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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 5 avril 2006




Justice et affaires intérieures

Coopération judiciaire en matière pénale :
casier judiciaire (E 3065),
prise en compte des décisions de condamnation (E 2847), transfèrement des personnes condamnées (E 2862)

Communication de M. Pierre Fauchon

Nous sommes saisis de trois textes relatifs à la coopération judiciaire en matière pénale. Je vais vous présenter successivement ces trois propositions en développant plus particulièrement la dernière d'entre elles, qui me paraît soulever des difficultés majeures.

1. Le projet de décision-cadre relatif à l'organisation et au contenu des échanges d'informations extraites du casier judiciaire entre les États membres (texte E 3065)

Ce texte s'inscrit dans le cadre des initiatives visant à créer une sorte de « casier judiciaire européen ». Comme vous le savez, cette idée avait été formulée à la suite de l'« affaire Fourniret ». Ce Français, soupçonné d'une dizaine de meurtres et de viols, avait pu s'installer en Belgique et y occuper un emploi de surveillant de cantine scolaire, alors qu'il avait déjà fait l'objet en France d'une condamnation pour agression sexuelle sur mineures. À la suite de cette affaire, la Commission européenne avait présenté un Livre blanc, que je vous avais présenté en mars dernier, dans lequel elle envisageait la création d'un registre européen des condamnations. Parallèlement, la France et l'Allemagne, rejointes par l'Espagne et la Belgique, ont mis en oeuvre une interconnexion de leurs casiers judiciaires nationaux. Il y avait donc une concurrence entre les deux projets. En avril 2005, les ministres de la justice s'étaient prononcés en faveur d'un système intermédiaire reposant sur deux éléments :

- la centralisation des informations sur les condamnations dans l'État de nationalité ;

- la création d'un index européen des condamnations, qui serait limité aux seuls ressortissants de pays tiers et aux personnes dont la nationalité est inconnue.

Le projet de décision-cadre vise à mettre en oeuvre le premier volet du futur système. Les dispositions du projet visent, en effet, à garantir que l'État membre de nationalité dispose d'informations actualisées sur les condamnations prononcées dans les autres États membres et soit en mesure de transmettre ces informations de la manière la plus complète possible, aux autres États qui en feraient la demande. Un formulaire-type est annexé à cette fin au projet de décision-cadre. Ce projet vise aussi à fournir le cadre juridique qui permettra de construire et de développer un système informatisé d'échanges d'informations sur les condamnations pénales. Il s'inspire directement du projet quadripartite d'interconnexion des casiers judiciaires et il permettra son extension à l'ensemble des pays de l'Union européenne.

Je vous propose d'approuver cette initiative qui permettra de mieux connaître le passé judiciaire des délinquants. On peut toutefois s'interroger sur l'intérêt, pour notre assemblée, d'être saisi de ce type de texte, qui me paraît ressortir davantage du domaine réglementaire.

2. Le projet de décision-cadre relatif à la prise en compte des décisions de condamnation entre les États membres de l'Union européenne à l'occasion d'une nouvelle procédure pénale (E 2847)

En France, une condamnation antérieure entraîne de nombreuses conséquences lorsque la personne fait à nouveau l'objet d'une procédure pénale dans une autre affaire. Cela joue lors de l'instruction, notamment pour la durée de la détention provisoire, lors de la phase du jugement, en ce qui concerne le prononcé de la peine pour la récidive et le sursis, et lors de l'exécution de la peine, notamment en ce qui concerne la liberté conditionnelle, les permissions de sortie ou encore les réductions de peine. Toutefois, en droit français, les condamnations antérieures doivent nécessairement être des condamnations prononcées par des juridictions nationales pour emporter des conséquences. En effet, les condamnations étrangères, même lorsqu'elles sont inscrites au casier judiciaire (c'est-à-dire y compris les condamnations prononcées contre des ressortissants français) n'emportent aucun effet juridique et ne peuvent être prises en compte que comme des éléments de faits.

La seule exception à cette absence totale d'effet juridique attaché à une condamnation étrangère concerne la récidive légale. En effet, alors que jusqu'à une date très récente, seules les condamnations antérieures prononcées par une juridiction française pouvaient être prises en compte pour relever l'état de récidive légale, la loi relative au traitement de la récidive des infractions pénales du 12 décembre 2005 a inséré dans le code pénal un article d'après lequel « les condamnations prononcées par les juridictions pénales d'un État membre de l'Union européenne sont prises en compte au titre de la récidive ». Cette loi a donc en quelque sorte anticipé le projet de décision-cadre dont nous sommes saisis, en allant même au-delà, puisqu'elle ne reprend aucune des exceptions qui figurent dans la proposition de la Commission européenne.

En dehors de la récidive, notre droit ne permet pas de prendre en compte le passé judiciaire d'un délinquant lorsque celui-ci a déjà été condamné dans un autre État membre. Le projet de décision-cadre vise à corriger cette anomalie. Le principe posé par ce texte consiste, en effet, à reconnaître aux condamnations prononcées par les autorités compétentes des autres États membres des effets juridiques équivalents à ceux attachés aux condamnations prononcées par les autorités nationales. Il est précisé que ces effets juridiques s'appliquent à l'ensemble de la procédure, c'est-à-dire lors de l'instruction, lors du jugement et lors de l'exécution de la peine. Le projet ne se limite donc pas à permettre d'établir la récidive légale, mais il a un champ d'application beaucoup plus important. Des motifs de refus, obligatoires ou facultatifs, de refus de prise en compte de la condamnation intervenue dans un autre État membre sont prévus. Il s'agit donc, à mes yeux, d'un progrès essentiel vers la création d'un véritable « espace judiciaire européen ».

Ce texte pourrait, toutefois, avoir un impact important sur plusieurs dispositions de notre code pénal ou de notre code de procédure pénale. Deux solutions pourraient à cet égard être envisagées :

- soit la rédaction d'un texte de portée générale indiquant que, pour l'ensemble des textes de droit pénal ou de procédure pénale renvoyant à la notion de condamnations antérieures, les condamnations dont il s'agit sont celles prononcées par les autorités compétentes de tout État membre de l'Union ;

- soit la réécriture de chaque texte faisant référence à des condamnations antérieures.

La première solution me paraît personnellement la meilleure.

3. Le projet de décision-cadre concernant l'ordonnance d'exécution européenne et le transfèrement des personnes condamnées entre les États membres (Texte E 2862).

Il s'agit d'une initiative, présentée par trois États membres (l'Autriche, la Finlande et la Suède), qui concerne le transfèrement des personnes condamnées.

Il existe déjà un instrument qui traite de cette question : la Convention sur le transfèrement des personnes condamnées du 21 mars 1983, élaborée au sein du Conseil de l'Europe et qui a été ratifiée par l'ensemble des États membres de l'Union européenne. Aux termes de cette Convention, le transfèrement est subordonné à un ensemble de conditions :

- un détenu ne peut être transféré que vers l'État dont il a la nationalité ;

- l'infraction qui a donné lieu à la condamnation doit également constituer une infraction dans l'État d'exécution (principe de la « double incrimination ») ;

- l'État d'exécution peut choisir d'exécuter la peine telle qu'elle a été prononcée par l'État de condamnation, de l'adapter ou de la convertir en une peine prévue par sa propre législation ;

- enfin, et surtout, le transfèrement est subordonné aux consentements du détenu, de l'État de condamnation et de l'État d'exécution.

Le transfèrement répond, en effet, à des considérations humanitaires. Il permet aux personnes condamnées dans un État étranger d'être incarcérées plus près de leur famille. Il vise aussi à favoriser la réinsertion sociale du détenu. Il suppose donc, en règle générale, le consentement de la personne concernée. Certes, un protocole additionnel à cette convention, signé le 18 décembre 1997 et dont le Parlement a autorisé la ratification par la loi du 19 mai 2005, a prévu une exception au principe du consentement du condamné. Mais cette exception ne joue que pour les détenus évadés ou les personnes en fuite, ainsi que pour les personnes frappées d'une mesure d'expulsion ou de reconduite à la frontière. Par ailleurs, ce protocole laisse subsister les autres conditions, tenant notamment à la nationalité du condamné ou à l'accord de l'État d'exécution.

Le projet, sur lequel nous sommes appelés à nous prononcer, constituerait un véritable bouleversement par rapport au dispositif existant en matière de transfèrement des condamnés et une singulière innovation juridique. Ceci pour plusieurs raisons :

- tout d'abord, le transfèrement d'un détenu d'un État à un autre État membre ne concernerait plus uniquement les ressortissants de cet État, mais aussi ceux qui ont leur résidence habituelle dans cet État, ainsi que ceux qui ont d'« autres liens étroits » avec ce dernier ;

- ensuite, ni le consentement de la personne concernée, ni celui de l'État requis, ne seraient plus exigés ;

- par ailleurs, le contrôle de la double incrimination serait supprimé pour une liste de 32 infractions, reprise de la décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen ;

- enfin, le texte pose le principe de l'exécution de la condamnation étrangère par l'État d'exécution sans aucune possibilité de conversion de la peine.

Il convient, tout d'abord, de s'interroger sur le fondement de l'obligation pour un État membre d'assurer, à ses frais et risques, l'exécution d'une peine de détention à laquelle aurait été condamnée par un autre État membre, pour un fait commis par hypothèse sur le territoire de cet autre État, une personne ayant un lien particulier avec l'État requis du fait de sa naissance, de sa résidence ou d'une autre circonstance au demeurant non précisée.

Deux types de justification peuvent être avancées : des raisons humanitaires ou une obligation communautaire en liaison avec le principe de la reconnaissance mutuelle.

La première explication - qui serait la plus évidente - doit être écartée dès lors que le consentement de l'intéressé n'est pas requis.

Dans la seconde direction, on ne voit pas en quoi le principe de la reconnaissance mutuelle, non plus qu'aucune autre considération de solidarité entre États membres en l'absence de toute disposition formelle des traités, postulerait une telle obligation pour l'État requis que le projet tend à rendre en quelque sorte responsable de la faute commise par un individu ayant avec lui une relation personnelle. L'existence d'une telle relation ne peut générer en elle-même une telle responsabilité qui semble procéder d'une méconnaissance des notions juridiques les plus élémentaires, en particulier du principe d'individualisation des délits et des peines. C'est infliger une peine à l'État requis que de l'obliger à exécuter une mesure de détention prescrite par un système pénal autre que le sien. Faut-il supposer qu'il est tenu pour complice en quelque sorte des infractions commises par ses ressortissants, voire par les personnes qui résident sur son territoire ou qui ont quelque « lien étroit » avec lui ? La seule mention de ces interrogations suffit à montrer le manque de fondement du projet. Seul un espace judiciaire commun réellement intégré pourrait permettre d'envisager un tel dispositif.

Cette interrogation générale et fondamentale s'accompagne de quelques réflexions complémentaires concernant en particulier des questions pratiques. Qu'en sera-t-il, par exemple, des personnes qui ont la double nationalité ou des personnes qui résident depuis longtemps dans un État dont elles n'ont pas la nationalité ? Que recouvre exactement la notion de « liens étroits », qui me paraît être une notion juridiquement floue ? Et, surtout, quel organe sera chargé de trancher les conflits qui ne manqueront pas de survenir entre les États membres dans la mise en oeuvre de cet instrument ? Enfin, la dernière difficulté tient à la suppression du contrôle de la double incrimination, ce qui présente en soi une autre grave question.

En conclusion, je rappellerai que, européen convaincu, je suis de manière générale favorable à la création d'un véritable « espace judiciaire européen » intégré, reposant sur une unification des règles et des procédures pénales et des systèmes de poursuite, pour lutter contre les formes transnationales de criminalité. Je ne crois pas cependant possible, au nom de ce qui reste un idéal, de méconnaître les règles élémentaires du droit des obligations internationales aussi bien d'ailleurs que celles du bon sens. Je vous propose donc de manifester notre désaccord sur ce texte auprès du gouvernement en adoptant une proposition de résolution.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

J'observe que la fiche simplifiée d'impact, qui nous a été transmise par le gouvernement, est très succincte en ce qui concerne la première évaluation et l'avis sur ce projet. Elle se borne, en effet, à indiquer : « le projet de décision-cadre proposé répond à un objectif que la France soutient dans son principe. En effet, ce texte développe le principe de la reconnaissance mutuelle en le déclinant en matière de transfèrement de personnes condamnées ».

M. Robert Badinter :

Je partage assez largement les préoccupations que vous avez exprimées dans votre communication. J'ai cependant certaines interrogations.

Ainsi, en ce qui concerne la récidive, j'ai un peu le sentiment qu'on « met la charrue avant les boeufs ». Je rappelle que, lors de l'examen en deuxième lecture à l'Assemblée nationale du projet de loi relatif au traitement de la récidive des infractions pénales, le Gouvernement a inséré, par le biais d'un amendement, un article relatif à la prise en compte au titre de la récidive des condamnations prononcées par les juridictions des autres États membres de l'Union européenne. Lors de l'examen de ce texte au Sénat, j'avais formulé plusieurs objections à cette disposition qui me paraît susceptible de soulever de grandes difficultés en pratique pour les juridictions, en l'absence de véritable harmonisation européenne des infractions. En effet, on oublie souvent de dire que, pour pouvoir se prononcer sur l'état de récidive, le juge doit disposer de l'ensemble des éléments. Or, en vertu de cette disposition, le juge français devra apprécier ce qu'est exactement l'infraction en droit étranger. Il devra voir s'il se trouve en présence d'une infraction dont les éléments constitutifs sont identiques au droit français. Il devra ensuite savoir si cette infraction est considérée ou non à l'étranger comme facteur de récidive et s'en inspirer pour décider de l'application de la peine. On mesure sans peine les difficultés pratiques. Je ne suis donc pas certain que, en l'état actuel de la construction européenne, il faille nous lancer dans le contrôle juridique de la mise en oeuvre de la récidive selon la loi étrangère pour en tirer une conséquence obligatoire en droit français.

Pour le projet sur le transfèrement, je m'interroge sur les motivations réelles des auteurs de cette initiative. En matière de transfèrement des personnes condamnées, il existe déjà un instrument : la Convention européenne du 21 mars 1983, à l'élaboration de laquelle j'ai d'ailleurs participé dans le cadre du Conseil de l'Europe, et qui fonctionne bien. Dès lors, pour quelles raisons faudrait-il modifier le cadre existant ? Le transfèrement répond à des considérations humanitaires. Il permet aux personnes condamnées dans un État étranger d'être incarcérées plus près de leur famille, dans leur environnement culturel et linguistique d'origine. Il permet donc une meilleure réinsertion sociale du détenu dans la perspective de sa libération.

La suppression de cette condition laisse penser qu'il existe des motivations sous-jacentes à ce projet. Je soupçonne, en effet, certains États membres, qui sont confrontés à une surpopulation carcérale de chercher, par le biais de ce projet, à se débarrasser des détenus d'origine étrangère en transférant ces personnes vers d'autres États membres. En poussant la logique jusqu'au bout, on irait vers une Europe carcérale, où les détenus seraient transférés d'un État à un autre pour remédier à la surpopulation carcérale. Et cela sans prendre en compte l'état déplorable des prisons dans certains pays. Et pourquoi pas un système inspiré du modèle américain, où il existe des centres de détention privés dont certains sont gérés par des sociétés cotées en bourse ? Car, lorsque des sociétés privées gèrent 2 millions de prisonniers, comme aux États-Unis, cela s'apparente à une activité économique. Je partage donc entièrement votre position sur l'exigence du consentement de la personne condamnée à son transfèrement. L'absence de consentement me paraît, en effet, contraire aux fondements mêmes des principes qui régissent l'espace judiciaire européen, comme la protection des droits individuels.

M. Robert Del Picchia :

En ma qualité de sénateur des Français établis hors de France, j'ai eu à traiter d'une affaire de transfèrement vers la France d'un Français détenu en Autriche. La personne concernée était consentante à son transfèrement. À cette occasion, j'ai pu constater que la Convention du 21 mars 1983 fonctionnait correctement. Dès lors, je ne vois pas les raisons pour lesquelles il faudrait modifier ce mécanisme.

M. Robert Bret :

J'ai été saisi récemment d'une demande émanant de plusieurs avocats concernant la situation d'une dizaine de prisonniers basques de l'ETA, ayant la nationalité française, condamnés en Espagne pour des faits commis sur le territoire espagnol, et incarcérés dans ce pays. Ces personnes souhaiteraient, en effet, être transférées vers la France afin de se rapprocher de leur famille, mais l'Espagne s'oppose à leur transfèrement. Je souhaiterais donc savoir si le projet de décision-cadre permettrait de remédier à cette situation.

M. Pierre Fauchon :

En réponse à Robert Badinter, je ferai observer que l'amélioration des échanges d'information entre les casiers judiciaires nationaux permettra précisément de garantir l'existence d'informations complètes, actualisées et fiables sur les antécédents judiciaires d'une personne qui a déjà été condamnée dans un autre État membre.

Sur le transfèrement, je partage entièrement votre avis sur les raisons sous-jacentes de ce projet. Les auteurs de cette initiative mettent en avant les considérations humanitaires qui s'attachent au transfèrement et l'objectif de réinsertion sociale du détenu. Mais ces raisons supposent le consentement de la personne concernée. Comme vous l'avez souligné, sous couvert de favoriser la réinsertion sociale des détenus, ce projet semble surtout motivé par le souci de limiter la surpopulation carcérale dans les pays qui sont à l'origine de ce texte.

Enfin, pour répondre à notre collègue Robert Bret, le projet de décision-cadre n'apporterait aucun changement au problème qu'il a soulevé. En effet, la procédure de transfèrement telle qu'elle est envisagée resterait soumise à l'accord de l'État qui a prononcé la condamnation.

*

À l'issue de ce débat, la délégation a, sur proposition de M. Pierre Fauchon, et en tenant compte des modifications proposées par M. Robert Badinter, conclu au dépôt de la proposition de résolution qui suit :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le projet de décision-cadre concernant l'ordonnance d'exécution européenne et le transfèrement des personnes condamnées entre les États membres de l'Union européenne (texte E 2862),

Constate que le projet ne précise pas le fondement de l'obligation mise à la charge d'un État membre d'avoir à supporter les coûts et les risques de la détention d'une personne condamnée par un autre État membre, au seul motif de sa nationalité, de sa résidence ou de l'existence d'un autre « lien étroit » avec cet État ;

Considère que, en l'absence de toute disposition formelle des traités, le seul principe de la reconnaissance mutuelle ne saurait, par lui-même, fonder une telle obligation qui ne pourrait dès lors résulter que d'un accord bilatéral formel ;

Estime que si des considérations humanitaires pourraient justifier le transfèrement d'une personne d'un État membre à un autre, ce transfèrement supposerait le double accord de la personne et de l'État concernés, accords qui ne sont pas prévus par le projet ;

Considère, en conséquence, et sans préjudice des observations concernant les modalités d'application, que le projet de décision-cadre ne saurait être approuvé.

Politique de coopération

Deuxième session de l'Assemblée parlementaire euroméditerranéenne (Bruxelles - 27 mars 2006)

Communication de M. Robert Del Picchia

L'Assemblée parlementaire euroméditerranéenne (APEM) s'est réunie en session plénière à Bruxelles le 27 mars dernier.

C'est la quatrième réunion de cette assemblée depuis son installation à Athènes en mars 2004. Mais c'est aussi la première depuis le sommet des chefs d'État et de gouvernement à Barcelone en novembre dernier, qui a permis de dresser un bilan somme toute en demi-teinte du partenariat euroméditerranéen lancé à Barcelone en 1995. La réunion de Bruxelles intervient donc dans un contexte difficile à un double titre :

- un contexte international marqué par une évidente crispation tant dans le cadre des relations israélo-palestiniennes (victoire du Hamas aux élections législatives palestiniennes, événements de Jéricho, perspective des élections législatives israéliennes) qu'au vu de la crise déclenchée par la publication des caricatures dans le journal danois Jyllands Posten ;

- les difficultés rencontrées pour relancer le processus de Barcelone.

Dans un tel contexte, l'APEM me semble avoir un double rôle à jouer :

- constituer un lieu d'échange et de débats entre parlementaires des deux rives de la Méditerranée, permettre le rapprochement entre les pays au travers de positions communes aux deux rives sur des sujets délicats, bref jouer un rôle de facilitateur ;

- accompagner la relance du processus de Barcelone en se concentrant sur des aspects concrets, susceptibles de déboucher sur des résultats tangibles dans la vie quotidienne des populations.

C'est à l'aune de cette double préoccupation qu'il nous faut examiner le déroulement et les conclusions de la session plénière à Bruxelles.

1. Le déroulement de la session

a) Un contexte particulier

L'une des particularités de l'APEM est d'être une assemblée dans laquelle siègent des parlementaires d'Israël et de l'Autorité palestinienne. Mais, à Bruxelles, cette particularité n'a pu être effective. D'une part, les parlementaires israéliens n'étaient pas présents : ils étaient retenus par les élections législatives qui avaient lieu le lendemain. D'autre part, un des parlementaires palestiniens, élu sur une liste apparentée au Hamas, n'a pu obtenir de visa de la part des autorités belges.

b) Une session chargée

La journée du dimanche 26 mars a été consacrée au travail de commission. Au sein de la commission politique dans laquelle je siège, les débats sur le projet de recommandation proposé par sa présidente Tokia Saïfi ont été alimentés par un grand nombre d'amendements des parlementaires de la rive sud, qui se sont très largement focalisés sur deux sujets : l'affaire des caricatures et le processus de paix au Proche-Orient.

Parallèlement à la réunion des trois commissions permanentes (politique, économique et culturelle), la journée de dimanche a aussi été l'occasion d'organiser la réunion constitutive de la nouvelle commission ad hoc sur les droits de la femme dans les pays euroméditerranéens qui est présidée par une députée polonaise, Mme Gienniah.

La session plénière du lundi a été également très dense. L'essentiel des débats s'est là encore concentré, comme en commission politique, sur deux thèmes principaux : l'affaire des caricatures et la place respective de la liberté d'expression et du respect de la foi religieuse d'une part, le conflit israélo-palestinien et le refus de visa au représentant du parlement palestinien d'autre part. Sur ces deux points, les échanges ont été particulièrement vifs.

2. Les conclusions de la session

La session plénière a permis d'adopter les trois recommandations présentées par les commissions et deux résolutions issues des groupes de travail. Elle a également permis à l'APEM d'admettre la Bulgarie au titre d'observateur (comme elle l'avait fait en octobre dernier pour la Roumanie).

a) Trois recommandations

Comme lors de la session plénière, les recommandations adoptées par les commissions, puis par l'Assemblée, sont relativement longues, abordent des sujets variés (flux migratoires, éducation, énergie, poursuite du processus de Barcelone ...), peinent parfois à hiérarchiser les priorités, et restent le plus souvent de portée très générale. Il reste que les recommandations finales, à l'instar des débats, ont particulièrement insisté sur l'affaire des caricatures.

Déjà, le 6 février dernier, le bureau de l'APEM avait réagi très rapidement en condamnant, dans une déclaration, « tout manque de respect à l'égard des religions », en condamnant également le recours à la violence contre les représentations diplomatiques européennes. Les recommandations du 27 mars, tout comme la déclaration finale de la présidence, se sont inscrites dans la continuité.

b) Deux résolutions

Au-delà des recommandations des commissions permanentes, l'APEM a également adopté deux résolutions présentées par des groupes de travail.

La première a trait à la protection civile et à la prévention des catastrophes naturelles et écologiques. Elle plaide pour la création d'un partenariat euroméditerranéen en la matière, fondé sur la mise en place de systèmes d'alertes et une coordination entre les capacités de réaction de chaque État et le mécanisme communautaire de protection civile.

La seconde concerne la participation de l'Assemblée aux organes de la Fondation euroméditerranéenne « Anna Lindh » pour le dialogue entre les cultures.

Dans le même temps, l'Assemblée a décidé la prolongation des quatre autres groupes de travail : celui sur la transformation de la FEMIP en Banque euroméditerranéenne de développement, celui sur le règlement interne de l'APEM, celui sur les mines terrestres, celui consacré à la « paix et la sécurité au Moyen-Orient ».

* *

*

Pour ma part, je tire un bilan nuancé de cette session bruxelloise.

Même si le contexte était à l'évidence peu favorable, la vivacité des échanges a surtout souligné les difficultés à entretenir un dialogue approfondi et productif. Certes, des recommandations ont été adoptées. Mais leur portée est si générale qu'elles risquent de ne pas se traduire par des répercussions concrètes.

De fait, l'APEM reste une assemblée jeune, en devenir, qui cherche encore ses marques. On peut ainsi regretter, comme l'a très clairement déploré le président Borrell Fontelles, que les institutions européennes (tant la Commission que la présidence) n'aient pas choisi d'être représentées au niveau le plus élevé lors de cette session.

Il reste que, dans un environnement international où la thèse du choc des civilisations tend à bénéficier d'une audience accrue, l'APEM reste un organe-clé permettant tout à la fois le renforcement du dialogue entre pays et gouvernements des deux rives de la Méditerranée et susceptible de contribuer, par sa dimension politique, à la relance du processus de Barcelone.

Pour cela - et c'est sans doute l'enseignement majeur que l'on peut tirer de la session plénière de Bruxelles - elle doit s'attacher non seulement à dialoguer autour des questions politiques les plus difficiles, mais surtout faire des propositions très concrètes sur des sujets d'intérêt commun.

Compte rendu sommaire du débat

M. Jacques Blanc :

Je considère que, pour faire émerger des positions euroméditerranéennes, il importe prioritairement de regrouper les pays riverains de la Méditerranée, sans les pays du nord de l'Europe, qui sont moins sensibilisés à cette dimension. C'est dans cette logique qu'est évoquée depuis plusieurs années la création d'une assemblée des parlements des pays méditerranéens. Cette question a-t-elle été évoquée dans le cadre de l'APEM ?

M. Robert Del Picchia :

A ce stade, l'éventualité d'une telle assemblée, débattue au sein de l'Union interparlementaire, n'est qu'à l'état de projet et n'a pas fait l'objet de débats dans le cadre de l'APEM. Je crois savoir que l'Espagne est opposée à un tel projet et que l'Italie est réservée. Quant aux pays de la rive sud, ils tiennent à l'APEM au motif notamment que l'Union européenne est représentée en son sein. Or, l'Union européenne, au travers du programme MEDA, joue un rôle fondamental dans le financement de la politique euroméditerranéenne. Une autre hypothèse serait que l'Union interparlementaire soit présente au sein de l'APEM avec le statut d'observateur.

Politique étrangère et de défense

Enseignements de la Conférence des présidents des commissions
de politique étrangère des parlements de l'Union européenne
(Vienne - 27-28 mars 2006)

Communication de M. Serge Vinçon

Je vais vous rendre brièvement compte de la réunion des présidents des commissions des affaires étrangères des parlements de l'Union, organisée par le Parlement autrichien, à laquelle j'ai participé avec notre collègue député Hervé de Charrette, vice-président de la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale.

1) La première partie du programme, consacrée à l'ancrage européen des Balkans, exprimait clairement ce qui aura été l'une des priorités fortes de la présidence autrichienne, déjà manifestée lors du sommet de Salzbourg des 10 et 11 mars.

Dans son exposé liminaire, l'ambassadeur Christian Falkowski, représentant de la Commission européenne, a relevé que 2006 serait une année décisive pour cette région, où trois évolutions majeures sont attendues : le débat sur le statut futur du Kosovo - en clair, sur les conditions de son indépendance ou d'une forme d'indépendance -, l'issue du prochain référendum du 26 mai sur l'avenir de l'État commun de Serbie-et-Monténégro, enfin la réforme constitutionnelle en Bosnie-Herzégovine.

Chacun connaît la situation actuelle du processus à l'égard de ces pays : négociations avec la Croatie en bonne voie, signature probable d'un accord de stabilisation et d'association avec l'Albanie au printemps, ouverture des négociations sur des accords de stabilisation et d'association avec la Bosnie-Herzégovine et la Serbie-et-Monténégro, lesquelles, si les conditions sont remplies et les réformes indispensables engagées, pourraient être conclues avant la fin de cette année. L'une des conditions essentielles reste, on le sait, le déferrement au Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie de MM. Mladic et Karadzic.

J'ai retiré du court débat qui a suivi et des interventions des représentants de la Macédoine, de la Bosnie-Herzégovine et de Serbie-et-Monténégro, les trois observations suivantes :

- d'abord, nous savons bien que le meilleur et le plus sûr ressort des réformes en cours dans cette région des Balkans a été, et reste, la perspective européenne, décidée à Thessalonique et confirmée à plusieurs reprises depuis. A contrario, tout ralentissement de ce processus est présenté, par leurs représentants, comme le plus sûr moyen de remettre en cause ces fragiles acquis, ce qui conduit à faire porter sur l'Union et ses États membres une pression forte et une responsabilité évidente ;

- ensuite, le représentant de la Commission a relevé trois pistes destinées à rendre plus concret encore le rôle de l'Europe auprès des populations des Balkans : la conclusion d'un accord régional de libre échange destiné à remplacer les 31 accords bilatéraux actuels, la facilitation de la mobilité de leurs étudiants et chercheurs, enfin une facilitation de l'obtention de visas, en échange de progrès de leur part dans le domaine du contrôle aux frontières et de la sécurité des documents ;

- enfin, le débat a été l'occasion d'aborder, mais sans les approfondir hélas, les deux sujets qui sont aujourd'hui au coeur du processus d'élargissement et des interrogations qu'il provoque, dans notre opinion comme auprès des responsables politiques : la notion de capacité d'absorption de l'Union européenne - dont mon homologue britannique a feint de s'étonner qu'elle prenne aujourd'hui l'importance que l'on sait - et celle des frontières finales de l'Europe, dont le représentant de la Commission a indiqué qu'elles ne devaient pas faire l'objet « de débats trop théoriques », et qu'elles ne seraient jamais que fonction de la capacité d'attractivité de l'Union elle-même.

2) Le second thème abordé a été la politique européenne de voisinage exposée, en l'absence de Benita Ferrero-Waldner, par Eneko Landaburu, directeur général « relations extérieures » à la Commission européenne.

Les membres de notre délégation connaissent parfaitement cette politique et les conditions de son fonctionnement. Elle s'inscrit, pour chaque pays partenaire, dans un cadre unique, le plan d'action voisinage, dont les accords de partenariat ou d'association représentent le cadre juridique pour les relations bilatérales. Par ailleurs, pour les pays voisins du Sud de la Méditerranée, le processus de Barcelone fournit un cadre complémentaire spécifique.

Que permet cette politique ? Une série de préférences commerciales accrues précédant une participation plus étroite au marché unique ; divers instruments de coopération, allant de l'assistance technique, budgétaire, au jumelage entre administrations, aux prêts de la BEI, etc.

Chaque plan d'action voisinage est élaboré « sur mesure » avec chaque partenaire et 7 plans sont déjà en vigueur : avec Israël, la Jordanie, la Moldavie, le Maroc, l'Autorité palestinienne, la Tunisie, l'Ukraine. Des négociations sont en cours avec l'Égypte, les trois pays du Sud Caucase (Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie) et le Liban. Les préparatifs d'un rapport préalable, avant l'élaboration d'un plan d'action avec l'Algérie, devraient commencer prochainement.

Le débat a été l'occasion de comparer cette politique de voisinage « sur mesure » avec le processus de Barcelone dont le bilan, dix ans après son lancement, apparaît plus que mitigé. Son échec relatif semble d'abord dû au fait que, contrairement à la politique de voisinage, c'est la même chose qui a été proposée pour tout le monde, et c'est ce principe de « non différenciation » qui explique, en partie, le mauvais bilan du processus. Il tient ensuite à la non résolution du conflit israélo-palestinien, ajoutée à une ambition initiale de l'Union trop élevée par rapport aux capacités réelles de coopération régionale. Désormais, la priorité du processus de Barcelone pourrait se recentrer sur la politique, l'économie, l'éducation et la recherche, laissant notamment de côté le thème, pour l'heure trop ambitieux, de la sécurité.

3) Troisième temps de cette réunion, l'exposé d'Ursula Plassnik. Je passe sur les objectifs du premier trimestre de la présidence autrichienne qu'elle a décrits par le menu et que vient de conclure le dernier Conseil européen de mars : croissance économique, emploi, énergie, et polarisation sur des objectifs concrets pour rendre l'Europe plus tangible pour nos concitoyens.

De son intervention et des questions que je lui ai posées sur les propositions que son pays formulerait, en vue du Conseil de juin, sur la stratégie de l'élargissement, d'une part, et l'avenir institutionnel de l'Union, d'autre part, je retiendrai une extrême modestie et, à ce stade en tout cas, une ambition minimale.

Sur l'avenir du Traité constitutionnel, elle a relevé que les Vingt-cinq étaient partagés entre deux groupes : ceux qui entendaient poursuivre leur processus de ratification et ceux qui se retranchaient derrières les deux référendums négatifs, en France et aux Pays-Bas, pour justifier leur préférence du statu quo. Pour sa part, l'Autriche veut mettre en place « une chorégraphie commune » d'ici juin. En réalité, nul n'attend sur ce point de réels progrès avant l'échéance de 2007 en France, qui coïncidera avec la présidence allemande de l'Union.

Sur la stratégie de l'élargissement, la ministre a prévu de convoquer un conclave de réflexion, fin avril ou début mai, afin de commencer à évaluer les résultats des débats nationaux sur l'Europe.

Je voudrais conclure sur quelques éléments particuliers et spécifiques de cette réunion :

- d'abord, la priorité donnée aux Balkans par la présidence autrichienne, et relayée par le Parlement autrichien, répond à une préoccupation majeure de ce pays et les débats se sont focalisés sur ce sujet. Par conséquent, et contrairement à d'autres réunions de ce type, les sujets de débat entre les présidents des commissions des affaires étrangères des pays membres n'ont, à aucun moment, à l'exception de la situation en Biélorussie, porté sur des questions de politique étrangère dans lesquelles, pourtant, l'Union à son mot à dire, qu'il s'agisse des nouvelles relations avec l'Autorité palestinienne après la victoire du Hamas, des interventions de l'Union européenne en République démocratique du Congo, du dossier nucléaire iranien ou encore, par exemple, de l'évolution de la situation en Afghanistan où nombre de pays européens, représentés à la réunion, sont militairement présents et où l'Union européenne joue, sur le plan financier, un rôle non négligeable.

- ensuite, la stratégie de l'élargissement, point central de l'ordre du jour du Conseil de juin, n'aura pas été véritablement approfondie, en dépit de la présence parmi nous d'Elmar Brok, président de la commission des affaires étrangères du Parlement européen et auteur d'un rapport fort intéressant sur la question. Cela tient peut-être, en partie, au format de nos réunions, qui implique non seulement les pays membres, mais aussi les pays candidats, dont la Turquie, ainsi que, exceptionnellement cette fois-ci, les pays qui n'en sont qu'au stade des premières étapes, en l'occurrence la Bosnie-Herzégovine et la Serbie-et-Monténégro, soit des pays qui posent chacun des questions spécifiques sur les thèmes essentiels des frontières finales de l'Union ou de sa capacité d'absorption.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Quel est votre sentiment sur l'utilité de ces réunions ? Le Parlement européen s'y montre-t-il un peu trop pesant, comme cela arrive parfois dans les rencontres interparlementaires ?

M. Yves Pozzo di Borgo :

Je me suis récemment rendu à Sarajevo dans le cadre du Conseil de l'Europe. J'ai constaté que l'espoir d'entrer dans l'Union est un élément essentiel d'évolution de la Bosnie. En revanche, sans insister sur ce point, je crois que nous ne devons pas surestimer le rôle de l'EUFOR.

M. Jacques Blanc :

Je crois que, qu'on le veuille ou non, le débat sur les frontières de l'Europe est aujourd'hui engagé, et avec lui un débat sur la politique de voisinage. À cet égard, je crois que nous aurions besoin d'une analyse objective de la politique euro-méditerranéenne, afin de pouvoir porter une appréciation fondée et d'avoir une influence sur son évolution.

M. Serge Vinçon :

Je crois à l'utilité de ces rencontres semestrielles, que ce soit en matière de politique étrangère ou de défense, car elles permettent d'avoir des relations régulières avec nos homologues. Les fonctionnaires qui nous accompagnent apprennent également à travailler en réseau. Et les échanges en marge de la réunion sont également utiles : j'ai eu, par exemple, de nombreux entretiens sur l'avenir du traité constitutionnel. À Londres, lors de la dernière conférence, le Parlement européen était effectivement très présent ; cette fois-ci, il était plus discret.