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Réunion de la commission des Affaires européennes du jeudi 6 novembre 2008




Élargissement

Audition de M. Olli Rehn,
commissaire européen chargé de l'élargissement(*)

M. Hubert Haenel :

Monsieur le Commissaire, je vous remercie vivement d'avoir accepté de venir aujourd'hui au Palais du Luxembourg, au lendemain de l'adoption par la Commission européenne de son document de stratégie qui présente une vue d'ensemble actualisée de la politique d'élargissement de l'Union européenne et un récapitulatif des progrès accomplis au cours des douze derniers mois par chacun des pays ayant la perspective d'adhérer à l'Union européenne.

Notre dernière rencontre remonte à plus de deux ans puisque c'est en juin 2006 que vous nous aviez retracé un état de la politique d'élargissement de l'Union.

Votre domaine de compétences est resté au premier plan de l'actualité pendant toute cette période et il comporte de nombreuses facettes que vous allez nous exposer.

Au demeurant, l'actualité n'est pas sans répercussion sur la question et l'on peut s'interroger sur les effets que la crise économique et financière internationale peut avoir sur le processus d'élargissement.

M. Olli Rehn :

C'est un honneur pour moi de pouvoir vous présenter le document de stratégie pour l'élargissement 2008-2009 que la Commission européenne vient tout juste d'adopter. J'éprouve toujours un grand plaisir à être dans vos murs et à m'exprimer en français, bien que je doive plaider pour votre indulgence si ma prononciation septentrionale n'est pas toujours parfaitement académique !

Je sais que la politique d'élargissement fait l'objet de certaines réticences, pour ne pas dire de réticences certaines, dans certains États membres, en France en particulier. Ces dernières années, elle a souvent été prise comme bouc émissaire de difficultés économiques et sociétales plus larges. « Comment osez-vous encore parler d'élargissement dans le contexte de crise actuel ? Êtes-vous sourd aux préoccupations réelles des citoyens européens ? », sont des questions qui m'ont souvent été posées ces derniers temps, tout particulièrement depuis le début de la crise financière. À cela, je réponds que les événements récents ont clairement mis en évidence l'importance stratégique de l'élargissement.

La crise dans le Caucase a directement souligné le rôle central de la région du Sud-est de l'Europe, la Turquie au premier plan, pour notre stabilité, nos besoins énergétiques ainsi que notre influence dans la région. Face à la crise financière actuelle, les économies émergentes des pays candidats et du reste de l'Europe du sud-est ont un rôle particulier à jouer, sur lequel je souhaiterais m'attarder un instant. Jusqu'à présent, la crise financière a eu un impact limité dans cette région. Mais son économie réelle commence à être affectée par une croissance affaiblie et un chômage élevé.

La solidité des relations de l'Union européenne avec l'Europe du Sud-est peut servir d'ancrage aux pays de la région en ces temps difficiles. Les accords conclus avec l'Union - ASA, CEFTA - contribuent au développement économique des Balkans occidentaux. En complément, nous envisageons d'orienter et anticiper une partie de notre assistance financière 2009 vers des programmes de soutien aux petites et moyennes entreprises et de financement de l'infrastructure, comme mesures de plus court terme. Réciproquement, le dynamisme des économies émergentes de cette région, comme celles des nouveaux États membres, en fait une destination majeure des exportations de l'Union européenne et un atout indéniable. La crise financière et ses répercussions économiques montrent combien l'Europe du Sud-est est d'ores et déjà intégrée à l'Union européenne. Ici encore, l'élargissement n'est pas un problème ni une cause de la crise que nous vivons, mais bien au contraire, une partie de la solution. Ici encore, l'élargissement n'est pas un problème ni une cause de la crise que nous vivons, mais bien au contraire, une partie de la solution.

Avant de vous présenter la situation dans chacun des pays concernés, permettez-moi de revenir sur le cadre général de notre politique en matière d'élargissement. À ce jour, notre agenda est clair et stabilisé depuis 2006. Les chefs d'État et de gouvernements se sont penchés sur les perspectives de la politique d'élargissement il y a deux ans, lors du Conseil européen de décembre 2006, pour en confirmer le cadre.

Sur la base d'un consensus renouvelé de 2006, le premier pilier de notre action s'appuie sur le respect des engagements déjà pris - « pacta sunt servanda » - et couvre l'Europe du Sud-est, à savoir les Balkans occidentaux et la Turquie. Ce choix du Sud-est répond à des intérêts profondément stratégiques. Pour les Balkans occidentaux, il suffit de regarder une carte pour se rendre compte de la place centrale qu'ils occupent au coeur du territoire de l'Union, entourés par nos États membres depuis janvier 2007. Une perspective européenne leur a été offerte dès le sommet de Thessalonique en juin 2003. Cette promesse agit depuis comme un facteur de pacification dans une région longtemps instable. La perspective européenne offerte à la Turquie par la voie des négociations d'adhésion en octobre 2005, répond à des motivations un peu différentes, mais tout aussi stratégiques. Les atouts de la Turquie touchent à la stabilité et à la sécurité de notre continent, et au dialogue des civilisations en premier lieu.

Le deuxième pilier de notre politique est celui de la conditionnalité. Cette perspective européenne ne peut aboutir que si les pays candidats remplissent tous les critères posés à leur adhésion à l'Union. Ce n'est pas la rapidité, mais la qualité qui compte. Il s'agit d'un processus graduel et bien maîtrisé, qui tient également compte de la capacité d'intégration de l'Union. Contrairement à certaines opinions exprimées, il n'y a aucun automatisme dans les négociations d'adhésion.

C'est sur ces bases et principes que reposent les conclusions du « paquet élargissement 2008 » adoptées hier. Au regard des progrès enregistrés cette année, je vois en 2009 une perspective réaliste pour l'avancement des Balkans occidentaux sur la voie européenne.

Les négociations d'adhésion avec la Croatie progressent bien et à un rythme régulier. 21 chapitres ont été ouverts et la Présidence française ne ménage pas ses efforts pour permettre l'ouverture de la majorité des chapitres restants d'ici la fin de l'année. Certes, des réformes difficiles demeurent en particulier, réforme du système judiciaire et lutte contre la corruption et le crime organisé, ainsi que l'ont illustré les récents évènements dramatiques à Zagreb et réforme du secteur naval mais j'ai bon espoir que le gouvernement traduise en actes sa volonté politique. Sur la base des progrès effectués par la Croatie, il devrait être possible d'atteindre la phase finale des négociations d'adhésion à la fin de l'année 2009, pour autant que le pays remplisse toutes les conditions nécessaires. C'est la raison pour laquelle nous proposons une feuille de route conditionnelle, c'est-à-dire un calendrier indicatif à la Croatie qui vise à orienter de façon plus rigoureuse les préparatifs de la Croatie. Mais, soyons clairs, cette feuille de route est un encouragement, pas un chèque en blanc. Le calendrier indicatif devra peut-être être adapté au regard des progrès effectués par la Croatie. La balle est clairement dans le camp de la Croatie. La Commission exercera un suivi attentif et régulier des progrès effectués par la Croatie pour s'assurer que les conditions stipulées sont remplies.

L'ancienne république yougoslave de Macédoine a progressé dans la mise en place des réformes judiciaires et de la police, et a continué à consolider le caractère multiethnique de sa société dans le cadre tracé par l'accord d'Ohrid. Cependant, des défaillances dans le respect des critères politiques, notamment en termes de conduite du processus électoral, viennent jeter une ombre sur ces résultats positifs. La situation à ce jour ne nous a donc pas permis de recommander l'ouverture des négociations d'adhésion avec ce pays candidat.

L'Albanie et le Monténégro, qui disposent d'un accord de stabilisation et d'association avec l'Union, font des progrès réguliers, notamment dans la mise en oeuvre des dispositions liées aux échanges commerciaux avec l'Union. Le renforcement de l'état de droit et de la capacité administrative constituent deux défis majeurs que ces pays doivent maintenant relever.

Au début de l'année 2008, les progrès importants effectués par la Bosnie-Herzégovine ont abouti à la signature d'un accord de stabilisation et d'association avec l'Union en juin dernier, et à l'ouverture d'un dialogue sur la libéralisation des visas. Malheureusement, cela n'a pas suffi à éviter une détérioration de la situation politique du pays dans les mois récents. Le défi qui se pose aujourd'hui aux leaders politiques de Bosnie est d'atteindre le degré de consensus politique qui a permis aux autres pays de la région d'avancer sur la voie de l'intégration européenne.

En Serbie, le nouveau gouvernement, entré en fonction en juillet dernier, affiche un ambitieux programme de réformes mettant l'intégration dans l'Union européenne au premier plan. Un pas concret dans ce sens a déjà été réalisé avec la signature d'un accord de stabilisation et d'association en avril dernier, juste avant les élections législatives. Sa mise en oeuvre ne pourra toutefois intervenir que lorsque la pleine coopération avec le Tribunal pénal international pour la Yougoslavie de La Haye aura été reconnue par tous les États membres de l'Union. La Serbie doit faire tout ce qui est en son pouvoir pour arrêter les deux derniers fugitifs, y compris Ratko Mladic. Si la Serbie conduit les réformes nécessaires et remplit les conditions, dans le meilleur des cas, elle pourrait obtenir le statut de candidat à l'Union européenne en 2009. La Serbie a un rôle majeur à jouer dans la région. L'Union attend qu'elle le joue pleinement, y compris par une approche constructive autorisant la participation du Kosovo dans les enceintes régionales et internationales pertinentes, ainsi que le déploiement de la mission européenne « État de droit » (EULEX). Des négociations sont en cours sur ce dernier point qui, je l'espère, aboutiront dans les prochains jours.

Le Kosovo doit confirmer et concrétiser son engagement en faveur d'une société démocratique et multiethnique. L'Union est déterminée à apporter son aide pour assurer le maintien de la paix et de la stabilité, grâce notamment à la mission EULEX. Le Conseil européen a également souligné la volonté de l'Union de contribuer au développement économique et politique du Kosovo, grâce à une perspective européenne claire, à l'instar de celle des autres partenaires dans la région. La Commission présentera à l'automne 2009 une étude de faisabilité visant à déterminer les modalités selon lesquelles le Kosovo peut progresser vers l'union européenne dans le cadre du processus de stabilisation et d'association.

Le lancement cette année d'un dialogue pour la libéralisation des visas est une étape importante pour les citoyens des Balkans. Le Vice-président de la Commission, Jacques Barrot, a indiqué son espoir que, si les conditions nécessaires sont remplies, l'obligation de visa puisse être levée pour certains pays qui peuvent remplir les critères d'ici la fin 2009.

Je sais la sensibilité de la question turque en France. La Turquie présente des enjeux certes différents, mais non moins stratégiques, comme a pu en témoigner la crise dans le Caucase. Médiateur dans les conflits israélo-palestinien et israélo-syrien, force de proposition pour la stabilisation du Caucase, auteur d'une ouverture diplomatique pour normaliser les relations avec l'Arménie, l'attitude de ce pays confirme sa place centrale, tant dans la région que comme interface avec l'Union européenne. D'un point de vue économique, le taux de croissance impressionnant et la stabilisation macro-économique des cinq dernières années doivent beaucoup à la perspective d'adhésion à l'Union. La Turquie offre à nos entreprises d'importants débouchés commerciaux. La France est à ce titre le deuxième investisseur en Turquie. L'énergie est le domaine où les bénéfices mutuels du processus d'adhésion sont peut-être les plus évidents. La Turquie a un rôle clé à jouer pour aider l'Union à assurer la sécurité et la diversification de ses approvisionnements énergétiques. Enfin, sur le plan politique, la Turquie vient d'éviter une crise majeure pour la deuxième année de suite. J'ai la faiblesse de penser que la perspective européenne n'y est pas pour rien. Je suis ainsi reconnaissant à la Présidence française pour les efforts qu'elle déploie afin que le processus de négociation se poursuive à son rythme. Mais rythme et résultats dépendent bien évidemment en premier lieu des réformes effectives mises en oeuvre par la Turquie. Et j'attends également de la Turquie une contribution positive au processus de négociations en cours sur la réunification de Chypre, pour lequel l'année 2009 sera décisive.

Pour conclure, je suis tenté de considérer qu'en matière d'élargissement, les Cassandre ont encore eu tort en 2008. Au début de l'année beaucoup spéculaient que la question du statut du Kosovo puisse remettre en question la stabilité des Balkans. En Turquie, une nouvelle crise politique couvait. Mais, une fois encore, la perspective européenne offerte à la région a vu son pouvoir stabilisateur confirmé. Si le regard s'est récemment tourné vers le Caucase et la Russie, puis vers les places boursières, il faut néanmoins continuer notre action stabilisatrice en Europe du Sud-est : l'intégration des Balkans, de tous les Balkans, dans l'Union européenne et les négociations d'adhésion à un rythme soutenu avec la Turquie. En dépit d'une stabilité relative en Europe du Sud-est, nous n'avons certes pas atteint la « fin de l'histoire ». C'est la raison essentielle pour laquelle nous devons poursuivre nos efforts avec détermination pour la pacification et le progrès sociétal dans cette région.

Compte rendu sommaire du débat

M. Jean François-Poncet :

Quel est votre sentiment sur les relations entre le processus d'élargissement et la ratification du traité de Lisbonne ? Estimez-vous que l'Union européenne peut accueillir un nouvel État membre tant que le traité de Lisbonne n'aura pas été ratifié ?

À propos du Kosovo, ne pensez-vous pas que l'absence de reconnaissance de l'indépendance de ce pays par certains États membres constitue tout à la fois un obstacle à son rapprochement à l'Union européenne et un frein au rapprochement de la Serbie avec l'Union ?

Enfin, j'aimerais connaître la position de la Commission européenne au sujet des chapitres de négociation avec la Turquie gelés du fait de certains États membres.

M. Olli Rehn :

La question de l'élargissement n'a pas occupé une grande place en Irlande dans les débats sur la ratification du traité de Lisbonne ; il serait donc paradoxal que l'élargissement devienne la victime du référendum négatif irlandais. L'Union européenne a certes besoin du traité de Lisbonne pour rendre son fonctionnement plus efficace, mais dans le même temps, elle ne peut pas se permettre de faire une pause dans le processus d'élargissement, compte tenu de l'importance de ce processus pour la stabilité de cette région. La ratification du traité de Lisbonne et le processus d'élargissement doivent donc être menés en parallèle. Il convient toutefois de souligner que, quels que soient les scénarios retenus, y compris dans l'hypothèse la plus rapide, l'adhésion d'un pays tel que la Croatie ne pourrait intervenir au mieux qu'une à deux années après la fin des négociations, ce qui laisse un temps suffisant pour régler le problème du non irlandais et permettre l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne.

L'Union européenne n'est pas en mesure de conditionner l'adhésion de la Serbie à la reconnaissance du Kosovo, puisque cinq États membres - l'Espagne, la Roumanie, la Slovaquie, la Grèce et Chypre -, n'ont pas reconnu l'indépendance. Il est préférable de travailler plus prudemment et de mener deux processus parallèles, l'européanisation de la Serbie et la préadhésion avec l'entrée en vigueur de l'accord de stabilisation et d'association, d'une part, et l'évolution sur le statut du Kosovo et sa perspective européenne, d'autre part.

La position de la Commission européenne à l'égard de la Turquie est claire : il faut respecter le cadre de négociations décidé en 2005, et, si un chapitre est prêt à être ouvert, il doit l'être. Au cours des dernières années, deux chapitres ont été ouverts en moyenne par présidence, un chiffre inférieur à ce qui était techniquement possible. Huit chapitres ont été gelés par l'Union européenne sur la question de Chypre, certains l'ont été par la France et d'autres, par d'autre États membres. De nombreuses contraintes pèsent donc sur ce processus, ce qui fait penser à la Turquie que l'Union européenne ne travaille pas de façon juste à son égard. Or, pour être rigoureux, le processus doit être juste et il existe un danger réel de double standard dans ces négociations d'adhésion.

Mme Catherine Tasca :

Je souhaiterais savoir quelle est la position de la Commission à l'égard de la notion nouvelle de « capacité d'intégration », qui a été introduite par le Parlement européen, en juillet 2008. La Turquie ressent une grande déception et, en dépit de prises de responsabilité très positives dans son environnement régional et du rôle stabilisateur de la perspective d'adhésion, elle ressent le déroulement des négociations comme un signal démobilisateur. Comment pensez-vous qu'il soit possible d'entretenir la motivation de ce pays à faire les réformes nécessaires.

M. Robert Badinter :

À propos de la Turquie, je rappellerai le mot du Général de Gaulle, qui considérait que l'on pouvait changer l'histoire mais pas la géographie. Il est indéniable que l'absence de définition par l'Union européenne de ses frontières reste une source de perplexité pour les citoyens.

Pour le Kosovo, pourriez-vous nous dire si la Commission envisage un travail de conviction à l'égard des États membres qui n'ont pas reconnu l'indépendance et si elle conditionne l'adhésion de la Serbie à cette reconnaissance ?

M. Bernard Frimat :

Il faut garder en mémoire qu'un approfondissement préalable avait déjà été présenté comme une condition à tout nouvel élargissement après 1995. Pour ma part, je n'ai qu'une confiance limitée dans les capacités d'approfondissement de l'Union européenne. Il ne serait d'ailleurs pas inutile de s'interroger sur l'application aux actuels États membres de la notion de capacité d'intégration, telle que le Parlement européen l'a définie. Or, nous devons compter avec la grande déception de la majorité des citoyens européens pour qui la paix n'est plus un argument suffisant. Et l'on ne peut, me semble-t-il, que douter de la capacité de l'Union européenne à trouver les moyens de la mise à niveau économique et sociale des nouveaux entrants.

M. Hubert Haenel :

Les douze dernières adhésions à l'Union européenne se sont déroulées dans le cadre d'un processus qui avait été conduit par la Commission sans que les questions bilatérales prennent trop d'importance. On a un peu le sentiment qu'il n'en est plus de même aujourd'hui et que le processus en cours souffre d'interférences bilatérales : c'est le cas entre la Turquie et Chypre ; il en va de même entre la Slovénie et la Croatie ; et l'on peut faire la même constatation entre la Macédoine et la Grèce.

M. Olli Rehn :

La Turquie joue un rôle très positif en matière de politique étrangère et il est très important de travailler avec ce pays, mais elle se trouve dans une situation intérieure très difficile. On observe une stagnation des réformes et, chaque année, le pays est confronté à une crise politique ou constitutionnelle. La Cour constitutionnelle s'oppose à une révision de la constitution. La société turque doit trouver un modus vivendi acceptable par toutes ses composantes et dialoguer sur les règles qui régissent son fonctionnement. Les autorités doivent mobiliser leur énergie en vue de réformes importantes pour les citoyens. Le processus d'adhésion joue un rôle d'ancrage pour ce pays, que la Cour constitutionnelle elle-même a pris en considération pour examiner l'interdiction du parti AKP.

La clé de la question du Kosovo est la combinaison du temps et d'un travail déterminé. Il faut que la Serbie adopte une approche plus constructive à l'égard du déploiement de la mission EULEX au Kosovo. Le vote intervenu à l'Assemblée générale des Nations unies a permis de transférer cette question du Kosovo de l'agenda intérieur à l'agenda international. La Serbie, qui avait lié le déploiement d'EULEX à la saisine de la Cour internationale de justice, doit désormais tenir son engagement. Pour sa part, la Commission travaille au développement du Kosovo. La Conférence des donateurs, réunie en juillet 2008, a permis de collecter 1,2 milliard d'euros, une somme supérieure au budget kosovar. Les relations commerciales et économiques, ainsi que la liberté de mouvement des citoyens devraient être analysées dans l'étude de faisabilité que la Commission devrait rendre à l'automne 2009. L'objectif est que le Kosovo progresse de lui-même et, pour ce faire, il doit renforcer son cadre juridique.

Depuis 2006, il a été décidé que chaque pays candidat devait progresser vers l'adhésion selon ses propres mérites. Après l'adhésion de la Croatie, il faudra réfléchir au maintien de ce principe de différenciation ou considérer la possibilité d'une vague d'élargissement aux États des Balkans occidentaux lorsque ceux-ci rempliront l'ensemble des conditions nécessaires à cet effet. Cette question sera posée aux États membres par la prochaine Commission. Il faut préserver un équilibre raisonnable entre la perspective stratégique de l'élargissement et la capacité d'intégration de l'Union européenne. L'Union a besoin de disposer au minimum du traité de Lisbonne pour être plus efficace et plus démocratique, mais la question de la place de l'Union européenne dans le monde se pose également. Il convient également de régler les questions liées au budget communautaire et aux politiques communes. L'agenda 2000, défini préalablement aux élargissements de 2004 et de 2007, a facilité les adhésions. En 50 ans de construction européenne, l'Union a obtenu des résultats en menant parallèlement approfondissement et élargissement. Elle ne peut pas mettre entre parenthèses, pour la durée du processus de ratification du traité de Lisbonne, le travail de stabilisation qu'elle mène dans les Balkans.


* Cette réunion, ouverte à tous les sénateurs, est en commun avec la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.