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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 5 décembre 2007




Économie, finances et fiscalité

Taux réduits de TVA

Communication de M. Denis Badré

Il m'a semblé important de faire le point sur la question des taux réduits de TVA qui se trouve au coeur de l'actualité fiscale européenne. Elle a en effet figuré à l'ordre du jour du Conseil Ecofin du 13 novembre dernier, du groupe des questions fiscales du 27 novembre, du COREPER du lendemain et d'un autre Conseil Ecofin qui s'est réuni hier.

Les principales dispositions de la TVA sont fixées par la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006, qui a procédé à une refonte de la directive de 1977 (dite « 6e directive »).

S'agissant de la structure des taux, qui date de 1992, le taux normal de TVA ne peut être inférieur à 15 % ; la fixation du taux normal après le 31 décembre 2010 devra faire l'objet d'une décision du Conseil. En 1998, la Commission avait proposé de fixer un taux maximum de 25 %. Les États membres ne l'ont pas suivie sur ce point, mais se sont engagés « à ne ménager aucun effort pour éviter l'élargissement de la fourchette actuelle de 10 points au-delà du niveau le plus bas du taux normal actuellement appliqué par les États membres ».

Les États membres peuvent appliquer soit un, soit deux taux réduits qui doivent être compris entre 5 % et 15 %. Ces taux réduits s'appliquent uniquement aux livraisons de biens et aux prestations de services des 18 catégories figurant à l'annexe III de la directive (qui est l'ancienne annexe H de la directive de 1977). De surcroît, les États membres peuvent appliquer un taux réduit aux fournitures de gaz naturel, d'électricité et de chauffage urbain, à condition qu'il n'en résulte aucun risque de distorsions de concurrence.

Il existe par ailleurs des dispositions temporaires pour certains services à forte intensité de main-d'oeuvre, introduites en 1999 et prorogées en 2006 sous présidence autrichienne. Les États membres peuvent en effet être autorisés par le Conseil à appliquer les taux réduits, jusqu'au 31 décembre 2010 au plus tard, aux services figurant à l'annexe IV de la directive.

Toutefois, les taux réduits peuvent s'appliquer à des services appartenant à deux au maximum de ces cinq catégories, voire à trois « dans des cas exceptionnels ». Ces services doivent remplir trois conditions : être à forte intensité de main-d'oeuvre, être en grande partie fournis directement aux consommateurs finaux et être principalement locaux et non susceptibles de créer des distorsions de concurrence. En outre, il doit y avoir un lien étroit entre la baisse de prix découlant de la réduction du taux et l'augmentation prévisible de la demande et de l'emploi. L'application d'un taux réduit ne doit pas mettre en péril le bon fonctionnement du marché intérieur.

Sans entrer dans un détail fastidieux, je rappelle que la France utilise très largement la possibilité d'appliquer des taux réduits de TVA. La situation française présente une double spécificité :

- elle applique un seul taux réduit, outre le taux « super réduit » qui constitue en quelque sorte une survivance historique ; de ce point de vue, je me suis toujours demandé si la solution pour la TVA sur la restauration ne passait pas par l'application d'un second taux réduit ;

- l'écart entre ses deux taux de 5,5 % et de 19,6 % est important, et suscite des problèmes « aux limites », comme l'illustre l'exemple du chocolat qui, de façon récurrente, fait l'objet de nombreux amendements lors de l'examen des projets de loi de finances.

D'une manière générale, la situation actuelle relative aux taux de TVA est, selon l'expression de la Commission européenne, « très hétéroclite et éminemment complexe ». Elle est en effet compliquée par une multitude de dérogations accordées à certains États membres au fil des années, les évolutions étant rendues d'autant plus difficiles que toute décision en matière fiscale requiert l'unanimité.

J'en viens maintenant à l'actualité des taux réduits de TVA.

Je rappelle que la proposition formulée en 2003 par la Commission de simplifier la structure des taux a échoué en 2006 devant l'opposition des États membres, qui n'ont pu se mettre d'accord que sur la prorogation des dispositions en vigueur. Ils n'ont pu aboutir, en revanche, à un accord sur la rationalisation de la structure des taux réduits. C'est pourquoi ils ont demandé à la Commission de présenter un rapport d'évaluation générale sur l'impact des taux réduits appliqués à des services fournis localement, y compris les services de restauration, notamment en termes de création d'emplois, de croissance économique et de bon fonctionnement du marché intérieur, sur la base d'une étude menée par un groupe de réflexion économique indépendant.

Le 5 juillet dernier, la Commission a adopté une communication relative aux taux de TVA autres que le taux de TVA normal, ainsi qu'une proposition de directive modifiant la directive 2006/112/CE en ce qui concerne certaines dispositions temporaires relatives aux taux de taxe sur la valeur ajoutée. Cette proposition de directive a fait l'objet d'une procédure écrite, le 3 août dernier.

La communication, conformément au mandat confié à la Commission, est fondée sur l'étude menée par le cabinet danois Copenhagen Economics. Cette étude conclut que l'établissement d'un taux de TVA unique par État membre constitue le meilleur choix d'un point de vue économique (augmentation du pouvoir d'achat, réduction des distorsions affectant le fonctionnement du marché intérieur, simplification des règles...). Toutefois, le recours à des taux réduits peut se révéler bénéfique pour certains secteurs bien ciblés (en particulier les services fournis localement ou les secteurs qui emploient beaucoup de travailleurs peu qualifiés).

Le commissaire en charge de la fiscalité et de l'union douanière, László Kovács, a indiqué qu'il s'agissait pour la Commission de lancer « un vaste débat politique entre les États membres » et de « connaître leur point de vue avant de définir une politique à long terme cohérente et réalisable ». Il  ajouté : « Nous pensons qu'il faut instaurer pour les taux réduits un nouveau cadre, qui soit à la fois plus rationnel, plus transparent et plus souple pour les États membres ».

La communication de la Commission propose d'accorder davantage de flexibilité aux États membres dans l'application des taux réduits de TVA, en vertu du principe de subsidiarité.

La Commission propose d'instituer trois catégories de taux de TVA :

- un taux très réduit (de 0 à 5 %) pour les biens et services de première nécessité, en particulier l'alimentation ;

- un taux intermédiaire (de 10 à 15 %) qui serait appliqué, de façon optionnelle, aux biens et services non basiques, mais nécessitant un traitement préférentiel, tels que la culture, l'éducation, l'environnement... ;

- le taux normal.

Cette structure de taux devrait toutefois respecter les objectifs de la stratégie de Lisbonne révisée et éviter de se traduire par des coûts administratifs supplémentaires pour les entreprises. Les taux réduits devraient s'appliquer à une catégorie thématique de biens et services et non plus à une partie de celle-ci.

En tout cas, la Commission ne prendra d'initiative législative qu'après avoir reçu du Conseil une orientation politique claire. C'est pourquoi elle a souhaité organiser un débat informel pendant le déjeuner du Conseil Ecofin du 13 novembre dernier.

Quant à la proposition de directive, elle tend à prolonger jusqu'au 31 décembre 2010 certaines des dérogations accordées aux États membres au moment de leur adhésion, en 2004, et qui viennent à expiration, pour la plupart, à la fin de 2007(1(*)). Il s'agit à la fois d'assurer l'égalité de traitement entre États membres et de ne pas « influencer les résultats des futures discussions relatives à l'utilisation des taux réduits ».

D'après les informations qui m'ont été communiquées, le débat du 13 novembre, même informel, n'a guère été concluant. Les États membres sont très divisés et il est intéressant de noter que tous n'ont pas retenu les mêmes éléments de cette réunion. En outre, les Vingt-sept ne sont pas parvenus à l'unanimité requise pour proroger les dérogations dont bénéficient les nouveaux États membres, le Danemark et l'Allemagne s'y étant opposés. Celle-ci reste en effet résolument hostile à l'utilisation des taux de TVA comme instrument de politique économique ou sociale. Il est vrai que notre voisin d'outre-Rhin a choisi d'augmenter de trois points son taux de TVA afin de rétablir l'équilibre de ses finances publiques.

La discussion a donc été renvoyée au Conseil Ecofin d'hier. Pour cette réunion, la présidence portugaise avait produit un document de travail invitant la Commission :

- à formuler, au plus tard au cours du second semestre 2008, une proposition concernant l'application de taux réduits de TVA à un nombre limitativement défini de services prestés localement, en particulier les services à forte intensité de main d'oeuvre énumérés à l'annexe IV et les services de restauration ;

- à analyser l'impact de l'application de taux réduits à d'autres biens et services, notamment au regard de considérations environnementales ;

- à formuler en 2009 une proposition complète concernant les taux réduits de TVA, accompagnée d'une évaluation économique de leur impact, afin de permettre de prendre une décision avant 2010.

Ces axes de travail correspondent largement aux positions françaises en la matière.

Je rappelle que le président de la République, dans une lettre adressée à la Chancelière allemande, avait estimé que la détermination des taux de TVA devait être plus respectueuse du principe de subsidiarité ; c'est désormais sous cet angle qu'est abordée la question de la TVA dans la restauration. Il avait également évoqué l'utilisation de la TVA comme instrument de politique environnementale. Récemment, notre pays, conjointement avec le Royaume-Uni, a ainsi demandé l'autorisation de réduire les taux de TVA sur certains biens et produits économes en énergie (les « écoproduits »).

D'après les dernières informations en ma possession, le Conseil Ecofin d'hier a pris acte des propositions de la présidence portugaise et a finalement adopté la proposition de directive prorogeant les taux réduits dont bénéficient les nouveaux États membres. L'Allemagne aurait néanmoins obtenu qu'une déclaration mentionne explicitement que ces décisions ne préjugent pas de la position définitive sur l'usage des taux réduits de TVA.

En conclusion, il me semble que la France devrait mettre à profit sa présidence de l'Union européenne pour faire avancer le débat sur les taux réduits de TVA, même s'il est peu probable qu'une décision formelle puisse aboutir.

En tout état de cause, l'évolution de ce dossier sensible me conduira éventuellement à faire de nouveau le point dans le courant de l'année 2008.

Compte rendu sommaire du débat

M. Jean Bizet :

Quel serait le coût de la baisse de la TVA sur la restauration en France ?

M. Denis Badré :

La perte de recettes qui en résulterait est évaluée à environ 3 milliards d'euros.

M. Jean Bizet :

Je remercie Denis Badré pour sa communication sur ce sujet très sensible. À n'en pas douter, les professionnels de la restauration vont accentuer leur pression sur les pouvoirs publics à mesure que l'on s'approchera du second semestre 2008, lorsque la Commission présentera une proposition de directive sur l'application de taux réduits de TVA à certains services prestés localement.

M. Robert del Picchia :

Certains États membres parviennent à contourner les dispositions communautaires relatives à la TVA. Je pense au Danemark qui a institué, en plus de la TVA, une écotaxe sur les automobiles, variable selon la consommation de carburant, de telle sorte que le prix en est accru de 50 %. Par ailleurs, la baisse de la TVA applicable à la restauration devrait entraîner un recul de la fraude fiscale, si bien que le manque à gagner devrait être en réalité moins élevé que prévu.

Budget communautaire

Point sur le financement de Galileo
et de l'Institut européen de technologie (Texte E 3657)

Communication de M. Denis Badré

L'heureuse surprise survenue lors du Conseil Ecofin du 23 novembre dernier, consacré à la deuxième lecture du projet de budget pour 2008, m'a conduit à modifier l'esprit de ma communication. Conçue initialement comme s'inscrivant dans le cadre de la procédure de l'article 88-4 de la Constitution, elle vise finalement à faire le point sur le financement du programme européen de radionavigation par satellite Galileo et de l'Institut européen de technologie (IET), ce sujet étant suffisamment important pour rendre nécessaire une révision du cadre financier 2007-2013.

1. Les problèmes de financement de Galileo et de l'IET

Les modalités de financement de Galileo, dont l'objectif est de concurrencer le GPS américain, ont connu des déboires.

Initialement, il était prévu que le déploiement et l'exploitation de Galileo seraient financés conjointement dans le cadre d'un partenariat public/privé. Le budget communautaire devait par ailleurs être mis à contribution à hauteur de 1 milliard d'euros sur les années 2007-2013, ce montant étant programmé dans la sous-rubrique 1 a « Compétitivité pour la croissance et l'emploi » du cadre financier.

Toutefois, les négociations du contrat de concession avec le seul prestataire (un consortium de huit entreprises baptisé Euro-GNSS) ayant répondu à l'appel d'offres lancé en octobre 2003 ont échoué et ont été interrompues au début de 2007. Le Conseil puis le Parlement européen ont alors demandé à la Commission de proposer des solutions alternatives permettant de mettre en oeuvre le programme Galileo.

La Commission a établi l'hypothèse d'un financement par le seul secteur public de la capacité opérationnelle de Galileo, soit 30 satellites mis en orbite d'ici la fin 2012 - soit avec trois ans de retard sur le calendrier initialement prévu - pour un coût total de 3,4 milliards d'euros sur la période 2007-2013. Le Conseil et le Parlement européen ont pris acte de la nécessité d'un financement public supplémentaire à hauteur de 2,4 milliards d'euros, 1 milliard étant déjà programmés, et ont demandé à la Commission de leur faire des propositions.

En ce qui concerne l'IET, la contribution du budget communautaire à son coût total a été estimée, en octobre 2006, à 308,7 millions d'euros sur les années 2008-2013. Ce montant a été considéré comme programmé dans la sous-rubrique 1 a, la Commission ayant jugé que les marges non allouées sous les plafonds de cette rubrique pourraient suffire à financer le lancement de l'IET. Néanmoins, le Conseil et le Parlement européen n'ont pu se mettre d'accord sur les modalités concrètes du financement de l'IET.

Les besoins de financement s'établissent donc à 2 400 millions d'euros au titre de Galileo et à environ 309 millions pour l'IET, soit un total de 2 709 millions d'euros.

2. Les solutions proposées par la Commission

Le 19 septembre dernier, la Commission européenne, répondant à la demande de l'autorité budgétaire, a présenté une communication et une proposition de décision dans lesquelles elle fait clairement le choix d'un financement exclusif par le budget communautaire.

Ce principe étant posé, elle a proposé que 300 millions d'euros soient rendus disponibles au sein des activités de recherche liées aux transports financées au titre du 7e programme-cadre de recherche, ce qui ramène le besoin de financement à 2 409 millions d'euros.

Pour le couvrir, la Commission a surtout proposé de recourir aux marges des rubriques 2 « Conservation et gestion des ressources naturelles » et 5 « Administration » disponibles en 2007 et 2008, qui, selon elle, sont « appréciables » (2,1 milliards d'euros en 2007 et 2,5 milliards en 2008 pour la rubrique 2), en raison de la situation favorable sur le marché agricole.

La proposition de la Commission consiste donc à relever les plafonds annuels de la sous-rubrique 1 a pour les années 2008 à 2013 d'un montant total de 2 409 millions d'euros et à baisser d'autant les plafonds des rubriques 2 et 5 pour les années 2007 et 2008, afin que l'opération soit neutre en termes budgétaires.

Cette proposition requiert une révision du cadre financier.

3. Les positions en présence

Il paraît évident que, sur Galileo, qui constitue le problème principal, la position adoptée par la Commission est directement liée à celle du Parlement européen, qui est hostile à un financement intergouvernemental et favorable à une révision des perspectives financières. D'ailleurs, la Commission a renoncé à la solution d'un financement intergouvernemental, via le budget de l'Agence spatiale européenne (ESA), certes parce que 10 États membres de l'Union européenne ne sont pas membres de l'ESA, mais aussi parce que le budget de celle-ci se situe en dehors du champ du contrôle du Parlement européen.

Le 25 octobre dernier, lors du vote en première lecture du projet de budget pour 2008, le Parlement européen a ainsi porté le montant des crédits d'engagement prévus pour Galileo de 151 à 890 millions d'euros, dépassant ainsi les marges prévues par le cadre financier. Ce vote cherche à contraindre le Conseil à une révision des perspectives financières. Le Parlement européen a maintenu une forte pression jusqu'au bout. On lui prêtait même l'intention de ne pas approuver le budget pour 2008 en deuxième lecture, en décembre prochain, si le principe du financement communautaire de Galileo n'était pas accepté.

La plupart des États membres étaient d'accord sur au moins un point : la proposition de la Commission n'était pas acceptable en l'état. Sur le reste, ils étaient très divisés.

Certains États membres étaient opposés à la révision des perspectives financières, en raison du précédent qu'une telle solution pourrait constituer en matière de crédibilité budgétaire. C'était le cas, notamment, du Royaume-Uni, des Pays-Bas, de l'Irlande, de la Suède ou encore de la République tchèque.

C'était aussi le cas de l'Allemagne, qui présente la particularité d'être le seul État favorable à un financement mixte par l'Union européenne et l'ESA. La nature intergouvernementale de celle-ci permet en effet d'assurer des retombées pour les entreprises à hauteur de la contribution de l'État membre concerné. S'arc-boutant ainsi sur le principe du « juste retour », qui heurtait de front la position du Parlement européen, l'Allemagne s'est progressivement isolée. Jusqu'au bout, elle a refusé de céder et a été le seul État membre à voter contre le compromis élaboré, l'Espagne s'étant abstenue.

Quelques États membres, comme le Danemark et l'Autriche, n'étaient pas favorables à des redéploiements au sein de la sous-rubrique 1 a, au motif que cette hypothèse serait en contradiction avec la priorité accordée par les chefs d'État et de gouvernement à la recherche.

Quant à la France, elle a toujours cherché à tenir une position équilibrée tendant à faciliter l'émergence d'un compromis. Elle a considéré que la proposition de la Commission constituait une bonne base de travail, qui devait toutefois être améliorée.

Globalement, notre pays partageait l'analyse de l'exécutif européen, selon laquelle le financement de la phase de déploiement de Galileo ne peut provenir de façon réaliste que du budget communautaire, dès lors que ce financement ne se traduirait pas par une augmentation du montant des engagements prévus dans les perspectives financières. Il était en revanche beaucoup plus réservé sur l'utilisation des marges de l'exercice 2008, qui présente l'inconvénient d'obérer l'avenir.

4. L'accord élaboré

Chacun campant sur ses positions, le pessimisme était de mise pour le Conseil Ecofin du 23 novembre dernier, et la perspective de voir le Conseil européen du 14 décembre se saisir du projet de budget pour 2008 se rapprochait.

Les Vingt-sept sont fort heureusement parvenus à un accord sur le financement de Galileo et de l'IET, qui a permis de débloquer le processus budgétaire. La minorité de blocage tant redoutée ne s'est pas formée, et l'isolement de l'Allemagne n'en a paru que plus flagrant. Il convient ici de saluer le rôle de la présidence portugaise, qui s'est d'ailleurs toujours montré relativement confiante, et dont l'investissement impartial a permis d'aboutir. Assurément, cet accord est largement à porter à son crédit.

À l'issue d'un compromis d'ensemble où chacune des parties a accepté de composer, le financement de Galileo et de l'IET sera assuré de la façon suivante :

- la sous-rubrique 1 a est mise à contribution : d'une part, une partie des crédits destinés aux activités de recherche liées aux transports financées au titre du 7e programme-cadre de recherche sera réaffectée, à hauteur de 400 millions d'euros, et, d'autre part, des redéploiements de crédits seront effectués, pour un montant de 200 millions d'euros (2(*)) ; cette solution est conforme aux souhaits de nombreux États membres et à ceux de la Commission, tandis que le Parlement européen y était hostile ;

- 300 millions d'euros seront rendus disponibles au titre de la marge de la sous-rubrique 1 a au cours des années 2008 à 2013 ; sur ce point, c'est la France, notamment, qui a dû faire des concessions, car elle était hostile à la mobilisation des crédits disponibles au-delà de l'exercice en cours ;

- comme le proposait la Commission, 1,6 milliard d'euros permettront de relever les plafonds de la sous-rubrique 1 a pour la période 2008-2013, grâce à une réduction de la marge de la rubrique 2, c'est-à-dire des crédits agricoles non utilisés en 2007 ; de ce point de vue, la France a indéniablement obtenu satisfaction, puisque le recours à la marge de la rubrique 2 au titre de l'exercice 2008, initialement proposé par la Commission, a été abandonné - de même d'ailleurs que la mobilisation des marges de la rubrique 5 ;

- enfin, 200 millions d'euros proviendront de l'instrument de flexibilité, destiné à financer les événements imprévus.

Les trois institutions ont également assorti leur accord de plusieurs déclarations politiques.

Elles ont notamment réaffirmé l'importance de Galileo, qui constitue une priorité pour l'Union européenne. Elles ont également souligné le caractère exceptionnel de la procédure retenue qui ne constitue pas un précédent pour la révision du cadre financier à venir.

De son côté, la Commission a confirmé que le financement complémentaire induit par Galileo ne requiert pas l'utilisation de la marge de la rubrique 2 pour un exercice postérieur à 2007, et que le recours à cette marge ne constitue pas un précédent pour les années à venir.

Compte rendu sommaire du débat

M. Jean Bizet :

Le discours, que l'on a parfois entendu, selon lequel les dépenses agricoles auraient permis de financer Galileo ne me paraît pas fondé. Ce projet est en réalité financé grâce à la mobilisation de crédits non utilisés. Il était temps d'aboutir à un accord sur le financement de Galileo si l'on voulait lancer ce projet, notamment dans la perspective de la stratégie de Lisbonne. De ce point de vue, la décision prise lors du Conseil Ecofin du 23 novembre apparaît comme un « miracle ». Cependant, il faut s'assurer que la révision du cadre financier qui a été nécessaire ne constitue pas un précédent.

M. Jacques Blanc :

L'accord obtenu sur Galileo est une grande victoire pour l'Union européenne. Ce projet constitue le seul moyen de se doter d'un outil dont les retombées seront considérables en matière économique et spatiale, ou encore dans le domaine de la défense.

M. Bernard Frimat :

Le compromis élaboré a été laborieux, mais l'essentiel est qu'il existe. Il est étonnant de constater que les États membres, qui ont toujours fait de Galileo une priorité politique, aient eu tant de difficultés à trouver 3,4 milliards d'euros au cours de la période 2007-2013. Le temps perdu est considérable s'agissant d'un projet lié aux nouvelles technologies. Les réticences allemandes ont illustré les limites du principe du « juste retour ». L'Espagne a assoupli sa position et s'est ralliée à l'accord sur le volet industriel de Galileo après avoir vu certaines de ses revendications satisfaites.

M. Pierre Bernard-Reymond :

Il convient de saluer le rôle de la présidence portugaise qui a permis d'aboutir à un accord sur Galileo.

M. Bernard Frimat :

Force est de constater que les « petits » États membres conduisent leur présidence de l'Union européenne de façon souvent remarquable.

M. Robert del Picchia :

Certaines questions techniques restent encore à régler, en particulier quant à la possibilité qu'auront éventuellement les Américains de brouiller les émissions du système Galileo, comme ils l'avaient fait avec le GPS, pendant quelques heures, à l'époque de la guerre du Golfe.

M. Pierre Bernard-Reymond :

Les États-Unis ont déjà tiré parti du retard pris par Galileo pour réfléchir au lancement du GPS dit de troisième génération. De surcroît, le programme européen sera également confronté à la concurrence chinoise et russe en la matière. L'accord conclu sur le volet industriel de Galileo a permis de s'entendre sur les modalités d'attribution des différents marchés afférents à ce projet.

Justice et affaires intérieures

Intégration de neuf nouveaux États membres à l'espace Schengen

Communication de M. Robert del Picchia

Le Conseil « JAI » du 8 novembre dernier a constaté que neuf nouveaux États membres remplissaient les conditions pour intégrer l'espace Schengen. Il s'agit de la République tchèque, de l'Estonie, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Hongrie, de Malte, de la Pologne, de la Slovénie et de la République Slovaque.

Après l'avis favorable rendu par le Parlement européen le 15 novembre, le Conseil devrait formaliser cet élargissement qui interviendra à la fin de l'année et qui constituera un évènement de première importance. Il signifie, en effet, qu'il n'y aura plus de contrôle aux frontières intérieures dans un espace allant du littoral de l'Atlantique jusqu'aux frontières de l'Union européenne avec la Russie, le Belarus, l'Ukraine et les pays des Balkans. Chypre a, en revanche, décidé de reporter son entrée dans l'espace Schengen.

1. Quelle est la situation actuelle des nouveaux États membres à l'égard de l'espace Schengen ?

Je vous rappelle que, comme pour la zone euro, l'entrée dans l'espace Schengen des États membres ayant adhéré à l'Union européenne en 2004 nécessite une décision du Conseil, à l'issue d'une évaluation de la capacité de ces pays à assumer leurs obligations.

Les nouveaux États membres se sont engagés, lors des négociations d'adhésion, à reprendre l'intégralité de l'acquis de Schengen. Cet acquis concerne pour l'essentiel des dispositions qui visent à assurer un contrôle efficace aux frontières extérieures, notamment en matière de visas, de règles relatives au franchissement des frontières extérieures, de coopération policière et judiciaire ou encore de lutte contre l'immigration clandestine. Pour la participation à l'espace Schengen, la connexion des nouveaux États membres au Système d'information Schengen (le « SIS ») est également requise.

Comme on le sait, ces pays ont fait de la levée des contrôles aux frontières intérieures une priorité. C'est pourquoi, l'an passé, ils avaient très mal vécu la déclaration de la Commission européenne qui avait annoncé que leur entrée dans l'espace Schengen ne pourrait intervenir, au mieux, qu'en 2008 ou en 2009, compte tenu des difficultés rencontrées pour la mise en place du « SIS II ».

2. Quelle a été la méthode retenue pour vérifier la capacité de ces pays à assumer leurs responsabilités dans le cadre de l'espace Schengen ?

Conformément à l'article 3, paragraphe 2, de l'acte d'adhésion, le Conseil doit vérifier au moyen de procédures d'évaluation que les nouveaux États membres remplissent les conditions nécessaires à l'application de l'ensemble des dispositions concernées de l'acquis Schengen avant de prendre des décisions sur l'application pleine et entière de cet acquis.

Cette évaluation préalable des capacités des nouveaux États membres est évidemment indispensable pour s'assurer que la suppression des contrôles aux frontières ne puisse pas favoriser le crime organisé ou l'immigration illégale.

Les évaluations ont été menées séparément pour chaque État. Elles ont commencé par une déclaration de leur part indiquant qu'ils étaient prêts à se soumettre aux évaluations. En 2005, le Groupe d'Évaluation Schengen a commencé à évaluer concrètement dans quelle mesure ces nouveaux États membres étaient prêts à appliquer l'acquis de Schengen.

Les évaluations non liées au SIS ont porté sur plusieurs domaines : la protection des données, la coopération policière, les visas, les frontières terrestres, les frontières maritimes et les frontières aériennes.

Pour mener à bien sa mission, le Groupe d'Évaluation Schengen a notamment utilisé un questionnaire. Par la suite, il a procédé à des visites d'évaluation qui ont été faites par des équipes d'experts. Elles ont abouti à l'établissement de rapports détaillés comportant des descriptions factuelles, des évaluations positives et critiques, ainsi que des recommandations. Dans certains cas, de nouvelles visites d'évaluation ont été demandées en vue d'établir si les faiblesses constatées avaient été corrigées.

3. Quel est le bilan des évaluations qui ont été réalisées ?

Je commencerai par examiner la condition qui concerne la capacité des nouveaux États membres à intégrer le Système d'information Schengen (SIS).

Cette condition est en effet déterminante. Le SIS contient des informations relatives aux personnes signalées aux fins de non admission, c'est-à-dire qui ne peuvent pas pénétrer dans l'espace Schengen. Il équilibre ainsi la libre circulation des personnes dans l'espace Schengen, en veillant à conserver un niveau de sécurité équivalent après l'ouverture des frontières. Outil de contrôle aux frontières extérieures, il se substitue aux anciens postes fixes aux frontières pour les remplacer par une « frontière électronique ». Je rappelle que c'est la France qui héberge - à Strasbourg - l'actuel système central du SIS.

En 2001, le Conseil a souhaité développer un système de deuxième génération (le SIS II) dont la réalisation technique a été confiée à la Commission. Le SIS II serait doté de nouvelles fonctionnalités comme les photographies et les empreintes. Or la complexité technique de ce nouveau système a entraîné un retard important. Prévue pour octobre 2007, sa mise en oeuvre n'est désormais plus envisagée avant décembre 2008.

Il faut souhaiter que ce retard puisse être comblé pour que les nouvelles fonctionnalités offertes par le SIS II soient opérationnelles dans un délai raisonnable. En tout état de cause, face à ce retard, la présidence portugaise a proposé aux nouveaux États membres de se connecter au système existant sans attendre la mise en place du SIS II. Baptisé du nom de SISOne4all, ce dispositif fonctionne depuis le 1er septembre 2007. Le mérite en revient aux équipes portugaises et aux techniciens français du Centre de Strasbourg qui ont beaucoup travaillé pour parvenir à ce résultat.

Le Conseil « JAI » des 12 et 13 juin 2007 a adopté une décision sur l'application des dispositions de l'acquis de Schengen relatives au système d'information Schengen. Cette décision a permis de transférer les données du SIS. Constatée par le Conseil « JAI » du 18 septembre 2007, l'utilisation concrète de ces données par les États concernés, depuis le 1er septembre, a permis au Conseil de vérifier l'application que ces derniers faisaient du SIS.

L'évaluation a eu lieu en septembre et en octobre dernier. Elle a mis en évidence que ces États faisaient une bonne utilisation du SIS, sous réserve de quelques observations qui ont fait l'objet de recommandations, par exemple sur la formation des personnels.

J'en viens maintenant à la seconde condition qui porte sur la sécurité des frontières extérieures.

C'est évidemment un enjeu majeur. Tous les États membres concernés par l'élargissement, à l'exception de la République tchèque, auront une frontière extérieure de l'Union. Ils auront la responsabilité d'en assurer le contrôle.

En décembre 2006, le Conseil avait adopté des conclusions sur le degré de préparation des États membres concernés. Ces premières séries de conclusions et les rapports individuels avaient recensé les cas nécessitant des mesures supplémentaires et les cas dans lesquels des changements nécessaires devraient être réévalués dans le cadre de visites de suivi.

Seule la Hongrie n'a pas fait l'objet d'une visite supplémentaire. Pour les autres États, ces visites supplémentaires, qui ont eu lieu entre mars et septembre 2007, ont montré qu'ils avaient réalisé un gros travail de préparation.

Je vous avais rendu compte l'an passé d'une visite que j'avais effectuée en Pologne dont j'avais retiré le sentiment que les autorités polonaises avaient fait des efforts très importants pour renforcer les contrôles à la frontière orientale et une impression globalement favorable sur l'état de préparation de ce pays. Le rapport d'évaluation établi par le groupe d'évaluation Schengen, à la suite d'une nouvelle visite sur place, conforte ces impressions : il souligne, en effet, que les lacunes constatées dans un premier rapport d'évaluation sur les frontières terrestres et sur les frontières aériennes ont pu être comblées.

Avec Alima Boumediene-Thiery, nous vous avions par ailleurs rendu compte d'un déplacement effectué à Malte, dont nous avions notamment retiré le sentiment d'un manque de moyens en matériel moderne dont disposaient les autorités maltaises. À l'issue d'une nouvelle visite, le groupe d'évaluation a néanmoins considéré que Malte avait pu combler ses lacunes précédemment constatées pour les frontières aériennes et maritimes.

Pour les autres États, les nouvelles visites ont montré que des réponses avaient globalement été apportées aux difficultés qui avaient été mises en évidence. Je veux, en particulier, mentionner le cas de la Slovaquie : les évaluateurs ont observé que les autorités étaient parvenues à renverser une situation difficile pour la surveillance des frontières terrestres.

Toutefois, en Estonie, le groupe d'évaluation a relevé que, face à une diminution persistante des effectifs du corps des gardes-frontières, la question du contrôle des frontières extérieures par ce pays devra faire l'objet d'un suivi attentif au cours des prochaines années. Un suivi devra aussi être assuré pour l'aéroport de Tallinn, qui n'a pas pu faire l'objet d'une évaluation complète en raison de travaux de construction en cours dans l'aérogare passagers.

Mais, au total, le Conseil a conclu que les conditions étaient désormais remplies dans les États membres concernés pour chacun des domaines en cause. Il a fixé au 21 décembre 2007 la date d'application de la totalité des dispositions de l'acquis Schengen aux nouveaux États membres, date à partir de laquelle devront être levés les contrôles de personnes aux frontières intérieures avec ces États. Pour les frontières aériennes, la date du 29 mars 2008 est retenue.

4. Comment le suivi sera-t-il assuré ?

Dans le courant de l'année prochaine, les États membres concernés devront informer le Conseil du suivi qu'ils donnent aux recommandations qui leur ont été faites.

La mise en oeuvre effective de ces recommandations est évidemment essentielle. Elle devra faire l'objet d'un suivi très attentif pour que les dernières difficultés soient rapidement corrigées.

Il reviendra aux nouveaux États membres de veiller au premier chef à maintenir en permanence un haut niveau de sécurité et à assurer un respect strict des conditions de l'espace Schengen. Mais je crois aussi qu'il s'agit d'un domaine où la solidarité européenne doit particulièrement s'exercer. Avec Alima Boumediene-Thiery, nous avions été frappés lors de notre déplacement à Malte par les fortes attentes des autorités maltaises à l'égard de l'Union européenne et par leur manque de moyens pour faire face à un afflux massifs d'immigrants clandestins. C'est précisément l'une des missions de l'agence FRONTEX que d'assister les États membres pour la formation des gardes frontières nationaux, mais aussi dans les situations qui exigent une assistance technique et opérationnelle renforcée aux frontières extérieures. J'avais eu l'occasion d'exprimer ici même le sentiment que cette agence n'était pas assez tournée vers l'opérationnel. Elle sera dotée d'un budget sensiblement augmenté et d'effectifs en croissance en 2008. Elle doit donc s'engager résolument dans des actions opérationnelles.

Je vous rappelle par ailleurs qu'à l'occasion de la création de cette agence, en 2004, nous nous étions prononcés en faveur de la mise en place, éventuellement dans le cadre d'une coopération renforcée, d'une véritable police européenne des frontières.

Plus récemment, en février dernier, nous avons soutenu la proposition de la Commission européenne de créer des équipes d'intervention rapide aux frontières, composées de contingents nationaux, qui pourraient venir en appui des gardes frontières d'un État membre et les soutenir en cas de besoin. Ce règlement a été adopté le 11 juillet 2007 ; il est entré en vigueur le 20 août 2007. Il faut maintenant qu'il soit mis en oeuvre concrètement. Lors de l'examen de ce texte, qui marque une nouvelle étape vers un système intégré de gestion des frontières extérieures, nous avons aussi souhaité que soit étudiée la possibilité de créer un corps européen de garde-côtes afin de renforcer la protection des frontières maritimes de l'Union européenne. Il me paraît nécessaire que tous ces sujets débouchent sur des actions concrètes dans les prochains mois, tout particulièrement sous la prochaine présidence française.

Notre délégation devra elle-même rester très vigilante sur cette question pour s'assurer que l'élargissement de l'espace Schengen se déroule dans de bonnes conditions.

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En conclusion, je crois qu'il faut :

- saluer l'évènement considérable que constitue l'entrée des nouveaux États membres dans l'espace Schengen, en soulignant les efforts qu'ils ont accomplis pour se conformer à l'ensemble de l'acquis Schengen ;

- relever que cet élargissement de l'espace Schengen est réalisé à l'issue d'une procédure d'évaluation qui a permis de corriger les dysfonctionnements qui avaient été constatés, condition préalable pour que la sécurité de l'ensemble du système soit assurée ;

- réaffirmer une exigence de vigilance sur le suivi des recommandations qui ont été faites aux États concernés, afin que toutes les conditions soient réunies pour assurer durablement un bon fonctionnement de cet espace Schengen élargi.

Compte rendu sommaire du débat

M. Jean Bizet :

Un corps européen de gardes-côtes pourrait jouer un rôle très utile dans la lutte contre les pollutions en mer.

M. Pierre Bernard-Reymond :

N'est-il pas surprenant d'appliquer le dispositif Schengen à des États qui se trouvent encore dans la période transitoire pour l'accès de leurs ressortissants au marché du travail des autres États membres ?

M. Robert del Picchia :

Je précise que les ressortissants des nouveaux États membres peuvent d'ores et déjà circuler librement dans l'espace Schengen, mais que leur accès au marché du travail demeure réglementé. Pour ce qui est de la France, je rappelle que nous avons ouvert 61 métiers en 2006 et qu'un total de 150 métiers seront ouverts à partir de 2008.

Avec l'espace Schengen, on n'a pas supprimé les frontières. On a simplement suspendu les contrôles aux frontières. Mais ces contrôles peuvent être rétablis dans certains cas, par exemple lorsque se déroule un événement majeur dans un pays. Une clause de sauvegarde s'applique lorsqu'un État est confronté à une menace grave pour l'ordre public ou la sécurité publique.

M. Jean Bizet :

Cela paraît de bon sens. Il est de même possible de recourir à une clause de sauvegarde en cas de problème sanitaire important.


* (1) La restauration est soumise à un taux réduit de TVA à Chypre (5 %), en Pologne (7 %) et en Slovénie (8,5 % sur « la préparation de repas »).

* (2) Plusieurs lignes budgétaires voient dès lors leurs dotations diminuées : normalisation et rapprochement des législations (28 millions d'euros), Euratom (50 millions), procédures de passation et de publication des marchés publics de fournitures, de travaux publics et de services (46 millions), services pan-européens de gouvernement électronique aux administrations publiques, aux gouvernements et aux citoyens (15,9 millions), formation et perfectionnement d'interprètes (10,1 millions) et agences décentralisées (50 millions).