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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 8 mars 2006




Justice et affaires intérieures

Textes relatifs à l'immigration
(Textes E 2948, E 2952, E 2953, E 3008 et E 3084)

Communication de M. Robert Del Picchia

Nous sommes saisis, au titre de l'article 88-4 de la Constitution, de plusieurs initiatives de la Commission européenne relatives à l'immigration. Ces textes sont de nature très différente - il s'agit d'un programme, de deux communications, d'un projet de décision et d'une proposition de directive - et ils ne soulèvent pas les mêmes enjeux. Je vais vous présenter successivement ces cinq initiatives, en accordant une place particulière à la dernière d'entre elles, qui touche un domaine particulièrement sensible puisqu'elle concerne l'éloignement des étrangers en situation irrégulière et qui me paraît soulever des difficultés majeures.

1. Le premier texte concerne l'immigration légale (texte E 3084).

Il s'agit d'un programme d'action de la Commission européenne qui fait suite à son Livre vert sur « une approche communautaire de la gestion des migrations économiques » (texte E 2813), que je vous avais présenté en juin dernier. Dans ce Livre vert, la Commission s'interrogeait notamment sur l'idée de recourir à l'immigration économique pour faire face aux conséquences du vieillissement démographique en Europe et elle envisageait plusieurs pistes, telles que la mise en place de « quotas » ou de « cartes vertes » au niveau européen, pour répondre aux besoins de main d'oeuvre des entreprises, en particulier de travailleurs qualifiés. La Commission européenne a reçu environ 130 contributions. La quasi-totalité des États membres, plusieurs parlements nationaux et de nombreuses organisations non gouvernementales ont répondu à cette consultation.

Dans son programme d'action, la Commission annonce qu'elle déposera plusieurs initiatives législatives concernant l'immigration légale :

- une directive générale sur les droits des ressortissants de pays tiers occupant un emploi légal dans l'Union européenne ;

- quatre directives sectorielles, qui traiteront des conditions d'entrée et de séjour de certaines catégories de migrants (les travailleurs hautement qualifiés, les travailleurs saisonniers, les personnes détachées au sein de leur entreprise et les stagiaires rémunérés).

Étant donné que ce document se contente d'annoncer de futures initiatives, je vous proposerai d'attendre que nous soyons saisis des propositions concrètes pour nous prononcer.

2. Le deuxième texte sur lequel nous sommes appelés à nous prononcer est une communication de la Commission européenne intitulée « Migration et développement : des orientations concrètes » (texte E 2953).

Dans ce document, la Commission européenne évoque plusieurs pistes afin de mieux prendre en compte l'impact des migrations sur le développement des pays d'origine. Elle suggère ainsi d'appuyer le rôle des diasporas dans le développement des pays d'origine et de faciliter les transferts d'argent des migrants vers ces pays. Elle propose aussi d'améliorer la « circulation des cerveaux », en facilitant notamment la réinstallation volontaire des migrants dans leur pays d'origine. Par ailleurs, pour limiter les effets pervers de la « fuite des cerveaux », la Commission suggère l'idée d'élaborer un code de conduite.

Ces différentes propositions me paraissent aller dans la bonne direction. Elles répondent notamment aux propositions que j'avais formulées dans le rapport d'information sur la politique européenne d'immigration que je vous ai présenté en juin dernier. En effet, dans ce rapport, j'insistais en particulier sur la nécessité de renforcer le lien entre la question des migrations et celle du développement et de promouvoir l'idée de « codéveloppement » au niveau européen. Il faudra maintenant veiller à ce que ces orientations se traduisent par des actions concrètes.

3. Le troisième texte est également une communication de la Commission européenne qui porte sur l'intégration des étrangers en situation régulière (texte E 2952).

Cette question relève bien sûr de la compétence de chaque État membre et les modèles sont d'ailleurs très différents au sein de l'Union. C'est pourquoi la Commission européenne ne propose pas d'élaborer une politique uniforme d'intégration au niveau européen. Elle recommande simplement une série de mesures à mettre en oeuvre, principalement au niveau national. Les mesures envisagées visent notamment à : « renforcer la capacité de la société d'accueil de s'adapter à la diversité », « définir des approches novatrices pour prévenir les discriminations sur le marché du travail », « refléter la diversité dans les programmes scolaires », « renforcer la participation civique », etc. Certes, on peut difficilement contester les mesures proposées, mais on peut se demander si ce catalogue de bonnes intentions ne répond pas avant tout à un souci d'affichage.

3. Le quatrième texte dont nous sommes saisis est un projet de décision qui vise à créer une procédure d'information mutuelle entre les États membres et entre ceux-ci et la Commission en matière d'asile et d'immigration (E 3008).

Cette initiative trouve directement son origine dans la décision du gouvernement espagnol de lancer, l'année dernière, une vaste procédure de régularisation des immigrés en situation irrégulière (plus de 600 000 clandestins ont été régularisés) et de l'émoi provoqué par cette décision dans plusieurs capitales. En effet, dans un espace de libre circulation des personnes, de telles mesures ont inévitablement des répercussions sur les autres États membres et il semble peu contestable d'instaurer une procédure d'information mutuelle au niveau européen.

Si l'objectif visé par le projet de décision de la Commission est louable, ce texte n'en soulève pas moins des interrogations. En effet, la Commission européenne envisage dans son projet de contraindre les États membres de communiquer à leurs partenaires et à elle-même toute proposition législative, tout projet de convention internationale, mais aussi les décisions de justice et les décisions administratives, relatifs à l'immigration ou à l'asile, dès lors qu'ils seraient susceptibles d'avoir un impact sur les autres États membres. Or, cette obligation excède à l'évidence ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif fixé et se traduirait par une charge « bureaucratique » non négligeable pour les administrations. Ce projet a d'ailleurs reçu un accueil réservé de la part de la quasi-totalité des États membres. Il semble plus raisonnable de privilégier une approche plus pragmatique et plus informelle, telle qu'elle est notamment à l'oeuvre dans le cadre du « G6 », où les ministres de l'intérieur des six pays les plus peuplés de l'Union se consultent régulièrement sur des sujets comme l'immigration et l'asile.

4. Le dernier texte me paraît en revanche soulever des difficultés majeures : il s'agit d'une proposition de directive relative aux normes et procédures communes applicables au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (texte E 2948).

Cette initiative de la Commission européenne contient des normes très détaillées relatives à des sujets aussi variés que les mesures d'éloignement et leur mise en oeuvre, les recours contre ces mesures, le placement en rétention ou encore l'interdiction d'entrée sur le territoire accompagnant la décision d'éloignement.

Ce texte me paraît soulever trois problèmes de principe.

a) Tout d'abord, on peut s'interroger sur la « valeur ajoutée » de cet instrument. En effet, on peut se demander s'il est vraiment nécessaire de définir des règles uniformes au niveau européen en matière d'éloignement des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.

Pour la Commission européenne, ces mesures permettraient d'éviter que les clandestins utilisent les différences existantes en la matière entre les législations nationales pour choisir de se rendre dans l'État membre dont la législation offre les garanties les plus grandes. Or, cette affirmation paraît contestable. Le choix de se rendre dans tel ou tel État membre semble davantage motivé par les liens que peut avoir la personne concernée avec le pays en question (comme les liens familiaux ou la langue), la possibilité d'y exercer un emploi clandestin ou encore de bénéficier de certains avantages sociaux. Mais, de manière générale, il ne dépend pas des procédures en vigueur dans ce pays en matière d'éloignement. Dès lors, on ne voit pas très bien les raisons pour lesquelles il faudrait uniformiser au niveau européen les règles et les procédures applicables au retour, alors que ces mesures présentent, la plupart du temps, un caractère purement national.

De plus, une directive européenne adoptée à l'initiative de la France en 2001, prévoit déjà la reconnaissance mutuelle et l'exécution dans tous les pays membres des mesures d'éloignement prononcées dans un État. Cet instrument permet d'éviter notamment qu'un étranger qui fait l'objet d'une telle mesure ne trouve refuge dans un autre État membre et il facilite les « vols groupés européens », c'est-à-dire les éloignements d'étrangers en situation irrégulière organisés conjointement par plusieurs États membres. Or, la Commission européenne propose, très curieusement, d'abroger cette directive.

En réalité, la seule « plus-value », à mes yeux, de cet instrument tient à l'instauration d'une interdiction d'entrée sur l'ensemble du territoire de l'Union d'un étranger qui a fait l'objet d'une mesure d'éloignement dans un des États membres.

En effet, actuellement, un étranger, qui a fait l'objet en France d'un arrêté de reconduite à la frontière et qui est retourné dans son pays d'origine, peut se rendre à nouveau sur notre territoire ou dans un autre État membre afin d'y solliciter un titre de séjour. Ce n'est que dans des circonstances exceptionnelles (notamment lorsque l'étranger a été condamné à une peine d'emprisonnement), que l'éloignement est assorti d'une interdiction du territoire et que la personne concernée est signalée aux fins de « non admission » dans le système d'information Schengen. La création d'une interdiction administrative du territoire, valable dans l'ensemble de l'Union, constituerait donc un progrès en matière de lutte contre l'immigration illégale.

Mais même cette avancée soulève des difficultés. En effet, le texte proposé par la Commission prévoit que l'interdiction du territoire peut être annulée lorsque la personne en séjour irrégulier a remboursé la totalité des frais engendrés par sa procédure d'éloignement. Or, cette mesure serait susceptible d'avoir des effets pervers. En effet, les organisations criminelles qui exploitent les travailleurs clandestins ou qui s'enrichissent sur la traite des êtres humains, comme la prostitution, pourraient prendre en charge ces remboursements et organiser ainsi librement les allées et venues des victimes de leur traite.

Enfin, il me paraît important de souligner qu'une harmonisation européenne en matière d'éloignement des étrangers en situation irrégulière n'est pas sans risques. En effet, elle serait susceptible d'entraîner de profondes modifications des garanties offertes aux étrangers en situation irrégulière, par rapport à ce que prévoit notre législation actuelle.

J'en veux pour preuve la durée maximale de rétention administrative des étrangers en situation irrégulière. Je rappelle que la durée maximale de la rétention administrative a été portée en France de 10 à 12 jours par la loi RESEDA de 1998, puis de 12 à 32 jours par la loi relative à la maîtrise de l'immigration du 26 novembre 2003. Cette disposition avait à l'époque été très critiquée, mais le Conseil constitutionnel avait jugé qu'elle n'était pas contraire à la Constitution, sous réserve que le maintien en rétention d'un étranger ne dure que le temps strictement nécessaire à son départ.

Or, dans sa proposition de directive, la Commission européenne propose de retenir une durée maximale de six mois pour le placement en rétention administrative. Pour certains pays, cette disposition constituerait une avancée du point de vue des droits des étrangers. En effet, le délai de rétention est de six mois en Autriche, de dix-huit mois en Allemagne et certains pays, comme le Royaume-Uni ou les Pays-Bas, ne prévoient pas de durée maximale. Mais, au regard de ce que prévoit notre législation, cette mesure apparaît comme un changement de philosophie, même si notre pays ne serait pas contraint de s'aligner sur cette durée maximale.

b) La deuxième difficulté soulevée par ce texte porte sur son orientation générale. Le principe qui sous-tend l'ensemble de la proposition de la Commission européenne tient en effet à la priorité accordée au retour volontaire.

Selon la Commission, la procédure d'éloignement devrait généralement s'organiser en deux étapes, avec d'abord une décision de retour, constatant le séjour irrégulier, à partir de laquelle la personne concernée disposerait d'un délai de quatre semaines pour retourner volontairement dans son pays. Et ce n'est qu'à l'issue de ce délai qu'une mesure d'éloignement pourrait être prise permettant un retour forcé.

Or, cette idée ne tient absolument pas compte de l'exigence de mesures efficaces dans la lutte contre l'immigration illégale et contre des personnes susceptibles de présenter une menace pour l'ordre public.

Certes, notre procédure comprend bien deux étapes, avec un refus de séjour, assorti d'une invitation à quitter le territoire dans un délai d'un mois, qui peut être éventuellement suivi par un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière. Mais elle ne joue que lorsque l'étranger a fait une demande en vue de l'obtention d'un titre de séjour. Elle ne s'applique ni pour les étrangers susceptibles de présenter une menace grave pour l'ordre public, qui peuvent faire l'objet d'une mesure d'expulsion, ni pour les cas de pure clandestinité, où les deux mesures font l'objet d'une seule et même décision. Je rappelle que, d'après la Commission européenne, sur 650 000 décisions d'éloignement prononcées dans l'Union européenne en 2004, seules 48 000 ont donné lieu à un retour volontaire et 164 000 ont donné lieu à un retour forcé.

c) Enfin, la dernière difficulté tient au caractère beaucoup trop détaillé de cette proposition, par rapport à ce que devrait être une directive.

Pour ne prendre qu'un seul exemple, le texte prévoit que le placement en rétention ne peut être pris, en règle générale, que par les autorités judiciaires. Or, cette disposition méconnaît l'organisation des compétences entre autorités administrative et judiciaire qui sous-tend l'ensemble du droit des étrangers dans notre pays. Je rappelle que, dans notre législation, le préfet peut décider du placement en rétention d'un étranger en situation irrégulière, et, qu'à l'issue d'un délai de 48 heures, le juge judiciaire décide de la prolongation ou non de cette mesure. Or, on ne voit pas très bien les raisons pour lesquelles l'Union européenne devrait décider qui - de l'autorité administrative ou judiciaire - serait compétente pour décider du placement en rétention. La directive devrait laisser le choix de l'autorité compétente à l'appréciation de chaque État membre, conformément aux principes de subsidiarité et de proportionnalité.

En réalité, dans cette proposition, la Commission européenne semble avoir voulu donner des gages au Parlement européen, dont la position revêtira une grande importance, étant donné que ce texte relève de la procédure de codécision. Les premières réactions sur cette proposition de directive au sein du Conseil ont d'ailleurs été très négatives de la part de la quasi-totalité des États membres.

Néanmoins, compte tenu de la sensibilité particulière de l'immigration clandestine dans notre pays, qui explique notamment la mise en place par notre assemblée d'une commission d'enquête et aussi parce qu'un projet de loi est actuellement en préparation sur ce sujet, il me paraît souhaitable que le Sénat puisse débattre et prendre position sur cette proposition de directive.

C'est la raison pour laquelle je vous proposerai d'adopter une proposition de résolution.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Selon le principe de subsidiarité, visé à l'article 5 du traité instituant la Communauté européenne, l'Union européenne ne devrait intervenir que si la mesure envisagée ne peut être réalisée de manière suffisante par les États membres. L'intervention européenne doit donc présenter une « valeur ajoutée » par rapport à celle des États membres.

Or, comme vous l'avez souligné dans votre communication, on voit mal pourquoi l'Union européenne devrait intervenir pour uniformiser les règles et les procédures d'éloignement des étrangers en situation irrégulière, qui sont très différentes entre les vingt-cinq États membres. Du point de vue de la subsidiarité, il y a deux raisons de s'interroger à cet égard. D'une part, l'éloignement des étrangers en situation illégale présente, dans la très grande majorité des cas, un caractère purement national : un seul État est concerné. D'autre part, il existe déjà une directive européenne qui prévoit la reconnaissance mutuelle des décisions d'éloignement au sein de l'Union européenne. On voit donc mal pourquoi il faudrait passer de la reconnaissance mutuelle, qui est plus respectueuse de la subsidiarité, à l'harmonisation. Ces deux raisons montrent qu'il n'y a pas de nécessité d'une action de l'Union européenne pour harmoniser les règles et procédures d'éloignement.

J'ajoute que non seulement il n'y a pas de nécessité, mais qu'il y a un risque à procéder à cette harmonisation. En effet, si les législations nationales au sein de l'Union européenne sont très différentes dans ce domaine, la législation française est, de l'avis même des organisations non gouvernementales, la législation la plus favorable aux étrangers. Comme le relève la CIMADE dans son avis sur la proposition de directive : « Le système français d'éloignement et de rétention est globalement plus favorable que les normes minimales proposées par la Commission européenne. Une adoption du texte en l'état conduirait inéluctablement à un abaissement des principes de protection des personnes en instance d'éloignement en France ».

M. Pierre Fauchon :

En tant qu'Européen convaincu, je suis, de manière générale, favorable à l'harmonisation qui représente, à mes yeux, la meilleure voie pour la construction européenne. Cette harmonisation est un processus difficile car elle est susceptible de se heurter à des résistances en raison des différences existantes entre les législations nationales des vingt-cinq États membres. En effet, chaque État membre est toujours enclin à penser que son propre système est le meilleur. Mais il s'agit, d'après moi, d'un outil indispensable pour assurer l'unification du continent européen face aux autres grands ensembles du monde, comme la Chine ou l'Inde.

Cela étant, je partage les préoccupations que vous exprimez dans le texte de la proposition de résolution que vous nous proposez.

Mme Catherine Tasca :

Je partage assez largement vos préoccupations, en particulier sur la durée maximale de six mois pour le placement en rétention administrative des étrangers en situation irrégulière proposée par la Commission, qui me paraît très excessive au regard des conditions souvent désastreuses des centres de rétention administrative.

Si je partage également vos observations concernant le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité, je serai néanmoins moins catégorique que vous au sujet de l'intérêt d'une harmonisation européenne dans ce domaine. En effet, même si j'ai bien noté les observations critiques formulées par la CIMADE au sujet de cette proposition de directive, il me semble néanmoins qu'une harmonisation européenne des normes et des procédures applicables au retour des étrangers en situation irrégulière ne serait pas dénuée d'intérêt à condition qu'elle apporte une réelle « valeur ajoutée » européenne et qu'elle ne se traduise pas par le plus petit dénominateur commun, voire même par un recul en matière de respect des droits fondamentaux.

À mes yeux, une telle harmonisation européenne devrait principalement consister à offrir un niveau élevé de garanties pour les personnes susceptibles de faire l'objet de mesures d'éloignement. Je pense que nous devrions mentionner cette idée dans la proposition de résolution.

M. Robert Bret :

Nous avons entendu récemment le commissaire aux droits de l'Homme du Conseil de l'Europe, Alvaro Gil-Robles, qui a dressé, dans son rapport, un constat accablant de la situation des prisons en France et des étrangers en attente d'éloignement dans les zones d'attente ou dans les centres de rétention administrative.

Pour ma part, je serai donc d'avis que nous nous opposions plus fortement à cette proposition de directive.

*

À l'issue de ce débat, la délégation a, sur proposition de M. Robert Del Picchia et en tenant compte des modifications proposées par Mme Catherine Tasca, conclu au dépôt de la proposition de résolution qui suit :



Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive relative aux normes et procédures communes applicables au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (texte E 2948),

Considère que cette proposition, en raison de sa faible « valeur ajoutée » et de son caractère trop détaillé, ne respecte pas pleinement les principes de subsidiarité et de proportionnalité ; appelle donc le Gouvernement à oeuvrer afin qu'un débat se tienne au sein du Conseil sur l'appréciation de cette initiative au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité ;

Considère que toute proposition législative européenne en matière d'éloignement devrait être subordonnée à la reconnaissance de garanties offertes aux étrangers susceptibles d'être touchés par une mesure d'éloignement ;

Estime que le texte proposé ne permet pas de concilier la nécessité de mesures efficaces contre l'immigration illégale, la préservation de l'ordre public et le respect des droits individuels et demande, par conséquent, au Gouvernement de veiller à ce que le texte soit modifié afin de répondre à ces trois exigences.

Économie, finances et fiscalité

État du débat sur la directive « Services »

Communication de M. Hubert Haenel

Je souhaitais faire le point devant vous sur l'avancement du dossier de la directive « services », dite directive « Bolkestein ».

Comme vous le savez, suite au rapport d'information de notre délégation en février 2005, et au rapport de Jean Bizet au nom de la commission des affaires économiques, le Sénat avait adopté une résolution le 23 mars 2005, qui demandait l'exclusion de nombreux secteurs de la directive et l'abandon de la règle du pays d'origine, dès lors qu'il n'existait pas de socle d'harmonisation.

En novembre dernier, la commission du marché intérieur, sur le rapport de Mme Evelyne Gebhardt, avait voté plusieurs dispositions allant dans le sens préconisé par le Sénat (exclusions sectorielles, réaffirmation de la prééminence de la directive relative au détachement des travailleurs) tout en restant floue sur plusieurs points et notamment le fameux « principe du pays d'origine » qui faisait primer la loi du pays d'origine du prestataire de services sur celle du pays d'accueil où il exerçait occasionnellement son activité.

Le 13 février dernier, le Parlement européen s'est exprimé en séance plénière et il a entièrement revu le texte. Du principe du pays d'origine ne subsiste plus rien. En effet, le texte mentionne désormais la « libre prestation de services » sous réserve de restriction d'accès au marché pour des raisons de politique générale, de sécurité, de santé et de protection de l'environnement. Il n'est plus question de faire primer un droit étranger en cas de prestation de services sur le territoire national, mais simplement d'empêcher des restrictions nationales injustifiées au regard du droit communautaire. D'une certaine manière, c'est la simple réaffirmation de ce qui figure dans les traités, puisque l'article 49 du traité instituant la Communauté européenne dispose déjà que « les restrictions à la libre prestation des services à l'intérieur de la Communauté sont interdites à l'égard des ressortissants des États membres établis dans un pays de la Communauté autre que celui du destinataire de la prestation ».

Par ailleurs, les services d'intérêt général (SIG) et de nombreux secteurs (audiovisuel, logement social, transports...) sont exclus du champ de la directive.

Quelles seront les prochaines étapes ? La Commission européenne a annoncé qu'elle tiendrait pleinement compte du vote du Parlement européen pour proposer une directive révisée. Cette proposition devrait être faite dans quelques semaines. On prévoit aujourd'hui une adoption par le collège des commissaires dans les premiers jours d'avril. Le Conseil des ministres ne devrait pas se prononcer avant d'avoir obtenu cette copie corrigée. Il va sans dire que, comme le soulignait la ministre en charge des affaires européennes dans un communiqué, le texte n'a désormais plus rien à voir avec sa version initiale. Il faut espérer que la Commission européenne tienne compte de ce désaveu pour revoir entièrement sa copie.

Les deux points auxquels il faudra prêter une attention toute particulière dans la nouvelle version de la proposition de la Commission sont :

- d'une part, la délimitation précise du champ d'application de la directive ;

- d'autre part, l'équilibre entre la liberté de prestation de services et les mesures de contrôle restant aux mains du pays d'accueil.

Agriculture et pêche

Indications géographiques, appellations d'origine
et spécialités traditionnelles garanties (Texte E 3071)

Communication de M. Jacques Blanc

Les différents « signes d'origine et de qualité » reconnus par l'Union européenne sont une garantie pour les consommateurs. Ils ont aussi une importance économique considérable pour les producteurs concernés. Enfin, ils contribuent à orienter la production agricole et agro-alimentaire prioritairement vers la qualité, ce qui est souhaitable de plusieurs points de vue : d'un point de vue économique, l'orientation vers la qualité peut aider à trouver des débouchés rémunérateurs pour les productions européennes ; du point de vue de l'environnement, elle favorise des productions moins intensives.

L'Union européenne a mis en place trois systèmes de protection et de valorisation des produits agro-alimentaires : l'AOP, l'IGP et le STG :

l'AOP (Appellation d'Origine Protégée) désigne la dénomination d'un produit dont la production, la transformation et l'élaboration doivent avoir lieu dans une aire géographique déterminée avec un savoir-faire reconnu et constaté. C'est à ce titre que quarante-deux AOP protègent des fromages français ;

dans le cas de l'IGP (Indication Géographique Protégée), le lien avec le terroir demeure à un des stades au moins de la production, de la transformation ou de l'élaboration. Par exemple, plusieurs dizaines d'IGP concernent les viandes et les volailles françaises.

- enfin, la mention STG (Spécialité Traditionnelle Garantie) ne fait pas référence à une origine, mais a pour objet de mettre en valeur une composition traditionnelle du produit, ou un mode de production traditionnel. C'est une formule beaucoup moins utilisée et je n'en connais pas d'illustration en France.

Ces trois systèmes de protection ont été mis en place par deux règlements communautaires adoptés en 1992, l'un sur les AOP et les IGP, l'autre sur les STG.

La Commission européenne a entrepris une refonte de ces deux règlements. Curieusement, nous avons été saisis, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, de la proposition de règlement concernant les AOP et IGP, mais non de celle concernant les STG, qui a été jugée de nature réglementaire.

Néanmoins, comme ces deux textes forment un ensemble, j'ai souhaité les aborder tous les deux dans ma communication.

I - LA PROPOSITION DE RÈGLEMENT SUR LES INDICATIONS GÉOGRAPHIQUES ET APPELLATIONS D'ORIGINE PROTÉGÉES (IGP ET AOP)

A. PRÉSENTATION DU TEXTE

Selon la Commission européenne, cette proposition de règlement « concernant la protection des indications géographiques et des appellations d'origine des produits agricoles et denrées alimentaires » répond à trois objectifs :

- rationaliser et simplifier les procédures,

- mettre la réglementation communautaire en conformité avec les principes de l'OMC,

- renforcer la crédibilité du système, notamment en améliorant les contrôles.

 Sur le premier point, il est tout d'abord prévu de mieux définir les informations-clé devant faire l'objet d'une publication officielle avant l'enregistrement d'une AOP ou d'une IGP et de les regrouper dans un document unique. Ces informations comprennent notamment la dénomination, la description du produit, de son étiquetage et de sa présentation (y compris les éventuelles restrictions à son conditionnement hors de la zone d'origine) et la preuve du lien entre le produit et son origine géographique.

Ensuite, le texte tend à clarifier la répartition des responsabilités entre les États membres et la Communauté dans la procédure. Celle-ci comprend aujourd'hui deux étapes : une étape nationale, puis une étape communautaire. La proposition de règlement maintient l'existence de deux étapes, mais, afin d'éviter une duplication des travaux, elle entend donner une plus grande place à l'étape nationale : l'État membre devra non seulement s'assurer que la demande respecte la réglementation communautaire, mais aussi rendre public tout projet de transmission d'une demande à la Commission, de manière à ce que l'opposition éventuelle d'un opérateur national puisse être formulée à ce stade.

 Sur le deuxième point, le texte prend en compte une décision de l'organe de règlement des différends (ORD) de l'OMC, qui a conclu le 20 avril 2005 que la réglementation communautaire (c'est-à-dire l'actuel règlement n° 2081/92 du 14 juillet 1992) ne respectait pas l'accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC) ainsi que certaines dispositions du GATT.

La réglementation actuelle impose, pour que des produits ou denrées originaires de pays tiers puissent bénéficier de la protection communautaire, que les pays tiers en cause soient dotés de règles équivalentes aux règles communautaires et qu'ils satisfassent à une condition de réciprocité : ces exigences ont été condamnées par l'ORD, de même que les dispositions prévoyant obligatoirement l'intervention des gouvernements des pays tiers en cause dans la procédure d'enregistrement.

La proposition de règlement prévoit donc l'abandon des exigences d'équivalence et de réciprocité, et rend facultative l'intervention éventuelle des gouvernements des pays tiers.

 Enfin, sur le troisième point, le texte prévoit un renforcement des contrôles, l'accréditation obligatoire des organismes privés qui peuvent en être chargés, ainsi qu'un renforcement des obligations concernant l'étiquetage, qui devra comprendre à la fois la mention « AOP » ou « IGP » et le logo communautaire correspondant.

B. LA POSITION DU GOUVERNEMENT

La position du Gouvernement est globalement favorable, dans la mesure où il souscrit aux trois objectifs mis en avant par la Commission.

Toutefois, à côté de réserves d'ordre technique, le Gouvernement émet deux réserves concernant le fond du texte.

La première porte sur le fait que le texte prévoit une nouvelle définition de l'indication géographique protégée, plus vague que la définition actuelle.

La deuxième réserve porte sur la protection accordée aux produits et denrées originaires de pays tiers. Le Gouvernement regrette que le règlement ne précise pas les modalités d'examen des demandes originaires de pays tiers, notamment la manière selon laquelle pourraient s'exercer d'éventuelles oppositions à ces demandes. Par ailleurs, il critique la possibilité d'apposer le logo communautaire sur des produits ou denrées de pays tiers, ce qu'il considère comme une source de confusion pour les consommateurs européens dans la mesure où l'Union ne peut apporter de garanties sur les contrôles effectués dans les pays tiers.

Enfin, le Gouvernement regrette les changements proposés par la Commission européenne en matière de « comitologie » (rôle attribué aux comités composés de représentants des États membres qui sont chargés d'assister la Commission pour définir les mesures d'exécution de la réglementation). En effet, la « comitologie » proposée associe moins étroitement aux décisions les représentants des États membres.

II - LA PROPOSITION DE RÈGLEMENT SUR LES SPÉCIALITÉS TRADITIONNELLES GARANTIES (STG)

A. PRÉSENTATION DU TEXTE

Cette proposition de règlement tend à modifier le régime des « spécialités traditionnelles garanties » (STG) mis en place par le règlement n° 2082/92 du 14 juillet 1992. Cet instrument permet de reconnaître et de protéger au niveau communautaire des produits ou données qui présentent un caractère spécifique lié à la méthode de production et non à l'origine géographique. Depuis sa mise en place, seulement une quinzaine de STG ont été reconnues, par exemple la mozzarella, le jambon Serrano, ou encore les bières de type « Gueuze » ou « Lambic ».

Comme dans le cas des AOP et IGP, la Commission se propose de simplifier et rationaliser la procédure d'enregistrement en combinant mieux l'étape nationale et l'étape communautaire, et en précisant les motifs d'opposition recevables ainsi que la définition de ce qu'est un produit « traditionnel ». Les règles d'étiquetage sont également modifiées pour comporter à la fois la mention « spécialité traditionnelle garantie » et le logo communautaire correspondant.

Par ailleurs, bien que le règlement actuel sur les STG n'ait pas été mis en cause au sein de l'OMC, la Commission prévoit, à titre préventif, d'adapter aux STG les nouvelles règles envisagées pour les AOP et les IGP au sujet des produits originaires de pays tiers. Les producteurs des pays membres de l'OMC pourront bénéficier d'un enregistrement sans condition d'équivalence et de réciprocité, et pourront s'opposer à un enregistrement à supposer qu'ils puissent faire valoir un intérêt légitime.

B. LA POSITION DU GOUVERNEMENT

Le Gouvernement considère que ce texte apporte un certain nombre de clarifications utiles comme la définition de ce qu'est un produit « traditionnel ». En revanche, il ne juge pas indispensable, en l'absence de tout contentieux, d'opérer une mise en conformité « préventive » avec les règles de l'OMC.

Enfin, comme dans le cas des AOP et IGP, le Gouvernement regrette que la « comitologie » retenue associe moins étroitement qu'auparavant les États membres à la définition des mesures d'exécution.

* *

*

Au total, quel jugement porter sur ces textes ? On ne peut critiquer la Commission d'avoir pris une initiative, car la décision de l'ORD de l'OMC rendait nécessaire de revoir la réglementation communautaire. Il n'est pas anormal que la Commission ait saisi cette occasion pour faire un « toilettage » de cette réglementation.

Nous devons cependant être conscients que les enjeux sont importants et les intérêts nationaux très présents. J'en ai fait l'expérience dans ma région, où existe une production importante de fromage de type « feta ». Nous allons perdre la possibilité d'employer ce terme, la Grèce ayant obtenu de la Commission européenne, dont la position a récemment été confirmée par la Cour de justice, le monopole de l'utilisation de cette dénomination à compter d'octobre 2007, ce qui va susciter des difficultés pour notre production. C'est un domaine où nous devons donc être vigilants.

Je partage les réserves du Gouvernement sur le changement de « comitologie ». À l'heure actuelle, le système permet d'élever la décision vers le Conseil : c'est une garantie qu'il faut préserver compte tenu de l'importance du sujet.

J'approuve également la réserve du Gouvernement concernant les modalités d'examen des demandes émanant de pays tiers : il serait normal que ces modalités soient mieux précisées dans le texte du règlement.

Pour ma part, je regrette particulièrement que le nouveau texte ne clarifie pas davantage le régime des AOP et IGP. C'est le contraire : avec la nouvelle définition, l'IGP n'est plus constituée d'un nom géographique, mais devient une simple indication de provenance bien plus vague. Surtout, et c'est ce qui est peut-être le plus préoccupant, le nouveau règlement banalise le cas où la protection s'applique à un pays entier. Pour les AOP, le règlement continue à considérer le cas comme exceptionnel, mais pour les IGP cette précision disparaît. Or, il me semble que des protections valables à l'échelon d'un pays ne sont pas conformes à l'esprit des signes d'origine et de qualité, qui doivent normalement correspondre à une production bien spécifique. Elles ne paraissent pas non plus conformes à l'esprit de la construction européenne, qui est de supprimer autant que possible les barrières nationales. Si les AOP et IGP nationales se multipliaient, cela pourrait constituer une remise en cause de cet esprit. C'est pourquoi il me semble que le règlement devrait préciser :

- que les IGP, comme les AOP, ne peuvent renvoyer à l'ensemble d'un pays que dans des cas exceptionnels ;

- que lorsqu'une AOP ou une IGP évoque un pays entier, elle ne doit pas exclure l'enregistrement d'une attestation de spécificité (STG) pour un produit portant le même nom, dès lors qu'il n'y a pas de confusion possible sur l'origine nationale de ce produit.

Toujours dans un souci de clarification, il devrait être établi que toute AOP doit être une dénomination renvoyant à une aire géographique. Or, le nouveau règlement, comme le précédent, permet l'existence d'AOP qui ne sont pas des dénominations géographiques. Il y a là une source de confusion. En effet, il entre dans la définition même de l'AOP que le produit soit issu d'une région ou d'un lieu déterminé. Il est nécessaire que cette caractéristique se retrouve dans sa dénomination. Sinon, pour le consommateur, il n'y a plus de distinction claire entre une AOP et une simple attestation STG.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Ces signes d'origine et de qualité sont une garantie importante pour les consommateurs. Nous devons en promouvoir une conception exigeante.

M. Roland Ries :

Je sais par expérience la place de ces questions dans les négociations commerciales internationales. En fait, ce qui est autour du produit peut avoir autant d'importance commerciale que le produit lui-même ; c'est évident dans le cas des produits de luxe, mais c'est une réalité bien plus large. Les pays européens ont besoin de pouvoir se placer sur le terrain, car, compte tenu de nos standards sociaux, nous ne pouvons concurrencer les autres zones sur le terrain des produits basiques.

Vous avez raison de vouloir renforcer le lien entre la protection d'une appellation et une origine géographique précise. J'ai eu connaissance du cas du jambon de Parme italien, qui ne peut être exporté au Canada sous son nom, car il existe une marque déposée « jambon de Parme » au Canada pour un jambon nord-américain. On aboutit au paradoxe qu'un produit authentique n'a pas le droit de porter son nom !

Les signes d'origine et de qualité ont également un rôle important pour éviter que tous les produits finissent par être jugés seulement à l'aune du moins-disant en matière de prix. Mettre en avant la qualité, c'est freiner la course à l'abaissement des coûts, parfois au mépris des droits sociaux élémentaires.

M. Jacques Blanc :

Je partage votre analyse : des prix mondiaux artificiellement bas ne doivent pas être l'unique point de repère.

Je précise enfin que je me suis appuyé, pour mon analyse, sur l'excellent rapport au Premier ministre de notre collègue Jean Bizet sur les moyens de mieux assurer le respect et la promotion des indications géographiques agroalimentaires à l'échelle internationale.

*

A l'issue de ce débat, la délégation pour l'Union européenne a conclu au dépôt de la proposition de résolution qui suit :



Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de règlement du Conseil relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d'origine des produits agricoles et des denrées alimentaires (texte E 3071),

Invite le Gouvernement à se prononcer en faveur des modifications suivantes :

- la définition actuelle des Indications Géographiques Protégées (IGP) doit être maintenue ;

- les Appellations d'Origine Protégées (AOP) et IGP ne doivent pouvoir couvrir l'ensemble d'un pays que dans des cas exceptionnels ;

- dans le cas où une AOP ou une IGP évoque un pays entier, elle ne doit pas exclure l'enregistrement comme Spécialité Traditionnelle Garantie (STG) d'un produit de même nom, dès lors qu'il n'y a pas de confusion possible sur l'origine nationale de ce produit ;

- toute AOP doit être une dénomination comprenant un élément géographique ;

- les modalités d'examen des demandes d'enregistrement émanant de pays tiers doivent être précisées ;

- les règles actuelles de « comitologie » doivent être maintenues.

ANNEXES - TABLEAUX COMPARATIFS

AOP - IGP

Texte en vigueur

Proposition de la Commission

Article 2

1. La protection communautaire des appellations d'origine et des indications géographiques des produits agricoles et denrées alimentaires est obtenue conformément au présent règlement.

2. Aux fins du présent règlement, on entend par :

a) « appellation d'origine » : le nom d'une région, d'un lieu déterminé ou, dans des cas exceptionnels, d'un pays, qui sert à désigner un produit agricole ou une denrée alimentaire :

- originaire de cette région, de ce lieu déterminé ou de ce pays

et

- dont la qualité ou les caractères sont dus essentiellement ou exclusivement au milieu géographique comprenant les facteurs naturels et humains, et dont la production, la transformation et l'élaboration ont lieu dans l'aire géographique délimitée ;

b) « indication géographique » : le nom d'une région, d'un lieu déterminé ou, dans des cas exceptionnels, d'un pays, qui sert à désigner un produit agricole ou une denrée alimentaire :

- originaire de cette région, de ce lieu déterminé ou de ce pays

et

- dont une qualité déterminée, la réputation ou une autre caractéristique peut être attribuée à cette origine géographique et dont la production et/ou la transformation et/ou l'élaboration ont lieu dans l'aire géographique délimitée.

3. Sont également considérées comme des appellations d'origine, certaines dénominations traditionnelles, géographiques ou non, désignant un produit agricole ou une denrée alimentaire originaire d'une région ou d'un lieu déterminé et qui remplit les conditions visées au paragraphe 2 pointa) deuxième tiret.

4. Par dérogation au paragraphe 2 point a), sont assimilées à des appellations d'origine certaines désignations géographiques dont les matières premières des produits concernés proviennent d'une aire géographique plus vaste ou différente de l'aire de transformation, à condition :

- que l'aire de production de la matière première soit délimitée

et

- qu'il existe des conditions particulières pour la production des matières premières

et

- qu'il existe un régime de contrôle assurant le respect de ces conditions.

5. Aux fins du paragraphe 4, ne sont considérés comme matières premières que les animaux vivants, les viandes et le lait. L'utilisation d'autres matières premières peut être admise selon la procédure prévue à l'article 15.

6. Pour pouvoir bénéficier de la dérogation prévue au paragraphe 4, les désignations en cause doivent être reconnues ou bien avoir déjà été reconnues comme appellations d'origine bénéficiant d'une protection nationale par l'État membre concerné ou, si un tel régime n'existe pas, avoir justifié d'un caractère traditionnel ainsi que d'une réputation et d'une notoriété exceptionnelles.

7. Pour pouvoir bénéficier de la dérogation prévue au paragraphe 4, les demandes d'enregistrement doivent être effectuées dans un délai de deux ans suivant la date d'entrée en vigueur du présent règlement.

Article 2

Appellation d'origine
et indication géographique

1. Aux fins du présent règlement, on entend par :

a) « appellation d'origine » : le nom d'une région, d'un lieu déterminé ou, dans des cas exceptionnels, d'un pays, qui sert à désigner un produit agricole ou une denrée alimentaire

- originaire de cette région, de ce lieu déterminé ou de ce pays,

- dont la qualité ou les caractères sont dus essentiellement ou exclusivement au milieu géographique comprenant les facteurs naturels et humains, et

- dont la production, la transformation et l'élaboration ont lieu dans l'aire géographique délimitée ;

b) « indication géographique » : une indication qui sert à identifier un produit agricole ou une denrée alimentaire

- comme étant originaire d'une région, d'un lieu déterminé ou d'un pays,

- dont une qualité déterminée, la réputation ou une autre caractéristique peut être attribuée essentiellement à cette origine géographique, et

- dont la production, la transformation ou l'élaboration ont lieu dans l'aire géographique délimitée.

2. Sont également considérées comme des appellations d'origine, les dénominations traditionnelles, géographiques ou non, désignant un produit agricole ou une denrée alimentaire originaire d'une région ou d'un lieu déterminé et qui remplit les conditions prévues au paragraphe 1, point a), deuxième et troisième tirets.

Par dérogation au paragraphe 1, point a), sont assimilées à des appellations d'origine, conformément aux règles détaillées visées à l'article 16, point a), certaines désignations géographiques dont certaines matières premières des produits concernés proviennent d'une aire géographique plus vaste ou différente de l'aire de transformation, pour autant que les conditions suivantes soient remplies :

a) que l'aire de production de la matière première soit délimitée ;

b) qu'il existe des conditions particulières pour la production des matières premières ;

c) qu'il existe un régime de contrôle assurant le respect des conditions visées au point b).

Les désignations en cause doivent avoir été reconnues comme appellations d'origine dans le pays d'origine avant la date du 1er mai 2004.

STG

Texte en vigueur

Proposition de la Commission

Article 4

1. pour figurer au registre visé à l'article 3, un produit agricole ou une denrée alimentaire doit, soit être produit à partir des matières premières traditionnelles, soit présenter une composition traditionnelle ou un mode de production et/ou de transformation qui relève du type de production et/ou de transformation traditionnel.

2. ne peut être enregistré, un produit agricole ou une denrée alimentaire dont la spécificité :

a) réside dans la provenance ou l'origine géographique ;

b) résulte uniquement de l'application d'une innovation technologique.

Article 5

1. pour être enregistré, le nom doit :

- soit être spécifique en lui-même,

- soit exprimer la spécificité du produit agricole ou de la denrée alimentaire.

2. ne peut être enregistré, le nom exprimant la spécificité, visé au paragraphe 1 deuxième tiret, qui :

- fait référence uniquement à des allégations d'ordre général utilisées pour un ensemble de produits agricoles ou de denrées alimentaires, ou à celles prévues par une réglementation communautaire particulière,

- est abusif, tel que celui notamment qui fait référence à une caractéristique évidente du produit ou qui ne correspond pas au cahier des charges ni aux expectatives du consommateur, compte tenu des caractéristiques du produit.

3. pour être enregistré, le nom spécifique visé au paragraphe 1 premier tiret doit être traditionnel et conforme à des dispositions nationales ou consacré par l'usage.

4. L'utilisation de termes géographiques est autorisée dans un nom qui ne relève pas du règlement (CEE) no 2081/92 du Conseil, du 14 juillet 1992, relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d'origine des produits agricoles et des denrées alimentaires.

Article 4

Exigences relatives
aux produits et aux noms

1. Pour figurer au registre visé à l'article 3, un produit agricole ou une denrée alimentaire doit, soit être produit à partir des matières premières traditionnelles, soit présenter une composition traditionnelle ou un mode de production ou de transformation qui relève du type de production ou de transformation traditionnel.

Ne peut être enregistré un produit agricole ou une denrée alimentaire dont la spécificité réside dans la provenance ou l'origine géographique. Toutefois l'utilisation de termes géographiques est autorisée.

2. Pour être enregistré, le nom doit :

a) soit être spécifique en lui-même ;

b) soit exprimer la spécificité du produit agricole ou de la denrée alimentaire.

Le nom spécifique visé au premier alinéa, point a), doit être traditionnel et conforme à des dispositions nationales ou consacré par l'usage.

Ne peut être enregistré le nom exprimant la spécificité, visé au premier alinéa, point b), qui :

a) fait référence uniquement à des allégations d'ordre général utilisées pour un ensemble de produits agricoles ou de denrées alimentaires, ou à celles prévues par une réglementation communautaire particulière ;

b) est abusif, tel que celui notamment qui fait référence à une caractéristique évidente du produit ou qui ne correspond pas au cahier des charges et par conséquent est susceptible d'induire le consommateur en erreur sur les caractéristiques du produit.

Article 5

Relations avec les droits de propriété intellectuelle

1. Un produit n'est pas enregistré comme spécialité traditionnelle garantie lorsque le nom est identique ou similaire à une marque enregistrée pour des produits identiques ou similaires dans les cas où il existerait un risque de confusion ou lorsque le nom relève d'une indication géographique sur le territoire communautaire.

2. Le nom d'une variété végétale ou d'une race animale peut être utilisé dans le nom d'une spécialité traditionnelle garantie à condition qu'il ne revête pas un caractère trompeur sur la nature du produit.