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Réunion de la commission des affaires européennes du jeudi 8 janvier 2009




Institutions européennes

Les conséquences du report de l'entrée en vigueur
du traité de Lisbonne

Communication de M. Hubert Haenel

L'entrée en vigueur du traité de Lisbonne était prévue pour le 1er janvier 2009. Avec la perspective d'un second référendum en Irlande, il est permis d'espérer que, si tout va bien, l'entrée en vigueur aura eu lieu au 1er janvier 2010. Mais ce report qui, il faut bien le dire, était inattendu soulève un certain nombre de difficultés. C'est l'objet de ma communication.

1. Le problème irlandais

Mais je voudrais tout d'abord revenir un instant sur le problème irlandais, qui est la clé de tout.

J'ai toujours dit, pour ma part, qu'il ne fallait pas sous-estimer le problème irlandais. Qu'on le veuille ou non, les traités européens ne peuvent être révisés qu'à l'unanimité ; et pour changer cette règle, il faudrait un accord unanime. Par ailleurs, les hypothèses évoquées ici et là selon lesquelles on pourrait pousser un État vers la sortie sont tout simplement chimériques. Donc, on ne peut pas se passer de l'accord de l'Irlande.

Or, la situation est très différente de ce qui s'est passé il y a six ans, lorsque les Irlandais avaient voté « non » au traité de Nice. Car il y avait eu alors une très faible participation : 34 % seulement des électeurs s'étaient déplacés, et le « non » avait obtenu une majorité étroite ; on disposait donc d'un argument valable pour organiser un second référendum. Effectivement, lors de ce second référendum, la participation a fortement augmenté (49 % des électeurs ont voté) et le « oui » a été très clair (plus de 60 %). Pour le traité de Lisbonne, nous sommes devant une autre configuration : la participation a été relativement élevée (53 %) et le résultat a été clair (plus de 53 % de non). Dans ces conditions, on ne peut pas se contenter, comme on l'avait fait la fois précédente, de donner des assurances sur la bonne interprétation du traité et d'inciter les électeurs à prendre davantage au sérieux le nouveau référendum. On ne peut pas dire aux électeurs irlandais : vous allez revoter, parce que vous n'avez pas bien compris la question.

En même temps, il est complètement exclu de renégocier le traité de Lisbonne : le gouvernement britannique, qui a eu suffisamment de mal à le faire ratifier, s'y oppose formellement, et de toute manière, la plupart des autres États membres ne veulent plus entendre parler des questions institutionnelles qui ont occupé pratiquement sans discontinuer l'actualité européenne pendant quinze ans. La voie pour trouver une solution est donc étroite. Le compromis qui a été dégagé par le Conseil européen comporte, je le rappelle, trois aspects :

Premier aspect : le gouvernement irlandais « s'engage à rechercher la ratification du traité de Lisbonne d'ici à la fin du mandat de l'actuelle Commission », c'est-à-dire en clair à organiser un nouveau référendum avant le 1er novembre 2009.

Deuxième aspect : ce référendum ne se fera pas uniquement sur la base du traité de Lisbonne. Le Conseil européen s'engage à apporter les « garanties juridiques nécessaires » pour répondre aux préoccupations irlandaises sur un certain nombre de points. Autrement dit, il s'engage à faire adopter, en cas d'approbation du traité de Lisbonne, un certain nombre de textes concernant l'Irlande.

Et pour que ces textes apportent effectivement des « garanties juridiques », il faudra bien, me semble-t-il, qu'il s'agisse de protocoles ayant la même valeur que les traités. Comme il faut en même temps éviter de lancer un nouveau processus de ratification, la seule solution praticable semble que ces protocoles soient ratifiés en même temps que le futur traité d'adhésion de la Croatie, c'est-à-dire vraisemblablement en 2010. Sur quels domaines porteront les « garanties juridiques » accordées à l'Irlande :

- il y aura tout d'abord un texte garantissant qu'aucune « des dispositions du traité de Lisbonne ne modifie en quoi que ce soit, pour aucun État membre, l'étendue ou la mise en oeuvre des compétences de l'Union dans le domaine fiscal » ;

- il y aura ensuite un texte rappelant que « le traité de Lisbonne n'affecte pas la politique de sécurité et de défense des États membres, y compris la politique traditionnelle de neutralité de l'Irlande, ni les obligations de la plupart des autres États membres » ;

- enfin, il y aura un texte garantissant que « les dispositions de la Constitution irlandaise concernant le droit à la vie, l'éducation et la famille ne sont pas du tout affectées par l'attribution par le traité de Lisbonne d'un statut juridique à la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et par les dispositions dudit traité relatives à la justice et aux affaires intérieures. »

Il faut noter que ces trois points ne sont pas les seuls que le gouvernement irlandais avait mentionnés comme étant des préoccupations importantes des électeurs irlandais. Deux autres points étaient mentionnés : d'une part, le progrès social, en particulier la protection des travailleurs, et d'autre part, l'attachement aux services publics. Sur ces points, les conclusions du Conseil européen laissent penser qu'il y aura simplement une déclaration interprétative du Conseil européen, confirmant « l'importance » que l'Union attache à ces thèmes.

J'en viens maintenant au troisième aspect du compromis, le plus connu. Le traité de Lisbonne prévoit, à partir de 2014, le passage à une Commission resserrée, où les États membres perdraient une fois sur trois leur pouvoir de proposer un commissaire. Il faut noter que, dans cette formule, les États membres restent strictement sur un pied d'égalité : ils perdront tour à tour, une fois sur trois, leur pouvoir de proposer un commissaire, sans qu'on fasse la moindre différence entre Malte et l'Allemagne. Toutefois, les rédacteurs du traité de Lisbonne étaient conscients que cette formule était loin d'être idéale, et ils avaient laissé la possibilité au Conseil européen de retenir à l'unanimité une autre formule.

Cette possibilité est à la base du troisième aspect du compromis : le Conseil européen s'engage par avance à utiliser cette faculté, en cas d'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, pour maintenir même après 2014 le principe d'un commissaire par État membre.

Je dois dire que ce compromis sur la composition de la Commission provoque un soulagement assez général. Personne ne croyait qu'une Commission où il y aurait deux Baltes et aucun Allemand, où un Maltais aurait voix au chapitre et non un Anglais, pourrait pleinement conserver son autorité, sa légitimité pour remplir ses missions. Lorsque nous avions débattu du sujet à la Convention, cette formule avait d'ailleurs été écartée. Nous avions prévu un commissaire par État membre pour que chacun puisse dire son mot, et c'était seulement le droit de vote qui aurait été attribué à certains commissaires, tour à tour, par rotation égalitaire. Cette formule n'était pas non plus très satisfaisante, et la Commission européenne, pour sa part, souhaitait purement et simplement le maintien d'un commissaire de plein exercice pour chaque État membre. Finalement, il me semble que de ce côté-là, le problème irlandais est l'occasion de rectifier un aspect peu réussi du traité de Lisbonne.

Je sais bien qu'on peut dire que demain, nous allons accueillir de nouveaux membres, qu'il n'y aura plus vingt-sept commissaires mais trente ou trente-cinq. Cependant, il y a bien des gouvernements qui ont autant de membres, voire plus, et qui fonctionnent : le tout est qu'il y ait à la tête du collège un véritable leadership. Or, depuis le traité de Nice, et plus encore avec le traité de Lisbonne, le président de la Commission a les moyens de remplir ce rôle.

2. Les conséquences

J'ai commencé par évoquer le problème irlandais, car les solutions retenues pour essayer de le régler conditionnent la suite.

a) Les élections européennes

Compte tenu du délai retenu pour le second référendum irlandais, il est clair que les élections européennes auront lieu sous l'empire du traité de Nice. Cela aura une influence sur le nombre des députés - qui sera de 736 et non de 751 comme le prévoyait le traité de Lisbonne. Et cela aura surtout une répercussion sur la répartition des sièges entre les États membres, qui ne correspond plus aux réalités démographiques.

La répartition des sièges entre les États membres est en principe fondée sur la « proportionnalité dégressive » : plus un État est peuplé, plus le nombre d'habitants par député est important. Pour les plus petits États, un député représente environ 80 000 habitants, pour les États « moyens », un député représente environ 500 000 habitants, pour les plus grands, ce nombre dépasse 800 000.

Or, avec la répartition des sièges résultant du traité de Nice, compte tenu des évolutions démographiques qui sont intervenues, ce principe sera très mal respecté. Un député français et un député espagnol représenteront nettement plus d'habitants qu'un député allemand, un député suédois représentera nettement plus d'habitants qu'un député hongrois, bref les élections devront avoir lieu sur la base d'une répartition des sièges devenue incohérente. Le traité de Lisbonne permettait de corriger ces anomalies en augmentant le nombre des sièges de telle sorte que les sièges supplémentaires puissent être affectés aux pays désavantagés.

Pour essayer de régler ce problème, le Conseil européen a adopté une déclaration dont le contenu est assez peu habituel. Elle prévoit en effet l'adoption d'un acte qui changera la composition du Parlement européen en cours de mandat, en créant les sièges supplémentaires prévus pour corriger les anomalies.

Le problème est que le compromis dégagé dans le cadre du traité de Lisbonne n'avait pas seulement pour effet d'accorder des sièges supplémentaires aux pays désavantagés : il avait également pour conséquence d'enlever trois sièges à l'Allemagne, qui passait de 99 à 96. Or, il est apparu difficile de faire disparaître des sièges en cours de mandat. L'Allemagne gardera donc jusqu'en 2014 les 99 sièges que lui attribue le traité de Nice. Autrement dit, on appliquera le traité de Lisbonne en cours de mandat, sauf pour l'Allemagne !

Cette modification supposera l'adoption d'un acte soumis à la ratification des parlements nationaux, l'objectif étant que la nouvelle répartition des sièges s'applique « dans le courant de l'année 2010 ». Y aura-t-il un acte séparé, ou bien cet acte sera-t-il joint au traité d'adhésion de la Croatie ? Ce n'est pas dit. En tout cas, cette affaire laisse une impression de « bricolage ».

b) La nomination de la Commission

La nomination de la Commission qui succèdera à la « Commission Barroso » pose elle aussi un problème. Le mandat de l'actuelle Commission prendra fin le 1er novembre prochain. Normalement, à cette date, le référendum irlandais aura eu lieu, et si tout va bien le traité de Lisbonne entrera en vigueur, ce qui signifie qu'on devra avoir une Commission composée selon le principe : un commissaire par État membre.

Mais si le nouveau référendum est par malheur négatif, il faudra bien appliquer le traité de Nice. Ce traité, comme vous le savez, pose le principe que, dès lors que l'Union comptera vingt-sept membres, il faudra qu'il y ait moins de commissaires que d'États membres. Or, depuis l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie, cette condition est remplie. Si le référendum est négatif, il faudra donc que le Conseil prenne, à l'unanimité, une décision pour dire quelles seront les règles de composition d'une Commission où il y a moins de commissaires que d'États membres. En effet, ces règles ne sont pas définies par le traité de Nice, qui se borne à dire qu'il faudra une rotation strictement égalitaire entre les États membres pour le droit de proposer un commissaire.

Seulement, il faut bien noter que le processus de désignation du président de la Commission européenne, puis de la Commission elle-même, débute normalement au lendemain des élections européennes, c'est-à-dire au mois de juin, afin que la nouvelle Commission soit complètement formée et en mesure de fonctionner le 1er novembre suivant.

Le Conseil européen a d'ailleurs pris soin de préciser que ce calendrier serait respecté. Il faudra donc normalement que la nouvelle Commission soit désignée et investie avant le 1er novembre. Il est très vraisemblable, dans ces conditions, qu'une grande partie du processus de désignation s'effectuera de toute manière sur la base du traité de Nice, et sans qu'on sache quelles règles s'appliqueront finalement.

Cela pose notamment un problème pour ce qui est du choix du président de la Commission, qui intervient en premier lieu. Car en choisissant le président, on choisira en même temps par avance un des États membres qui se trouvera « représenté » au sein d'une éventuelle Commission resserrée. Cela reviendra à anticiper sur la décision qu'il faudra prendre en cas d'échec du nouveau référendum. Bref, tout dépendra de la date finalement retenue pour le nouveau référendum, mais il y a toutes les chances pour que le processus de formation de la Commission se déroule sans qu'on sache avec certitude selon quelles règles la Commission devra être composée. C'est tout de même une situation étrange.

c) Le futur « président stable » du Conseil européen

Enfin, je voudrais mentionner une dernière conséquence de la non-entrée en vigueur du traité de Lisbonne à la date prévue. Elle concerne le président stable du Conseil européen prévu par ce traité.

Si le calendrier prévu avait été respecté, ce président aurait été élu maintenant. Initialement, on pensait d'ailleurs que ce serait une des tâches importantes de la présidence française que de préparer cette élection. Si le président stable avait été élu maintenant, le choix aurait été complètement indépendant du résultat des élections européennes. Le choix aurait pu se faire avant tout sur l'« équation personnelle » du candidat. Mais finalement le président stable sera élu, en cas de référendum positif, à l'automne prochain, donc peu après la mise en place de la nouvelle Commission européenne. Il sera difficile d'éviter qu'il y ait un marchandage comprenant le président de la Commission, le président du Conseil européen, et le Haut représentant de l'Union. Dans ce type de marchandage, chacun le sait, on privilégie les équilibres entre forces politiques, entre « petits » et « grands » États, entre anciens et nouveaux membres. Il n'est pas sûr, dans ces conditions, que cette innovation importante du traité de Lisbonne reçoive toute sa portée.

Or, pour ma part, s'il y a une leçon que je tire de la présidence française, c'est que l'Europe est efficace lorsque ses institutions coopèrent pleinement entre elles, et que l'Union et les États membres travaillent dans le même sens ; et que pour obtenir ce résultat, il faut une présidence active, volontaire, sachant écouter mais aussi provoquer la décision : une présidence capable d'entraîner. Est-ce que c'est ce type de présidence qui ressortira d'un marchandage global ? Je n'en suis pas certain, même si, en ce début d'année, il faut savoir rester optimiste.

Compte rendu sommaire du débat

M. Pierre Fauchon :

Il est dans notre mission d'avoir une vue lucide des situations. Celle que vous avez décrite est certes compliquée, mais ne doit pas susciter une inquiétude exagérée. L'Europe n'est pas homogène historiquement, juridiquement, culturellement : il n'est pas étonnant qu'il y ait des soubresauts. De toute manière, ne nous érigeons pas en donneurs de leçons, car l'erreur initiale fut le rejet du traité constitutionnel par la France.

L'essentiel est d'avancer, même si les progrès s'effectuent par des voies qui peuvent choquer un esprit cartésien.

Le mécanisme européen a changé depuis six mois. Longtemps, la Commission a été à la base de la dynamique européenne ; c'est pourquoi s'était imposée l'idée d'une Commission resserrée : l'on considérait que la Commission ne devait pas être trop nombreuse pour rester efficace. Mais cette idée a abouti à un paradoxe : car une Commission ne comprenant pas de membres issus de certains grands pays risquait fort de perdre sa crédibilité.

Cependant, dès lors que la Commission n'est plus à la base de la dynamique européenne, l'exigence d'une Commission resserrée s'impose beaucoup moins. Ce que nous avons constaté ces derniers mois, c'est que les exécutifs se sont réapproprié la construction européenne, et qu'ils l'ont fait de manière positive, non pour freiner, mais pour agir. Et cet effort s'est fait à vingt-sept. Il faut donc relativiser la question de la composition de la Commission. Nous avons connu en France des gouvernements pléthoriques comme des gouvernements resserrés, le tout sans différence sensible dans l'efficacité.

L'Europe va reposer désormais non plus sur une opposition entre l'Europe des États et l'Europe communautaire, mais sur une étroite coopération entre les deux. C'est ce qui me paraît le point essentiel.

M. Simon Sutour :

Je suis tenté de citer certains proverbes : « à quelque chose, malheur est bon », « patience et longueur de temps font mieux que force ni que rage ».... Car finalement, pour ce qui est de la composition de la Commission, le « non » irlandais va être l'occasion d'adopter une meilleure solution. En revanche, pour le Parlement européen, la nouvelle répartition des sièges va être considérablement retardée. En tout cas, je crois que les difficultés actuelles confortent ceux qui avaient défendu le « oui » au traité constitutionnel.

Mme Annie David :

Je constate que personne n'avait envisagé qu'il pourrait y avoir un « non » au traité de Lisbonne. Cela en dit long sur la réalité de la construction européenne. Et je crois que cela conforte plutôt ceux qui, en France, ont voté « non » au traité constitutionnel. Je voudrais souligner que les membres du groupe communiste, républicain et citoyen ne sont pas pour autant des « anti-européens ». Nous voulons que l'Europe se construise, mais d'une manière qui améliore la situation des peuples. Et nous constatons que le traité de Lisbonne ne va pas dans ce sens. Ce que nous voulons, c'est une Europe au service des intérêts des peuples.

M. Hubert Haenel :

À une époque de la construction européenne, on avait tendance à vouloir faire le bonheur des gens malgré eux. Les référendums ont changé quelque chose. Je crois également que, désormais, la Commission n'aura plus le même rôle ; mais si l'intergouvernemental doit compter davantage, il faudra qu'il fonctionne mieux.

M. Simon Sutour :

Mon département a voté « non » à 65 % au traité constitutionnel. En militant pour le « oui », j'étais pour le moins à contre-courant ! Je crois que le contenu du texte était loin d'être seul en cause. Les citoyens ressentent un fossé démocratique entre eux et le processus de décision européen. Ils ont le sentiment de ne pas être écoutés. Et quand ils ont une occasion de protester, ils la saisissent.

Mme Annie David :

Dans mon département, l'écart a été bien moindre : il y a eu 52 % de « non ». J'ai animé de nombreuses réunions. Beaucoup de participants avaient le traité en mains et avaient fait l'effort de s'informer de son contenu. Il est vrai que, sur certains points, comme la laïcité et les services publics, il y avait des interprétations différentes. Mais les Français ne sont pas stupides ! Leur vote était réfléchi ; il n'avait rien de nationaliste.

M. Jean Bizet :

Je voudrais rappeler que, face au « fossé démocratique » qui a été signalé, nous allons avoir grâce au traité de Lisbonne de nouvelles possibilités, avec le rôle accru des parlements nationaux, notamment pour le contrôle de subsidiarité. Il faudra le faire entrer dans les moeurs : cela prendra du temps, mais il s'agit d'une évolution importante.

Le rôle de la Commission européenne a été évoqué : je crois que l'évolution récente l'a repositionnée là où elle doit être : elle a un pouvoir de proposition, elle est gardienne des traités, mais elle ne doit pas être prépondérante. La Commission a donc trouvé sa juste place, et j'espère que nous ne reviendrons pas en arrière : le pouvoir européen doit être entre les mains du politique, c'est-à-dire du Parlement européen et du Conseil.

M. Hubert Haenel :

Je crois que cette exigence d'un retour du politique est de mieux en mieux admise. Même les Allemands ont évolué par rapport à une vision un peu trop exclusivement juridique du fonctionnement de l'Union.

Recherche et propriété intellectuelle

Protection des animaux utilisés à des fins scientifiques
(Texte E 4131)

Communication de M. Jean Bizet

M. Hubert Haenel :

Le deuxième point inscrit à notre ordre du jour est une communication de Jean Bizet sur une proposition de directive relative à la protection des animaux utilisés à des fins scientifiques.

Avant de donner la parole à Jean Bizet, je voudrais souligner que notre attention a été attirée sur cette proposition de directive par un courrier du Commissariat à l'énergie atomique (CEA). C'est en effet le CEA qui nous a alertés sur les conséquences entraînées par cette nouvelle directive. Je tiens à le signaler car je trouve particulièrement intéressant que des partenaires économiques ou sociaux nous saisissent eux-mêmes des réflexions que leur inspirent les propositions de la Commission européenne. Le plus souvent, c'est nous-mêmes qui nous tournons vers ces partenaires lorsque nous commençons d'examiner une proposition de texte européen. Mais s'ils prennent l'initiative, cela nous permet de gagner du temps. Or, nous savons qu'il est important que nous réagissions rapidement aux propositions de textes européens.

*

M. Jean Bizet :

Le 5 novembre dernier, la Commission européenne a présenté une proposition de directive destinée à renforcer la protection des animaux utilisés à des fins scientifiques.

Ce texte doit remplacer la directive existante qui date de 1986. L'évolution scientifique, comme l'apparition au sein de la société d'un consensus autour du bien-être animal, justifient, aux yeux de la Commission, une refonte des dispositions en la matière. Celles-ci sont désormais censées s'inscrire dans le cadre du protocole sur la protection et le bien-être des animaux, qui a été annexé en 1997 au traité instituant la Communauté européenne.

Douze millions d'animaux sont utilisés chaque année à des fins scientifiques, notamment dans la recherche biomédicale. La proposition de directive concerne la recherche fondamentale, l'éducation et la formation. Elle s'applique à tous les animaux vertébrés non humains vivants, aux formes embryonnaires et foetales d'animaux vertébrés, ainsi qu'à certaines espèces d'animaux invertébrés qui sont énumérées au sein d'une annexe. Le texte vise à répondre à trois objectifs, communément appelés en anglais les trois R (Reduction - Refinement - Replacement, soit réduction, perfectionnement et remplacement). Il s'agit ainsi :

- de réduire l'utilisation d'animaux à des fins scientifiques,

- de perfectionner les conditions d'élevage, d'hébergement, de soins et d'utilisation d'animaux dans ces procédures,

- de promouvoir des méthodes alternatives d'expérimentation.

Dans le cadre du premier R, la Commission propose de restreindre voire d'interdire complètement l'utilisation de certains animaux. Au titre de l'interdiction sont visés les grands singes (chimpanzés, bonobos, gorilles et orangs-outans). De façon plus générale, le recours aux primates non humains se trouve plus strictement encadré : leur utilisation est, en effet, limitée à la recherche fondamentale en vue de la prévention, de la prophylaxie, du diagnostic ou du traitement d'affections humaines invalidantes et potentiellement mortelles. Elle est également autorisée dans le cadre de la recherche en vue de la conservation des espèces. Dans les deux cas, des arguments scientifiques doivent démontrer que l'objectif de la recherche ne peut être atteint en utilisant d'autres espèces que ces primates. Par ailleurs, dans un délai de 7 à 10 ans à compter de la date d'entrée en vigueur de la directive, ils devront être de seconde génération, à savoir issus de primates élevés en captivité. De manière générale, les animaux capturés dans la nature ne peuvent être utilisés à des fins scientifiques.

Venons-en au deuxième R. Le perfectionnement de l'utilisation passe notamment par un renforcement des normes de soins et d'hébergement. Le texte de 1986 renvoyait à des lignes directrices dont les États membres devaient s'inspirer. Celles-ci ont été actualisées par une recommandation de la Commission, le 18 juin 2007. La proposition de directive leur confère une dimension contraignante. Les États membres seraient désormais tenus de les appliquer, d'ici à janvier 2012 (janvier 2017 dans certains cas). Ces normes, détaillées au sein d'une annexe, visent spécifiquement les dimensions des compartiments dans lesquels sont placés les animaux, les températures des locaux d'hébergement, l'éclairage mais aussi l'alimentation ou l'abreuvement. Les méthodes de sacrifice sont également spécifiées au sein d'une annexe.

La proposition de directive prévoit, en outre, un renforcement des contrôles de l'application de ces nouvelles méthodes. L'agrément accordé par les autorités compétentes des États membres aux établissements d'élevage est désormais limité à cinq ans. Chaque établissement doit, en outre, se doter d'une « structure permanente d'éthique », chargée de veiller au respect des normes de bien-être animal. Le texte impose aux États membres de diligenter deux inspections au sein de ces établissements, dont au moins une ne doit pas être annoncée. La Commission contrôlera elle-même le déroulement de ces enquêtes.

Au-delà de ce contrôle des infrastructures, la proposition de directive met en place un régime d'autorisation préalable des projets scientifiques impliquant l'utilisation d'animaux. La demande est formulée auprès de l'autorité compétente au sein de chaque État membre. Les projets doivent être justifiés au plan scientifique ou imposés par une loi. L'étude des dossiers repose sur une évaluation éthique et sur une analyse dommages-avantages. Une appréciation rétrospective du projet peut-être également demandée par les experts consultés. L'autorisation de projet désigne les personnes responsables de la mise en oeuvre et les établissements au sein desquels les études seront menées. Elle est limitée à une durée de trois ans.

Enfin, le texte prévoit la création de comités nationaux du bien-être animal et d'éthique chargés de conseiller les autorités compétentes et les structures permanentes d'éthique en matière d'élevage, d'hébergement, de soins et d'utilisation des cobayes dans les procédures scientifiques. Un échange d'informations et de bonnes pratiques à l'échelle de l'Union est également préconisé.

En ce qui concerne le troisième R, la promotion de méthodes de substitution se traduit par l'obligation pour chaque État membre de désigner, dans l'année qui suit l'entrée en vigueur de la directive, un laboratoire de référence national. Celui-ci est plus particulièrement chargé de mettre en place des dispositifs susceptibles de remplacer l'utilisation d'animaux à des fins scientifiques. Ils coopèrent à cet égard avec la Commission.

Sans contester la pertinence de l'objectif d'amélioration des conditions de vie des animaux destinés à être utilisés à des fins scientifiques, le texte n'est pas sans susciter un certain nombre d'interrogations tant en matière de respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité que sur le fond.

*

La Commission justifie son intervention au regard du principe de subsidiarité en mettant en avant les désavantages concurrentiels pour les établissements des pays où les normes de bien-être animal sont élevées. La référence au marché intérieur est une constante dans l'argumentation de la Commission en matière de subsidiarité. Comme nous l'avons souligné à de multiples reprises, un tel usage laisse plus que sceptique tant l'harmonisation du marché intérieur peut conduire à fonder l'intervention de la Communauté pour l'ensemble du fonctionnement des activités économiques.

Dans le cas présent, la référence au marché intérieur est d'autant moins pertinente que l'objet de la proposition de directive fait expressément référence à des fins scientifiques. L'enjeu essentiel de l'utilisation des cobayes n'est pas la mise en place d'un marché intérieur des établissements d'élevage répondant au principe de concurrence libre et non faussée. Il s'agit, avant tout, de permettre à la recherche médicale de progresser. Toute intervention de la Communauté doit avant tout répondre à cet objectif et éviter tout obstacle supplémentaire. Il convient d'ajouter que si les normes de bien-être animal deviennent sans rapport avec ce qui se fait dans le reste du monde, un risque de délocalisation des activités de recherche n'est pas à exclure.

La proposition de directive de la Commission se fonde notamment sur la nécessité d'améliorer les conditions de l'établissement et du fonctionnement du marché intérieur. Selon la Cour de Justice, le législateur communautaire doit cependant respecter le principe de subsidiarité lorsqu'il agit pour réglementer le marché intérieur. Comme l'a souligné le Président de la Cour de justice, l'importance du principe de subsidiarité serait, en effet, minime si celui-ci n'était pas applicable en matière d'harmonisation du marché intérieur.

Le second argument avancé par la Commission pour légitimer son intervention tient à la nécessité de faire respecter les principes du protocole de l'Union européenne sur la protection et le bien-être des animaux. Ce texte invite la Communauté et les États membres à tenir pleinement compte des exigences du bien-être des animaux lorsqu'ils formulent et mettent en oeuvre la politique communautaire dans le domaine de la recherche. Il ne confère pas, pour autant, à la Commission de compétence particulière, susceptible de justifier son intervention au regard du principe de subsidiarité.

*

Par ailleurs, je crois qu'il n'est pas inutile d'alerter également le Gouvernement sur les inconvénients de cette proposition. J'aborde donc maintenant le fond des dispositions proposées.

La restriction voire l'interdiction de l'utilisation de certains primates non humains pose un véritable problème. Rappelons que les primates non humains sont considérés par les spécialistes comme des modèles de référence en ce qui concerne les maladies infectieuses (SIDA, hépatites B et C) ou les maladies neurodégénératives de type Alzheimer ou Parkinson. Les recherches actuellement menées sur la transplantation d'une espèce à l'autre, dans un contexte marqué par le manque de dons d'organes, impliquent également le recours aux primates non humains.

Ces mesures apparaissent, de surcroît, disproportionnées tant le nombre de ces primates utilisés à des fins scientifiques demeure raisonnable : 10 000 par an à l'échelle de l'Union, soit 0,1 % du nombre de cobayes. Ainsi, dans le cas des maladies neurodégénératives, le ratio primate utilisé/malade est estimé à 1 pour 1000. Rappelons, en outre, que la plupart des espèces utilisées ne sont pas considérées comme menacées et proviennent d'établissements d'élevage. Aucune atteinte aux populations sauvages n'est donc à relever.

Par ailleurs, les chercheurs estiment à un minimum de 10 ans le délai permettant d'obtenir des primates de seconde génération. Le souhait de limiter le recours à des animaux d'élevage de seconde génération dans un délai de 7 à 10 ans apparaît comme un risque réel de ralentissement des recherches visées plus haut.

Je ne mésestime pas le bien-être animal. Il fait, en quelque sorte, partie intégrante des valeurs de l'Union européenne. La souffrance de tout être vivant est, par essence, intolérable. Il convient cependant, dans le cas présent, de rattacher cette souffrance à celle rencontrée par les hommes. L'expérimentation, fût-elle mortelle, opérée sur certains animaux, peut conduire à la sauvegarde de milliers de vies. Laisser la Commission intervenir sans autre motivation que celle d'assurer le bien-être animal et l'existence d'un marché libre et non faussé m'apparaît en deçà de la priorité que l'on doit accorder à la recherche médicale.

La création à différents niveaux de nouveaux échelons de contrôle, structure permanente d'éthique, comités nationaux, laboratoires nationaux, comme la mise en oeuvre d'un régime d'autorisation préalable peuvent apparaître, à cet égard, comme autant de freins au développement des activités de recherche. En ce sens, la Commission ne se trompe-t-elle pas d'objectif ?

Les conséquences pour les établissements concernés pourraient être extrêmement délicates, tant la date de mise en oeuvre des nouvelles dispositions fixée dans la majorité des cas apparaît relativement proche : janvier 2012. N'y-a-t-il pas lieu de se contenter de donner plus d'écho à la recommandation de juin 2007, qui annonce, je le rappelle, l'essentiel des dispositions de la proposition de directive en la matière ? La Commission justifie une nouvelle fois son choix par des impératifs d'harmonisation, mésestimant lourdement la spécificité de la recherche, au risque d'une délocalisation de celle-ci au sein de pays moins exigeants.

La Commission estime que la directive sur l'utilisation des animaux à des fins scientifiques de 1986 est mal appliquée. Doit-on néanmoins en conclure, comme elle le fait, qu'un nouveau texte, plus contraignant, constitue une réponse adéquate à cette faiblesse ? La multiplication des charges administratives pesant sur les laboratoires et les établissements d'élevage ne semble, à cet égard, pas opportune.

S'il répond à une préoccupation rencontrant un certain écho dans l'opinion publique, le texte de la Commission s'écarte néanmoins par trop de l'objectif fondamental du recours à des animaux à des fins scientifiques, à savoir le progrès de la recherche. La proposition de directive semble avoir, à plusieurs reprises, occulté cette dimension au risque de fragiliser la place de l'Europe en matière de recherche biomédicale.

Compte rendu sommaire du débat

M. Jean Bizet :

La manière dont nous avons été informés des conséquences de cette proposition montre l'intérêt que présente la mise en oeuvre d'une coopération entre la société civile, les entreprises qu'elles soient publiques ou privées, et le législateur. Cela nous permet de disposer d'éléments d'information utiles sur des sujets de prime abord pointus et facilite l'examen des textes qui nous sont soumis.

M. Hubert Haenel :

Le Commissariat à l'énergie atomique a souhaité étendre sa coopération sur les questions européennes aux commissions des affaires européennes de l'Assemblée nationale et du Sénat. Elle était, jusqu'ici, limitée au Parlement européen. Bien entendu, nous lui ferons parvenir nos conclusions, tant au regard du principe de subsidiarité que sur le fond du texte. Je vous rappelle, par ailleurs, que nous attendons du Secrétariat général aux affaires européennes qu'il nous fasse parvenir des données relatives à la prise en compte de nos observations par le Gouvernement.

M. Jean Bizet :

Au regard du principe de subsidiarité, je vous propose d'adopter les observations suivantes :

- Proposition de directive relative à la protection des animaux utilisés à des fins scientifiques (texte E 4131)

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Alors même que cette proposition ne vise que les animaux utilisés à des fins scientifiques, l'argument principal invoqué par la Commission pour faire valoir que sa proposition est conforme au principe de subsidiarité est la nécessité de mettre un terme aux « problèmes de distorsion de la concurrence sur le marché intérieur » ; on voit mal en quoi une distorsion de la concurrence peut légitimer la restriction de l'utilisation à des fins scientifiques de certains animaux, voire leur interdiction complète, sauf à admettre que la recherche d'une disparition des distorsions de la concurrence doit entraîner une harmonisation totale des mesures nationales ayant un impact direct ou indirect sur le marché intérieur, ce qui aurait pour effet de rendre inopérant le principe de subsidiarité.

Par ailleurs, le protocole sur la protection et le bien-être des animaux n'incite la Commission et les États membres à tenir « pleinement compte des exigences du bien-être des animaux » que « lorsqu'ils formulent et mettent en oeuvre la politique communautaire dans les domaines (...) de la recherche ». Or, la proposition de la Commission ne vise pas la politique communautaire de la recherche, mais règlemente les actions de recherche menées par les États membres, notamment en contraignant ceux-ci à créer un régime d'autorisation préalable des projets scientifiques impliquant l'utilisation d'animaux et à mettre en place un laboratoire de référence national. Rien ne permet de penser que les objectifs ainsi visés ne pourraient pas être atteints de manière suffisante par les États membres eux-mêmes et qu'ils pourraient l'être mieux au niveau de l'Union.

En conséquence, la commission des affaires européennes du Sénat estime que cette proposition ne respecte pas le principe de subsidiarité.

Les observations sont adoptées.

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Je vous propose par ailleurs de transmettre au Gouvernement, dans le cadre de la procédure d'examen des textes au regard de l'article 88-4 de la Constitution, nos réserves de fond sur ce texte.

- Proposition de directive relative à la protection des animaux utilisés à des fins scientifiques (texte E 4131).

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La Commission des affaires européennes du Sénat :

- estime que ce texte est contraire au principe de subsidiarité ;

- considère que les mesures préconisées (multiplication des niveaux de contrôle, régime d'autorisation préalable) induisent un risque de délocalisation des activités de recherche vers des pays moins exigeants ;

- s'interroge sur les dispositions concernant les limites apportées à l'utilisation des primates non humains qui ne semblent pas justifiées et pourraient paralyser la recherche dans les domaines des maladies neurodégénératives et infectieuses.

Les conclusions sont adoptées.