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REUNION DE LA DELEGATION DU 4 DECEMBRE 2001



Culture

 

Communication de M. Maurice Blin sur la délimitation des compétences entre l'Union européenne et les Etats membres
dans le domaine de la culture

 

La culture constitue une question centrale du point de vue de la répartition des compétences. Certes, elle n'occupe qu'une place marginale au sein de l'Union européenne (1(*)), mais l'importance des enjeux qu'elle soulève dépasse son poids relatif. La culture fait ainsi partie des domaines les plus souvent cités lorsqu'on aborde la question de la subsidiarité, en particulier en Allemagne.

Une réflexion sur « comment établir, et maintenir ensuite, une délimitation plus précise des compétences entre l'Union et les Etats membres, qui soit conforme au principe de subsidiarité », comme nous y invite la déclaration sur l'avenir de l'Union européenne, annexée au traité de Nice, ne pouvait donc faire l'impasse sur le sujet de la culture.

Pour ce faire, il est nécessaire de partir des dispositions du traité consacrées à la culture, avant d'évaluer l'action actuelle de l'Union européenne en matière culturelle au regard de sa compétence et du principe de subsidiarité, et de proposer éventuellement des améliorations afin d'aboutir à une répartition plus claire des compétences entre la Communauté et les Etats membres.

 

I - LE TRAITÉ : LES COMPÉTENCES DE L'UNION EUROPÉENNE EN MATIÈRE CULTURELLE

La reconnaissance explicite de la culture comme compétence communautaire ne date que de 1992, soit plus de quarante ans après le début de la construction communautaire. C'est le traité de Maastricht qui a, pour la première fois, inséré dans le traité instituant la Communauté européenne un article relatif à la culture. Cet article, qui n'a été que légèrement modifié par le traité d'Amsterdam, a constitué récemment l'une des pierres d'achoppement des négociations de la dernière conférence intergouvernementale qui l'a, finalement, laissé inchangé.

1. Pendant longtemps le traité n'a reconnu aucune compétence culturelle à la Communauté.

Comment expliquer la longue absence de la culture dans les textes communautaires ?

La culture figurait pourtant au centre même du projet européen à ses débuts, notamment lors du Congrès de La Haye en 1948. Toutefois, si le Conseil de l'Europe s'est vu confier, dès 1949, un certain nombre de missions dans ce domaine, la culture restera pendant longtemps la parente pauvre de la construction communautaire qui privilégiera l'unification économique.

En réalité, l'exclusion de la culture du champ d'intervention communautaire découle de la sensibilité particulière de ce domaine. La culture est, en effet, étroitement liée à l'essence même de l'Etat nation et, dès lors, elle a été dès l'origine associée à l'unification politique. Les échecs successifs de cette voie, comme, par exemple, l'échec de la CED, ont donc contribué à exclure la culture du champ de la construction européenne, avec d'autres domaines régaliens, tels que la défense ou la justice, au profit du domaine économique selon la méthode des « petits pas ».

La culture, qui constitue pourtant le fondement même de la construction européenne, puisque l'Europe se définit moins par la géographie, que par la communauté de culture qui unit ses peuples, a donc été délibérément écartée par les pionniers de l'Union de l'Europe. Le succès de la formule attribuée à Jean Monnet « si c'était à refaire, je commencerais par la culture », qui est apocryphe, provient directement de ce paradoxe.

A cette raison principale, s'ajoutaient également d'autres facteurs. D'une part, les « petits pays » sont restés très longtemps réticents à l'égard d'une action culturelle européenne, parce qu'ils craignaient un « impérialisme culturel » de leurs voisins.

D'autre part, certains Etats étaient méfiants à l'égard d'une « politique » culturelle, soit parce qu'ils déléguaient cette compétence à des organismes privés, tels le Royaume-Uni, soit parce que les compétences culturelles étaient le propre des régions, comme en République fédérale d'Allemagne. Ainsi, la création d'un ministère de la culture en France en 1959 et la politique volontariste conduite par ses titulaires successifs a fait figure d'exception en Europe. Ce n'est qu'en 1997-1998 qu'un ministère de la culture a été créé au Royaume-Uni, en Allemagne et en Italie.

La réticence de certains Etats à l'égard d'une compétence communautaire en matière culturelle s'est notamment illustrée par l'attitude des Länder allemands soucieux de préserver leurs compétences exclusives dans ce domaine. Ainsi, les initiatives de la Communauté dans le domaine audiovisuel, ont fait l'objet d'un recours de plusieurs Länder devant la Cour constitutionnelle de Karlsruhe, qui a rendu un arrêt le 22 mars 1995, sans se prononcer directement sur la répartition des compétences entre les trois niveaux de collectivités.

2. L'inclusion d'une compétence culturelle dans le traité

a) Elle succède à un interventionnisme culturel exercé de fait par la Communauté.

La reconnaissance explicite d'une compétence en matière culturelle
marque, en réalité, l'aboutissement d'une longue période où la Communauté est intervenue de manière diffuse dans le domaine de la culture.

Bien que ne disposant pas de base juridique pour mener cette action, et malgré les fortes réticences manifestées par certains Etats membres, la Communauté, sous l'impulsion de la Commission européenne et du Parlement européen, a consacré, dès la fin des années 1970, des efforts croissants dans ce domaine. Ainsi, en matière audiovisuelle, les deux instruments principaux, le programme MEDIA et la directive « Télévision sans frontières », ont été adoptés respectivement en 1986 et en 1989.

Comme le note un observateur avisé « ce n'étaient alors que les prémices d'une pratique depuis lors bien connue et qui consiste pour la Commission à contourner l'absence de dispositions expresses dans les traités et, par conséquent, à s'arranger de la volonté des Etats membres de ne pas transférer certaines compétences à la Communauté européenne en organisant des actions ayant pour but de faire participer directement les acteurs concernés à des activités a priori exclues des compétences communautaires » (2(*)).

L'inclusion dans le traité d'un article relatif à la culture, qui fit l'objet d'âpres discussions entre les Etats membres, doit donc moins être interprétée comme le signe d'une volonté affichée de mener une véritable action culturelle, voire une politique culturelle communautaire, mais plutôt comme la nécessité ressentie par les Etats membres d'encadrer une compétence culturelle exercée de facto par la Communauté.

b) Elle manifeste les fortes réserves des Etats membres à l'égard d'une action culturelle européenne.

Ces réserves se manifestent d'abord par la définition d'objectifs ambigüs.


Il ressort, en effet, du traité que « l'épanouissement des cultures des Etats membres » constitue la priorité de l'action communautaire qui doit pour cela respecter « leur diversité nationale et régionale, tout en mettant en évidence l'héritage culturel commun ». De même, lorsque le traité affirme le principe de la prise en compte de la culture dans l'ensemble des politiques communautaires, il répète que la finalité principale est bien de « respecter et promouvoir la diversité ».

Or, on ne peut que s'étonner que « l'épanouissement des cultures des Etats membres » soit le but essentiel assigné à l'Union, et non la mise en valeur de l'identité culturelle européenne, qui apparaît en quelque sorte dans le traité de manière accessoire.

Ce paradoxe s'explique, en réalité, par la crainte des Etats membres d'une éventuelle « politique culturelle uniformisante », menée par la Communauté, qui menacerait la spécificité des cultures nationales.

Les réserves des Etats membres expliquent également le refus de l'harmonisation des législations.

Le traité prend garde de mentionner explicitement que toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des Etats membres est exclue.

Il apparaît donc que, non seulement, la culture n'est pas une compétence exclusive, mais que, pour la Communauté, elle se situe même au plus bas de l'échelle des compétences partagées avec les Etats membres, puisque l'action communautaire se borne à encourager la coopération entre les Etats membres et, seulement le cas échéant, à appuyer et à compléter leur action dans certains domaines. De même, l'article 3 du traité instituant la Communauté, ne prévoit qu'une simple « contribution ».

Enfin, les Etats ont retenu, pour l'adoption d'actions culturelles, une procédure de décision lourde.

La procédure de décision en matière culturelle est, en effet, la plus lourde possible, puisqu'elle nécessite à la fois un accord complet entre le Conseil et le Parlement européen et l'unanimité au sein du Conseil.

Bref, tout se passe comme si la culture avait été introduite à contrecoeur dans les traités et qu'à partir du moment où elle y figurait, la principale préoccupation était de se prémunir contre des possibles excès de la part de Bruxelles.

Cela ne peut véritablement surprendre dès lors que l'on garde à l'esprit que, aux yeux de beaucoup d'observateurs, la diversité culturelle est un des éléments de l'identité et de la spécificité européennes.

c) Son objectif paraît peu compatible avec le principe de subsidiarité.

C'est l'article 5 du traité instituant la Communauté qui définit de la manière la plus lapidaire les composantes du principe de subsidiarité. Il dispose en effet que :

« La Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par le présent traité.

Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire.

L'action de la Communauté n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent traité. »


Or, du fait même que l'objectif principal défini par le traité pour l'action culturelle communautaire est de contribuer « à l'épanouissement des cultures des Etats membres dans le respect de leur diversité nationale et régionale, tout en mettant en évidence l'héritage culturel commun », on voit mal quelles actions communautaires peuvent pleinement respecter, ou contredire, ce principe. A partir de quel moment peut-on considérer que « l'épanouissement des cultures des Etats membres » n'est pas réalisé de manière satisfaisante par les Etats ? Quelles actions communautaires, en raison de leurs dimensions ou de leurs effets, sont mieux susceptibles que des mesures nationales de contribuer à l'épanouissement des cultures des Etats membres ?

 

II - LES ACTIONS CULTURELLES DE LA COMMUNAUTÉ

Lorsqu'on examine les divers documents relatifs à l'action culturelle communautaire, on est frappé par la diversité et la multiplicité des actions dans ce domaine.

Cette multiplicité est d'abord présente dans les thèmes abordés : le patrimoine, le livre, les arts du spectacle, les arts visuels et les arts appliqués, le cinéma et la télévision, les nouvelles technologies, mais aussi la protection des mineurs, la qualité architecturale, etc. Aucun domaine de la culture n'échappe à l'Union.

Cette diversité se retrouve également dans les multiples sources de financement de la culture au niveau européen. Ainsi, le recueil élaboré par le Relais culture Europe, dans sa dernière édition, ne compte pas moins de 400 pages. Il s'agit là d'un indicateur, certes imparfait, mais qui montre l'étendue de la capacité d'intervention de l'Union dans le domaine culturel.

Enfin, une dernière difficulté vient du fait que l'immense majorité des actions entreprises par l'Union dans le domaine de la culture ne sont pas fondées sur l'article 151 qui traite de la culture, mais sont prises sur un autre fondement juridique. En particulier, la politique de la concurrence exerce un impact beaucoup plus important sur le secteur de la culture en Europe que les maigres programmes culturels. Comment peut-on alors évaluer l'action culturelle européenne au regard du seul article 151 ?

La Communauté intervient, en réalité, de deux manières très différentes dans le secteur de la culture. D'une part, elle met en oeuvre des programmes, qui visent à exercer une incitation financière en direction des opérateurs et des collectivités. Et, d'autre part, l'action de la Communauté comporte un aspect réglementaire, qui s'exerce par le biais de normes juridiques ou de décisions à caractère contraignant. Or, les conséquences de ces deux types d'actions sur la délimitation des compétences sont très différentes. En effet, s'il est relativement aisé de revenir sur un programme de financement, en revanche, il est beaucoup plus difficile d'abroger une norme juridique. D'autant plus, que, très souvent, la Communauté se réfère à des normes adoptées précédemment pour conférer une base juridique à de nouvelles normes par une sorte d' « effet d'entraînement ». Il s'exerce donc une sorte d' « effet de cliquet », en vertu duquel une compétence conférée par une norme à la Communauté ne peut plus être remise en cause.

1. Les programmes

Le programme « Culture 2000 » se veut l'instrument financier unique de la Communauté dans le domaine de la culture. Pourtant, la très grande majorité des fonds financiers européens consacrés à la culture sont le fait des fonds structurels, c'est-à-dire de la politique régionale et de cohésion. Alors, que le premier ne répond pas au souci d'efficacité contenu dans le principe de subsidiarité, les fonds structurels consacrés à la culture sont, quant à eux, plus problématiques du point de vue de leur légitimité.

a) Culture 2000

Le programme « Culture 2000 », fondé sur l'article 151, permet à la Communauté d'accorder des subventions à des projets de coopération culturelle émanant de différents acteurs européens. Adopté pour une période de cinq ans (2000-2005), il a remplacé les anciens programmes « Raphaël », « Ariane » et « Kaléidoscope ». Néanmoins, « Culture 2000 » ne concerne pas les domaines de l'audiovisuel et des nouvelles technologies, qui sont couverts par les programmes « Media Plus » et « e-contenu ».

La naissance de ce programme a été très difficile, puisque les négociations ont duré plus de dix-huit mois. La difficulté principale portait sur le montant de l'enveloppe financière. En définitive, le budget alloué à « Culture 2000 » est inférieur à 34 millions d'euros par an, alors qu'il s'applique à l'ensemble des pays européens. Il représente donc une très faible part du budget communautaire, environ 0,03 %. Compte tenu de la relative modicité de sa dotation, on aurait pu penser qu'il serait très concentré autour de quelques grandes priorités.

Or, d'une part, on constate que ses objectifs, très nombreux, témoignent moins d'une approche cohérente que du souci de ne mécontenter aucun des lobbies culturels européens. Et, d'autre part, que le taux élevé de cofinancement (jusqu'à 60 %) aboutit à n'aider qu'un nombre limité de projets (un sur huit au titre des mesures préparatoires).

Par ailleurs, l'opposition entre le Conseil et le Parlement européen sur la conception même du programme a abouti à découper celui-ci en trois types d'actions de philosophie très différente. En effet, le premier type d'action vise à soutenir des petits projets ponctuels. Le second a pour objectif la constitution à long terme de réseaux culturels européens. Et le troisième volet regroupe des actions déjà existantes, telles que « les capitales européennes de la culture » ou les « prix européens ». En définitive, les financements accordés au titre de « Culture 2000 », lorsqu'ils ne font pas naître des déceptions, tendent à s'assimiler à un « saupoudrage » d'un intérêt réduit.

Ainsi, au titre de l'année 2000, parmi les très nombreux projets ayant reçu un soutien financier communautaire, on trouve pêle-mêle un programme visant à améliorer la connaissance de la littérature féminine du XXe siècle, un projet sur le rôle de l'artisanat à l'époque romaine, un programme sur l'Europe celtique, un autre sur les minorités ethniques et un centré autour de l'usine. Les « prix européens », comme le prix de l'Union européenne pour l'architecture contemporaine restent, quant à eux, confinés dans une confidentialité presque complète.

b) Les fonds structurels

Bien que les fonds structurels ne retiennent pas la culture comme objectif prioritaire, les projets à dominante culturelle peuvent néanmoins s'inscrire dans ces dispositifs, dans la mesure où la culture est un élément du développement économique et social.

Ces projets peuvent être, par exemple, la rénovation de salles de théâtre ou de cinéma ou la restauration de monuments historiques. Ces réalisations les plus souvent mises en avant sont la restauration du quartier du Temple Bar à Dublin, la rénovation du quartier de la forge à Volklingen (Sarre) ou encore le parc archéologique d'Athènes. S'il est difficile d'isoler les actions spécifiquement culturelles, étant donné que les programmes sont globaux, pluriannuels et, pour la plupart régionalisés, il ne fait pas de doute, cependant, qu'eu égard à l'importance des montants des fonds structurels, ceux-ci représentent de loin la principale source de financement communautaire dans le domaine culturel. Ainsi, la part des fonds structurels consacrés à la culture est estimée à environ 400 millions d'euros par an, soit environ 0,4 % du budget communautaire. Or, si les fonds structurels représentent la première source de financement de l'action culturelle européenne, celle-ci n'a d'européenne que le nom. La plupart des progrès cofinancés par l'Union sont, en effet, à finalité régionale ou locale.

En veut-on quelques exemples criants ?

La Communauté a financé, dans le cadre du programme LEADER, plus de 300 projets, pour un montant d'environ un demi-million de livres anglaises, d'une région rurale du Sud du Pays de Galles. Parmi ces projets, on trouve le réaménagement des sentiers de randonnée pédestre, la réhabilitation du paysage rural, la rénovation de plusieurs monuments comme un hospice médiéval ou une brasserie. Par ailleurs, l'un des axes principaux était la protection de la langue galloise.

D'autres programmes concernent « la valorisation de la culture et du patrimoine rural », « l'aménagement des paysages », « la rénovation de villages », « la réhabilitation des cités ouvrières », etc.

Au titre du Fonds social européen (FSE), on trouve également de nombreux projets culturels destinés aux chômeurs, comme, par exemple, la construction d'un navire du XVIe siècle pour insérer des jeunes chômeurs sans qualification professionnelle.

Sous l'angle de la répartition des compétences, qui est ici le nôtre, il ne convient pas de s'interroger en soi sur l'intérêt de ces projets, mais sur le bien-fondé d'un financement par l'Union européenne plutôt que par un Etat membre ou une collectivité décentralisée. Or, à l'évidence, dans la mesure où ces projets ne présentent qu'une dimension nationale, régionale ou locale, nul ne peut dire qu'ils « ne peuvent être réalisés, de manière suffisante, par les Etats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action, être mieux réalisés au niveau communautaire ».

2. L'aspect réglementaire

A côté des mesures d'encouragement, l'action communautaire en matière culturelle prend aussi la forme de réglementations. Certes l'article 151 proscrit explicitement toute harmonisation en matière culturelle, mais cela n'a pas empêché la Communauté d'intervenir par ce biais, en se fondant sur d'autres dispositions du traité, comme les dispositions relatives au marché intérieur.

Là encore, dans le cadre qui est le nôtre aujourd'hui - c'est-à-dire la répartition des compétences entre l'Union européenne et les Etats membres - il ne nous revient pas de nous prononcer sur le caractère souhaitable ou non souhaitable des normes adoptées, mais seulement sur le bien-fondé du recours à une norme communautaire plutôt qu'à une norme nationale.

Certaines normes, à l'évidence, doivent être prises au niveau communautaire parce que des réglementations purement nationales seraient de nature à fausser la concurrence ou seraient inopérantes parce que trop facilement détournées. Il en va ainsi de nombreuses directives relatives aux droits d'auteur et aux droits voisins.

On peut estimer de même qu'il est logique que l'Union harmonise les législations nationales régissant le droit de suite au projet de l'auteur d'une oeuvre originale. On peut discuter de la solution retenue par l'Union européenne en faisant valoir que la concurrence en matière de commerce des oeuvres d'art est mondiale et que la mise en place d'un droit de suite dans l'ensemble des Etats membres, alors que les Etats-Unis ignorent ce droit, a pour effet de fausser la concurrence au profit des seuls Etats-Unis et au détriment de l'Europe. Mais on ne peut nier qu'une harmonisation au niveau européen est légitime et souhaitable.

Il en va de même de certaines dispositions relatives à l'audiovisuel dans la mesure où elles permettent la libre circulation des émissions de télévision dans l'Union européenne.

En revanche, on voit mal pourquoi l'Union européenne devrait décider que le prêt dans les bibliothèques doit être gratuit ou payant.

On ne voit pas davantage pourquoi, au nom de la libre concurrence, la Communauté devrait imposer aux Etats membres de renoncer au prix unique du livre. On peut être favorable ou non au prix unique du livre, mais on ne peut nier que sa motivation première est culturelle et qu'elle répond bien au souci d'épanouissement des cultures des Etats membres dans le respect de leur diversité.

Si l'exclusion des biens et services à caractère culturel de l'application des règles de concurrence serait contre-productive, il semble néanmoins que l'application stricte des règles de concurrence en matière culturelle soit en contradiction avec les objectifs de l' action culturelle européenne, comme avec la défense de l'« exception culturelle » dans les relations extérieures de la Communauté.

En réalité, le paragraphe 4 de l'article 151 du traité instituant la Communauté européenne, qui énonce que « la Communauté tient compte des aspects culturels dans son action au titre d'autres dispositions du traité, afin notamment de respecter et de promouvoir la diversité de ses cultures », est resté lettre morte.

 

III - UNE DÉLIMITATION PLUS PRÉCISE DES COMPÉTENCES EN MATIÈRE CULTURELLE

1. Les positions en présence

Lorsqu'on examine les différentes prises de position des responsables politiques européens sur le sujet, on constate qu'une nette majorité d'entre eux, y compris ceux qui sont réputés être les plus favorables à la construction européenne, estiment que l'Union européenne n'a pas à s'occuper de la culture.

Ainsi, le Président Valéry Giscard d'Estaing considérait, dans le document de travail sur le « principe de subsidiarité » du Parlement européen, que la politique conduite vis-à-vis de la production littéraire, musicale, cinématographique, entre autres, ne devrait pas être affectée par la construction européenne. En conséquence, il classait la culture parmi les compétences qui ne devraient pas être enlevées aux Etats membres.

De la même manière, l'ancien président de la Commission européenne, M. Jacques Delors, a plusieurs fois pris position en faveur de l'exclusion de la culture des compétences communautaires.

Par exemple, lors de son audition par la délégation pour l'Union européenne du Sénat, le 20 juin 2001, il déclarait :

« Si on veut maintenir la cohésion nationale, l'éducation, la culture, la santé et la sécurité sociale doivent continuer à demeurer au niveau de la nation. Cela ne veut pas dire que l'on ne fera rien dans ces domaines, mais qu'il convient de recourir à la méthode intergouvernementale. Le choix d'harmoniser en Europe les études universitaires, avec trois cycles de 3, 5 et 8 ans, résulte ainsi d'une décision strictement intergouvernementale. Il n'est pas nécessaire de « communautariser » ces matières ».

Le Premier ministre belge, M. Guy Verhofstadt, ne dit pas autre chose lorsqu'il estime que, dans des domaines tels que la culture, l'enseignement et le sport, la responsabilité première doit rester aux Etats membres.

On pourrait penser que le Premier ministre français, M. Lionel Jospin, adopte une position contraire lorsque, dans son discours du 28 mai 2001, il appelle à la mise en place d'une politique culturelle européenne en déclarant :

« parce que la culture est vivante, il appartient à l'Europe de favoriser la création. La culture doit bénéficier d'une politique commune, conçue spécifiquement et non dominée par les règles de la concurrence et du marché intérieur. Dans cet esprit, je propose la mise en place, au niveau européen, de mécanismes de soutien à la création cinématographique audiovisuelle et informatique et celle de studios européens. Au moment où se multiplient dans tous nos pays les bouquets numériques, l'Europe devrait disposer d'une chaîne de télévision qui lui soit propre, sur le modèle réussi d'Arte ».

Mais cette position n'est nullement contraire aux précédentes. Elle consiste d'abord à réaffirmer que la culture ne doit pas être assujettie aux seules règles de la concurrence. Elle évoque ensuite quelques domaines où un financement communautaire peut réellement, du fait de sa dimension et de ses effets, apporter une plus-value par rapport à des actions nationales : soutiens à la création cinématographique, audiovisuelle et informatique, et à celle de studios européens. Enfin, il évoque une action spécifique - la mise en place d'une chaîne de télévision européenne sur le modèle d'Arte - qui, à l'évidence appelle une action intergouvernementale et non communautaire. C'est bien là l'ébauche d'un programme culturel européen qui respecte le principe de subsidiarité.

Il n'est pas possible, en effet de déterminer arbitrairement si la culture, en tant que telle, doit relever de l'échelon national ou de l'échelon européen, il paraît préférable et plus réaliste de partir du concret pour examiner si telle ou telle sorte d'action est plus efficace et légitime à mener au niveau strictement national, si elle peut faire l'objet d'une simple coopération intergouvernementale ou plutôt si elle doit être mise en oeuvre par la Communauté.

2. Une redéfinition de la compétence de l'Union en matière culturelle

Il ne convient pas ici d'avoir un « esprit de système », mais de voir concrètement ce que l'Europe pourrait apporter comme valeur ajoutée aux actions menées au niveau national en faveur de la culture ou aux actions conduites dans un cadre intergouvernemental.

A cet égard, lorsqu'on examine la situation actuelle, il est frappant de constater la très grande méconnaissance par les Européens des différentes cultures des autres Etats membres. Un ressortissant d'un pays membre serait généralement bien en peine de citer ne serait-ce qu'un seul grand auteur contemporain d'un pays voisin, surtout s'il s'agit d'un petit pays. Quant à la connaissance des cultures des pays candidats à l'adhésion, elle est à proprement parler infime. Un domaine résume à lui seul le paradoxe dans lequel se trouve l'Europe, celui de l'audiovisuel. De plus en plus, la véritable culture commune des Européens repose sur la culture nord-américaine, ou plutôt sur une pâle copie de celle-ci. D'ores et déjà, la part de marché du cinéma américain dans les pays européens varie entre les deux tiers et les trois quarts. Le reste est laissé au cinéma national, tandis que la production des autres pays européens n'occupe qu'une place résiduelle, de l'ordre de 7 %.

On pourrait constater le même phénomène dans d'autres domaines, comme les nouvelles technologies, à l'image d'Internet où les sites les plus consultés sont soit des sites nationaux, soit des sites américains. Même en matière musicale, où la langue n'est souvent pas un obstacle, les artistes reconnaissent qu'il est très difficile de se lancer dans une véritable carrière internationale.

Alors, que faire ?

Il ne convient pas de consacrer des fonds communautaires à encourager une création culturelle nationale, dont on sait à l'avance qu'elle n'aura qu'un impact limité hors de ses frontières. Ceci est du ressort des autorités nationales, non des autorités européennes.

Il ne convient pas davantage de continuer à réserver la plus grande partie des moyens financiers actuellement disponibles au niveau européen à soutenir des actions à vocation strictement locale ou régionale. Il apparaît, au contraire, que l'Union européenne apporterait une réelle « plus value » en matière culturelle, en favorisant, avant toute chose, les échanges, les rencontres et les croisements des différentes cultures.

Promouvoir les échanges entre les différentes cultures c'est appliquer le principe de la libre circulation aux artistes, d'une part, et aux biens et services culturels, d'autre part, mais c'est aussi encourager, par des programmes ciblés, tout ce qui peut favoriser ces échanges et qui ne peut être soutenu que par la Communauté.

Dans le premier cas, il s'agit plutôt de l'action réglementaire de l'Union européenne, comme par exemple l'harmonisation des droits d'auteur.

Alors que dans le second, ces actions pourraient prendre la forme de programmes de cofinancement destinés à encourager la création de rencontres ponctuelles ou l'émergence de véritables réseaux culturels européens.

Cependant, pour éviter les difficultés et les incohérences actuelles, l'aide qu'apporte la communauté devrait être complémentaire et non se substituer aux autres sources de financement, ce qui implique un taux de cofinancement réduit, et beaucoup plus concentrée autour de deux grandes priorités : la traduction et la promotion.

La traduction s'impose à l'évidence comme un domaine d'action prioritaire pour l'Union européenne étant donné l'absence d'une langue commune et compte tenu du coût élevé des frais d'interprétariat, de doublage et de sous-titrage ou de traduction. Et, même si on peut déplorer avec Milan Kundera, l'appauvrissement qu'elle représente, la traduction s'avère une nécessité impérieuse pour préserver la diversité culturelle européenne et éviter la domination de ce nouveau « volapûk » que constitue le « basic english ».

Le deuxième volet prioritaire devrait être l'aide à la promotion. En effet, la notoriété des oeuvres qui honorent la création européenne est dérisoire. Il convient donc d'encourager la promotion de ces oeuvres par des mécanismes de soutien au niveau communautaire. Ainsi, en matière audiovisuelle, « MEDIA Plus » devrait concentrer ses nombreuses priorités et ses moyens dispersés sur l'aide à la promotion des films européens non nationaux. De la même manière, « culture 2000 » pourrait encourager davantage l'organisation d'expositions itinérantes ou des tournées d'artistes européens. Mais cette action pourrait également prendre d'autres formes, comme des prix européens effectivement prestigieux, ou encore des manifestations de sensibilisation. On pourrait ainsi songer à une « semaine du cinéma européen », sur le modèle de la fête de la musique. Cette manifestation serait consacrée aux meilleurs films européens qui seraient programmés dans les salles de cinéma nationales. Les jeunes pourraient avoir accès à ces films pour un montant symbolique.

Tant en matière de traduction, que de promotion, les nouvelles technologies pourraient constituer un secteur d'intervention privilégié. Ainsi, l'accès au patrimoine culturel européen, c'est-à-dire aux bibliothèques, aux musées et aux archives des différents pays, suppose un effort de numérisation et d'harmonisation des normes techniques.L'Union européenne pourrait favoriser la mise en place d'un Groupement européen d'intérêt économique (GEIE) afin d'établir un annuaire européen des fonds numérisés à partir duquel pourrait être créé un portail culturel européen.

En revanche, tout le reste ne devrait pas relever d'une compétence communautaire. En particulier le soutien financier à des projets culturels à dimension uniquement locale ou régionale ou encore l'aide à la production cinématographique nationale ne paraissent pas justifiées au regard du principe de subsidiarité. Cela ne signifie pas que l'on ne fera rien à plusieurs, dans ces domaines ; d'autres actions pourront être menées, dans un cadre intergouvernemental, par les Etats qui le souhaiteront.

Dans cette perspective, et sans nécessairement entrer dans la polémique sur la réforme du mode de décision avec le passage à la majorité qualifiée, l'article 151 pourrait être modifié.

Cette réforme présenterait l'avantage de clarifier les objectifs de l'action culturelle communautaire, tout en établissant une délimitation plus précise des compétences qui soit conforme au principe de subsidiarité. Toutefois, « établir » une délimitation plus précise des compétences ne suffit pas, encore faut-il la « maintenir ensuite », ainsi que nous y invite la déclaration annexée au traité de Nice.

Une nouvelle rédaction de l'article 151 du traité n'aurait pas une grande utilité si elle n'était pas suivie par une forte volonté politique de la part des institutions européennes d'assurer une meilleure prise en considération du principe de subsidiarité au niveau de chacune des interventions communautaires dans le domaine de la culture.

Or, on peut douter de cette volonté.

On peut se demander s'il n'est pas illusoire d'attendre une prise de conscience de la part des institutions communautaires actuelles et si seul un organe politique extérieur au système communautaire et doté de la légitimité suffisante ne se trouverait en mesure d'assurer un respect effectif du principe de subsidiarité dans le processus décisionnel lui-même.

En définitive, l'action de la Communauté en matière culturelle ne peut que gagner en légitimité et en efficacité à une meilleure prise en compte du principe de subsidiarité. Or, l'union politique de l'Europe ne pourra se développer sans la prise de conscience de la communauté de destin, et d'abord de l'identité culturelle des nations qui la composent.

 

Compte rendu sommaire du débat

M. Maurice Blin :

La culture a été choisie pour ouvrir la réflexion de la délégation sur le thème de la délimitation des compétences entre l'Union européenne et les Etats membres, qui est l'un des quatre sujets mentionnés dans la déclaration sur l'avenir de l'Union annexée au traité de Nice. Ce choix résulte de bonnes et de moins bonnes raisons.

Certes, il y a peu de domaines à l'image de la culture où la compétence des Etats paraît aussi incontestable. Mais, la culture a été également reconnue, tardivement et avec de fortes réserves des Etats membres, comme une compétence communautaire. C'est le traité de Maastricht qui a - pour la première fois - inséré un article relatif à la culture dans le traité instituant la Communauté européenne.

Cependant, cette reconnaissance a été placée sous le signe de la contradiction. Il ressort, en effet, du traité, que « l'épanouissement des cultures des Etats membres » constitue la priorité de l'action communautaire, qui doit, pour cela, respecter « leur diversité nationale et régionale ». Le deuxième but assigné à l'Union, la mise en évidence de « l'héritage culturel commun », est, quant à lui, un objectif second.

En réalité, l'action culturelle de la Communauté oscille en permanence depuis Maastricht entre les deux objectifs contradictoires que sont, d'une part, « l'épanouissement de la culture des Etats membres », et, d'autre part, l'affirmation d'une singularité européenne face au reste du monde, c'est-à-dire la mise en valeur par l'Europe d'une culture qui lui est propre face à la diffusion de la culture de masse d'origine nord-américaine.

Ainsi, si on prend l'exemple des programmes de financement consacrés à la culture par l'Union, ceux-ci ne représentent qu'environ 0,5 % du budget total de l'Union européenne. Et, sur ce faible pourcentage, les trois quarts sont issus des fonds structurels, dont la dimension européenne est parfois contestable, puisqu'ils ont une finalité régionale ou nationale. Le reste est consacré à des programmes, tels que Culture 2000 ou Media Plus, dont j'ai décrit les imperfections dans mon rapport sur l'Europe et la culture.

L'ambiguïté des objectifs assignés par le traité à l'action culturelle de la Communauté résulte des fortes réticences des Etats membres à l'égard d'une « politique culturelle européenne » qui s'expliquent par les grandes différences entre les Etats membres dans l'approche de la culture. Ainsi, pour simplifier, on peut distinguer les Etats où la culture est une affaire strictement privée, comme le Royaume-Uni, les Etats où elle est le propre des régions, à l'image de l'Allemagne, et les Etats où la culture a toujours entretenu des liens étroits avec le politique et l'Etat, comme la France.

Les réticences des Etats membres se manifestent dans la procédure de décision retenue pour l'adoption d'actions culturelles. Cette procédure est la plus lourde possible puisqu'elle nécessite, à la fois, un accord complet entre le Conseil et le Parlement et l'unanimité au sein du Conseil.

Dès lors, déterminer « comment établir une délimitation plus précise des compétences entre l'Union et les Etats membres qui soit conforme au principe de subsidiarité », comme nous y invite la déclaration sur l'avenir de l'Union annexée au traité de Nice, conduit à partir de la « plus-value » que pourrait apporter l'Union européenne en matière culturelle.

Pour ce faire, je m'appuierai sur la distinction établie par le sociologue canadien McLuhan entre le message et le médium, c'est-à-dire entre le contenu et le contenant. Etant donné que l'Europe dispose déjà d'un important contenu culturel, et que la création est une affaire strictement privée, je pense que l'Europe devait principalement agir sur le contenant.

Ainsi, l'Union européenne devrait, avant toute chose, favoriser les échanges, les rencontres et les croisements des différentes cultures, car elles s'ignorent encore souvent. Cela passe par un soutien accru en matière de traduction, mais aussi par l'adoption de certaines normes communes, par exemple des normes techniques communes pour la numérisation des archives et des bibliothèques dont les réalisations sont très différentes selon les Etats. En revanche, on ne voit pas pourquoi, au nom de la libre concurrence, la Communauté devrait imposer aux Etats membres de renoncer au prix unique du livre ou menacer les aides nationales aux télévisions publiques.

L'Europe a aussi le devoir de contribuer à la prise de conscience par les citoyens européens de leur identité culturelle commune. Le patrimoine culturel européen est aujourd'hui insuffisamment mis en valeur car l'Europe est submergée par une culture de masse où les aspects techniques comptent plus que le contenu, à l'image des effets spéciaux dans le cinéma. Certes, il existe déjà des prix européens, à l'image du prix européen du cinéma, mais qui en connaît l'existence ? Il conviendrait donc d'encourager la promotion des oeuvres qui honorent la création européenne par des actions effectivement prestigieuses ou par des manifestations de sensibilisation. On pourrait imaginer, ainsi, de mettre en valeur certains héros de la littérature européenne, tels qu'Achille, Faust, Don Juan ou Don Quichotte. Une culture ne se décrit, en effet, qu'à travers de forts symboles. Ainsi, si l'Europe veut devenir le continent de la tolérance, elle doit valoriser le dialogue entre Erasme et Luther. La relation entre l'homme et la technique est parfaitement illustrée par le mythe de Faust. De même, le sport est, depuis la Grèce antique, et, reconnaissons-le, grâce aux Britanniques, une composante de la culture européenne. Il ne faut pas non plus négliger l'apport de la culture russe, avec en particulier Tolstoï et Dostoïevski. Qui pourrait réfléchir sur la guerre sans avoir lu « Guerre et paix » de Tolstoï ? Les grands auteurs de la culture européenne sont tous issus, en réalité, d'un « métissage culturel ». Je n'aime pas beaucoup ce mot utilisé par Michel Serres, car il a parfois une connotation péjorative, mais il rend bien compte des croisements entre les différentes cultures. Montaigne ne se comprend pas sans Epicure et le stoïcisme. Racine, sans les tragédies grecques. La culture allemande est typiquement issue de croisements culturels, à l'image de Leibnitz, Goethe, Nietzsche, Marx ou Freud. Il faudrait donc une sorte de « galerie de portraits » de grandes figures de la culture européenne.

Enfin, l'Europe pourrait mieux préparer les jeunes générations aux métiers culturels. Il existe aux Etats-Unis de nombreuses écoles qui forment aux métiers culturels, alors que, dans ce domaine, l'amateurisme prévaut encore en Europe.

En revanche, les autres actions pourraient être menées, dans un cadre intergouvernemental, par les Etats volontaires pour y participer, à l'image de la chaîne de télévision franco-allemande Arte. Il s'agit là, en réalité, d'une sorte de coopération renforcée, qui pourrait notamment se développer entre les pays latins. La fusion entre le groupe français Vivendi et le canadien Seagram, propriétaire d'Universal - c'est-à-dire entre le contenu culturel européen et le contenant nord-américain - montre que l'avenir de la culture en Europe ne relève pas seulement de la politique conduite par les Etats ou inspirée par la Commission. Elle dépend aussi de deux facteurs : le dynamisme et l'inventivité des créateurs, l'attitude qu'adopteront les grands groupes européens de communication.

Compte tenu de ces éléments, je vous propose de modifier l'article 151 du traité relatif à la culture de la façon suivante :

 

Traité instituant la Communauté européenne

Article 151

 

TEXTE ACTUEL

NOUVELLE REDACTION

1. La Communauté contribue à l'épanouissement des cultures des Etats membres dans le respect de leur diversité nationale et régionale, tout en mettant en évidence l'héritage culturel commun.

1.  La Communauté contribue, dans le respect du principe de subsidiarité, à l'amélioration de la connaissance et de la diffusion de la culture et de l'histoire des peuples européens, qui sont les composantes du patrimoine et de l'héritage culturels européens. A cette fin, elle encourage la coopération entre Etats membres et, si nécessaire, elle appuie et complète leur action.

2. L'action de la Communauté vise à encourager la coopération entre Etats membres et, si nécessaire, à appuyer et compléter leur action dans les domaines suivants :

- l'amélioration de la connaissance et de la diffusion de la culture et de l'histoire des peules européens,

- la conservation et la sauvegarde du patrimoine culturel d'importance européenne,

- les échanges culturels non commerciaux,

- la création artistique et littéraire, y compris dans le secteur de l'audiovisuel.

Supprimé

3. La Communauté et les Etats membres favorisent la coopération avec les pays tiers et les organisations internationales compétentes dans le domaine de la culture, et en particulier avec le Conseil de l'Europe.

Alinéa sans modification

4. La Communauté tient compte des aspects culturels dans son action au titre d'autres dispositions du présent traité, afin notamment de respecter et de promouvoir la diversité de ses cultures.

3. La Communauté tient compte des aspects culturels dans son action au titre d'autres dispositions du présent traité. A cet effet, il peut être dérogé aux dispositions des articles 81 à 89 du traité.

5. Pour contribuer à la réalisation des objectifs visés au présent article, le Conseil adopte :

- statuant conformément à la procédure visée à l'article 251 et après consultation du Comité des régions, des actions d'encouragement, à l'exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des Etats membres. Le Conseil statue à l'unanimité tout au long de la procédure visée à l'article 251 ;

Alinéa sans modification

- statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, des recommandations.

 

 

M. Jean-Paul Emin :

Pensez-vous que l'existence de plusieurs langues au sein de l'Union constitue un obstacle à une véritable politique culturelle européenne ?

Par ailleurs, la lourdeur des mécanismes de prise de décision en matière culturelle ne joue-t-elle pas un rôle dans le non-respect de la répartition des compétences entre l'Union et les Etats membres ?

M. Maurice Blin :

Votre question sur le problème des langues relève plus, me semble-t-il, du thème de l'éducation, qui fera l'objet de nos prochains travaux sur la délimitation des compétences, que de celui de la culture. A cet égard, il est vrai que, s'il n'y a pas un sursaut en Europe, l'anglais sera de plus en plus l'unique langue véhiculaire. J'ai discuté aujourd'hui de ce sujet avec le nouvel ambassadeur d'Allemagne qui regrettait que seulement 10 % des jeunes Allemands et des jeunes Français apprennent la langue de leur voisin.

Sur la question des procédures, je partage tout à fait votre point de vue. Mais il y a aussi l'attitude de certains Etats membres, comme le Royaume-Uni, hostiles à toute intervention communautaire en matière culturelle.

M. Pierre Fauchon:

Compte tenu du caractère très réduit, presque symbolique, de la part du budget communautaire consacré à la culture qui aboutit souvent à un « saupoudrage », je pense qu'il faudrait exprimer le souhait que les financements disponibles soient réservés à des actions ayant effectivement une dimension européenne. Ne faudrait-il pas, par ailleurs, que l'Union européenne intervienne davantage dans le domaine du cinéma et de l'architecture ? Le système français d'avances sur recettes ne pourrait-il pas être transposé au niveau européen ? L'audiovisuel se prête bien en effet à la dimension internationale, notamment grâce au doublage et au sous-titrage.

M. Maurice Blin:

Je suis d'accord avec vous. Il faudrait peut-être inscrire dans le traité que l'Europe consacre au moins 1 % de son budget à la culture. En outre, en tant qu'élus locaux, beaucoup d'entre nous ont bénéficié de financements accordés par le biais des fonds structurels à des projets culturels. Certains de ces financements ont véritablement une dimension européenne, à l'image des financements accordés dans le cadre d'Interreg, qui ont un caractère transfrontalier. Je suis d'ailleurs en train de monter un projet entre mon département et la région wallonne qui porte sur l'accès des jeunes élèves des deux régions aux disciplines scientifiques et qui répond précisément à ce critère. Mais la plupart d'entre eux ont une dimension strictement nationale, voire locale. Recentrer ces fonds sur des projets véritablement européens ne sera pas, cependant, une chose aisée, car tout le monde y trouve son compte.

M. Pierre Fauchon:

Je ne partage pas tout à fait votre point de vue. J'ai pu constater moi-même le caractère évolutif et contraignant des fonds structurels européens à propos de la création d'un musée sur les croisades dans mon département. Les critères d'attribution des fonds structurels, qui ont beaucoup évolué depuis leur création, pourraient aisément être davantage centrés sur la dimension européenne des projets.

Mme Bergé-Lavigne :

Je voudrais faire une remarque à propos de la nouvelle rédaction que vous proposez de l'article du traité relatif à la culture. Je trouve en effet que le terme d'« identité » que vous proposez est plus réducteur que la notion d' « héritage », qui figure actuellement à l'article 151.

Je crois qu'il n'existe pas d'« identité culturelle européenne », mais une pluralité d'identités en Europe qui sont différentes. Je me considère moi-même comme l'héritière d'une culture méditerranéenne, mais de l'autre rive.

M. Maurice Blin :

Je pense, comme vous, que la notion d'« identité » est plus étroite que celle d'« héritage » car l'identité est finalement le résultat de plusieurs héritages, comme les individus sont le croisement de deux hérédités. Mais il ne convient pas d'opposer l'une à l'autre, car la première est en quelque sorte fille de la seconde. Je ne vois donc pas d'inconvénient à remplacer l'une par l'autre.

M. Hubert Haenel :

Je vous propose donc de remplacer le terme d'« identité culturelle européenne » par la notion de « patrimoine et d'héritage culturels communs ».

M. Jacques Bellanger:

Je voudrais rappeler que la technique ne peut être qu'un instrument au service de la culture. Par ailleurs, j'ai une réserve non pas à l'égard de la nouvelle rédaction de l'article 151 que vous proposez, mais à l'égard d'un point de votre communication. Je suis en effet personnellement opposé à la création d'une deuxième chambre européenne chargée de contrôler le respect du principe de subsidiarité.

M. Maurice Blin :

Je pense que la technique est toujours tentée d'absorber la culture, mais, chez les Grecs et les Italiens de la Renaissance, la technique et la culture n'étaient pas des disciplines séparées. Léonard de Vinci était à la fois un ingénieur et un peintre de génie. Aujourd'hui, il y a un divorce entre les deux, avec une priorité donnée à la technique, notamment aux Etats-Unis, mais l'Europe essaie de résister.

M. Lucien Lanier:

Pour revenir sur le problème de la langue, il est vrai que la France a très mal défendu l'usage du français, mais ce que je crains, ce n'est pas le fait que l'anglais soit l'unique langue véhiculaire en Europe, ce qu'elle est déjà, mais que l'on utilise un mauvais anglais, composé de moins de trois cents mots et à la grammaire imparfaite, car cet anglais ne sera plus une langue de culture, la langue de Shakespeare.

Il faudrait imposer l'enseignement d'au moins deux langues étrangères à tous les jeunes élèves de l'Union, plutôt que d'encourager l'apprentissage des langues régionales.

M. Maurice Blin:

Je partage votre sentiment, mais cela ne peut résulter que d'une décision des Etats et non de l'Union. De plus, le Royaume-Uni est très réticent à cette idée en raison de la situation de l'anglais.

M. André Ferrand:

Je considère également qu'il faudrait un enseignement obligatoire d'au moins deux langues étrangères, en particulier dans les régions transfrontalières, où la langue du pays voisin devrait être enseignée en première langue dès le primaire et apprise par tous les élèves. Ce n'est que de cette façon que l'on pourra réellement préserver le multilinguisme.

M. Maurice Blin :

Il faudrait pour cela une décision politique des Etats ou des Länder, mais cela ne relève pas des institutions communautaires.

Pour conclure, je voudrais vous faire part d'une idée, qui m'est chère, celle d'une Académie européenne, à l'image de l'Académie française, qui pourrait être créée sur une base intergouvernementale.

*

A l'issue de ce débat, la délégation a approuvé la proposition de modification de l'article 151 du traité instituant la Communauté européenne, tout en remplaçant la notion d'« identité culturelle européenne » par celle de « patrimoine et héritage culturels européens ».

 

 

 

Environnement

 

Communication de M. Serge Vinçon sur la délimitation des compétences entre l'Union européenne et les Etats membres
dans le domaine de l'environnement

 

La déclaration n° 23 annexée au traité de Nice a prévu que la prochaine réforme des traités aborde notamment l'établissement d'une délimitation plus précise des compétences respectives de l'Union européenne et des Etats membres, dans le respect du principe de subsidiarité consacré par le traité de Maastricht en 1992.

Le secteur de l'environnement constitue un bon sujet d'étude pour ce type d'exercice, la Communauté ayant été amenée à s'en préoccuper depuis près de trente années. En effet, l'augmentation continue des atteintes à l'environnement constitue un défi majeur pour une Europe longtemps accusée de privilégier le développement économique et l'accroissement des échanges commerciaux au détriment de la préservation des ressources et de la protection des milieux naturels.

En vertu de l'article 2 du traité CE, la Communauté a notamment pour mission de promouvoir un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement. A cette fin, elle est tenue de se doter d'une politique dans le domaine de l'environnement (article 3-1-1) dont on dénonce souvent le caractère inflationniste et la propension à envahir, jusque dans le détail, tous les champs de l'activité humaine.

 

I - LES ACTIONS COMMUNAUTAIRES EN FAVEUR DE L'ENVIRONNEMENT : DE L'APPROCHE SECTORIELLE À LA POLITIQUE HORIZONTALE

1. Une approche initiale verticale et sectorielle des problèmes écologiques

Les premières actions communautaires en faveur de l'environnement ont débuté en 1972, dans le cadre de quatre programmes d'action successifs. Durant cette période, la Communauté a adopté près de deux cents actes législatifs, fixant essentiellement des normes minimales à respecter par les Etats membres, qu'il s'agisse de gestion des déchets, d'émission de polluants dans l'air ou de qualité des eaux. La matière se prête en effet aisément à une démarche quantitative comme moyen d'apprécier son caractère qualitatif.

L'introduction de ce cadre réglementaire exigeant n'a toutefois pas suffi à freiner le mouvement ascensionnel de dégradation de l'environnement. Chaque année, les Etats membres produisent environ deux milliards de tonnes de déchets, et ce chiffre augmente de 10 % par an. La hausse des rejets de dioxyde de carbone par les ménages et les transports est continue. La qualité de vie de la population européenne, notamment en zone urbaine, est en forte dégradation, ne serait-ce qu'en termes de pollution ou de nuisances sonores.

La prise de conscience, par les citoyens, des risques liés au problème général de l'environnement, a conduit à modifier l'approche thématique et à aborder la question de manière plus globale et concertée, à l'échelle européenne.

2. Maastricht : l'environnement devient une politique

En 1992, le traité sur l'Union européenne confère, à l'environnement, le rang de politique. Le traité d'Amsterdam poursuit cette évolution en intégrant, parmi les missions de la Communauté, le principe du développement durable et en érigeant la protection à haut niveau de l'environnement au rang de priorité absolue.

3. Le cinquième programme d'action pour l'environnement : de la norme à la stratégie

Intitulé « Vers un développement soutenable », ce programme a posé les principes d'une stratégie européenne volontariste pour la période 1992-2000 et a marqué le début d'une action communautaire horizontale, tenant compte de tous les facteurs de pollution dans tous les secteurs d'activités (industrie, énergie, tourisme, transports, agriculture...). L'article 6 du Traité prévoit en effet que « les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en oeuvre des politiques et actions de la Communauté ».

Cette lecture transversale a été confirmée par la Commission à la suite de sa communication de 1998 relative à « l'intégration de l'environnement dans les politiques de l'Union », puis par le Conseil européen de Vienne des 11 et 12 décembre 1998.

Il est désormais obligatoire, pour les institutions communautaires, d'intégrer la préoccupation environnementale dans toutes les autres politiques qu'elles conduisent. Depuis lors, de multiples actes communautaires ont traduit cette exigence, notamment dans les domaines de l'emploi, de l'énergie, de l'agriculture, de la coopération au développement, du marché unique, de l'industrie, de la pêche, de la politique économique et des transports. Les considérations environnementales croisent en effet la majeure partie des préoccupations de l'Union.

En mai 2001, une communication sur la « stratégie européenne en faveur du développement durable » a été approuvée, établissant des objectifs de développement durable à long terme et visant le changement climatique, les transports, la santé et les ressources naturelles.

Dans le même temps, l'adoption, en février 2000, d'un livre blanc sur la responsabilité environnementale a posé les bases d'une action communautaire en matière de responsabilité et de réparation pour les dommages causés à l'environnement. Cette action a pour but d'améliorer l'application des principes énoncés dans le Traité (prévention, précaution, pollueur-payeur), de rendre plus performante la mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement et d'assurer la restauration appropriée des milieux naturels.

4. Le sixième programme d'action pour l'environnement : de la stratégie environnementale à la stratégie de développement durable

En cours d'adoption, et non sans difficultés si l'on en juge par le retard pris dans son élaboration, ce texte définit ce que seront les priorités de la Communauté européenne jusqu'en 2010.

Quatre domaines sont privilégiés :

- le changement climatique,

- la nature et la biodiversité,

- l'environnement et la santé,

- la gestion des ressources naturelles et des déchets,

secteurs auxquels s'est ajouté, au fil des débats, le thème de l'environnement urbain.

Les lignes d'actions envisagées tendent à améliorer l'application de la législation environnementale, favoriser le travail commun avec le marché et les citoyens et renforcer l'intégration de l'environnement dans les autres politiques communautaires, trois voies d'intervention somme toute fort classiques. Un élément novateur est apporté toutefois, celui de la « politique intégrée des produits » qui vise à développer un marché des produits plus écologique, les rendant plus respectueux de l'environnement tout au long de leur cycle de vie.

 

II - UNE DIVERSIFICATION DES INSTRUMENTS ENVIRONNEMENTAUX DISPONIBLES

En même temps que s'élevait le degré d'ambition de la politique communautaire, l'éventail des instruments environnementaux s'est élargi au fur et à mesure du développement de celle-ci.

· Le premier stade était celui de la législation-cadre, cherchant à concilier haut niveau de protection de l'environnement et bon fonctionnement du marché intérieur.

· Par la suite, la Communauté a institué un instrument financier (le programme LIFE) et des instruments techniques (le label écologique, le système communautaire de management environnemental et d'audit, le système d'évaluation des projets publics et privés sur l'environnement, les critères applicables aux inspections environnementales dans les Etats membres).

· Le rôle de l'agence européenne pour l'environnement s'est accru au fil des années. L'objectif qui avait présidé à sa création était la collecte et la diffusion d'informations dans le secteur de l'environnement. Bien que dotée d'une mission uniquement consultative, l'agence produit désormais des travaux de plus en plus déterminants pour l'adoption de nouvelles mesures ou l'évaluation de l'impact des décisions déjà mises en oeuvre.

· Actuellement, le nouvel axe de réflexion retenu tend vers une plus grande diversification des instruments environnementaux, et plus particulièrement le recours aux taxes environnementales en application du principe pollueur-payeur, à la comptabilité environnementale et aux accords volontaires. La Commission considère en effet que l'efficacité de la législation environnementale passe par l'introduction de mesures incitatives en direction des différents opérateurs économiques, entreprises et consommateurs.

 

III - QUELLE PLACE POUR LES ETATS MEMBRES DANS LA POLITIQUE DE DÉFENSE DE L'ENVIRONNEMENT ?

L'ampleur du champ d'action potentiel de la politique communautaire de l'environnement est tel que son appréhension conduit, de manière sans doute artificielle, à étudier secteur par secteur les réglementations applicables.

1. Les secteurs où l'action de la Communauté est d'un intérêt incontestable

Il est des domaines où la préservation des milieux naturels, patrimoine commun des peuples européens, justifie par son objet même une action concertée au niveau communautaire.

a) L'amélioration de la qualité de l'air

Au premier rang des priorités, on placera l'amélioration de la qualité de l'air, mais pour constater aussitôt que cette exigence dépasse même le cadre européen pour concerner le monde entier. Une réduction notable de la pollution atmosphérique et de ses conséquences désormais avérées sur le réchauffement planétaire suppose la définition et le respect de mesures internationales de limitation des émissions de gaz polluants.

· L'action de la Communauté en ce sens est à replacer dans la perspective de réduction décidée lors de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques de 1992 et du protocole de Kyoto de 1997. L'objectif décidé en commun est de réduire, sur la période 2008-2012 les émissions de gaz d'effet de serre d'au moins 5 % par rapport au niveau atteint en 1990. Malgré la remise en cause de ces engagements par les Etats-Unis, qui a profondément perturbé les négociations internationales, celles-ci ont toutefois abouti, lors de la Conférence de Bonn des 19-23 juillet 2001, à un accord sur les modalités de mise en oeuvre du protocole de Kyoto permettant d'envisager sa ratification. L'Union européenne devrait y procéder dans les tout prochains jours, à la suite de l'accord obtenu lors de la Conférence de l'ONU sur le climat tenue à Marrakech, du 7 au 9 novembre derniers.

L'intérêt d'une action européenne commune au sein de la négociation internationale est ici manifeste : d'abord, le poids de quinze Etats membres parlant d'une seule voix infléchit notablement toute négociation internationale ; ensuite, pour ce qui concerne précisément celle-ci, l'objectif de réduction étant mesuré au niveau moyen de l'ensemble des États membres, il permettra de faire porter l'effort sur les pays les plus fortement producteurs de gaz polluants et non d'imposer un seuil unique de réduction pour chacun d'entre eux. L'engagement de l'Union s'est fondé sur une réduction de 8 %, selon une clé de répartition des efforts convenue entre la Communauté et ses Etats membres en juin 1998. Ce faisant, l'exigence fixée par le traité de prendre en compte les conditions de l'environnement dans les diverses régions de la Communauté se trouve respectée.

· Pour accompagner la réalisation de cet objectif, la Communauté a approuvé un programme sur le changement climatique, identifiant notamment les secteurs de l'énergie, du transport, de l'industrie et de la recherche comme domaines d'actions prioritaires.

En matière de transports, par exemple, la stratégie mise en oeuvre par la législation communautaire repose sur les éléments suivants :

- une réduction des rejets polluants des véhicules (usage du pot catalytique, organisation du contrôle technique...) ;

- une diminution de la consommation des voitures particulières ;

- la promotion de véhicules propres, notamment par l'adoption de mesures fiscales.

Dans le secteur de l'industrie, il est également prévu de fixer des plafonds d'émissions de polluants atmosphériques et de limiter les rejets produits par les grandes installations de combustion.

· Pour améliorer la qualité de l'air, une stratégie globale a été adoptée en mai 2001 et plusieurs directives sont en cours, notamment celle relative à la réduction de l'ozone. Pour les années à venir, CAFE (Clean Air For Europe) est un nouveau programme d'analyse technique et d'élaboration de la politique annoncée dans le cadre du sixième plan d'action communautaire pour l'environnement en matière de lutte contre la pollution atmosphérique. Il devrait déboucher d'ici 2004 à l'élaboration d'une stratégie intégrée à long terme en matière de qualité de l'air « étayée par les propositions législatives utiles ».

*

L'intervention de la Communauté en matière de lutte contre la pollution de l'air n'est donc pas contestable dès lors que l'objectif visé dépasse le cadre national et que la fixation de normes permet tout à la fois de limiter les atteintes à l'environnement et d'établir des règles de production semblables sur l'ensemble du marché unique. Elle se comprend moins lorsque ces deux éléments sont absents.

 

Ce qu'il ne faut pas faire

Un exemple récent du risque de dérive se trouve dans une proposition de directive relative à la performance énergétique des bâtiments, actuellement en cours d'examen et que notre délégation a étudiée le 13 novembre dernier. Ce texte s'appuie sur la nécessité de limiter la dépendance énergétique européenne, mais aussi sur les engagements de Kyoto, pour :

- imposer l'application de normes minimales de performance énergétique dans la majeure partie des bâtiments de l'Union ;

- mettre en place un système complexe et coûteux de certification, à la charge des propriétaires desdits bâtiments ;

- obliger à un contrôle régulier des chaudières et installations de climatisation.

Ce faisant, la Communauté excède largement son rôle, ne serait-ce que parce que les États membres sont à l'évidence les mieux placés, compte tenu des conditions climatiques locales, pour apprécier la pertinence des mesures à prendre en la matière. L'application du principe de subsidiarité conduit donc à écarter ce type d'initiative.

b) La préservation de l'eau

Pour des motifs identiques liés à l'internationalisation des préoccupations environnementales, on peut admettre que la politique de l'eau relève dans son ensemble d'une compétence naturellement communautaire.

De nombreuses directives ont été adoptées par les Etats membres afin d'imposer des normes de qualité pour les eaux suivant leur destination finale : eau potable, eaux de baignade, eau piscicole, eau conchylicole...

Les standards communautaires, adoptés durant les années 1980 jusqu'en 1995, reposaient sur le principe des valeurs limites d'émission, c'est-à-dire des quantités maximales de substances polluantes admises dans le milieu aquatique concerné. La lutte contre la pollution due aux nitrates constitue une bonne illustration de cette première période : la directive de 1991 vise ainsi à réduire la présence excessive de nitrates provenant des engrais et déchets d'origine agricole dans les eaux superficielles et souterraines. Elle oblige les Etats membres à surveiller les eaux et à établir des codes de bonne pratique agricole à mettre en oeuvre volontairement par les agriculteurs, par exemple en limitant l'épandage d'engrais azotés et de déjections animales.

A partir de 1995, la Communauté a entrepris une lecture plus globale de la gestion des eaux. Cette conception a débouché, en octobre 2001, sur la directive-cadre pour une politique dans le domaine de l'eau, qui vise la promotion d'une utilisation durable des ressources et la cohérence de la politique générale. Elle recourt désormais à une approche fondée sur le bassin fluvial, c'est-à-dire l'unité géographique et hydrologique naturelle, dépassant forcément les frontières politiques ou administratives.

Ici, à nouveau, et de manière très justifiée, la Communauté s'est engagée dans des programmes de protection de l'environnement marin au champ d'application plus vaste que le seul territoire de l'Union. On peut mentionner notamment la Convention d'OSPAR précitée, la Convention de Barcelone pour la protection de la Méditerranée ou la Convention de Paris sur la protection de l'Atlantique Nord-Est. Dans la même inspiration, on trouve la protection de certains cours d'eau, conventions pour la protection du Danube ou du Rhin, Convention d'Helsinki sur les cours d'eau transfrontaliers et les lacs internationaux...

Le principe d'une politique communautaire globale de l'eau se conçoit donc aisément dans une optique de gestion durable de la ressource naturelle, qu'il s'agisse de limiter la pollution des nappes phréatiques et des cours d'eau transfrontaliers ou de tenir compte des critères de santé publique pour réglementer la production de denrées alimentaires. Elle doit toutefois continuer à garder à l'esprit les limites posées par le Traité, notamment en tenant « compte de la diversité des situations dans les différentes régions de la Communauté ».

Il est incontestable que la ligne de partage entre l'action communautaire et l'intervention nationale n'est pas toujours facile à déterminer. On peut ainsi s'interroger sur le bien-fondé d'une intervention exclusivement communautaire dans deux domaines au moins où les Etats membres sont parfaitement à même d'agir, en liaison avec les collectivités territoriales :

· La réglementation des eaux de baignade

Est-il vraiment indispensable que les normes applicables aux eaux de baignade soient définies au niveau communautaire ? Il n'est question ici ni de préserver un milieu naturel, patrimoine commun européen, ni de limiter l'émission de substances polluantes dans l'eau, ni d'organiser les conditions de fonctionnement du marché unique. La question relève exclusivement de considérations de santé publique que les Etats ont la parfaite capacité de prendre en compte. Des normes internationales-repères existent et sont aisément applicables, par les collectivités locales le cas échéant. Considérer que ce rôle appartient à la Communauté conduit à maintenir les Etats membres dans une situation quasi-infantilisante d'autant plus inutile que l'opinion publique est suffisamment vigilante sur ces questions pour obtenir des autorités nationales qu'il y soit prêté l'intérêt nécessaire. Il est d'ailleurs très singulier d'observer que le Royaume-Uni, qui ne présente pas a priori d'attrait balnéaire spécifique, a été condamné pour non-respect de cette directive le 13 novembre dernier au motif que seuls 88,3 % de ses eaux de baignade respectaient les valeurs limites impératives.

· La réglementation de l'eau potable

Dans le même ordre d'idées, on peut s'interroger sur l'opportunité d'une réglementation communautaire en matière d'eau potable. Ici encore, les Etats membres sont en mesure d'appliquer les standards connus de santé publique et l'intervention de la Communauté n'apporte aucune plus-value en terme environnemental.

Le problème s'est posé en particulier au sujet de la teneur en plomb de l'eau potable, qui a été limitée par l'Union dans des conditions deux à trois fois plus drastiques que les normes définies par l'Organisation mondiale de la santé. L'application de cette directive est particulièrement difficile dans notre pays, de même qu'en Italie, du fait de l'utilisation de ce matériau pour la fabrication des canalisations, particulièrement au niveau du réseau en parties privatives des habitations. Elle imposera des dépenses considérables pour la mise en conformité des installations - l'Union ayant imposé un échéancier de mise aux normes - alors même que la pertinence du dispositif n'a pas été scientifiquement démontrée.

 

Ce qu'il ne faut pas faire

Selon le rapport adopté le 9 octobre 2001 par la commission de l'Environnement du Parlement européen, l'Union européenne devrait se doter d'une politique de tarification de l'eau conduisant à prévoir l'installation de compteurs d'eau dans les exploitations agricoles, les usines et chez les particuliers à travers l'Union européenne tout entière.

Le système propose qu'une quantité d'eau nécessaire à la qualité de vie soit garantie, assortie de sanctions en cas de gaspillage.

L'objectif, très louable, de promouvoir une utilisation durable des ressources en eau, d'éviter la menace de pénuries graves dans les années à venir et de couvrir les coûts des services liés à l'eau, débouche ici sur une proposition techniquement inapplicable, c'est à l'évidence aux Etats membres qu'il appartient de définir la mise en oeuvre pratique du dispositif de tarification envisagé en fonction des caractéristiques hydrographiques locales. Fort heureusement, le Parlement européen est revenu par la suite sur cette proposition excessive.

2. Les secteurs où l'action de la Communauté doit coexister avec l'intervention nationale

Dès lors que l'objet de l'intervention communautaire ne se rapporte pas à un « bien commun européen », limiter les marges de manoeuvre des Etats membres se conçoit plus difficilement. Deux politiques peuvent être ici évoquées.

a) La gestion des déchets

· La politique générale

La politique communautaire relative à la gestion des déchets repose sur trois stratégies complémentaires, mais à privilégier dans l'ordre suivant :

- d'abord, favoriser la prévention de la production de déchets en améliorant la conception des produits ;

- ensuite, développer les actions de recyclage et de réutilisation des produits ;

- enfin, et au stade ultime, réduire la pollution causée par l'incinération des déchets.

· Les produits spécifiques

Divers produits ont fait l'objet de réglementations spécifiques pour le traitement de leurs déchets en raison de leur caractère particulièrement polluant.

- Ayant fait le choix de responsabiliser les producteurs, la Communauté a institué un système de collecte des véhicules en fin de vie, établi à leur charge (directive de septembre 2000). Un régime semblable est en cours d'adoption pour ce qui concerne les déchets d'équipements électriques et électroniques, ainsi que la limitation de l'utilisation de certaines substances dangereuses dans ces produits. La Commission a fait valoir la même approche lors de la première Conférence des parties de la Convention OSPAR pour la protection du milieu marin dans l'Atlantique du Nord-Est, consacrée notamment au démontage et à l'élimination des installations pétrolières et gazières offshore.

- Les piles et accumulateurs requièrent également un traitement particulier pour lequel un nouveau texte est en cours d'élaboration visant d'une part, à interdire la commercialisation des produits les plus dangereux, d'autre part à organiser un système de collecte sélective et de traitement spécifique des déchets. Les déchets d'emballage, les huiles et les pneumatiques ont aussi fait l'objet de réglementations spécifiques.

Par ailleurs, la Communauté est partie à la convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontaliers de déchets dangereux et leur élimination. Elle a déjà ratifié l'amendement par lequel l'exportation de ces déchets vers les pays non-OCDE est interdite, que ce soit en vue de leur élimination, de leur recyclage ou de leur valorisation.

*

Pour ces matières, qui requièrent la collaboration de l'ensemble des agents économiques, l'efficacité suppose qu'on laisse aux Etats membres le soin d'élaborer le système le mieux adapté à leurs caractéristiques propres, dans le cadre général organisé au niveau communautaire. Il semble légitime que la Communauté fixe les normes applicables aux produits, tant dans un souci d'environnement que pour permettre la libre circulation des marchandises. Il n'est pas anormal qu'elle détermine un ordre de priorité dans le traitement des déchets pour orienter l'action des Etats membres. En revanche, pour ce qui concerne la mise en oeuvre, sur les territoires nationaux, des conditions d'élimination des matériaux, il n'est pas certain qu'elle soit capable de définir, dans le détail, les mesures à prendre. Ainsi, était-il vraiment utile que la directive organisant l'installation des sites de décharge prévoit elle-même les distances à respecter avec le voisinage ? Le bon sens conduit à penser que les collectivités territoriales sont mieux à même d'apprécier le bien-fondé des implantations compte tenu des caractéristiques, notamment topographiques, des lieux et de la sensibilité de leurs citoyens.

Si l'on veut apprécier le degré de difficulté d'application de la réglementation, un bon indice consiste à se reporter au nombre de plaintes enregistrées au niveau communautaire : dans un cas sur six, les problèmes tiennent à la gestion des déchets. La Commission l'explique par le fait que l'application du droit communautaire dans ce secteur oblige à la modification du comportement des agents économiques et entraîne des dépenses considérables : conformément au Traité, « Les Etats membres assurent le financement et l'exécution de la politique en matière d'environnement », à l'exception de certaines mesures ayant un caractère communautaire (3(*)).

Dans le même ordre d'idée, il n'est pas inutile d'indiquer que, pour la première fois depuis son instauration en 1993, la procédure de l'article 228 permettant d'infliger une amende à un Etat membre pour non respect d'un arrêt de la Cour de Justice a été appliquée en 2000, précisément au sujet d'un site de décharge. La Grèce verse de ce fait une astreinte journalière de 20 000 euros par jour de retard, depuis juillet 2000, pour le fonctionnement d'une décharge illégale située en Crète.

Ce qui nous incite à penser qu'une plus grande collaboration entre les niveaux européens nationaux et locaux est indispensable. Mieux répartir les rôles éviterait que des décisions, inapplicables en fait sur le terrain soient adoptées au niveau communautaire sous la pression des différents partenaires. La plus grande partie des décisions prises en matière environnementale relève en effet de la majorité qualifiée et de la procédure de co-décision.

b) La politique de préservation de la nature

Près de mille espèces de végétaux et plus de cent cinquante espèces d'oiseaux seraient gravement menacées ou sur le point de disparaître du territoire européen. La Communauté s'est préoccupée de cette situation en adoptant les deux principaux instruments juridiques pour la protection de la nature que sont la directive de 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, et la directive de 1992 concernant la préservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvages.

Depuis l'origine, ces textes posent de réelles difficultés d'application aux Etats membres : si l'on en juge par les statistiques de la Commission pour l'an 2000, les plaintes enregistrées en matière d'environnement portent, dans un cas sur trois, sur des questions liées à la protection de la nature, sur un total en augmentation continue (432 en 1998, 453 en 1999, et 543 en 2000).

- La directive oiseaux et le problème de la chasse.

La directive de 1979 sur la conservation des oiseaux sauvages établit un système général de préservation de toutes les espèces d'oiseaux vivant naturellement à l'état sauvage sur le territoire européen des Etats membres. Ce dispositif vise la protection, la gestion et la régulation de ces espèces et réglemente la chasse et la capture des oiseaux sauvages.

Quatre grands thèmes sont explorés :

 la conservation des espèces,

 la préservation des habitats et la construction d'un réseau de zones de protection spéciale dans les Etats membres,

 les prélèvements, notamment par le régime applicable à la chasse,

 la recherche et les mesures d'accompagnement.

Il n'est pas utile de revenir sur les difficultés occasionnées par ce texte dans notre pays pour son application au régime de la chasse, et qui a occasionné l'ouverture d'un grand nombre de contentieux. On observera simplement qu'une bonne application de ce dispositif aurait supposé une collaboration efficace aux deux niveaux d'intervention, le niveau européen pour déterminer les objectifs poursuivis, le niveau national pour adapter sa mise en oeuvre aux spécificités locales. En l'espèce, les demandes de dérogations possibles au régime général n'ont pas été produites au niveau national en temps utile, occasionnant malentendus et incompréhensions de la part des chasseurs français face à l'intervention jugée excessive de la Communauté dans cette matière sensible. Les problèmes ne se limitent pas d'ailleurs au cas français puisque l'Italie, la Grèce, la Suède, la Finlande, l'Espagne et la Belgique se sont trouvées également « épinglées » sur ce même thème par la Commission pour la seule année 2000.

- La directive habitats naturels et le réseau Natura 2000.

La directive « habitats naturels » est connue comme étant l'une de celles ayant rencontré les plus grandes difficultés d'application. Schématiquement, elle imposait aux Etats membres de dresser la liste d'un certain nombre de sites individuels, hébergeant lesdits habitats naturels. Une fois sélectionnés par la Commission, ces sites constitueraient le réseau « Natura 2000 » regroupant des zones spéciales de conservation (ZSC) et sur lesquelles s'appliqueraient des dispositifs de protection non encore définis au moment de l'entrée en vigueur de la directive. Bref, on demandait aux Etats membres de désigner par avance des zones sur lesquelles s'appliquerait un droit inconnu.

Vu la résistance opposée par ceux-ci depuis 1992, on peut légitimement s'interroger sur les raisons qui ont conduit le Conseil à adopter ce texte. En juin dernier, près de dix ans après son entrée en vigueur, le Fonds mondial pour la nature (WWF) a dressé un bilan très négatif de son application : aucun Etat membre de l'Union européenne n'aurait traduit correctement et complètement ce dispositif en droit interne, selon un rapport analysant la transposition stricto sensu du texte, les actions de mise en oeuvre entreprises et les mesures financières arrêtées pour son application.

Tous les délais prévus par ce texte ont été dépassés, sachant que la transposition devait être terminée en 1994 et que la liste complète des sites à protéger devait être soumise en 1995 et finalisée en 1998. La Commission indique que si, fin 2000, les derniers Etats membres lui avaient finalement notifié les mesures de transposition adoptées, dans de nombreux cas celles-ci étaient insuffisantes. La France, mais aussi le Luxembourg, la Belgique ou la Suède ont été mis en cause à ce titre.

Par ailleurs, la délimitation des zones continue de poser des difficultés, la Commission considérant que les sites existants dans un certain nombre d'Etats membres sont toujours trop peu nombreux ou d'une superficie trop faible. D'une manière ou d'une autre, tous les pays ont encouru les foudres de la Commission sur ce thème. La difficulté s'est encore accrue avec l'arrêt rendu le 7 novembre 2000 par la Cour de justice. Celle-ci a considéré que les Etats membres ne pouvaient pas prendre en compte des exigences économiques, sociales et culturelles ou des particularités régionales ou locales pour écarter des sites présentant un intérêt écologique au niveau national. Elle a rappelé que la sélection des sites devait s'opérer « exclusivement au regard de l'objectif de la conservation des habitats naturels, de la flore ou de la faune sauvage ».

*

On peut réellement douter de la pertinence d'une action communautaire en matière de protection de la nature dès lors que la réglementation adoptée suscite plus de contentieux qu'elle n'améliore la situation écologique européenne. A priori, les Etats membres disposent des capacités à apprécier leur situation spécifique et à prendre eux-mêmes les décisions adéquates, avec l'aide des nombreuses associations de protection de la nature dont on connaît la détermination d'agir. La définition d'un cadre unique pour gérer des situations diverses pose notamment des difficultés aux pays candidats dans l'intégration de l'acquis communautaire : les loups de la forêt lettonne entrent difficilement dans la réglementation « chasse » des pays de l'Europe de l'Ouest.

 

Ce qu'il ne faut pas faire

En 1991, la Commission avait présenté une proposition de directive prévoyant les normes minimales à respecter pour la détention des animaux dans les parcs zoologiques. L'application du principe de subsidiarité opposée par les Etats membres l'avait ensuite conduite à retirer ce texte en 1994, considérant que la matière ne nécessitait pas une intervention communautaire. Il lui avait alors été substitué une recommandation à caractère non contraignant.

Quelques années plus tard, un rapport du Parlement européen de juillet 1998 s'est prononcé en faveur d'une proposition de directive, laquelle fut définitivement adoptée le 29 mars 1999 sous l'intitulé « détention d'animaux sauvages dans un environnement zoologique ».

Il en ressort que les Etats membres sont désormais tenus « d'empêcher que certains animaux ne s'échappent », de « tenir à jour des registres des pensionnaires du jardin » ou de « détenir des animaux de façon à satisfaire leurs besoins biologiques », toutes choses qu'on ne peut croire qu'ils aient ignorées.

3. Les secteurs où l'intervention communautaire ne se justifie pas

A priori, la logique conduit à penser que ce qui concerne l'« environnement de proximité ne requiert pas d'action concertée. C'est pourtant dans cette direction que la Communauté dirige ses réflexions les plus récentes.

a) La politique de lutte contre le bruit

La stratégie communautaire s'est bornée, pendant plusieurs années, à fixer des plafonds d'émissions sonores pour certains engins : tondeuses, véhicules motorisés à deux roues, avions, matériels utilisés à l'extérieur des bâtiments...

En 1996, la Commission a publié un Livre vert proposant d'étendre cette stratégie en réduisant les émissions sonores à la source, en développant les échanges d'information et en renforçant la cohérence des programmes de lutte contre le bruit. Dans cette ligne, une proposition de directive a été lancée durant l'année 2000, définissant une approche communautaire en matière de gestion et d'évaluation du bruit ambiant en vue de protéger la santé des citoyens.

Si l'on peut comprendre l'approche classique de fixation des normes sonores des produits par le biais du principe de libre circulation des marchandises, il n'est pas certain que les Etats membres, voire même les collectivités locales, ne soient pas les mieux placés pour mener une politique de lutte contre la pollution sonore, notamment dans les milieux urbains. Par définition, le bruit ambiant se mesure sur le terrain.

b) La politique d'environnement urbain

Réunis en session informelle les 15 et 16 avril 2000 à Porto, les ministres de l'environnement des Quinze ont affirmé leur volonté d'accorder une plus grande priorité à l'amélioration des zones urbaines, notamment en inscrivant des objectifs dans le sixième programme d'action pour l'environnement. Trois domaines ont été ciblés : les indicateurs d'environnement proprement dits, les conditions sociales dans certaines zones dégradées des villes et l'urbanisme en général. D'après leur analyse, résoudre les problèmes d'environnement « pourrait contribuer grandement à une compétitivité accrue des villes européennes », notion dont on perçoit mal le sens...

On peut réellement s'interroger sur l'utilité de ce programme et la valeur ajoutée qu'il peut apporter par rapport à l'intervention des différentes collectivités locales des Etats membres. On a peine à croire que les grandes villes européennes n'aient pas déjà entrepris des actions en faveur du développement de modes de transports plus écologiques, de la réduction de la production de déchets, de la préservation des sites naturels ou de la créations d'espaces verts.

En outre, la réforme des fonds structurels « Agenda 2000 », valable pour la période 2000-2006, a déjà accordé à la politique en faveur des milieux urbains le rang de priorité tant par les subventions disponibles au titre de l'objectif 2 que via le programme spécifique URBAN.

 

IV - QUELS DOIVENT ÊTRE LES OBJECTIFS ENVIRONNEMENTAUX DE L'UNION DE DEMAIN ?

En dépit des critiques qu'on peut lui opposer, il faut reconnaître que le bilan de trente années de politique commune est globalement positif. Elle a permis de constituer un socle réglementaire solide, proposant un modèle exigeant de préservation de l'environnement et de développement durable.

· L'Union doit désormais s'attacher, en premier lieu, à faire partager ce modèle aux pays candidats à l'adhésion, qui connaissaient une situation écologique très dégradée et pour lesquels l'adoption des normes européennes constitue un défi d'une grande ampleur. Les négociations d'adhésion montrent que c'est en matière d'environnement qu'on enregistre le plus grand nombre de demandes de dérogations, l'intégration de l'acquis communautaire requérant non seulement la transposition de textes complexes mais, plus encore, la réalisation longue et coûteuse d'infrastructures.

La Communauté a un rôle fondamental à jouer, notamment au travers des programmes bilatéraux, tels les programmes PHARE et LIFE, et via les fonds d'aide à la pré-adhésion (ISPA) qui permettent précisément le financement d'opérations en matière d'environnement.

· Au-delà de l'espace géographique européen, l'ambition de la Communauté doit être aussi de sensibiliser ses partenaires du monde entier à l'intérêt qui s'attache à la protection de l'environnement et des ressources naturelles. La tâche est difficile, comme l'ont montré les débats menés lors de la réunion de la 4ème Conférence de l'OMC à Doha, du 9 au 13 novembre dernier. La reconnaissance -très timide, il est vrai- du souci environnemental dans le développement du commerce mondial est une première étape. Elle permettra d'aller vers un véritable système de gouvernance mondial dans le domaine de l'environnement, objectif que l'Union doit avoir à coeur de faire partager, demain, au reste du monde.

· Ces perspectives internationales doivent aussi la conduire à mieux structurer la politique environnementale à l'intérieur de ses frontières. Le corpus législatif est désormais dense et complexe. L'efficacité du dispositif commande qu'il soit respecté par les Etats membres et qu'une meilleure répartition des tâches soit désormais opérée entre les acteurs. L'Union doit continuer à élaborer des stratégies globales permettant d'orienter les politiques nationales dans la bonne direction. Mais, sous peine de se décrédibiliser, elle doit éviter d'intervenir ensuite jusqu'au niveau de la mise en oeuvre détaillée des mesures à prendre, sauf à laisser entendre que les Etats membres et les opinions publiques n'ont pas la maturité suffisante pour arrêter les dispositifs utiles.

La difficulté réside dans la délimitation de la ligne de partage : certains domaines sont à l'évidence communautaires, d'autres moins clairement. On se trouve donc dans l'impossibilité matérielle de dresser, a priori, une liste précise des compétences de chacun. La bonne manière de procéder consisterait à disposer d'un organe spécifique capable d'apprécier, secteur par secteur, voire texte par texte, quel serait le niveau d'intervention le plus pertinent pour atteindre l'objectif visé. C'est à ce stade de la réflexion que l'intérêt de disposer d'une seconde chambre ayant pour vocation de veiller au respect du principe de subsidiarité prend toute son ampleur.

· La prochaine révision des textes devrait être l'occasion de revoir la rédaction de l'article 174 du traité afin qu'il reflète, avec plus de netteté, la répartition des rôles et les limites à poser à l'action communautaire pour qu'elle soit incontestable. Certes, les dispositions actuelles obligent déjà, par deux fois, la Communauté à prendre en compte la diversité des situations environnementales à travers le territoire de l'Union. On voit bien, dans ce texte, la trace de la recherche d'un compromis entre deux groupes de pays dont les conceptions environnementales différaient : une Europe du Nord, très impliquée dans l'écologie, une Europe du Sud, moins prospère, pour laquelle un fort niveau d'exigence aurait entraîné des investissements considérables.

L'article 174 gagnerait toutefois en clarté s'il était ainsi modifié :

- § 1 : objectifs assignés à la politique communautaire de l'environnement.

Les objectifs visés sont d'une part « la préservation, la protection et l'amélioration de la qualité de l'environnement », de même que « l'utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles ». Ceux-ci sont incontestables.

Ils incluent d'autre part « la promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l'environnement » . Nous avons vu combien cette mission était importante.

Mais on trouve aussi « la protection de la santé des personnes » et ce point paraît moins convaincant. La santé des personnes n'est pas un objectif de la politique de l'environnement , il sera la conséquence de celle-ci si elle est bien menée. L'action de l'Union en matière de santé publique figure déjà au Titre XIII du Traité : pourquoi devrait-on en faire mention dans le Titre XIX, sauf à renforcer la complexité des choses ? Nous proposerions donc de supprimer cette disposition.

- § 2 : grands principes de l'action communautaire en matière d'environnement.

Il n'est pas inutile de rappeler ici que, en plus des principes de précaution, de prévention et de pollueur-payeur, la politique de l'Union doit également respecter le principe de subsidiarité.

- § 3 : conditions d'élaboration des dispositions communautaires.

On assigne déjà à la Communauté l'obligation de tenir compte « des données scientifiques et techniques disponibles », « des conditions de l'environnement » dans ses diverses régions et « du développement équilibré » de celles-ci. En outre, elle est censée mesurer les « avantages et charges qui peuvent résulter de l'action ou de l'absence d'action » : l'idée en est excellente, mais la formulation plus sujette à caution. Imagine-t-on vraiment que la Communauté puisse apprécier les conséquences de son abstention ? C'est pourquoi, nous trouverions plus constructif, et plus réaliste, de prévoir qu'elle établisse un rapport « coûts-avantages » entre son intervention et l'action directe des Etats membres avant de prendre des initiatives.

Le tableau comparatif retrace, ci-après, les propositions de modifications du Traité :

 

 

TITRE XIX (ex-titre XVI)

ENVIRONNEMENT

Article 174 (ex-article 130 R)

1. La politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement contribue à la poursuite des objectifs suivants :

- la préservation, la protection et l'amélioration de la qualité de l'environnement,

- la protection de la santé des personnes,

- l'utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles,

- la promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l'environnement.

2. La politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protection élevé, en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de la Communauté. Elle est fondée sur les principes de précaution et d'action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement et sur le principe du pollueur-payeur.

Dans ce contexte, les mesures d'harmonisation répondant aux exigences en matière de protection de l'environnement comportent, dans les cas appropriés, une clause de sauvegarde autorisant les Etats membres à prendre, pour des motifs environnementaux non économiques, des mesures provisoires soumises à une procédure communautaire de contrôle.

3. Dans l'élaboration de sa politique dans le domaine de l'environnement, la Communauté tient compte :

- des données scientifiques et techniques disponibles,

- des conditions de l'environnement dans les diverses régions de la Communauté,

- des avantages et des charges qui peuvent résulter de l'action ou de l'absence d'action,

- du développement économique et social de la Communauté dans son ensemble et du développement équilibré de ses régions.

4. Dans le cadre de leurs compétences respectives, la Communauté et les Etats membres coopèrent avec les pays tiers et les organisations internationales compétentes. Les modalités de la coopération de la Communauté peuvent faire l'objet d'accords entre celle-ci et les tierces parties concernées, qui sont négociés et conclus conformément à l'article 300.

L'alinéa précédent ne préjuge pas la compétence des Etats membres pour négocier dans les instances internationales et conclure des accords internationaux.


Sans changement

- Alinéa supprimé

... élevé, dans le respect du principe de subsidiarité et en tenant compte...

Sans changement

Sans changement

- du rapport coûts-avantages entre l'action communautaire et l'action des Etats membres

Sans changement

Sans changement


· Enfin, sur le strict plan de l'organisation interne des institutions, il serait sans doute utile de rationaliser le processus de décision. Le dernier Conseil Environnement du 29 octobre dernier a traité pas moins de vingt-deux points différents à son ordre du jour, d'inégale importance certes, mais concernant d'une manière ou d'une autre, l'ensemble des secteurs de la matière.

L'efficacité commanderait sans doute de réviser le mode opérationnel, suivant en cela les recommandations de M. Pierre Moscovici devant le Forum thématique de l'environnement, tenu le 6 novembre dernier à Paris : « ma conviction est que les questions environnementales sont éminemment transversales et mettent en jeu simultanément les compétences de plusieurs formations du Conseil. Par conséquent, si nous voulons dépasser les appels constants, mais parfois un peu rituels, du Conseil à promouvoir les politiques de développement durable, pour passer à une action plus concrète, il nous faudra revoir les méthodes de travail, notamment en décloisonnant ses différentes formations ».

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

C'est à un exercice particulièrement difficile que vous vous êtes livré devant nous, et je vous remercie d'avoir pu présenter ce sujet avec autant de clarté. J'indique, d'ailleurs, que nous étudierons ultérieurement, suivant le même principe de répartition des compétences entre l'Union européenne et les Etats membres, d'autres secteurs, notamment celui de l'éducation.

M. Jacques Oudin :

En matière d'environnement, j'observe que les bons sentiments l'emportent toujours sur la rigueur des règles juridiques. Lorsqu'un facteur de troubles quelconque, provenant d'un pays, peut porter nuisance à son voisin, il est légitime que la Communauté s'en préoccupe. Comme vous l'avez indiqué, ceci est valable pour l'air, pour l'eau, pour les oiseaux migrateurs. En revanche, lorsque le facteur n'est actif que localement, il n'y a pas lieu, logiquement, d'envisager d'action communautaire, sinon n'importe quel sujet peut être abordé sous l'angle de la politique de l'environnement.

Deuxième point qui me paraît essentiel : celui des normes. Il est un moment où l'objectif normé devient irréaliste, absurde, lorsque l'exigence est excessive : trouvons la juste limite entre l'absolu et la raison. Vous avez évoqué à ce sujet et à juste titre le problème du plomb dans l'eau potable : pour atteindre l'objectif zéro, la dépense sera de l'ordre de 120 milliards.

M. Lucien Lanier :

Notre débat d'aujourd'hui illustre parfaitement les défauts que nous constatons dans l'action de la Commission européenne : incapable d'être visionnaire, elle se contente d'être gestionnaire et d'émettre des réglementations. En matière d'environnement, où la situation diffère considérablement d'un Etat membre à l'autre, nous avons besoin d'orientations générales de la Communauté et non de réglementations ; les autorités nationales sont à même d'édicter ensuite ces dernières.

M. Jean-Paul Emin :

Vous avez évoqué le protocole de Kyoto et son objectif de réduction de 5 % des émissions de gaz à effets de serre. Or, il me semble que fixer un objectif identique pour tous les partenaires a pour inconvénient de ne pas tenir compte des efforts et des résultats déjà réalisés par certains pays.

C'est pourquoi, afin de tenir compte de cet élément, je proposerais volontiers que l'on ajoute au texte du traité l'adjectif « commun » dans la formule « la politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement vise un niveau commun de protection élevé ». On reflèterait mieux, ainsi, notre souci d'égalité des conditions écologiques à travers le territoire de l'Union.

M. Hubert Durand-Chastel :

Parmi les différents secteurs évoqués, vous n'avez pas abordé celui des risques technologiques liés à l'énergie nucléaire. Ne faut-il pas s'en préoccuper également au niveau communautaire, et même au niveau planétaire en prévoyant des normes mondiales, afin d'y sensibiliser les différents partenaires ?

M. Serge Lagauche :

J'ai bien entendu les objections de Lucien Lanier, mais, si je prends l'exemple de l'automobile qui, par définition, se déplace d'un pays à l'autre, il me semble légitime que la Communauté se préoccupe de sa filière de recyclage, de ses matériaux, du bruit qu'elle émet. Je vous rappelle d'ailleurs que la critique opposée au Concorde portait sur le bruit produit par ses réacteurs. Le problème est donc identique dans les zones aéroportuaires : il me semble qu'il faut imposer des normes communes aux avions qui, par définition, circulent d'un Etat membre à l'autre.

M. Lucien Lanier :

Je ne parlais pas de zones spécifiques, comme les aéroports. Je maintiens simplement qu'il me paraît logique que ce soit aux collectivités territoriales de régler les questions liées aux pollutions sonores de voisinage.

M. Hubert Haenel :

Je ne vois pas de contradiction entre vos propos, ni avec ceux du rapporteur. Il a bien été indiqué qu'il était légitime que la Communauté fixe des normes applicables à la fabrication de certaines machines - dont les avions  ou les automobiles -, mais qu'il paraissait inutile qu'elle se préoccupe du bruit urbain, que les grandes villes européennes savent aborder elles-mêmes.

M. Serge Vinçon :

Je crois pouvoir tirer de nos échanges un sentiment unanime pour considérer que les problèmes de pollution de l'air ou de l'eau relèvent effectivement d'une approche communautaire, avec les limites d'appréciation locale que le simple bon sens impose. Globalement, la bonne façon d'agir serait de fixer au niveau européen le cadre général et de déterminer les voies et moyens au niveau d'intervention le plus pertinent, donc le plus proche de la source de pollution.

Pour répondre à l'interrogation de M. Emin, je crains que l'ajout du mot « commun » qu'il a suggéré contredise la fin du paragraphe visé, selon lequel la Communauté doit aussi tenir compte des spécificités locales. Et c'est exactement le souci premier que nous avons tous défendu au cours de cet échange. Par ailleurs, je lui indique qu'il a bien été prévu, entre la Communauté et les Etats membres, une clé de répartition des réductions d'émissions de substances polluantes, suivant la situation écologique de chaque partenaire.

Pour ce qui est du risque nucléaire, c'est effectivement un aspect important de la défense de l'environnement, mais il m'a semblé qu'il était plus opportun de le traiter dans le cadre d'un rapport général consacré à l'énergie.

*

La délégation a ensuite approuvé les conclusions de son rapporteur et les modifications qu'il suggérait d'apporter à l'article 174 du traité.



 

(1) La part du budget communautaire consacrée à la culture représente moins de 0,5 %, même si l'intervention de l'Union ne se limite pas seulement aux mesures d'encouragement, mais prend aussi la forme de directives concernant le marché intérieur ou de décisions relevant de la politique de la concurrence et de la politique commerciale commune. 

(2) M. Thierry Granturco « La genèse de l'intégration de la culture au sein des compétences communautaires » in Revue d'histoire de l'intégration européenne, volume 5, 1er janvier 1999, page 109. 

(3) On rappellera aussi que le Fonds de Cohésion permet, dans les Etats membres qui y sont éligibles, le financement d'infrastructures environnementales.