors, dans ce contexte, quels enseignements peut-on tirer du dialogue direct avec la Commission ? Je dois dire tout d'abord que, pour ce qui est de la procédure que nous suivons au Sénat dans cette affaire, nous sommes encore dans le provisoire. À l'époque où nous pensions que le traité constitutionnel allait être approuvé, nous avons commencé à discuter de la manière dont fonctionnerait le contrôle de subsidiarité tel qu'il était prévu par ce traité. Il y avait des tiraillements entre la délégation pour l'Union européenne et les commissions sectorielles. Finalement, le vote négatif sur le traité constitutionnel a interrompu la discussion. En pratique, depuis que le dialogue sur la subsidiarité a été lancé, ce dialogue a été conduit uniquement par la délégation pour l'Union européenne. C'est une situation de fait. Pour l'instant, les commissions sectorielles n'interviennent pas.

J'en viens aux enseignements concernant davantage le fond. Tout d'abord, les textes qui nous ont paru mériter un examen sont finalement assez peu nombreux. Sur les dix premiers mois du dialogue direct avec la Commission, nous avons reçu 674 textes, et nous en avons conservé 60 - donc moins de 10 % - pour un examen plus approfondi sous l'angle de la subsidiarité et de la proportionnalité. Et nous avons, en fin de compte, adressé 31 observations à la Commission. Je n'ai pas fait procéder à une étude systématique, mais je constate qu'il y a une assez grande convergence avec le Bundesrat sur les textes posant problème. Je citerai par exemple :

- la directive sur les acquisitions et prises de participation dans le secteur financier ;

- la directive sur la sécurité des infrastructures routières ;

- le livre vert sur les technologies de détection ;

- la directive sur la protection des sols ;

- la communication sur les dommages liés à l'alcool ;

- le livre vert sur la modernisation du droit du travail ;

- le règlement sur le secteur des fruits et légumes ;

- le livre vert sur l'« Europe sans fumée de tabac ».

J'observe d'ailleurs que votre Assemblée et la nôtre n'ont pas été les seules à s'interroger : ces textes ont suscité un débat sous l'angle de la subsidiarité au sein du Conseil, et dans certains cas, au sein du Parlement européen. J'espère que, dans les mois qui viennent, nous allons poursuivre l'échange d'information entre nos deux assemblées, car naturellement les prises de position du Bundesrat sont pour nous une référence importante.

Qu'en est-il maintenant du contenu du dialogue avec la Commission ? Tout d'abord, les réponses de la Commission ne sont pas toujours très rapides. Quelquefois, le délai est satisfaisant, quelquefois il est très long. Je crois qu'il serait possible, pour la Commission, de se montrer plus réactive. Le contenu des réponses n'est pas toujours convaincant : dans certains cas, la Commission se borne à réaffirmer sa position sous une autre forme. Mais dans certains cas, il y a un effort réel pour mieux justifier le texte sous l'angle de la subsidiarité et de la proportionnalité. Pour ce qui est de l'influence sur le processus de décision, nous ne pouvons pas aujourd'hui avancer de résultat tangible. Nous avions un espoir au sujet d'un texte concernant les fourrures de chien et de chat, la Commission paraissait sensible à nos remarques, mais finalement le texte a été adopté tel quel.

Une dernière remarque que je voudrais faire concerne la place des secondes chambres dans ce dialogue. Durant la Convention, il y avait eu un débat difficile sur la place que devaient avoir les secondes chambres dans le contrôle de subsidiarité. Si nous avons obtenu l'égalité de droits pour les secondes chambres, c'est d'ailleurs notamment grâce au Bundesrat qui était représenté par Erwin Teufel. Or, comme l'a constaté la Commission européenne, ce sont les secondes chambres qui sont le plus actives dans le dialogue sur la subsidiarité. Ce n'est d'ailleurs pas étonnant : les secondes chambres ont souvent une base territoriale, elles sont donc assez naturellement sensibles aux questions de subsidiarité. Par ailleurs, les secondes chambres sont peut-être davantage capables de s'investir de manière durable dans un effort de contrôle, alors que les premières chambres vivent davantage au rythme de l'actualité politico-médiatique.

Pour terminer, je voudrais évoquer quelques problèmes que nous avons rencontrés. Normalement, le débat sur la subsidiarité et la proportionnalité n'est pas un débat sur le fond même du texte. Mais, dans une instance politique, il n'est pas toujours facile de faire le partage. Quand on est hostile à une proposition, on a tendance à la trouver contraire au principe de subsidiarité ! Il faut donc s'imposer une certaine discipline pour discuter de manière spécifique les questions de subsidiarité et de proportionnalité. Le problème existe aussi quand on examine des textes qui sont animés d'une excellente intention. Quand l'Union veut lutter contre le tabagisme, les violences conjugales, ou encore développer la prévention contre le sida, il est difficile de s'opposer à ses propositions en disant que l'action sera plus efficace au niveau national ou local. On voit bien que cela peut être mal interprété, voire exploité sur le plan politique.

Je voudrais également citer un problème qui concerne plutôt l'avenir. Pour ce qui est du rôle des parlements nationaux, le nouveau traité va reprendre en grande partie les dispositions du traité constitutionnel. En théorie, le contrôle des parlements nationaux doit se concentrer sur le problème de la subsidiarité. Or, dans notre examen, nous avons constaté qu'il n'y a pas de frontière nette entre le débat sur la subsidiarité et le débat sur la proportionnalité. Quand par exemple nous estimons qu'une directive est trop détaillée, est-ce que c'est un problème de subsidiarité ou de proportionnalité ? Nous risquons donc d'avoir des problèmes avec le traité tel qu'il est rédigé. De la même manière, si le traité est interprété dans un sens étroit, nous ne pourrons pas non plus soulever les problèmes de base juridique.

À mon avis, pour avoir toute sa portée, le contrôle des parlements nationaux devrait porter sur toutes les questions qui figurent aujourd'hui à l'article 5 du traité : vérifier si l'Union est compétente ; vérifier si la subsidiarité est respectée ; vérifier si la proportionnalité est respectée. Il y a une telle connexité entre ces trois questions qu'il est difficile de les séparer. De plus, dans chacune de ces trois questions, il s'agit de savoir s'il est normal et souhaitable que l'Union européenne intervienne. Le peut-elle juridiquement ? Le doit-elle parce que l'action des États n'est pas suffisante ? Jusqu'où cette action est-elle nécessaire ? Ces trois questions intéressent évidemment au premier chef les parlements nationaux.

J'en arrive à ma conclusion. Tout d'abord, j'ai le sentiment que les débuts du dialogue avec la Commission sont encourageants. Il faudra du temps et de la persévérance pour que cette nouvelle approche porte ses fruits. Mais nous pouvons espérer que, peu à peu, chacun comprendra qu'il faut une « culture de la subsidiarité » pour que l'Union fonctionne bien, surtout avec 27 et bientôt 28 États membres. Et pour faire naître cette « culture de la subsidiarité », il faudra parvenir à ce que les parlements nationaux, éventuellement les parlements régionaux, travaillent dans le même esprit, pèsent dans le même sens. Je crois donc qu'il faudra arriver à ce que nous soyons de mieux en mieux informés de ce que nous faisons les uns et les autres.

M. Willi Stächele :

Tout d'abord, je remarque que vous mettez l'accent sur la proportionnalité, c'est un complément très important au principe de subsidiarité. On parle aussi de la compétence de la Commission européenne. Cela signifie que si l'on prend position sur la subsidiarité, il faut aussi évoquer ces deux thèmes de la compétence et de la proportionnalité. Par ailleurs, lorsque la Commission européenne ne donne pas une réponse satisfaisante, nos deux assemblées pourraient réagir conjointement. Il faut aussi tenir compte du Parlement européen, afin que les eurodéputés comprennent de quoi il est question lorsque l'on évoque la subsidiarité. Il faut changer les mentalités pour que les eurodéputés acceptent de considérer qu'un domaine n'est pas de leur ressort.

M. Rainer Robra :

Hier, j'ai exprimé mon scepticisme sur les modalités de l'exercice en cours avec la Commission européenne. Je pense que les notions juridiques de compétence, de subsidiarité et de proportionnalité pourront seulement être clarifiées par la jurisprudence de la Cour de Justice, et cela ne se fera pas du jour au lendemain. Il faut que les deuxièmes chambres et les parlements régionaux se coordonnent de manière intense dans ce domaine. Par exemple, si le Land de Thuringe intente seul une action devant la Cour de Justice pour violation du principe de subsidiarité, il n'aura pas beaucoup de poids, mais ce sera différent s'il le fait en coordination avec plusieurs parlements régionaux ou nationaux. Il faudra donc réfléchir à la manière d'utiliser l'instrument du recours devant la Cour de Justice, en lançant par exemple une action conjointe. Pour la directive sur la protection des sols, on sait que l'Allemagne et la France ont un point de vue critique, et le rapport du Parlement européen montre que nos deux pays ne sont pas isolés. Le monde économique veut en revanche une directive pour éviter d'avoir à appliquer des règles différentes selon les États membres. Plus le cercle des parlements nationaux impliqués sera large, mieux ce sera. Cependant, si la Cour de Justice de Luxembourg réfute nos arguments par une interprétation en faveur de l'intégration européenne et que les parlements nationaux sont condamnés à travailler sur la défensive, ils perdront l'envie de s'impliquer dans ce processus.

Mme Catherine Tasca :

Vous avez évoqué une concertation entre les deuxièmes chambres. Des contacts ont-ils déjà été pris ?

M. Hubert Haenel :

Nous avons de très bonnes relations avec la Chambre des Lords, avec la seconde chambre des Pays-Bas, essentiellement par des contacts informels entre fonctionnaires et par Internet, mais il faudrait formaliser cela par un système de veille commune.

M. Robert del Picchia :

Un réseau de contacts est en effet important pour ne pas laisser passer une initiative de la Commission européenne qui violerait les principes que nous défendons.

M. Denis Badré :

Il faut surtout faire connaître notre implication réelle dans cette démarche de dialogue avec la Commission européenne, même si les modalités restent encore à affiner.

M. Hubert Haenel :

Je serais intéressé de savoir si vous avez un lien privilégié avec nos collègues autrichiens. Nous pourrions par ailleurs prendre une initiative sous présidence française pour rendre le système plus efficace.

M. Gerold Wucherpfennig :

Je ne peux parler que de mon expérience au Comité des régions. Dans l'examen du principe de subsidiarité j'ai à chaque fois reçu le soutien de mes collègues autrichiens. Les fonctionnaires du Bundesrat ont aussi des échanges informels avec leurs collègues autrichiens.

Mme Catherine Tasca :

Je pense que ce serait une excellente initiative d'élargir le cercle des parlements nationaux impliqués dans le domaine de la subsidiarité et de la proportionnalité. Nous pourrions nous rapprocher de l'Autriche puisqu'il existe déjà des liens administratifs. Mais je m'interrogeais surtout sur les coopérations entre nos parlements d'un point de vue politique.

M. Jean Bizet :

Je ne peux que souscrire à ce qui a été dit. Nous avons une opportunité extraordinaire, il faut exercer nos prérogatives avec clarté et dynamisme car cette opportunité ne se présentera pas deux fois. Si nous ne le faisons pas, la Commission européenne tirera profit de notre manque de réaction. Pourquoi ne pas rédiger un courrier pour inviter nos partenaires européens à se joindre à notre démarche ?

M. Willi Stächele :

Je pense qu'il ne serait pas opportun de solliciter les parlements des vingt-sept États membres. Il faudrait plutôt créer une petite « force de frappe » dans le domaine de l'examen de subsidiarité et de proportionnalité. Il n'y a pas de difficulté avec l'Autriche, on peut penser aussi à l'Italie ou à l'Espagne, mais il faut surtout des partenaires qui ont la volonté de construire, et non pas de détruire le mécanisme communautaire. Il faudra aussi inclure le parlement d'un pays de l'élargissement. Peut-être lors de nos prochaines réunions pourrons-nous d'ailleurs associer deux ou trois partenaires supplémentaires.

M. Hubert Haenel :

Dans les dernières années, nous avons noté une sensibilité particulière au thème de la subsidiarité de la part de la République tchèque, des Pays-Bas, de la Chambre des Lords, et l'Italie commence tout juste à en faire un thème de travail. Pour l'Espagne, le contrôle parlementaire sur les affaires européennes est encore très faible, la commission chargée des affaires européennes est commune aux deux assemblées.

M. Willi Stächele :

Nous allons prendre des contacts bilatéraux avec d'autres parlements nationaux et nous pourrons tirer profit de nos expériences lors de notre prochaine rencontre au printemps 2008.

- II -

Le financement futur de l'Union européenne

M. Rainer Robra :

Dans le cadre des perspectives financières pour la période en cours, un rendez-vous est prévu pour 2008-2009, comprenant un réexamen des recettes et des dépenses, une révision des politiques et une discussion sur le problème du chèque britannique. Le 12 septembre dernier, la Commission a fait une première communication, qui recense les questions pendantes et ouvre une consultation qui s'achèvera au printemps 2008. Nous allons participer à cette consultation, qui débouchera sur un Livre vert au début de 2009. On connaîtra en 2010 la position de la Commission sur le financement de l'Union à partir de 2014. La Commission organise sa consultation autour d'un certain nombre de questions :

- le budget de l'Union européenne s'est-il révélé suffisamment sensible à l'évolution des besoins ?

- quels critères faut-il utiliser pour garantir l'application efficace du principe de la valeur ajoutée européenne ?

- comment peut-on traduire de manière appropriée les objectifs politiques en priorités de dépenses ? Quels sont les changements nécessaires ?

- comment peut-on améliorer l'efficacité et l'efficience de l'exécution budgétaire ?

- peut-on encore accroître la transparence et la responsabilité en matière budgétaire ?

- quels principes doivent sous-tendre le volet des recettes du budget et comment les traduire dans le système des ressources propres ?

- le maintien des mécanismes de correction ou de compensation se justifie-t-il ?

- quel lien faut-il établir entre les citoyens et le financement du budget de l'Union européenne ?

L'avenir de la politique de cohésion est une question très importante. L'Allemagne a encore des demandes ; elle reçoit encore aujourd'hui des montants importants pour les Länder de l'Est. Après 2013, il y aura à ménager des transitions. Pour la révision à mi-parcours de la politique agricole commune, la réflexion est déjà entamée.

Le Parlement européen a engagé une réflexion sur les ressources propres avec le rapport Lamassoure. Celui-ci propose une évolution en deux phases.

La première phase vise à améliorer le système actuel des contributions nationales afin de renforcer les principes d'égalité, de simplicité et de solidarité entre les États membres. Lors de cette phase, le système transitoire resterait fondé sur la ressource RNB, qui a le mérite de lier les contributions au niveau de prospérité général. Le principe d'égalité entre les États membres passe également par « l'absence de tout privilège budgétaire pour l'un quelconque des États membres ».

La deuxième phase tend à créer une « véritable ressource propre européenne ». Le nouveau système ne confèrerait pas le droit à l'Union européenne de prélever des impôts ou des taxes. La fiscalité demeurerait du ressort des États membres. Cependant, le rapport envisage la possibilité que les États autorisent l'Union, pour une période limitée et révocable à tout moment, de bénéficier directement d'une certaine proportion des prélèvements fiscaux. Le rapport insiste également sur le fait que, en vertu du principe de neutralité fiscale, le nouveau système ne doit pas alourdir les dépenses publiques globales ni la charge fiscale qui pèse sur les citoyens. Il juge inutile la modification du plafond de 1,24 % du RNB à l'heure actuelle.

Le rapport exclut la mise en place d'un impôt européen spécifique. Le nouveau système de ressources propres devrait reposer sur un impôt déjà en vigueur dans les États membres. Cet impôt alimenterait directement le budget de l'Union européenne en tant que véritable ressource propre, créant ainsi un lien direct entre l'Union et les contribuables européens. Parmi les propositions envisagées à cet effet figurent la TVA, les accises sur le carburant destiné aux transports et autres taxes sur l'énergie, les accises sur le tabac et l'alcool, un impôt sur les bénéfices des entreprises.

Voilà la situation de départ, les premiers éléments du débat qui aura lieu en 2009-2010. Il faudra parvenir à un consensus. Un large débat sera nécessaire pour rapprocher les points de vue ; il devra inclure les parlements nationaux et le Comité des régions. La présidence française sera une étape importante.

M. Denis Badré :

Je remercie Rainer Robra d'avoir décrit la problématique générale. J'insisterai pour ma part sur quelques points.

Tout d'abord, nous sommes doublement concernés parce que le débat sur le financement est lié au débat sur les compétences.

Ensuite, le système budgétaire actuel n'est pas satisfaisant : le budget communautaire repose à 90 % sur un prélèvement effectué sur les recettes des États membres, prélèvement qui est voté chaque année par les parlements nationaux. Ainsi, les dépenses sont fixées chaque année par le Parlement européen et le Conseil, tandis que les recettes restent nationales. C'est anormal ; les recettes du budget européen devraient elles aussi relever de l'échelon européen. C'est pourquoi le problème de l'impôt européen devrait être prioritaire : je souhaite que la présidence française agisse en ce sens.

Enfin, il ne faut pas résumer le débat à deux questions, celles de la politique agricole commune et du chèque britannique, avec l'idée simpliste de faire un troc entre ces deux aspects.

Par ailleurs, je voudrais insister sur le caractère funeste de la notion de « retour net ». Il ne faut pas raisonner à partir de cette notion. Il faut mettre en avant l'intérêt commun. D'ailleurs, comment isoler les retours financiers touchant un État ? Les fonds structurels ou les réseaux transeuropéens profitent en réalité à tous, de même que la préservation de la paix ou la défense des droits de l'homme. La notion de « juste retour » me paraît donc une dangereuse absurdité. Il faut à l'Europe un vrai budget, avec la responsabilité des recettes comme des dépenses, et avec un contrôle effectif sur l'exécution. Il nous faut une entente sur des programmes européens précis, et non sur un plafond de dépense. Raisonner en pourcentage maximal du RNB est surréaliste : le problème est de savoir ce que nous voulons faire ensemble, ensuite de dégager les moyens nécessaires. Le consentement à l'impôt est le consentement à financer telle ou telle action, ce n'est pas un blanc-seing !

L'échéance de 2009 sera capitale. Il faudra à mon avis privilégier ce qui construit l'Europe : la politique de cohésion, les réseaux transeuropéens, la recherche, la politique européenne de sécurité et de défense et l'aide au développement.

M. Jean Bizet :

Le débat sur les perspectives financières comporte une appréciation des différentes politiques communautaires. Et, parmi ces politiques, il y a d'abord la politique agricole commune. Si l'on écoute nos amis britanniques, presque tout le problème est là : que l'on réduise drastiquement le budget de la politique agricole commune, et l'on aura les moyens nécessaires pour développer d'autres politiques européennes plus prometteuses ; et si les dépenses agricoles deviennent marginales dans le budget européen, le « chèque britannique » n'aura plus lieu d'être.

Je ne crois pas que cette présentation des choses soit pertinente. Si l'on considère les dépenses agricoles européennes de manière dépassionnée, elles n'apparaissent pas comme le gouffre sans fond décrit par nos amis britanniques. Les dépenses agricoles cumulées de l'Union et des États membres représentent un peu plus de 0,5 % du PIB européen. Ce n'est pas extravagant, si l'on prend en compte l'ensemble des missions assignées à la politique agricole commune qui, à côté de sa finalité économique, doit assurer l'occupation des territoires et la préservation de l'environnement, la qualité et la traçabilité des produits, ou encore le bien-être animal. D'ailleurs, les États-Unis et le Japon consacrent une part identique de leur PIB aux soutiens à l'agriculture.

Il faut noter enfin qu'un effort important de maîtrise des dépenses agricoles a été engagé avec l'adoption du cadre financier 2007-2013. En 2013, les dépenses pour les aides directes et la gestion des marchés agricoles représenteront 32 % du budget communautaire, contre 36 % en 2004. On est bien devant un effort très réel de maîtrise de la dépense agricole.

J'ajoute que ce budget en diminution n'est pas intégralement dépensé, loin de là, puisqu'il est envisagé d'utiliser les marges disponibles sur le budget agricole pour financer le lancement de Galileo et la mise en place de l'Institut européen de technologie. Finalement, les dépenses agricoles sont victimes d'un effet d'optique : comme la politique agricole commune est une politique très intégrée, les dépenses sont concentrées dans le budget communautaire et sont donc très visibles. Est-ce qu'on pourrait faire évoluer cette situation ? Faut-il que les dépenses agricoles continuent à relever presque exclusivement du budget de l'Union ? C'est une question qui doit être abordée dans un esprit ouvert, en fonction de la conception qui sera adoptée de l'avenir de la politique agricole commune.

Car la question qui me paraît la plus importante, c'est celle du contenu de la politique agricole. Nous devons prendre la mesure du tournant qui est en train de se produire. Le contexte est en train de changer. L'Asie se développe et sa consommation alimentaire augmente ; la population mondiale va continuer à croître pendant encore une quarantaine d'années : d'ici à 2050, il faudra vraisemblablement nourrir un milliard et demi de personnes de plus qu'aujourd'hui. Parallèlement, les débouchés non alimentaires de l'agriculture vont se développer, avec les biocarburants et surtout les bioproduits qui serviront de base à certaines industries. Donc nous allons, de manière durable, nous trouver dans une situation où l'agriculture aura à nouveau toute sa signification économique. En même temps, les échanges agricoles seront soumis à des aléas plus importants qu'aujourd'hui. Le réchauffement climatique, avec les risques de fortes perturbations qu'il entraîne, est un facteur d'insécurité pour une activité très liée au climat comme l'agriculture. Les conditions de transport des produits agricoles ne pourront rester ce qu'elles sont aujourd'hui dans un contexte de tension durable du marché de l'énergie et de lutte contre l'effet de serre.

Compte tenu de ces éléments, le maintien d'une agriculture dynamique, capable de répondre aux besoins des Européens et d'être présente sur les marchés solvables me paraît être un impératif pour l'Europe. En réalité, dans les décennies qui viennent, l'agriculture va être au croisement de plusieurs défis : celui de l'alimentation, celui de l'environnement, celui de la puissance économique et donc politique. Il me semble donc que nous devrions envisager, dans l'optique de l'après-2013, une politique agricole plus ambitieuse et plus active. La politique agricole commune ne doit pas se ramener à une distribution automatique d'aides forfaitaires. Cela ne serait pas compris par nos concitoyens. Il me semble qu'il serait opportun de réfléchir à un meilleur ciblage des aides, qui devraient pouvoir s'adapter aux situations nationales et locales, et surtout être liées à des résultats tangibles. Des aides ciblées seraient à la fois plus efficaces et plus légitimes. Elles devraient naturellement être liées à des exigences environnementales, mais elles devraient également pouvoir conforter la vocation économique de l'agriculture.

Par ailleurs, le soutien à la recherche et à l'innovation devrait devenir une dimension essentielle de la politique agricole commune. Pour répondre aux défis que j'ai évoqués tout à l'heure, il faudra parvenir à accroître les rendements avec de nouvelles pratiques culturales assurant à la fois une forte productivité et une gestion durable des ressources naturelles. Pour répondre aux défis environnementaux, le développement de la « chimie verte », des bioproduits, sera un aspect essentiel, plus encore peut-être que les biocarburants, du moins dans l'état actuel des techniques de production. Dans tous les cas, l'effort de recherche aura un rôle central pour que l'agriculture européenne puisse remplir ses missions.

Je crois que nous ne devons pas opposer la politique agricole commune, la recherche, la stratégie de Lisbonne, mais au contraire les associer. Il me paraît à la fois souhaitable et possible de rapprocher les points de vue français et allemand sur une PAC repensée.

M. Simon Sutour :

Je ne peux qu'avoir de la sympathie pour la vision défendue par Denis Badré, mais l'Europe a surtout besoin, me semble-t-il, de changements politiques concrets.

Par exemple, la politique agricole commune ne pourra être défendue que si elle devient plus juste. Aujourd'hui, elle favorise les grandes exploitations, celles qui ont le moins besoin d'aides. Et c'est un mauvais combat, à mon avis, d'essayer de reconduire cet état de fait d'une manière ou d'une autre.

Nous nous sommes battus pour conserver la politique régionale. Il reste à l'Ouest des régions en retard, même après l'adhésion des pays d'Europe centrale et orientale. Nous devons conserver l'objectif d'un meilleur équilibre territorial. Et, dans un contexte budgétaire national difficile, la politique de cohésion est devenue indispensable aux investissements sur le plan local. Pour l'avenir, je crois que la politique de cohésion devra conserver deux facettes : d'un côté, des aides pour la remise à niveau des régions en retard ; de l'autre, des aides pour des projets sans contrainte de zonage. Sans ce levier, je crains que, en France, nous n'ayons plus de politique d'aménagement du territoire, car le Gouvernement a pris l'habitude de se décharger sur l'Europe.

M. Robert del Picchia :

Les réflexions de Denis Badré me paraissent teintées d'idéalisme. L'Europe a aussi besoin qu'on sache faire de la politique. En ce moment, la priorité doit être l'approbation du nouveau traité. Parler d'un impôt européen n'est pas le meilleur moyen d'y parvenir !

M. Gerold Wuckerpfennig :

En Allemagne, il existe aussi de grandes différences entre les vastes exploitations agricoles des nouveaux Länder et les exploitations souvent plus petites des anciens Länder. Il est vrai que la répartition des aides est plus favorable aux Länder de l'Est, mais ils sont aussi les plus pauvres. C'est un problème dont nous devrons reparler.

M. Willi Stächele :

En effet, nous allons manquer de temps pour aborder ces sujets importants. Nous devrons y revenir. Qu'il s'agisse du financement futur de l'Union, de l'avenir de la politique de cohésion et de la politique agricole commune, il faut poursuivre la réflexion commune. Nous voyons que les positions bougent, qu'elles sont plus ouvertes. Ces thèmes pourraient être au centre de notre prochaine réunion, qui pourrait se tenir à Weimar au printemps 2008.