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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 6 février 2008




Politique étrangère et de défense

Paquet défense (Textes E 3740 et E 3741)

Communication de M. Didier Boulaud

Le 5 décembre dernier, la Commission européenne a présenté une série de textes regroupés sous le nom de « paquet défense ». Il s'agit :

- d'une communication de portée générale qui propose une « stratégie pour une industrie européenne de défense plus forte et plus compétitive » ;

- d'une directive relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services dans le domaine de la défense et de la sécurité ;

- d'une directive simplifiant les conditions des transferts des produits liés à la défense dans la Communauté.

Si la communication ne pose pas de difficultés et ne mérite pas un examen approfondi parce qu'elle ne fait que reprendre des éléments précédemment évoqués par la Commission, il n'en va pas de même pour les deux directives, qui soulèvent des enjeux importants.

Avec ces deux directives portant sur le secteur de la défense, nous touchons à un domaine d'une importance et d'une sensibilité exacerbées, tant les États sont jaloux de leurs prérogatives de souveraineté nationale, et les enjeux financiers conséquents pour les industries du secteur. Il est donc important que la délégation puisse exprimer ses positions à cet égard. Cela n'a un intérêt réel que si nous le faisons en temps utile pour pouvoir contribuer à la négociation. C'est le cas puisque les négociations au sein du Conseil viennent tout juste de commencer sur l'une de ces deux directives et n'ont même pas encore été entamées pour la seconde.

Les deux directives sont indépendantes l'une de l'autre et relèvent de deux directions générales différentes de la Commission européenne : la directive sur les marchés publics a été élaborée par la direction générale « marché intérieur », sous l'autorité du commissaire Charly McCreevy, tandis que la directive sur les transferts a été élaborée par la direction générale « entreprises et industrie », sous l'autorité du Commissaire Günter Verheugen. Cependant, les deux commissaires ont insisté lors de la présentation du « paquet défense » sur la cohérence du paquet qu'elles forment et sur leur complémentarité pour renforcer la compétitivité de l'industrie de défense européenne.

Enfin, il faut rappeler que ce n'est pas la première initiative de la Commission européenne dans ce domaine. Elle s'est en effet montrée particulièrement active depuis cinq ans, en publiant quatre textes sur le sujet depuis 2003.

La situation actuelle du secteur

La Commission déplore à juste titre l'inefficacité actuelle de l'industrie de défense européenne, affectée par une trop grande fragmentation des marchés et des règlementations nationales. Dans tous les États membres, en raison des spécificités des produits de défense, les gouvernements jouent un rôle prédominant, tant comme clients que comme régulateurs. Ils ont tendance à faire primer la sécurité sur toute autre considération et à négliger les règles de transparence et de libre concurrence. De plus, le régime actuel ne fait pas de distinction entre les exportations à des pays tiers et les transferts entre États membres, ce qui entrave le développement d'un marché européen de la défense. Enfin, il existe de grandes disparités entre les États membres. La plupart des États membres ne sont essentiellement que des importateurs d'armement. Seuls six pays ont des industries de défense compétitive : la France, le Royaume-Uni, la Suède, l'Espagne, l'Italie et l'Allemagne. Ces six pays représentent 90 % des productions et des exportations d'armement dans l'Union européenne. Ils se sont regroupés dans le cadre intergouvernemental de la Letter of Intent ou Lettre d'Intention (LoI) de 1998 et de l'Accord-cadre de Farnborough de 2000, qui organisent une coopération industrielle et militaire renforcée.

Le « paquet défense » de la Commission européenne vise à réduire les obstacles à la circulation des biens et des services liés à la défense dans le marché intérieur, ainsi que les distorsions de concurrence qui en résultent. Dans l'esprit de la Commission, les États membres disposeront alors d'un cadre commun de règles de passation garantissant à la fois l'application du traité instituant la Communauté européenne et la prise en compte de particularités propres à ces achats, telles que la sécurité de l'information, la sécurité de l'approvisionnement et la flexibilité nécessaire des procédures.

Le régime juridique actuel des marchés publics de défense

Ils ne sont actuellement pas régis par des règles spécifiques. Ils relèvent en effet des règles de droit commun du marché intérieur, à savoir la directive générale 2004/18/CE relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services.

Cependant, étant donné la spécificité de ces marchés, caractérisés par des enjeux de sécurité et de souveraineté, il existe deux dispositions permettant aux États membres de contourner les règles du marché intérieur.

La première de ces dispositions est l'article 296 du Traité sur la Communauté européenne, repris par l'article 10 de la directive 2004/18/CE. Cet article autorise les États membres à déroger aux règles communautaires pour la passation de marchés d'armes, de munitions et de matériel de guerre aux fins de la protection des intérêts essentiels de leur sécurité. Or, la Commission estime que la plupart des États membres recourent de façon abusive à l'article 296.

La seconde disposition permettant d'échapper aux règles de droit commun du marché intérieur est l'article 14 de la même directive, qui exclut du champ d'application des règles relatives aux marchés publics européens certains marchés relevant des « intérêts essentiels » d'un État membre. Cette définition, peu précise, est parfois utilisée de manière extensive par les États.

Le régime juridique des exportations d'armements en France

Le système français est spécifique par rapport aux autres États membres. Les autorisations sont individuelles ou globales, d'une durée de trois ans par tacite reconduction. Les autorisations individuelles portent sur un seul pays, tandis que les autorisations globales portent sur plusieurs pays. Les autorisations se font en deux étapes.

D'abord, la délivrance d'un agrément préalable par le Premier ministre qui permet de signer le contrat. L'agrément du Premier ministre est octroyé dans le cadre de la Commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériel de guerre (CIEMMG).

La commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériel de guerre (ou CIEEMG) examine les demandes d'agrément préalable en vue d'une exportation de matériels de guerre ou matériels assimilés. Elle émet un avis sur ces demandes afin d'assister le Secrétaire général de la défense nationale qui, au nom du Premier ministre, délivre les agréments préalables.

Elle est présidée par le Secrétariat général de la défense nationale et comprend des représentants du ministère des affaires étrangères, du ministère de la défense, et du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

La deuxième étape est une autorisation d'exportation physique, appelée « autorisation d'exportation de matériel de guerre ». Elle est octroyée après la vérification du respect du contrat. Le régime français de contrôle des exportations est réputé particulièrement fiable.

Je vais maintenant vous présenter chaque directive de façon plus précise.

Première directive : la directive relative aux marchés publics de défense.

Les principales mesures

Cette directive vise à introduire un nouvel instrument juridique pour les achats dans le secteur de la défense qui sont identifiés comme « sensibles » et pour lesquels, de ce fait, la passation des marchés comporte des exigences et des précautions particulières. La Commission a hésité dans un premier temps entre un aménagement de la directive générale 2004/18/CE et la préparation d'une directive autonome. La plupart des États membres étaient partisans d'une directive autonome, qui aurait repris les dérogations existantes, c'est-à-dire à la fois celles qui résultent de l'article 296 du traité instituant la Communauté européenne, et celles qui résultent de l'article 14 de la directive 2004/18/CE.

La Commission n'a pas totalement suivi cette demande. Elle n'a repris que de façon restrictive les dérogations résultant de l'article 296 et aucunement celles de l'article 14. C'est là un motif de conflit entre la Commission et les États membres.

La directive propose un cadre commun pour la passation des marchés publics de défense. Ce cadre vise à instaurer la transparence et l'ouverture qui font défaut aujourd'hui.

La directive a un double champ d'application. Elle recouvre un pilier dit défense et un pilier dit sécurité :

- le pilier défense concerne, d'une part, les matériels définis par une liste communautaire arrêtée en 1958, et, d'autre part, les marchés dits annexes de services et de travaux ;

- le pilier sécurité concerne des matériels relatifs à des informations sensibles, à des informations classées secret défense ou à des informations ayant trait à des menaces terroristes.

Je souligne que le double champ d'application de la directive est en parfaite cohérence avec le Livre blanc en préparation sur la défense nationale, qui inclut également la sécurité.

Dans un souci de plus grande flexibilité, le texte prévoit l'instauration de marchés publics négociés avec publicité de plein droit, ce qui signifie que, à tous les niveaux de la passation, on peut exiger des garanties de confidentialité des informations et de sécurité des approvisionnements pour les candidats.

Les difficultés posées par la directive

On ne peut qu'être favorable à un texte spécifique sur les marchés publics de défense, si l'on veut que les industries de défense en Europe puissent disposer d'un véritable marché où s'exerce une concurrence non faussée. L'industrie française de défense ne peut qu'en profiter. Néanmoins, la proposition de directive laisse apparaître quelques difficultés.

Quatre points doivent à l'évidence être revus à l'occasion de la négociation au Conseil.

La première difficulté concerne le champ d'application de la directive. Je vous ai dit que pour le pilier défense, qui est le plus important, le champ d'application résultait d'une liste élaborée en 1958. Cela ne va pas sans problèmes :

- d'abord, parce qu'une liste datant de 50 ans n'est pas forcément en adéquation avec la réalité d'aujourd'hui ;

- ensuite, parce que l'idée de procéder par liste entraîne le risque d'oublier certains matériels.

Il paraîtrait donc préférable de recourir à une définition générale du champ d'application de la directive, plutôt qu'à une liste qui, par définition, reflétera une situation datée.

La deuxième difficulté concerne les seuils fixés par la directive, qui sont de 211 000 euros hors taxes. Or, en raison de leur nature même, aucun marché public relatif à un programme d'armement ne sera, dans les faits, sous les seuils communautaires. Cela reviendrait à soumettre l'ensemble des marchés de fournitures et de services relatifs aux armes, munitions et matériels de guerre aux règles imposées par la directive. Je pense donc que ces seuils sont inadaptés, et que la directive devra prévoir des seuils adaptés aux spécificités des marchés de défense et de sécurité.

La troisième difficulté concerne la garantie du respect de la souveraineté des États. La directive proposée ne reprend pas l'article 14 de la directive 2004/18/CE. Celui-ci dispose que « la présente directive ne s'applique pas aux marchés publics lorsqu'ils sont déclarés secrets ou lorsque leur exécution doit s'accompagner de mesures particulières de sécurité, conformément aux dispositions législatives, réglementaires ou administratives en vigueur dans l'État membre considéré, ou lorsque la protection des intérêts essentiels de cet État membre l'exige ». Or, il importe que la directive garantisse une protection maximale des marchés de sécurité les plus sensibles. La réintégration du contenu de cet article 14 dans la nouvelle directive s'avère donc essentielle. Sur ce point, tous les États membres sont d'accord.

La quatrième difficulté porte sur l'articulation de la directive avec l'Accord sur les marchés publics de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) : la directive ne doit pas permettre aux intérêts commerciaux hors Union européenne de s'introduire unilatéralement sur les marchés européens. C'est pourquoi, il importe de veiller à ce que le champ d'application de la directive reste en dehors du champ de l'Accord sur les marchés publics, conclu dans le cadre de l'OMC.

*

Les négociations ont commencé au Conseil le 13 décembre dernier. Cinq réunions du groupe de travail « marchés publics » sont prévues sous présidence slovène. Cinq autres réunions devraient avoir lieu également sous présidence française. Le Parlement européen devrait très bientôt se saisir du texte. On peut espérer aboutir à une première lecture en fin d'année. Dans l'ensemble, les États membres sont favorables à cette directive, et les difficultés relevées devraient pouvoir être surmontées.

Compte tenu de la sensibilité du sujet, je vous propose de suivre l'évolution des négociations, mais il ne me semble pas nécessaire, à ce stade, que nous prenions position sur cette proposition de directive.

J'en viens maintenant à la directive sur les transferts, qui me paraît poser plus de problèmes.

*

* *

Deuxième directive : la directive simplifiant les conditions de transfert des produits liés à la défense dans la Communauté.

Les principales mesures

Cette directive se propose de simplifier et d'harmoniser les conditions et les procédures d'octroi des licences. Au départ, elle répond à une demande des industriels. Le Royaume-Uni a été très actif auprès de la Commission et a largement influé sur le texte de la proposition.

La Commission avait initialement préparé un projet de règlement. Elle y a finalement renoncé en raison de la réticence de la plupart des États membres et a donc préparé une directive.

Sur le fond, la grande innovation de la directive, notamment par rapport au régime juridique français, est l'introduction de licences générales. Elle prévoit ainsi de remplacer le régime d'octroi de licences individuelles par un système de licences générales et de licences globales.

Les licences individuelles, délivrées à un destinataire unique, deviennent exceptionnelles.

Les licences générales sont une autorisation a priori couvrant les exportations de certains biens et services, sans limitation de quantité ni de montant.

Les licences globales sont un intermédiaire entre les licences individuelles et les licences générales. Elles permettent de délivrer une autorisation permettant à une entreprise d'exporter des biens et services définis par la licence sans limitation de quantité ni de montant, vers une liste de destinataires proposée par l'entreprise.

Avec les licences générales et globales, le principe de l'autorisation demeure, mais, une fois la licence accordée, le transfert des produits est facilité, dans la mesure où chaque expédition de matériel ne doit plus faire l'objet d'une autorisation individuelle.

Concrètement, les États membres seraient obligés de mettre en place et de publier des licences générales pour deux types de transferts de produits :

- les transferts destinés à des gouvernements d'autres États membres ;

- les transferts à des entreprises ayant fait l'objet d'une certification sur la base de critères communs définis dans la directive.

Parmi ces critères, on peut citer l'obligation d'avoir une expérience et une réputation démontrées dans les activités de défense, d'avoir une activité industrielle pertinente et de détenir un engagement écrit de l'entreprise s'engageant à respecter les conditions d'utilisation des produits fixées dans la licence.

Les difficultés posées par la directive

Cette directive est beaucoup plus délicate que la précédente et pose de nombreux problèmes. On ne peut que comprendre et approuver les objectifs affichés, mais on peut aussi s'interroger sur les moyens proposés par la Commission. J'ai relevé quatre difficultés majeures :

La première difficulté est la question de la compétence externe.

Si cette directive est adoptée, on assistera à un changement de cadre juridique fondamental. Jusque-là, ces questions relevaient du second pilier, c'est-à-dire de la politique étrangère et de sécurité commune. La directive impliquerait un passage au premier pilier, c'est-à-dire au pilier communautaire. On peut se demander si l'instrument communautaire est le plus adapté à ce stade, dans la mesure où une coopération intergouvernementale existe déjà entre les six États ayant des industries de défense compétitive.

De plus, ne peut-on pas craindre que, demain, la Commission s'arroge également des compétences sur les exportations d'armement hors Union européenne ? Elle pourrait s'appuyer pour cela sur la jurisprudence AETR (1971) de la Cour de justice des Communautés européennes, selon laquelle une compétence interne acquise dans un domaine par la Commission implique également sa compétence externe. Or, le domaine des exportations de matériels de guerre vers les pays tiers relève actuellement de la souveraineté exclusive des États. La Commission risquerait alors de réglementer encore plus strictement l'exportation des armes hors de l'Union européenne, en interdisant par exemple l'exportation d'armes à destination de certains pays.

On peut certes débattre du bien fondé d'une décision d'interdiction de ce genre, mais il est indéniable qu'elle n'irait pas dans le sens des intérêts de l'industrie de défense européenne à long terme, et l'on peut penser que les États membres sont en mesure d'avoir par eux-mêmes une politique responsable d'exportation d'armes, sans que la Commission ait à intervenir. Or, le risque d'une telle immixtion ne peut pas être totalement exclu, même si la Commission garantit aux États membres qu'elle n'a pas de telles ambitions. D'autant qu'on ne peut exclure que le Parlement européen aille dans le même sens car cet enjeu de compétence le concerne également. En effet, si ces sujets relevaient du pilier communautaire, il aurait un droit de regard qu'il n'a pas aujourd'hui dans le cadre du second pilier.

La seconde difficulté concerne l'articulation de la directive avec la Lettre d'intention. Si la directive est adoptée, on peut s'interroger sur l'avenir de la coopération intergouvernementale qui a lieu dans le cadre de la Lettre d'intention. Le principe de la « coopération loyale » entre tous les États membres pourrait empêcher ou gêner la poursuite de toute initiative concurrente à la compétence communautaire, et par là même rendre impossible la poursuite des travaux de la Lettre d'intention. En effet, la « coopération loyale » s'oppose à l'approche discriminante de la Lettre d'intention. Celle-ci est par définition discriminante, dans la mesure où elle regroupe six pays ayant les mêmes intérêts qui sont prêts à aller plus loin entre eux. On peut donc redouter que la directive ne freine les progrès entre les six pays dont les industries de défense sont les plus compétitives. Or, leur coopération paraît d'autant plus nécessaire qu'ils ont des groupes transnationaux.

Il est vrai que la directive ne sera pas applicable avant un délai important. L'adoption de la directive, sa transposition, puis sa mise en oeuvre nécessiteront sans doute au moins cinq ans. Cela laisse du temps pour avancer dans le cadre de la Lettre d'intention, qui est totalement indépendante du cadre communautaire. Quelques avancées ont été réalisées, mais elle a pâti d'un manque de volonté et d'implication politique. Actuellement, cette enceinte de dialogue reste très technocratique. La perspective politique initiale a été perdue de vue. Il faudrait en fait que les ministres de la défense s'impliquent davantage pour relancer et redynamiser la Lettre d'intention, qui reste indispensable pour la construction d'une Europe de la défense compétitive.

La troisième difficulté est relative aux certifications et aux clauses de sauvegarde. Les licences générales ne permettent pas de faire de discrimination entre les 27 États membres. Il en va de même avec les sociétés certifiées des 27 États membres. Or, les pays sont différents. Un État membre n'est pas naturellement porté à rechercher le même degré d'implication et de collaboration dans ce domaine avec l'Allemagne qu'avec Chypre, Malte ou la Bulgarie, pays qui apparaissent beaucoup moins fiables. L'approche égalitaire et non discriminante de la directive pose donc problème, dans la mesure où les 27 États membres ne garantissent pas le même niveau de sécurité pour le contrôle des exportations d'armement.

En outre, les critères de certification semblent insuffisants et inadaptés, car le projet actuel repose sur un régime déclaratif de certification des entreprises. Ce régime ne prévoit aucun réel contrôle étatique, ni aucune procédure obligatoire d'audits et de modalités de révision de l'octroi des certifications. Des critères insatisfaisants pourraient donc aboutir à affaiblir le marché en réduisant la confiance entre les États membres. De plus, les règles de certification ne prévoient aucune procédure de sanction ni de recours contre une entreprise ne respectant pas les critères de certification. La directive ne prévoit qu'une clause de sauvegarde qui paraît insuffisante. Celle-ci traite des risques exceptionnels, en permettant aux États membres d'interrompre les transferts sous licences générales vers des entreprises certifiées dont la fiabilité n'est pas absolue.

Enfin, le dispositif de certification est inadapté aux petites et moyennes entreprises : il favorise les grandes entreprises déjà implantées, ce qui pourrait constituer un frein aux échanges déjà existants effectués par les PME.

La quatrième difficulté concerne l'Agence européenne de défense. Il est regrettable que les deux directives ne mentionnent pas l'Agence européenne de défense et ne lui attribuent aucun rôle. Pourtant, celle-ci apparaît comme l'organe européen expert sur les questions de défense. De plus, elle représente - certes dans un cadre intergouvernemental - les ministres de la défense. À ce titre, elle pourrait jouer le rôle d'autorité responsable du contrôle des certifications ou d'autorité édictant les critères communs de certification des entreprises. De plus, elle pourrait éventuellement devenir une sorte de Cour d'appel en cas de litige entre les États membres sur les certifications. Elle serait en tout cas bien plus fondée à jouer ce rôle que la Commission. Cela permettrait de centraliser le contrôle et de renforcer la sécurité du dispositif. La participation de l'Agence européenne de défense pour le contrôle des certifications figurait d'ailleurs dans les documents de travail de la Commission, et le commissaire Verheugen, encore récemment, s'est prononcé en ce sens devant le Parlement européen. Le principal obstacle à cette participation ne vient pas de la Commission, qui s'est montrée ouverte aux propositions françaises sur la question, mais des Britanniques, qui ne veulent pas alourdir leur contribution financière au budget de l'Agence. Pour ma part, j'estime qu'il est indispensable de réintégrer l'Agence européenne de défense dans le dispositif prévu par la directive.

***

La directive sur les transferts est beaucoup plus controversée que celle sur les marchés publics de défense. C'est pourquoi, les négociations n'ont pas encore commencé au Conseil. Le groupe de travail du Conseil ne devrait pas se réunir avant le mois de mars. Il est donc difficile de faire des prévisions sur le calendrier des négociations. Le Parlement européen n'a pas encore nommé de rapporteur, mais c'est la commission sur le marché intérieur et la protection des consommateurs qui traitera le texte. Les négociations seront certainement longues, difficiles et compliquées. Une partie d'entre elles se déroulera sous présidence française.

***

Étant donné l'importance des questions soulevées par cette directive, je vous propose d'adresser un projet de conclusions au Gouvernement.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Vous avez soulevé un certain nombre de difficultés qui montrent que les questions de défense, au sein de l'Union européenne, sont loin d'être simples.

Il est clair que l'on peut redouter que la Commission, compte tenu de la jurisprudence de la Cour de justice, revendique un jour une compétence externe sur ce sujet. On peut également redouter un enlisement de la coopération entre les pays les plus compétitifs dans le cadre de la Lettre d'intention. Car, dans ce domaine de la défense, les vingt-sept États membres ne sont pas à égalité ; et cela tout à la fois pour les forces et pour l'armement. Il est clair que certains comptent peu, tandis que d'autres ont une capacité substantielle.

M. Robert Bret :

Si j'ai bien compris, pour les exportations d'armes hors de l'Union européenne, vous craignez que la Commission européenne puisse à terme fixer une liste de pays où il ne serait pas possible d'exporter. Il me paraîtrait compréhensible, dans cette hypothèse, que la Commission européenne souhaite que cette liste soit respectée par tous les États membres, même par les six pays les plus compétitifs dans le domaine de la défense. Cela ne me paraît pas un problème, car la logique d'un pays producteur d'armes doit à mon avis se concilier avec d'autres considérations liées à la stabilité internationale ou aux risques de conflits, qui peuvent, je pense, être prises en compte plus globalement par la Commission européenne.

M. Didier Boulaud :

La proposition de directive porte sur le fonctionnement du marché intérieur. Mais la crainte est que, en raison de la jurisprudence de la Cour de justice, il ait pour conséquence de conférer à la Commission une compétence que, aujourd'hui, en vertu des traités, elle ne détient pas. L'inquiétude est alors que les États ne se voient dépossédés de leur compétence pour les exportations de matériels de guerre hors de l'Union européenne. Il ne s'agit que d'un risque et non d'une implication certaine, mais il convient d'éviter ce risque.

M. Hubert Haenel :

Comme vous l'avez souligné, nous en sommes encore au tout début du processus législatif communautaire. Nous intervenons donc en temps utile pour que le Gouvernement prenne notre avis en compte au cours des négociations.

Le projet de conclusions que vous nous soumettez résume parfaitement les différents points que vous avez soulevés dans votre communication. Y a-t-il des observations à ce sujet ?

M. Pierre Bernard-Reymond :

La dernière phrase du projet de conclusions pourrait être ressentie comme une injonction faite au ministre de la défense. Peut-être pourrait-on la rédiger de façon plus nuancée ?

M. Didier Boulaud :

Je suis en plein accord avec vous ; il ne s'agit aucunement de stigmatiser le ministre. Ce qui est important, c'est de demander qu'il y ait une véritable implication politique. La LoI est malheureusement une structure devenue aujourd'hui plus technocratique que politique, car les ministres de la défense s'en sont peu à peu désintéressés. Les industriels eux-mêmes s'en plaignent. Ils estiment qu'il n'y a pas assez d'implication politique dans cette LoI et que celle-ci mériterait une vraie relance politique.

M. Hubert Haenel :

Je constate qu'il y a unanimité sur le projet de conclusions ainsi amendé.

*

À l'issue de ce débat, la délégation a adopté les conclusions suivantes :


Conclusions

La délégation pour l'Union européenne demande au Gouvernement d'agir au cours des négociations, de façon à ce que la proposition de directive simplifiant les conditions de transfert des produits liés à la défense dans la Communauté :

- n'ouvre pas la voie à une intervention de la Commission européenne dans les exportations d'armement hors de l'Union européenne ;

- prévoie la participation de l'Agence européenne de défense dans le contrôle des certifications des entreprises ;

- retienne des critères de certification permettant de maintenir, voire renforcer, la confiance entre les États membres ;

La délégation pour l'Union européenne demande au Gouvernement de relancer la Lettre d'intention (LoI) en garantissant une forte implication politique dans cette structure de dialogue intergouvernementale.

Économie, finances et fiscalité

Transposition de la « directive services »

Rapport d'information de M. Jean Bizet

M. Jean Bizet :

Depuis les débats passionnés, et parfois polémiques, suscités par la « directive services », celle-ci n'avait plus guère fait parler d'elle. Les travaux internes aux États membres en vue de sa transposition, qui doit intervenir d'ici le 28 décembre 2009, sont en cours. Ils revêtent une importance cruciale, compte tenu de leur ampleur, de leur technicité et, surtout, des enjeux de la directive, qui, m'a-t-on dit lors de mes rencontres à Bruxelles, « n'est pas une directive comme les autres ». C'est pourquoi il m'a paru important d'étudier la qualité de ces travaux de transposition. À cette fin, j'ai auditionné une trentaine de personnes, et réalisé un déplacement à Bruxelles et un autre à Londres.

Je serai assez bref sur le contenu de la directive elle-même, me permettant de vous renvoyer à mon rapport écrit. Je vous rappellerai simplement que la « directive services », qui a été adoptée le 12 décembre 2006, alors que la proposition de la Commission européenne datait du 13 janvier 2004, est un texte relativement volumineux et très technique. Les débats qu'elle a engendrés se sont largement focalisés sur les conséquences du principe du pays d'origine, qui constituait alors le coeur de la proposition de la Commission. Ce principe a été par la suite abandonné en raison des nombreux problèmes qu'il soulevait et qui, à l'époque, avaient été soulignés par notre délégation.

La directive a pour objectif principal le développement du marché intérieur des services. Son champ est très large, bien que le texte comporte de nombreuses exclusions. La directive s'applique en complément du droit communautaire en vigueur, les textes sectoriels primant sur elle afin d'éviter d'éventuels conflits de normes. Elle comprend également des dispositions relatives à la simplification des procédures administratives, notamment grâce à des guichets uniques, à la liberté d'établissement des prestataires, à la libre circulation des services, à la qualité des services, ou encore à la coopération administrative.

Je souhaiterais d'abord exposer les enjeux de la « directive services » pour notre pays. Ces enjeux sont d'ordre à la fois économique et administratif.

D'un point de vue économique, la directive doit permettre de valoriser l'atout que représentent les services pour l'économie française. En effet, notre pays est particulièrement bien placé en matière de services, ce secteur produisant 45 % de la valeur ajoutée nationale. La France est le 2e exportateur de services dans le monde, et le 1er en Europe. Les échanges extérieurs de services sont excédentaires. Le secteur des services est aussi le premier employeur de notre pays, avec 8,3 millions d'emplois, soit 34 % de l'emploi total. Du reste, on constate qu'à taux de croissance identique, la France, par rapport aux États-Unis, aux Pays-Bas ou au Royaume-Uni, possède un gisement d'emplois considérable dans ce domaine.

L'opportunité que représente la directive pour le développement des services est encore plus grande pour les petites et moyennes entreprises (PME) du secteur. En effet, les PME françaises de services ont des difficultés à se développer parce qu'elles évoluent sur des marchés trop petits ou trop segmentés. La mise en oeuvre de la directive devrait donc leur permettre de conquérir de nouveaux marchés.

D'un point de vue administratif, la « directive services » peut apporter une contribution fondamentale à la réforme en France. Il me semble qu'elle constitue une occasion unique de réformer l'État et l'administration.

La directive impose aux États membres de procéder à un passage en revue, ou screening, de leur législation pour la confronter à ses dispositions. Ils doivent en particulier identifier et recenser chaque régime d'autorisation prévu par la loi ou la réglementation et évaluer ceux qui peuvent être maintenus, ceux qui doivent être modifiés et ceux qui doivent être supprimés, le principe étant que tout régime d'autorisation constitue désormais l'exception. Cet exercice devrait être mis à profit pour réformer le fonctionnement des administrations nationales.

La simplification des démarches administratives va prendre la forme de guichets uniques, qui doivent permettre aux prestataires de services d'accomplir les procédures nécessaires à l'accès et à l'exercice de leurs activités. La directive impose aux États membres une obligation de résultat, mais n'entre pas dans le détail de la mise en oeuvre pratique des guichets uniques. De fait, la situation est très variée selon les États membres.

En France, la question de la structure qui assurera la mise en place et le fonctionnement des guichets uniques n'a pas encore été tranchée. Notre pays pourrait toutefois tirer parti de son réseau de centres de formalités des entreprises (CFE), liés aux chambres de commerce et d'industrie. Au-delà des indispensables améliorations techniques que les CFE devraient connaître avant de devenir des guichets uniques au sens de la directive, ceux-ci soulèvent de nombreuses et difficiles questions qui n'ont pas encore été résolues. Les guichets uniques seront-il uniquement électroniques ou complétés par un point de contact physique ? Se limiteront-ils à délivrer des informations ou apporteront-ils aussi une aide à la décision ? Leurs services seront-ils payants ou gratuits ? Quel sera leur champ de compétences ? Dans quels délais une réponse devra-t-elle être apportée ? Quelle(s) langues sera(ont) utilisée(s) ? Quelle sera la fiabilité des informations apportées ? Il est fort probable, de toute façon, que la mise en place des guichets uniques sera graduelle.

Il me semble que la dynamique « anti-bureaucratique » de la « directive services » devrait pouvoir bénéficier d'un contexte favorable à la réforme de l'État en France, marqué par plusieurs initiatives telles que :

- l'invitation adressée, en mars 2007, par le Conseil européen aux États membres de fixer des objectifs nationaux d'une ambition comparable à l'objectif communautaire de réduire de 25 % d'ici 2012 les charges administratives imposées aux entreprises ;

- la révision générale des politiques publiques en cours ;

- le rapport de la commission Attali.

J'en viens maintenant aux modalités de la transposition de la directive.

Compte tenu des spécificités et de l'importance de ce texte, la Commission européenne, de façon plutôt inhabituelle, joue un rôle important en vue de la transposition, en prenant toute une série de mesures d'accompagnement en direction des États membres.

D'une part, elle assure la coordination de leurs travaux en organisant des réunions bilatérales avec les États membres, en ayant constitué un groupe d'experts avec les administrations nationales compétentes qui permet d'aborder les problèmes rencontrés ou d'échanger les bonnes pratiques, ou encore en conduisant des consultations publiques. D'autre part, la Commission apporte une assistance directe aux États membres. Elle a notamment rédigé à leur intention un guide pratique de la transposition, qui n'a certes pas de valeur juridique, mais qui apporte des précisions sur la manière de comprendre le texte. En outre, elle a engagé des travaux en vue d'instaurer l'Internal Market Information (IMI), qui est un système d'information dédié au marché intérieur, destiné à l'échange électronique d'informations. Son objet est toutefois plus large que celui de la « directive services ».

En France, les travaux de transposition ont commencé rapidement, dès le mois de janvier 2007. Le pilotage de ces travaux a été confié par le ministre de l'économie et des finances, Thierry Breton, à Marie-José Palasz, chef de mission de contrôle général économique et financier à Bercy. Une cellule de pilotage a été constituée. Elle ne compte que trois personnes, mais bénéficie du concours du Secrétariat général du Gouvernement et du Secrétariat général des affaires européennes, ainsi que de diverses directions d'administration centrale. D'autres États membres ont fait un choix différent. Ainsi le Royaume-Uni a-t-il créé un service ad hoc qui compte douze personnes. Des correspondants ont également été désignés au sein des ministères concernés, qui se réunissent dans un groupe de travail interministériel. Toutefois, ces travaux, après un démarrage rapide, sont restés « au point mort » pendant de longs mois, en raison des échéances électorales du printemps 2007.

La transposition de la « directive services » en France me paraît soulever trois problèmes et comporter un risque :

- 1er problème : le calendrier de la transposition sera difficilement tenu. Le Gouvernement a prévu de présenter un projet de texte de transposition pour le mois de juin prochain, avec l'objectif d'une transposition définitive avant la fin de l'année, c'est-à-dire pendant la présidence française de l'Union européenne. Or, les transpositions interviennent généralement trop tard plutôt que trop tôt dans notre pays, comme l'a relevé le Conseil d'État dans son dernier rapport annuel. Le calendrier initialement arrêté était peu réaliste et n'a d'ailleurs pas été respecté. De fait, notre pays ne compte pas parmi les États membres les plus avancés, d'autres, comme les Pays-Bas ou le Royaume-Uni, étant mieux placés. Le directeur de cabinet du Premier ministre a d'ailleurs dû adresser une circulaire à ses collègues, en novembre dernier, pour rappeler l'importance politique de la transposition. Il est fort probable que le texte présenté n'assure de toute façon qu'une transposition partielle de la directive ;

- le 2e problème, qui n'est pas sans lien avec le premier, concerne la médiocre qualité du screening, qui a été « long et laborieux », et qui n'est pas encore achevé, en dépit d'un premier report de la date de rendu des travaux au 15 janvier dernier ;

- le 3e problème tient à l'implication encore trop faible des professionnels dans les travaux de transposition. Le directeur de cabinet du Premier ministre l'a déploré dans sa circulaire. Ici encore, la situation au Royaume-Uni est très différente puisque la « directive services » y a fait l'objet de deux consultations publiques. Il est vrai que ce type de consultation est plus systématique Outre-Manche qu'en France.

Enfin, le risque que j'évoquais est celui d'une transposition « en catimini » de la « directive services ». Afin d'éviter de rouvrir un débat toujours sensible, comme l'ont montré les premières réactions sur le rapport Attali, le Gouvernement pourrait être tenté de recourir à une transposition par ordonnances. Il s'agirait, selon moi, d'un mauvais signal qui pourrait par ailleurs donner l'impression d'une transposition superficielle.

J'en viens en dernier lieu aux problèmes de fond que pose la transposition de la « directive services » en France.

En premier lieu, il me semble très peu probable que l'application de la directive, compte tenu de la complexité et de l'ambiguïté de ce texte, ne donne lieu à aucune action contentieuse devant les juridictions communautaires. C'est donc fort probablement le juge qui tranchera in fine les questions d'interprétation posées par certaines dispositions de la directive.

Par ailleurs, il demeure des questions à arbitrer. Je n'en donnerai que quelques exemples. Les règles françaises d'urbanisme commercial, fixées pour l'essentiel par les lois dites Royer et Raffarin, ne sont pas compatibles avec la directive et devront être réformées dans un sens qui reste à déterminer, de même que certaines dispositions du droit de la construction, en particulier en matière d'assurance décennale. De même, le doute existe quant à l'inclusion ou non de certaines professions réglementées dans le champ de la directive. C'est le cas en particulier des avoués qui, contrairement aux notaires et aux huissiers, n'ont pas été explicitement exclus de son champ. Enfin, la transposition ne doit pas entraîner l'apparition de discriminations « à l'envers », c'est-à-dire qui pénaliseraient davantage les prestataires de services français qu'étrangers.

Sur ces différentes questions, les arbitrages ministériels sont encore attendus.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

J'adhère entièrement aux conclusions de notre collègue. Son rapport illustre le rôle d'alerte et le rôle de suivi que doit jouer notre délégation sur des sujets sensibles comme celui-ci.

M. Robert Bret :

La « directive services » couvre un champ très large d'activités, mais sa rédaction est souvent ambiguë, si bien qu'elle ne manquera pas de susciter des problèmes d'interprétation, qui seront tranchés par le juge. Il y a donc un risque réel de voir le droit national contesté, dans le sens d'une déréglementation accrue. La Cour de justice des Communautés européennes a ainsi récemment rendu des arrêts remettant en cause des dispositions relatives au droit du travail en Lettonie.

*

À l'issue du débat, la délégation a autorisé la publication de ce rapport d'information.

Économie, finances et fiscalité

État du débat sur un « Small Business Act » européen

Communication de M. Louis de Broissia

Dans une communication que j'avais présentée ici même, en avril 2006, j'avais eu l'occasion de rappeler que les États-Unis, pourtant bien connus pour leur libéralisme économique, n'avaient pas hésité à mettre en place une politique d'inspiration beaucoup plus interventionniste en faveur de petites et moyennes entreprises. Cette politique s'appuie sur le Small Business Act (SBA). C'est une loi de 1953, modifiée à plusieurs reprises, qui a créé une agence fédérale indépendante (la « Small Business Administration ») dont le mandat principal est de faciliter l'accès des petites et moyennes entreprises (PME) au capital privé mais qui a aussi vocation à conseiller les PME et à protéger leurs intérêts. Le Small business Act prévoit par ailleurs un accès privilégié des PME aux marchés publics (chaque administration publique doit réserver au minimum 23 % de ses achats à des petites entreprises).

Au regard de cette expérience américaine, la politique de l'Union européenne pour soutenir le développement de ses PME a pu sembler bien modeste jusqu'à présent. Faut-il le rappeler ? Les 23 millions de PME représentent 99 % du total des entreprises et assurent 75 millions d'emplois dans l'Union européenne.

Mais une nouvelle donne est apparue récemment avec les initiatives de la France et l'annonce par le président Barroso de la mise en place d'un projet de SBA européen. M. Hervé Novelli, secrétaire d'État chargé des entreprises et du commerce extérieur, vient de présenter à la Commission européenne les propositions françaises pour ce SBA européen. Ces propositions visent principalement à répondre à une exigence de simplification, à clarifier le statut des PME, à faciliter leur accès aux marchés et à améliorer leur financement

Il était donc particulièrement opportun que notre délégation se saisisse à nouveau du sujet pour faire, en quelque sorte, un « point d'étape ». Dans cette perspective, je me suis rendu à Bruxelles, ce qui m'a permis, outre plusieurs contacts à la représentation permanente de la France, d'avoir des entretiens très fructueux avec le cabinet et les services du commissaire Verheugen qui, à titre principal, préparent ce projet, notamment notre compatriote Mme Françoise Le Bail. J'ai également pu m'entretenir avec le secrétariat général de la Commission qui a en charge la stratégie de Lisbonne et avec les représentants des entreprises.

1. Une vraie ambition pour la politique européenne en faveur des PME

Je ferai un bref rappel sur cette politique en faveur des PME qui n'a été mise en place que récemment. Elle a constitué un volet essentiel de la stratégie de Lisbonne arrêtée en 2000. Une Charte européenne, adoptée en 2000, a énoncé le principe « think small first » et a reconnu le rôle majeur des PME dans l'économie européenne et pour la compétitivité, invitant les États membres et la Commission à agir dans dix secteurs clés pour soutenir les petites entreprises. La Commission européenne a par la suite exposé les grandes lignes de sa politique dans une communication en date du 10 novembre 2005 (« Une politique moderne des PME pour la croissance et l'emploi »). Malheureusement, cette politique est demeurée largement incantatoire, comme je l'avais souligné dans ma précédente intervention devant notre délégation.

Dans un bilan à mi-parcours, présenté le 10 octobre 2007, la Commission européenne se veut néanmoins positive. Elle fait valoir que cette politique a placé les PME au premier rang des priorités. Surtout, je crois pouvoir dire, après les entretiens que j'ai eus la semaine passée à Bruxelles, qu'une page est en train de se tourner. Une véritable ambition se dessine et il faut s'en féliciter. La France a donné dans ce domaine une impulsion décisive. C'est en effet le Président de la République qui a redynamisé cette idée d'un SBA européen. La Commission européenne a souscrit à l'idée de mettre en cohérence la politique en faveur des PME et de lui donner un nouvel élan à partir de mesures concrètes. Le récent déplacement d'Hervé Novelli à Bruxelles a montré qu'il y avait une large convergence de vues sur le contenu à donner à cette politique.

Annoncé par le Président Barroso, le projet de « Small Business Act » a été repris dans quatre communications de la Commission européenne adoptées entre octobre et décembre 2007. Lors du Conseil européen du 14 décembre 2007, les États membres ont soutenu ce projet. Ils ont été nombreux à transmettre leurs contributions à la Commission comme celle-ci les y avait invités. La Commission vient par ailleurs de lancer une consultation qui devrait s'achever au mois de mars. Elle organise aujourd'hui même une audition publique et elle envisage de présenter ses propositions le 11 juin, c'est-à-dire à quelques jours de la présidence française.

La France a donc une formidable opportunité de renforcer de manière pérenne la politique en faveur des PME à l'occasion de sa présidence de l'Union européenne. C'est un grand projet qui contribuera, dans un domaine essentiel pour la compétitivité et l'emploi, à la relance de l'Union européenne.

Quel pourrait être le contenu de ce SBA européen ?

2. La simplification de la législation et la réduction des charges administratives

C'est évidemment une exigence très forte pour permettre à nos PME de se développer. Constatant un retard dans leur mise en oeuvre, la Commission européenne vient d'inviter le Conseil et le Parlement européen à intensifier leurs efforts en vue de l'adoption de propositions de simplification du droit communautaire. Elle présentera 45 nouvelles mesures de simplification en 2008. En outre, le programme général de la Commission européenne, adopté en janvier 2007, a prévu une réduction de 25 % de la charge administrative d'ici 2012. Cet objectif a été repris par le Conseil européen, en mars 2007, qui a invité en outre les États membres à fixer des objectifs nationaux d'une ambition comparable à l'objectif communautaire. La Commission devrait proposer d'inclure dans le projet de SBA européen un chapitre sur la réduction des charges spécifiques aux PME, notamment pour alléger leurs obligations en matière de statistiques ou en prévoyant la transmission en une seule fois de leurs références aux administrations. J'ai en particulier relevé le souci de mes interlocuteurs de libérer les PME des contraintes réglementaires tout au long de leur cycle de vie, ce qui me paraît essentiel. En outre, des études d'impact propres aux PME devraient être réalisées lors de la préparation des textes législatifs.

Dans ce cadre, la mise en oeuvre de portails et de guichets uniques dématérialisés diffusant l'information publique et donnant accès à des services en ligne doit être encouragée. Mes interlocuteurs ont, en particulier, insisté sur la possibilité de créer une entreprise en sept jours partout en Europe à partir d'un guichet unique.

3. L'accès des PME aux marchés

La Commission européenne s'est montrée jusqu'à présent peu réceptive à la demande française tendant à obtenir une dérogation « PME » dans le cadre de l'Accord sur les Marchés Publics de l'OMC, à l'image de celle dont bénéficient certains pays (États-Unis, Japon, Canada, Corée du Sud). Elle a rendu publique une étude qui relève que, en 2005, les PME ont réalisé 42 % des marchés publics au-delà des seuils européens en valeur. Ceci explique que, lors de son audition par la délégation pour l'Union européenne, le 3 octobre 2007, M. Verheugen ait fait valoir que les PME européennes étaient dans une position plus favorable que les PME américaines. Il avait considéré que, plutôt que de réserver des quotas aux PME, il semblait plus efficace de les aider dans leurs démarches. Par exemple, m'a-t-on fait valoir, les justifications administratives exigées actuellement des entreprises dès la phase de soumission à un marché public pourraient n'être imposées qu'aux seules entreprises ayant fait l'objet d'une première sélection.

Dans son rapport au Président de la République sur l'accès des PME aux marchés publics, en date du 5 décembre 2007, Lionel Stoléru suggère d'abandonner la demande française de quotas. Il estime qu'il s'agit d'un combat perdu d'avance et qu'il est en outre inutile dès lors que le pourcentage d'accès des PME aux marchés publics est déjà de 42 % en Europe et de 33 % en France. À titre d'alternative, Lionel Stoléru propose de relever le seuil d'application de l'Accord sur les Marchés Publics (AMP) de l'OMC du niveau actuel de 137 000 euros au niveau de 211 000 euros. La plupart des PME soumissionnant à des marchés inférieurs à 200 000 euros, les contraintes de l'Accord sur les Marchés Publics ne joueraient plus. Cette question a été débattue lors du récent déplacement de M. Novelli à Bruxelles. Je retire de mes entretiens qu'un compromis serait envisageable sur la base d'un relèvement des seuils de l'Accord sur les Marchés Publics de l'OMC (proposition Stoléru) et d'une relance par la Commission de l'instrument réglementaire spécifique permettant des mesures de réciprocité à l'encontre des pays refusant d'ouvrir leurs marchés publics. Un accord sur le contenu du mémorandum français pour le SBA européen pourrait évidemment aider à un compromis de ce type.

La Commission européenne réfléchit également à des mesures pour aider les PME dans leurs démarches. Outre une meilleure information des PME et une sensibilisation des donneurs d'ordre, il pourrait s'agir par exemple de mettre en place des plateformes électroniques pour l'ensemble des marchés publics. La Commission examinera par ailleurs la proposition française de créer un fonds de garantie destiné aux PME.

L'accès des PME aux marchés est aussi rendu plus difficile par le morcellement des règles fiscales. Les PME sont confrontées à des règles complexes et variables selon les pays. Même s'il s'agit d'un sujet difficile, une harmonisation de l'assiette de l'impôt sur les sociétés constituerait une simplification majeure.

La France a en outre proposé que les procédures d'accès des PME aux programmes européens, type PCRDT, et aux fonds communautaires (notamment le FEDER) soient allégées, afin qu'elles puissent y participer davantage. La Commission partage cette volonté d'une plus grande participation des PME.

Un statut de société privée européenne, destiné aux PME, faciliterait également leur accès aux marchés. Un projet sera présenté par la Commission européenne au printemps ou à l'été 2008. Il s'agira d'un cadre simplifié par rapport au statut de la société européenne tel qu'il a été mis en place en 2001. Les représentants des entreprises que j'ai rencontrés à Bruxelles m'ont clairement indiqué qu'un tel statut constituait, à leurs yeux, une priorité.

4. La promotion de l'esprit d'entreprise

La Commission souhaite mettre l'accent sur la notion d'entrepreneur et sur l'éducation à l'esprit d'entreprise. Elle a fait de la question des mobilités professionnelles en Europe l'une de ses priorités dans sa dernière communication sur les PME. Cette orientation doit être approuvée.

L'équivalence des diplômes constitue une autre voie essentielle. La présidence française en 2000 avait lancé le processus de Bologne qui a permis de créer un système de classification des diplômes d'enseignement supérieur (LMD : licence, master, doctorat). Ce dispositif a facilité la mobilité des étudiants grâce à une reconnaissance commune de leurs qualifications. Le mémorandum français appuie les initiatives prises par la Commission pour mettre en place des systèmes permettant la reconnaissance de toutes les certifications, y compris des certifications professionnelles.

La France demande en outre que le programme d'action dans le domaine de l'éducation et de la formation tout au long de la vie puisse être renforcé dans la perspective de la prochaine phase de ce programme, après 2013.

5. Une action pour favoriser l'émergence et la croissance des PME

La définition communautaire actuelle des PME date de 2003. Elle repose sur une combinaison de critères que sont le chiffre d'affaires annuel (moins de 50 millions d'euros) ou le total du bilan (moins de 43 millions d'euros), l'effectif (moins de 250 personnes) et, enfin, un critère d'indépendance (entreprise non contrôlée à plus de 25 % par une autre entreprise).

Cette définition affecte des domaines d'action importants de l'Union européenne qui leur apporte un soutien sous différentes formes (subventions, prêts et, dans certains cas, garanties). Mais ces mesures ne peuvent pas bénéficier aux entreprises de taille intermédiaire. Pourtant, les entreprises de 250 à 2 000 personnes, qui ne sont pas assez nombreuses en France et dans beaucoup d'États membres (40 000 entreprises européennes ont un effectif compris entre 250 et 2 000 salariés), ont un réel besoin d'un soutien pour se développer. La France souhaite donc mettre l'accent sur les « entreprises de taille intermédiaire ».

Or, des pays tiers, qui sont nos principaux concurrents, comme par exemple les États-Unis ou la Chine, mènent des politiques actives en direction des entreprises moyennes, par le biais d'une définition des PME plus large qu'en Europe (500 personnes aux États-Unis, 3 000 personnes en Chine) ou des critères tenant compte des spécificités sectorielles.

La Commission européenne a prévu de faire une évaluation de la définition des PME pour le mois de mai 2009. Mais le projet de SBA européen pourrait offrir une occasion de réfléchir dès maintenant à la pertinence des critères, notamment en ce qui concerne les plafonds financiers.

Je dois dire que la Commission n'est guère favorable à rouvrir les discussions sur la définition des PME. Elle craint un enlisement au détriment des actions concrètes ; elle redoute également les conséquences qui en résulteraient sur la répartition des fonds communautaires qui a déjà été décidée pour la période 2007-2013. La Commission partage néanmoins le constat du nombre insuffisant d'entreprises de taille intermédiaire. Elle est disposée à travailler sur les effets de seuil qui pénalisent gravement les entreprises en phase de croissance. Elle est aussi prête à réfléchir à la pertinence de politiques différenciées selon la taille des entreprises qui permettraient d'adopter des mesures d'allègement des contraintes pour les très petites entreprises.

Dans ce contexte, le mémorandum présenté par le gouvernement français souhaite également que soient ajustés les dispositifs en matière de concurrence et d'aides d'État afin que les entreprises européennes ne soient pas pénalisées par des règles plus contraignantes que celles existant dans les pays tiers.

Une meilleure prise en compte des PME innovantes me semble constituer un autre enjeu important. La stratégie de Lisbonne place l'innovation au coeur de ses priorités. Or il n'existe pas de définition unique de la PME innovante retenue par les pouvoirs publics. Une définition unifiée de la PME innovante engageant les États membres constituerait un signal très positif en direction des PME de haute technologie et des PME qui souhaitent innover. Cette définition pourrait servir de référence dans tous les instruments communautaires appropriés pour l'accès aux financements et aux marchés, ou le régime des aides d'État. Parallèlement, le mémorandum français propose que les relations entre les PME innovantes et les grands comptes soient renforcées.

La Commission européenne est consciente de ces enjeux. Elle me semble ouverte à une clarification dans ce domaine, même si elle semble interrogative sur les critères pertinents à prendre en compte pour définir l'entreprise innovante.

Il faut aussi que ce SBA européen intègre la dimension externe pour permettre à nos PME d'être plus présentes sur les marchés internationaux. Actuellement, seulement 8 % des PME européennes ont une activité en dehors de leurs frontières nationales. S'inspirant de ce que les Finlandais ont réalisé à Shanghai, la Commission européenne pourrait envisager la création de « European business centers » ayant vocation à héberger des PME européennes pendant le temps nécessaire à la mise en place de leur activité. La Commission veut aussi stimuler les échanges avec les pays de voisinage au bénéfice des PME. Ces idées me paraissent intéressantes, à condition, comme me l'ont fait observer les représentants des entreprises, de ne pas refaire ce qui existe déjà notamment à travers le réseau mis en place par les chambres de commerce et d'industrie.

6. De nouveaux outils pour financer le développement des PME

Le développement des PME passe par des financements adaptés à leurs besoins. Il faut rappeler que les fonds communautaires ont été attribués jusqu'en 2013. Les collaborateurs de la Commission m'ont néanmoins fait observer que les règles applicables aux fonds structurels laissaient beaucoup de marge aux États membres pour orienter les crédits disponibles vers les PME.

Au-delà, les outils de financement des PME doivent être complétés, notamment en développant le marché du capital/risque. La Commission européenne a présenté une communication, en décembre 2007, sur l'élimination des obstacles aux investissements transfrontaliers de capital/risque. Dans son mémorandum, le Gouvernement a souhaité que la Commission indique plus précisément comment elle entend procéder concrètement pour unifier les marchés du capital/risque trop fragmentés au niveau européen. Il s'agirait, en effet, en intensifiant la concurrence sur ce type de marché, de faire bénéficier les PME de meilleures possibilités de financement.

Mes interlocuteurs à la Commission européenne m'ont fait part de discussions en cours avec la Banque européenne d'investissement pour trouver des moyens financiers additionnels pour les entreprises innovantes ayant besoin du capital/risque. Une meilleure disponibilité des crédits dits « mezzanine », qui sont à mi-chemin entre le prêt et le capital/risque, serait recherchée. Les représentants des entreprises m'ont exprimé leur intérêt pour approfondir cette question.

La France a par ailleurs proposé que soit définie une nouvelle législation sur les délais de paiement et les retards de paiement. Il s'agirait d'envisager un délai harmonisé au niveau communautaire et des pénalités plus contraignantes en cas de dépassement. La Commission européenne y est favorable dans son principe.

Le micro-crédit peut constituer une autre voie de financement intéressante. La commissaire chargée du développement régional, Danuta Hübner, a annoncé, en novembre dernier, une initiative pour accroître la disponibilité des petits prêts ou de micro-crédits en Europe. Le Gouvernement a soutenu cette idée et proposé la création d'un fonds de soutien dont la gestion serait confiée à la Banque européenne d'investissement.

7. L'amélioration du système des brevets

Enfin, l'amélioration du système des brevets demeure une priorité pour permettre aux PME de mieux valoriser leurs innovations. À ce titre, comme notre délégation a déjà eu l'occasion de le souligner, l'adoption du projet de brevet communautaire et la mise en place d'un système unifié de règlement des litiges constitueraient des progrès majeurs. Il est donc essentiel que les discussions en cours permettent d'aboutir sur ces deux sujets.

*

En conclusion, je veux exprimer à nouveau ma satisfaction d'avoir constaté une véritable mobilisation autour de cette idée ambitieuse d'un SBA « à l'européenne ». La traduire en actes sera un enjeu prioritaire pour la présidence française. Elle a là une occasion unique de faire sortir la politique en faveur des PME du simple catalogue de bonnes intentions qui a trop longtemps masqué l'absence de mesures concrètes. C'est très clairement ce qu'attendent les entreprises. L'accueil favorable du Parlement européen à la communication de la Commission de 2005 avait donné un signal politique positif pour l'approfondissement de l'action en faveur des PME.

Dans la perspective de la présidence française, nous devrons donc rester vigilants sur l'évolution de ce débat. D'abord, sur la question de l'accès des PME aux marchés publics. Puis, sur les suites concrètes que la Commission européenne donnera à la consultation qu'elle vient de lancer et aux contributions des États membres. À ce stade, elle exprime sa volonté de respecter la subsidiarité et envisage un document d'orientation qui fixerait des grands principes pouvant être déclinés en propositions législatives.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Des progrès sensibles ont donc été accomplis depuis votre précédente communication. Il y a encore beaucoup de choses à faire. Mais les préoccupations que vous aviez exprimées semblent avoir été prises en compte.

M. Louis de Broissia :

La Commission européenne a, en effet, retenu une orientation beaucoup plus précise. Elle considère désormais que la volonté exprimée conjointement par la France et par le Président Barroso peut aboutir à des initiatives très concrètes pendant la présidence française.

M. Robert Bret :

Je constate aussi des progrès significatifs depuis 2006. Si les orientations qui viennent d'être présentées aboutissent rapidement, ce sera une très bonne chose pour les petites et moyennes entreprises.

Je veux insister sur l'aspect international : les chambres de commerce et d'industrie ont un rôle important à jouer pour aider les entreprises innovantes qui ont du mal à vendre leurs produits sur les marchés extérieurs. Je m'interroge par ailleurs sur les projets de la Commission européenne pour faciliter l'accès des PME aux marchés extérieurs, avec cette logique de concurrence qui est la sienne : comment pourra-t-on mettre en place une mutualisation des moyens avec des entreprises issues de différents États membres et ayant des intérêts contradictoires ?

Il faut regarder de près ce qui est proposé pour le développement du capital risque. Les petites et moyennes entreprises se plaignent de la frilosité des banques pour soutenir leurs innovations. Avec une démarche permettant d'accorder des crédits additionnels, y compris avec des garanties données par l'entreprise elle-même, il serait possible non seulement de favoriser le développement des PME, mais aussi d'assurer la survie de certaines d'entre elles qui ont beaucoup de mal à se financer.