Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 6 juillet 2005

Je voudrais faire devant vous le point sur la négociation des perspectives financières pour la période 2007-2013. Dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, nous sommes saisis d'une communication de la Commission (texte E 2800) qui semble aujourd'hui un peu dépassée. Celle-ci a été adoptée le 14 juillet 2004 et n'a été transmise au Sénat, avec retard, que le 12 janvier 2005.

Mais, plus que de cette communication, c'est du Conseil européen des 16 et 17 juin dernier, et de ses suites, que je voudrais vous entretenir. Ce Conseil a été un échec annoncé. Dans les jours précédents, la presse spécialisée européenne titrait déjà : « Les chances d'un accord au sommet des 16 et 17 juin s'amenuisent ». Effectivement, l'échec des négociations sur les perspectives financières a été retentissant, aggravant la crise dans laquelle est plongée l'Union européenne depuis les « non » français et néerlandais au projet de traité constitutionnel. On a pourtant frôlé un accord. L'excellente présidence luxembourgeoise de Jean-Claude Juncker était parvenue à un compromis qui satisfaisait la plupart des États membres.

La France, pour sa part, a fait les concessions nécessaires pour parvenir à ce compromis. Notre pays a consenti à la perpétuation de la compensation britannique au niveau de 5,5 milliards d'euros, à une diminution des dépenses agricoles de 6 milliards d'euros sur la période (sans que soient toutefois affectées les aides directes), à une augmentation de sa contribution au budget communautaire de 12 à 13 milliards d'euros sur l'exercice des perspectives financières, et en conséquenceà une dégradation de son solde net de - 0,21 % du PIB en 2006 à - 0,36 % du PIB en moyenne sur la période.

La France et le Royaume-Uni se seraient trouvées ainsi en situation de quasi-parité, avec même un léger avantage pour le Royaume-Uni (-0,36 % pour la France contre - 0,35 % pour le Royaume-Uni), comme Tony Blair l'avait demandé lors de sa visite à Paris à la veille du Conseil européen.

Il est intéressant de procéder à une comparaison entre les propositions initiales de la Commission et le « compromis Juncker ». La structure reste la même, ce qui change, ce sont les montants financiers. En ce qui concerne les montants globaux, ceux-ci s'élèvent à 1000 milliards d'euros, soit 1,27 % du RNB communautaire, dans le projet de la Commission. Ils s'établissent à 870 milliards d'euros, soit 1,06 % du RNB communautaire, dans le « paquet Juncker ».

Pour les dépenses agricoles de marché, le « paquet Juncker » prévoit une diminution de 6 milliards d'euros par rapport aux propositions de la Commission. C'était un effort majeur, qui n'a pas été reconnu.

Pour la politique de cohésion, la Commission prévoyait un montant de 336 milliards d'euros, alors que le « paquet Juncker » fixe ces dépenses à 310 milliards d'euros. Même ainsi revu à la baisse, ce montant demeurait compatible avec un taux de retour satisfaisant pour l'objectif 2 des régions françaises et pour les départements d'outre-mer.

Pour les dépenses de compétitivité, et notamment de recherche-développement, le « paquet Juncker » s'inscrit en retrait par rapport aux propositions de la Commission, mais représente néanmoins une forte augmentation, de 33 %, du budget consacré à la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne. Les autres rubriques restent inchangées.

Toutefois, comme vous le savez, le compromis mis au point sous la présidence de Jean-Claude Juncker s'est heurté dans la nuit du 16 au 17 juin, après quinze heures de négociations, à la ferme opposition du Royaume-Uni, qui a entraîné dans son refus quatre autres États membres, notamment les Pays-Bas. Tony Blair a refusé toute remise en cause, aussi partielle soit-elle, de la compensation budgétaire britannique obtenue en 1984 par Margaret Thatcher. Il s'est par ailleurs attaqué à la politique agricole commune, dont il estime la part dans le budget européen, soit 40 % des dépenses, trop importante.

Cet échec des négociations dans la dernière ligne droite est évidemment décevant. Il faut souligner que les dix nouveaux États membres s'étaient déclarés prêts à renoncer à une partie de leurs bénéfices attendus, si cela pouvait permettre de parvenir à un accord. Jean-Claude Juncker s'est montré assez amer de la tournure prise par les événements. Il a ainsi déclaré : « deux conceptions de l'Europe se sont affrontées et s'affronteront toujours. Il y a ceux qui, sans le dire, veulent le grand marché et rien que le grand marché, une zone de libre échange, et il y a ceux qui veulent une Europe politiquement intégrée. Ces derniers savent quelle Europe ils défendent, tandis que ceux qui nous proposent une autre Europe, n'arrivent pas à la décrire ».

Aussi ferme qu'elle puisse sembler, la position du Royaume-Uni, qui vient de prendre la présidence de l'Union européenne, n'apparaît guère tenable. En effet, il est d'usage que le pays qui assume la présidence fasse les concessions nécessaires pour dégager des compromis. Le maintien pur et simple de la compensation britannique apparaît de moins en moins légitime aux yeux des vingt-quatre autres États membres. Au passage, les projets d'écrêtement généralisé au profit des pays gros contributeurs nets ont été abandonnés, ce dont la France, qui s'y est toujours opposée, ne peut que se féliciter.

Tony Blair, qui a bien conscience des rapports de forces, a pris les devants en déclarant qu'il était prêt à renoncer au « chèque britannique » s'il avait gain de cause sur la politique agricole commune (PAC).

Il est permis de s'étonner de cet acharnement sur la PAC. Faut-il rappeler que celle-ci, contrairement à un argument caricatural qui l'on entend ici ou là, finance des hommes et non pas des vaches ? Faut-il aussi rappeler que, si les agriculteurs ne représentent effectivement plus qu'une part réduite de la population active, ils nourrissent tout le monde et remplissent des fonctions essentielles d'aménagement du territoire ? Faut-il aussi rappeler que la part optiquement importante des dépenses agricoles dans le budget communautaire s'explique par le fait que la PAC est la seule politique commune complètement intégrée ? Ainsi, si l'on prend en compte les dépenses nationales, l'Union européenne consacre 2 % de son PIB à la recherche (États membres + budget communautaire) et seulement 0,43 % de son PIB à l'agriculture (budget communautaire quasi exclusivement).

Enfin, on ne peut omettre sans mauvaise foi que des réformes de la PAC ont déjà été décidées en 1992, 1999 et 2003. Les prix garantis et les interventions sur les marchés ne représentent désormais plus que 20 % des financements de la PAC, le reste étant du développement rural ou des aides directes. En outre, la réforme de 2003, qui est mise en oeuvre progressivement, a prévu le découplage des aides directes.

Surtout, le gel en valeur absolue des dépenses agricoles décidée en 2002 jusqu'en 2013, à l'initiative de la France et de l'Allemagne, équivaut à une baisse programmée de leur part relative dans le budget communautaire : celle-ci passerait de 40 % aujourd'hui à 30 % en 2013. Elle était de 71 % en 1984, à l'époque où Margaret Thatcher a obtenu de haute lutte son «chèque » de compensation.

Au-delà des chiffres, la PAC doit également assurer la sécurité alimentaire au bénéfice des citoyens européens. Il est d'ailleurs permis de s'étonner que ce soit le pays à l'origine de l'épidémie de la maladie de la « vache folle » qui en remette en cause le bien fondé.

Quelle va être l'issue probable de cette crise ?

La position de Tony Blair n'apparaît pas confortable. Il est en train de faire la quasi unanimité contre lui. Les nouveaux États membres en particulier, qui d'ordinaire sont plutôt des admirateurs du modèle britannique, se rendent compte que le Royaume-Uni ne veut pas prendre sa part du financement de l'élargissement, alors qu'ils ont pu constater que la France était prête à faire des concessions. Ils sont aussi inquiets d'une remise en cause trop radicale de la PAC, alors que les versements des aides directes à leurs cultivateurs sont en train de monter en charge. Un pays comme la Pologne, par exemple, devrait absorber 6 % des dépenses agricoles en 2013. Pour mémoire, l'élargissement devrait coûter de 150 à 200 milliards d'euros sur la période 2007-2013.

Finalement, le refus de Tony Blair est d'autant plus étonnant qu'il avait obtenu avec le « paquet Juncker » l'essentiel de ce qu'il dit vouloir aujourd'hui : une baisse des dépenses agricoles, une hausse des dépenses « innovantes », une parité des soldes nets avec la France et une sanctuarisation de la compensation britannique. C'est pourquoi il est probable que la présidence britannique se contente de reprendre le « paquet Juncker » à son compte, en l'habillant un peu différemment. A moins qu'elle ne s'enferre dans une remise en cause générale de la structure des dépenses budgétaires de l'Union européenne, une sorte de « big bang » radical.

Il est finalement douteux que l'on parvienne à un accord sur les perspectives financières sous la présidence britannique. Dans cette hypothèse, la négociation ne déboucherait, au mieux, qu'au printemps 2006, sous présidence autrichienne. Les nouveaux États membres craignent alors de perdre une partie de l'enveloppe du fonds de cohésion dont ils doivent bénéficier, en raison du retard pris. Le gouvernement hongrois vient en conséquence d'avancer l'idée d'une programmation budgétaire intérimaire sur une période de trois ans. Ce projet devrait être débattu au sein du groupe de Visegrad (Hongrie, Pologne, République tchèque, Slovaquie) et pourrait être présentée comme position commune.

Si l'échéance du printemps 2006 n'était pas tenue, les perspectives financières entreraient en vigueur trop tard pour couvrir la première année de la période 2007-2013. Il faudrait alors appliquer la clause de l'accord interinstitutionnel du 5 mai 1999 sur la discipline budgétaire, qui prévoit que, à défaut d'accord sur de nouvelles perspectives financières, on applique aux plafonds de la dernière année des perspectives financières existantes le taux d'augmentation moyen constaté sur la période précédente, hors les adaptations consécutives à un élargissement de l'Union.

La Commission a adopté le 27 avril dernier l'avant-projet de budget pour l'exercice 2006, qui est le deuxième budget de l'Europe élargie à vingt-cinq États membres couvrant un exercice complet. C'est aussi le dernier budget relevant des perspectives financières actuelles, qui couvrent la période 2000-2006.

Les priorités politiques de la Commission pour 2006, au-delà de l'objectif fondamental qui est de réussir l'élargissement, sont au nombre de trois :

- accroître la prospérité en relançant la stratégie de Lisbonne. Un appui budgétaire sera fourni, notamment, dans les domaines de la recherche, de l'éducation et de la formation, de l'aide aux petites et moyennes entreprises, et des réseaux transeuropéens ;

- renforcer la sécurité des citoyens européens dans les domaines de la lutte contre le terrorisme et contre le trafic de stupéfiants, de la sécurité alimentaire, de la sécurité des transports et de la sécurité de l'approvisionnement énergétique ;

- développer la politique de voisinage de l'Union européenne.

Avec un montant de 112,6 milliards d'euros, le volume des crédits de paiement proposé par la Commission pour l'Union élargie se traduit par une augmentation de 6 % par rapport au budget de 2005. Le montant des crédits d'engagement serait de 121,7 milliards d'euros, soit une augmentation de 4 % par rapport à 2005.

En ce qui concerne l'agriculture, les besoins de l'Union européenne à vingt-cinq se montent à 51,7 milliards d'euros, dont 43,6 milliards sont destinés aux aides directes, à l'organisation commune des marchés et aux dépenses vétérinaires, et 7,7 milliards d'euros au développement rural. Les crédits sont en hausse de 3,5 % par rapport à 2005.

En ce qui concerne les actions structurelles, le volume des crédits de paiement s'accroît de 10 % pour l'Union élargie. Le montant du reste à liquider sur les programmes 2000-2006 devrait augmenter d'environ 6 milliards d'euros en 2006 après une augmentation de 20,8 % en 2004. Sur un total de 42,4 milliards d'euros, 7,7 milliards vont aux nouveaux États membres. En ce qui concerne le Fonds de cohésion, une augmentation sensible des crédits d'engagement d'environ 35 %, résultant de l'accord de Copenhague, est enregistrée dans les nouveaux États membres par rapport à 2005.

En ce qui concerne les politiques internes, les crédits d'engagement prévus s'élèvent à 9,218 milliards d'euros, et les crédits de paiement à 8,837 milliards d'euros. Un montant de 5,285 milliards d'euros en crédits d'engagement est consacré aux dépenses de recherche, conformément aux objectifs de Lisbonne. Il est proposé d'affecter 793,2 millions d'euros à l'éducation et à la culture, qui sont également essentielles pour la compétitivité. Par ailleurs, 1,116 milliards d'euros sont consacrés à l'énergie et aux transports.

En ce qui concerne les actions extérieures, les crédits d'engagement proposés s'établissent à 5,392 milliards d'euros, en hausse de 1,4 % par rapport à 2005. Ce montant dépasse le plafond des perspectives financières de 123,5 millions de francs, et la Commission suggère de recourir à l'instrument de flexibilité afin de faire face à l'engagement pris par l'Union européenne de contribuer à l'effort de reconstruction après le tsunami. L'aide au processus de stabilisation et de reconstruction en Irak est maintenue au même niveau qu'en 2005, soit 200 millions d'euros.

En ce qui concerne les dépenses de préadhésion, les crédits d'engagement proposés dans l'avant-projet de budget pour 2006 s'élèvent à 2,48 milliards d'euros. Cette augmentation de 19,2 % par rapport au budget pour 2005 est conforme aux montants approuvés pour les stratégies de préadhésion de la Bulgarie, de la Roumanie, de la Croatie et surtout de la Turquie, qui représente à elle seule la moitié de la hausse globale. En outre, un montant de 139 millions d'euros est inscrit dans la réserve en faveur de la communauté chypriote turque.

En ce qui concerne les dépenses administratives, les crédits prévus s'élèvent à 6,68 milliards d'euros en crédits d'engagement, soit une augmentation de 6,2 % par rapport à 2005. Cette augmentation couvre les frais liés à l'élargissement, avec le recrutement de 700 nouveaux employés, en plus des 700 déjà demandés pour 2005 et des 780 demandés en 2004, dont la moitié sera affectée aux services linguistiques. Ces postes font partie d'un programme pluriannuel s'étendant jusqu'en 2008. L'accueil du nouveau personnel entraînera une augmentation sensible des loyers, tant à Bruxelles qu'à Luxembourg. Un effet technique résulte également de l'accord relatif au Berlaymont, selon lequel certains bâtiments étaient encore payés par l'État belge en 2005, ce qui ne sera plus le cas en 2006.

L'avant-projet de budget pour 2006 fait montre des habituelles tendances dépensières de la Commission. En crédits de paiement, l'avant projet de budget de l'Union européenne à vingt-cinq représente 1,02 % du PNB communautaire, alors qu'il n'en représentait que 0,98 % en 2004.

Le niveau des crédits de paiement, en hausse de près de 6 %, apparaît excessif encore une fois cette année. Cette évolution reflète, d'après la Commission, la montée en puissance du coût de l'élargissement qui, tous programmes confondus, atteint désormais 30 % de son rythme de croisière, et la fin de la programmation 2000-2006, qui se traduit par une augmentation des décaissements attendus. Les hypothèses pour la consommation des fonds structurels demeurent irréalistes : le reste à liquider augmenterait encore de 6 milliards d'euros en 2006.

De même, la mobilisation de l'instrument de flexibilité pour la reconstruction après le tsunami n'est pas admissible, alors qu'il ne s'agit plus d'un événement nouveau.

Alors que la Commission avait fait preuve pour 2004 d'une certaine modération, cette retenue n'a pas perduré au-delà de la première année de l'élargissement. Cette situation est d'autant plus regrettable que la situation économique dans l'Union européenne demeure stagnante, tandis que de plus en plus d'Etats membres doivent s'astreindre à une grande rigueur budgétaire pour rentrer dans les bornes du pacte de stabilité.

Enfin, il faut souligner que la procédure budgétaire 2006 revêt une importance particulière dans le contexte de la négociation des perspectives financières 2007-2013. En effet, en cas d'échec des négociations de « l'agenda 2007 » au 31 décembre 2006, le budget 2006 déterminera l'assiette utilisée pour établir le niveau des dépenses communautaires en 2007, en application du point 26 de l'accord interinstitutionnel du 6 mai 1999. Les dépenses seront alors ajustées en appliquant le taux d'augmentation moyen constaté sur la période 2000-2006.

Je voudrais vous présenter une brève communication faisant le point sur l'unité de coopération judiciaire Eurojust. Je rappellerai, d'abord, la nature de cet organisme, puis je dresserai un premier bilan de son fonctionnement, avant d'évoquer ses perspectives d'avenir, avec notamment la question de son évolution vers un véritable Parquet européen.

I. LA NATURE D'EUROJUST

La création d'Eurojust trouve son origine dans le Conseil européen de Tampere, d'octobre 1999, consacrée à l'« espace de liberté, de sécurité et de justice ». À la suite de ce Conseil européen, le Conseil a adopté, le 28 février 2002, une décision instituant cet organe de l'Union, qui a été inscrit dans le traité sur l'Union européenne par le traité de Nice. L'unité Eurojust, qui est dotée de la personnalité juridique, est composée d'un membre national désigné par chaque État, ayant qualité de procureur, de juge ou d'officier de police ayant des prérogatives équivalentes. L'unité exerce ses missions soit par l'intermédiaire d'un ou de plusieurs membres nationaux, soit en tant que collège.

Compétent pour un large champ d'infractions transnationales, Eurojust poursuit trois objectifs :

- promouvoir et améliorer la coordination des enquêtes et des poursuites entre les autorités compétentes des États membres ;

- améliorer la coopération entre ces autorités, en facilitant notamment la mise en oeuvre de l'entraide judiciaire internationale ;

- soutenir les autorités nationales pour renforcer l'efficacité de leurs enquêtes et de leurs poursuites.

Eurojust a son siège à La Haye, de même que l'Office européen de police Europol. Ses effectifs sont passés de 29 à 63 agents (sans compter les membres nationaux et leurs assistants) et son budget s'élève à plus de 9 millions d'euros. L'anglais est la seule langue de travail. Le Président d'Eurojust est Michaël Kennedy, le représentant britannique. Le représentant français, François Falletti, a une longue expérience en tant que procureur et il a été directeur des affaires criminelles et des grâces au ministère de la justice.

II. LE PREMIER BILAN D'EUROJUST

Eurojust n'est pas une sorte de Parquet européen. Il s'agit plus modestement d'un organe qui joue le rôle d'un aiguillon pour faciliter et améliorer la coopération judiciaire entre les États membres pour les affaires de criminalité transfrontalière. En effet, Eurojust ne dispose pas de véritable pouvoir de contrainte sur les procureurs nationaux, auxquels il peut seulement demander d'entreprendre une enquête ou des poursuites, de réaliser une coordination ou de lui communiquer des informations.

Depuis sa création, Eurojust a eu l'occasion de démontrer à plusieurs reprises son utilité. Ainsi, la France a demandé l'assistance d'Eurojust pour accélérer la transmission d'informations et faciliter l'entraide judiciaire dans l'enquête sur le naufrage de l'« Erika » et pour celui du « Prestige ».

Le bilan d'Eurojust n'est cependant pas entièrement satisfaisant et on peut mentionner plusieurs difficultés.

Tout d'abord, de nombreux États membres n'ont pas encore transposé la décision instituant Eurojust dans leur droit national. La Commission européenne avait d'ailleurs rendu l'année dernière un rapport assez critique sur ce point. De plus, lorsque les États ont pris des mesures de transposition, celles-ci se sont révélées souvent incomplètes ou insuffisantes. Ainsi, lors de la transposition de la décision instituant Eurojust dans notre code de procédure pénale par la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité du 9 mars 2004, le Gouvernement français a retenu une conception minimaliste du rôle de cette instance, malgré l'adoption de plusieurs amendements de notre assemblée visant à renforcer les pouvoirs de cette unité et du représentant français.

La deuxième difficulté d'Eurojust tient à sa composition puisque, en raison de la diversité de statut des membres nationaux, on y trouve une « mosaïque » de compétences, en particulier depuis le dernier élargissement de l'Union, qui a fait passer le collège de quinze à vingt-cinq membres.

Une troisième difficulté tient aux relations avec les procureurs nationaux. En effet, pour qu'Eurojust apporte une réelle valeur ajoutée, il est indispensable qu'il soit saisi par les procureurs lorsque ceux-ci sont confrontés à une affaire de criminalité transfrontalière. Or, plus de trois ans après sa création, de nombreux procureurs ignorent encore l'existence d'Eurojust dans notre pays. Et j'ai dû moi-même intervenir à plusieurs reprises auprès de l'ancien Garde des Sceaux, non sans rencontrer quelques résistances au sein de la Chancellerie, pour que la circulaire informant les procureurs de l'existence d'Eurojust soit enfin publiée, ce qui est désormais chose faite depuis le 31 mai dernier.

Plus généralement, si le nombre de saisines d'Eurojust est en augmentation, avec environ 380 affaires traitées en 2004 contre 300 affaires en 2003 et 200 en 2002, le dernier rapport annuel d'Eurojust révèle que plus des trois quarts d'entre elles présentent un caractère strictement bilatéral et que seulement 7 % concernent des affaires de terrorisme.

Enfin, la dernière difficulté tient aux relations entre Eurojust et les autres organismes européens. En ce qui concerne les relations entre Europol et Eurojust, malgré la signature d'un accord de coopération l'an dernier, il n'existe pas de véritable coordination entre les deux organismes qui ont tendance à s'ignorer mutuellement. Le plan d'action sur l'espace de liberté, de sécurité et de justice, adopté lors du dernier Conseil européen, insiste d'ailleurs sur la nécessité de définir une politique sur les relations entre les deux organes. Mais le dernier rapport annuel d'Eurojust est surtout sévère envers l'Office européen de lutte contre la fraude (Olaf), Eurojust lui reprochant de ne pas lui transmettre suffisamment de dossiers.

III. LES PERSPECTIVES D'AVENIR

La Constitution européenne comportait plusieurs avancées. Le rôle et les pouvoirs d'Eurojust auraient ainsi été renforcés, avec notamment l'octroi du pouvoir de déclencher des enquêtes de sa propre initiative. Le traité constitutionnel prévoyait également l'association du Parlement européen et des parlements nationaux à l'évaluation des activités d'Eurojust. Enfin, le traité constitutionnel rendait possible la création d'un Parquet européen à partir d'Eurojust, par une décision prise à l'unanimité.

Si la création d'un Parquet européen, qui nécessite une révision des traités, est désormais compromise, en revanche, il est toujours possible de renforcer progressivement Eurojust et d'en faire l'équivalent d'un Parquet européen. Eurojust pourrait ainsi se voir reconnaître un rôle pour le règlement des conflits de compétence au niveau européen. L'unité a d'ailleurs élaboré des lignes directrices pour la détermination de la juridiction compétente au niveau européen. Les États pourraient également décider d'octroyer à leur représentant national certains éléments de l'action publique nationale. À la limite, rien n'empêcherait un État membre de reconnaître à son membre national le pouvoir d'exercer lui-même l'action publique et d'accomplir tous les actes nécessaires à cet effet sur le territoire national.

Il me semble que le Gouvernement français pourrait utilement prendre des initiatives en ce sens. Ce serait, en effet, le signe que notre pays est toujours engagé en faveur de la création d'un véritable « espace judiciaire européen », qui répond à une forte aspiration des citoyens. En réalité, le renforcement d'Eurojust et son évolution vers un véritable Parquet européen nécessitent surtout une forte volonté politique pour surmonter les réticences des administrations nationales, jalouses de leurs prérogatives.