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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 9 janvier 2007




Institutions européennes

État des lieux de l'Union européenne et scénarios de relance

Audition de M. Michel Foucher,
ancien directeur du Centre d'analyse et de prévision
du ministère des affaires étrangères, ancien ambassadeur en Lettonie

M. Hubert Haenel :

Je voudrais d'abord insister sur le fait que vous êtes un géographe car je crois que, trop souvent, dans les réflexions sur l'Union européenne, on oublie les enseignements de la géographie. De 1999 à 2002, vous avez dirigé le Centre d'analyse et de prévision du ministère des affaires étrangères. Puis vous avez représenté la France en Lettonie jusqu'à l'année dernière. À votre retour à Paris, vous avez décidé de vous consacrer à une mission d'information sur l'état de l'Union européenne et sur les modalités d'une relance.

Dans le cadre de cette mission, qui s'est étalée sur plus de six mois, vous avez effectué un tour des capitales européennes et vous avez mené près de 200 entretiens. C'est à l'occasion de l'un de ces entretiens que nous avons évoqué ensemble la possibilité que vous veniez présenter à la délégation du Sénat les résultats de vos travaux. Vous avez bien voulu accepter cette proposition, ce dont je vous remercie.

En ce début de l'année 2007, alors que commence la présidence allemande de l'Union, nous avons un peu le sentiment que la période de réflexion qui s'est engagée il y a dix-huit mois n'a guère fait apparaître de progrès. C'est pourquoi nous serions très heureux d'entendre le résultat de vos réflexions sur le diagnostic porté par les uns et les autres, sur les voies d'une possible relance institutionnelle, ainsi que sur la capacité d'intégration de l'Union et les scénarios envisageables pour les frontières de celle-ci.

M. Michel Foucher :

Lors d'un tour d'Europe, qui m'a mené dans les pays fondateurs (France comprise), en Espagne, au Danemark, en Lettonie, en Lituanie, en Slovénie et au Portugal, ainsi que, à Bruxelles, à la représentation permanente, à la Commission, au Conseil et au Parlement européen, j'ai conduit 200 entretiens, d'avril à novembre 2006, avec des personnalités en charge des affaires européennes appartenant non seulement aux gouvernements, mais aussi aux partis, aux parlements nationaux et européen, aux think tanks, aux groupes d'intérêts, aux syndicats et aux médias. Cette enquête, qui a donné lieu à une publication de la fondation Robert Schuman, a pu être menée à bien grâce à une coopération étroite, originale et innovante entre, d'une part, le ministère des affaires étrangères, et, d'autre part, la fondation Robert Schuman.

Trois thèmes seulement ont été traités : les scénarios institutionnels de relance de l'Union européenne, les scénarios de relance non institutionnels, les scénarios territoriaux de l'extension de l'Union.

I - ÉTAT DES LIEUX ET CALENDRIER

C'est l'horizon 2009, année de renouvellement du Parlement européen et de la Commission, qui a été retenu. Depuis janvier 2007, dans un souci de continuité et de division du travail, il existe un programme de 18 mois couvrant trois présidences : Allemagne, Portugal, Slovénie. La France assurera la présidence au second semestre 2008, suivie de la République tchèque. L'année 2008 sera marquée également par la révision des perspectives financières. Les calendriers politiques nationaux sont également à prendre en compte (élections en France et changement de Premier ministre au Royaume-Uni en 2007, élections au Royaume-Uni en 2009).

Les Européens restent divisés sur le processus de décision en matière de Justice et Affaires intérieures comme sur le traité constitutionnel (18 pays l'ont ratifié, soit les deux tiers ; 2 ont dit non ; 7 ne se sont pas prononcés). De même, des divergences de vues sont apparues au sein de la Commission sur la composition de celle-ci.

Sur l'élargissement, il est admis qu'a eu lieu une « réorientation de la politique européenne depuis un an et demi, sous l'impulsion de la France », comme Mme Catherine Colonna l'a déclaré devant vous le 19 décembre dernier. D'où un accord sur la priorité accordée à l'approfondissement, marquant un « rétablissement de l'équilibre entre les deux objectifs » selon les termes employés par le Président de la République le 5 janvier dernier. Mais les engagements sont maintenus.

Tandis que la période de réflexion touche à sa fin, sans avoir débouché sur des propositions concrètes, une phase de consultations débute sous présidence allemande. Le Président de la Commission a marqué sa volonté de relance du traité constitutionnel. Une réunion des amis de la Constitution avec les 18 pays qui ont ratifié le traité - auxquels se joindraient sans doute l'Irlande et le Portugal - doit avoir lieu le 26 janvier 2007 à Madrid, à l'initiative du Luxembourg et de l'Espagne (les deux États qui ont ratifié par référendum), pour « aider la Présidence allemande » ; puis une réunion plénière pourrait se tenir fin février au Luxembourg.

Au-delà des postures officielles, les interrogations des opinions française et néerlandaise sont partagées par d'autres, y compris dans les États qui ont déjà ratifié le projet de traité, autant à propos de questions économiques (coordination des politiques), sociales (besoin de sécurité) et identitaires (maîtrise politique de l'extension de l'Union) que pour les mécanismes de décision institutionnelle.

Les attentes à l'égard de la présidence allemande sont fortes. Le programme comprend une liste nourrie de projets sur 25 pages ; il sera présenté au Parlement européen le 17 janvier ; il sera suivi d'un rapport intérimaire le 14 mars ; la déclaration du 25 mars, marquant le cinquantième anniversaire des traités de Rome, sera un moment important de communication. 4 000 réunions internes et 40 réunions internationales sont programmées.

Le constat implicite est que la France est attendue pour sortir de l'impasse et contribuer à reformuler de manière clarifiée le projet européen, en accord avec ses grands partenaires. L'enjeu de la période janvier-juin 2007 est d'aboutir à un accord sur les grands principes d'un traité constitutionnel. Mais, à défaut, la lucidité impose de dire que l'Union serait plus divisée encore et se trouverait, cette fois, en crise sérieuse (interne et externe). Or, rien n'est joué pour le Conseil européen des 21 et 22 juin 2007.

II - SCÉNARIOS INSTITUTIONNELS

La majorité des États sont conscients de la nécessité de reformuler le projet de traité. Personne n'entend prolonger les dispositifs du traité de Nice à moyen terme, à l'exception de certains partis polonais. Les parlementaires nationaux et européens se montrent actifs et imaginatifs.

Deux visions contrastées émergent :

- la première conduit à sous-évaluer la question institutionnelle, à privilégier les initiatives ad hoc dans un nombre limité de domaines et sur la base d'un libre choix des gouvernements concernés, et à envisager l'Union européenne comme une simple étape intermédiaire vers un monde globalisé, ce qui conduit à oeuvrer pour un processus d'élargissement a priori indéfini. Les États tentés par cette vision vont du Portugal à la Suède, via le Royaume-Uni, l'Irlande, le Danemark, auxquels s'ajoutent la République tchèque et la Pologne ; la plupart sont plus attachés à la partie III qu'à la partie I du traité constitutionnel. Ceci dessine de manière frappante une sorte de géographie de l'AELE nouvelle manière (auquel il est aisé de rattacher les Tchèques et les Néerlandais, les Polonais étant hésitants pour des raisons de conjoncture politique interne).

- la seconde considère l'Union comme une communauté politique en devenir. Cette communauté doit disposer d'institutions stables et efficaces, organiser la solidarité entre ses membres, définir des frontières en fonction d'un objectif de cohésion interne, et adopter une politique étrangère, notamment à l'égard de ses voisins immédiats, fondée sur l'explicitation d'intérêts géopolitiques mutuels.

Puisqu'une ratification généralisée du traité constitutionnel dans sa forme actuelle est exclue, plusieurs options théoriques se présentent :

en rester au traité de Nice, dès lors que les institutions n'ont pas cessé de fonctionner après mai 2004 ;

agir, à traités constants, là où existent des marges de progrès (passerelle en matière de Justice et Affaires intérieures, mais on a constaté un blocage lors du dernier Conseil ; action extérieure) ;

- enfin, amorcer des politiques et des actions communes hors traité (défense, immigration), comme ce fut le cas pour de grandes avancées antérieures (Schengen), en suivant une méthode de différenciation, selon laquelle quelques États engagent, en associant la présidence en exercice et la Commission, une action commune pour répondre à un défi sectoriel ou géographique particulier avant de mutualiser à l'échelle de l'Union les dispositifs arrêtés à quelques-uns.

Un scénario central se dessine consistant à préserver la substance du projet de traité, notamment dans sa partie I, dès lors que la majorité des articles des autres parties sont déjà contenus dans les traités antérieurs. Le Président de la République a indiqué le 5 janvier : « nous devrons partir des équilibres trouvés dans le projet de traité constitutionnel ». Les options seraient soit de ne retenir que les innovations du projet de texte, soit uniquement ce qui est utile, soit encore de procéder à des ajouts (protocole social) et à des retraits.

Pour la présidence allemande, il convient de garder l'essentiel du traité constitutionnel : présidence stable, nomination du Président de la Commission par le Parlement, ministre des affaires étrangères, vote à la majorité qualifiée (65 % de la population, 55 % des membres). Le traité constitutionnel est avantageux pour l'Allemagne, notamment en matière de droits de vote au Conseil puisque le pourcentage de voix au Conseil passe, pour l'Allemagne, de 8,4 % selon Nice à 17 % et, pour la France, de 8,4 % à 11,4 %.

Une double série de consultations se tiendra, avant et après le 25 mars, pour évaluer ce dont les États membres (notamment les 9 qui n'ont pas ratifié le traité constitutionnel) ont besoin pour bouger tout en prenant en compte les opinions publiques : il s'agit d'arriver à un compromis assez ambitieux pour pouvoir afficher un résultat proche du texte initial sur le fond et assez modeste pour permettre une adoption sans nouveaux référendums (notamment en Irlande et au Danemark). Berlin insiste sur la Charte (comme l'Italie, l'Espagne, le Portugal et certains partis en Pologne) qui suscite des réticences britanniques.

Sur la méthode, la tenue d'une conférence intergouvernementale courte et à mandat limité (sous présidence portugaise) paraît une voie plus raisonnable pour engager une première étape de la réforme institutionnelle qu'une nouvelle Convention qui remettrait tout à plat sans garantie d'améliorations notables.

Par la suite, à l'occasion de la révision des perspectives financières, en 2008, une réflexion sur la rénovation des politiques communes s'imposera, permettant d'aborder ensuite une seconde phase de la réforme. Quant à la ratification, il pourrait s'agir soit d'un amendement au traité de Nice, soit de nouveaux référendums, soit encore d'une ratification parlementaire partout et le même jour.

III - RELANCE PAR L'ÉCONOMIE ET LES PROJETS

Les scénarios de relance non fondés sur un accord institutionnel ont suscité l'intérêt en 2005 et 2006. Le renforcement du rôle du Groupe euro a la vertu d'être soutenu par divers États membres et plusieurs familles politiques, des libéraux aux sociaux-démocrates, ainsi que par la Commission. Celle-ci a manifesté en novembre dernier son souci de renforcement de la zone euro : elle veut améliorer la performance sur le plan économique et cimenter la cohésion de la zone euro (consolidation des finances publiques, intégration accrue des marchés financiers) afin de rendre plus clairs les avantages d'une monnaie unique aux yeux des citoyens ; elle veut aussi améliorer la gouvernance de la zone euro, tant pour assurer une coordination plus étroite entre les budgets nationaux et des réformes inclues dans la stratégie de Lisbonne que pour donner à la zone euro une voix plus forte dans le monde. Le Groupe euro devrait agir comme plateforme de coordination économique pour promouvoir un pacte de convergence dans les domaines sociaux, fiscaux et économiques (en recourant à des bandes de fluctuation avec maxima et minima plutôt qu'à l'harmonisation). Par ailleurs, la réflexion devrait porter sur le budget de l'Union, soit en affectant des ressources existantes, soit en créant un impôt européen.

L'Europe des projets est jugée moins propice à une relance politique en tant que telle, mais le développement de politiques communes (immigration, énergie, environnement) est accepté dès lors que s'applique d'emblée le principe de différenciation. Cette approche a le mérite de la visibilité, avec des impacts économiques concrets. De nombreux chantiers ont été ouverts, initiés par quelques-uns : infrastructures, santé, énergie, espace, défense, Recherche et Développement, Galileo. L'échec de Quaero (retrait de la partie allemande du consortium au profit de Theseus, moteur de recherche national) indique toutefois que cette approche via les financements publics n'est pas toujours aisée.

Plus problématique est la définition du rôle de l'Union à l'échelle mondiale. L'Union comme première réponse en faveur d'une régulation de la mondialisation ? Faut-il créer un marché transatlantique sur le modèle du marché unique ? Comment améliorer la stratégie de Lisbonne ? Le débat est ouvert. Mme Merkel vient de reprendre à son compte, lors de sa visite à Washington, le schéma élaboré par la CDU de grand marché transatlantique à horizon 2015.

IV - SCÉNARIOS POLITICO-TERRITORIAUX : FRONTIÈRES ET HORIZONS

La question des frontières ultimes de l'Union divise les États, les partis et les opinions. Chez les dirigeants, le désarroi provient du désaccord persistant entre les États membres sur les frontières ultimes selon qu'ils privilégient le principe de l'extension des valeurs - sur la base du parcours emprunté par l'Espagne, le Portugal, la Grèce, ainsi que par les anciens pays du bloc communiste - ou bien les objectifs de cohésion et d'intégration d'une « Union sans cesse plus étroite » aux limites politiques clairement définies. La première option est également appuyée par les pays nordiques - valeurs et marchés - et le Royaume-Uni - espace de libre échange. Allemagne et France penchent pour la seconde option, mais elles sont actuellement minoritaires. Les opinions publiques des vingt-sept États membres sont elles-mêmes partagées.

La majorité des États membres continue de soutenir la politique d'extension de l'Union. Toutefois, l'idée d'une pause progresse. Le cas le plus délicat est à l'évidence celui des Balkans occidentaux où les engagements de l'Union doivent être maintenus pour encourager la stabilité, mais où la persistance de situations de protectorats est problématique. Devant les défis géopolitiques que présentent les espaces concernés par la politique de voisinage en Europe orientale, la définition d'un schéma de rénovation des plans d'action vers des objectifs plus ciblés et l'accent placé sur le soutien aux réformes plutôt que sur l'adhésion à moyen terme cheminent. Les stratégies d'européanisation du continent sont entrées dans une phase de redéfinition.

Il n'y a pas de nouveau big bang en perspective, mais les négociations se poursuivent avec deux pays candidats (Croatie, toujours présentée comme « un cas à part », et Turquie, qui ne l'est pas moins) et la Macédoine a été désignée en décembre 2005 comme pays candidat, sans date, pour l'instant, de démarrage des négociations (sa fixation sera sans doute proposée par la présidence slovène au premier semestre 2008). Quatre pays (et une entité, le Kosovo) sont considérés comme des candidats potentiels ; compte tenu des redoutables défis politiques, sociaux et économiques internes, leur adhésion sera une oeuvre de longue haleine.

Les dirigeants ukrainiens ont compris qu'il était, à ce stade, plus réaliste de parler à Bruxelles de réformes internes que de demande explicite d'adhésion, qui ne serait pas soutenue de manière unanime par les Vingt-cinq à qui il revient, en revanche, d'étoffer la politique de voisinage, sur la base d'intérêts mutuels. Mais la nouvelle politique européenne de voisinage a été récusée en décembre par le représentant permanent ukrainien à Bruxelles, Roman Shpek (« la politique européenne de voisinage est de facto une alternative à l'élargissement et contredit les aspirations d'adhésion de l'Ukraine »).

La réflexion sur les futurs élargissements, lancée initialement sous l'impulsion de la France, soutenue par son partenaire allemand, est désormais admise et commence à porter ses fruits, sur la base d'une évaluation de la capacité d'intégration de l'Union, de manière opérationnelle, au cas par cas et par rubriques précises (accès aux marchés, marché du travail, impact sur le budget et les institutions).

La pression est donc moindre. Mais, s'il n'y pas de définition d'ici 2009 des limites territoriales de l'Union politique européenne - même temporaires, pour 10 à 15 ans - le sentiment d'une perte de maîtrise du processus d'extension de l'Union et surtout les doutes sur l'identité européenne demeureront et s'exprimeront, par exemple à l'occasion de nouveaux référendums. Ce qui paraît important est de trouver un accord entre États membres et d'accepter d'en débattre publiquement et dans les Parlements.

La conclusion, que semble du reste en tirer la Commission elle-même dans sa communication sur la stratégie d'élargissement (8 novembre 2006), est que des principes de rigueur et de conditionnalité seront réaffirmés ; il est admis que « le rythme du processus d'adhésion dépend de celui des réformes réalisées par le pays candidat ». Retour aux sources donc, mais valable pour l'avenir puisque ces sages principes n'ont pas été appliqués pour la Roumanie et la Bulgarie. À propos des frontières ultimes, la Commission rappelle l'article 49 du traité et reprend, en un paragraphe de cinq lignes, la définition du Conseil européen de Lisbonne de 1992 : « le terme « européen » associe des éléments géographiques, historiques et culturels qui, tous, contribuent à l'identité européenne. Un tel partage d'idées, de valeurs et de liens historiques ne peut être condensé en une seule formule définitive. Il est au contraire redéfini par chaque génération successive ». Ce faisant, la Commission marque qu'elle ne veut pas entrer dans une discussion sur les frontières en l'absence de consensus chez les États membres.

Il convient néanmoins d'envisager plusieurs scénarios contrastés :

scénario extrême et de long terme : il s'agit d'un scénario maximaliste de fusion des horizons dans lequel l'Union inclurait à terme la Russie et finirait par coïncider avec l'espace du Conseil de l'Europe tel qu'il fut délimité en 1994. Sous l'effet d'un isolement de la Russie en raison d'un élargissement global, ce pays aurait procédé à une mutation vertueuse vers une démocratie qui ne serait plus « illibérale » et dont le signe manifeste serait le renoncement définitif à l'ambition impériale, deux indicateurs clés de l'européanisation moderne. Dans ce scénario, les arguments avancés à propos de la Turquie (taille critique au sein de l'Union) valent aussi pour la Russie. Cette très grande Europe de Brest à Vladivostok a ses partisans chez les tenants de l'idéologie de la multipolarité, comme dans les sociétés de pensée qui jugent inopportun tout débat sur les frontières ultimes de l'Union, du fait même de la décision du Conseil de l'Europe (dont l'assemblée parlementaire avait, dans sa résolution 1257 de 1994, arrêté le périmètre). Même non formalisé, ce scénario rappelle que l'élargissement est de plus en plus perçu à Moscou dans sa dimension de refoulement, au sens de la stratégie américaine, ce qui provoque des interventions croissantes de la Russie dans son voisinage (Biélorussie, Ukraine, Caucase) ;

scénario en cours, au fil de l'eau : l'élargissement pourrait se poursuivre, à petits pas, jusqu'à finir par couvrir l'ensemble du continent ainsi que la Turquie et les trois pays du Caucase, bref englober tous les États membres du Conseil de l'Europe sauf la Russie. C'est le scénario au fil de l'eau, implicite et non avoué, qui forme la carte mentale de référence des partisans d'un élargissement sans limites. Il soulève de réelles interrogations au regard des critères de valeurs et d'identité et sous l'angle de sa faisabilité. Mais il correspond en réalité à la vision de l'Europe arrêtée par les administrations américaines successives, l'adhésion à l'Union étant le volet civilo-économique complémentaire de l'OTAN, elle-même en phase d'extension. L'objectif est de contenir la Russie et de consolider les intérêts stratégiques des États-Unis dans les régions européennes (Europe du Sud-Est, Mer Noire, Ukraine) proches des zones de tension (Caucase, Proche-Orient) ;

scénario de pause : il suggère de ménager une pause dans l'extension de l'Union au-delà de 27/28 États, d'avoir une stratégie d'adhésion progressive pour les Balkans occidentaux - au rythme de leur consolidation - et d'établir des partenariats plus ou moins adaptés pour l'Europe orientale et la Turquie, combinés à la mise en place d'une vaste zone de libre échange. Il est admis que les négociations avec la Turquie vont durer de longues années et qu'une adhésion éventuelle ne pourrait pas avoir lieu avant 2014, date coïncidant avec le démarrage de nouvelles perspectives financières. Au-delà de la poursuite des réformes, plusieurs problèmes externes devront trouver un dénouement : statut de Chypre, règlement des contentieux territoriaux avec la Grèce, ouverture de la frontière avec l'Arménie. Au plan interne, le noeud réside sans doute dans la capacité de l'appareil d'État turc à accepter d'importants transferts de souveraineté ;

- enfin, dans un scénario d'européanisation sans adhésion, il me semble souhaitable de fixer des frontières temporaires pour 10 à 15 ans, pour mettre fin à ce qui est perçu comme une fuite en avant où l'adhésion est devenue un simple critère de validation aux dépens de l'intégration et pour se concentrer sur les questions de fonctionnement interne de l'Union et de redéfinition des politiques communes. Après avoir fait le constat que la capacité d'intégration n'est pas illimitée, les Européens trouveraient un accord réaliste sur les frontières de l'Union. Dans ce schéma, est développée en direction des périphéries de l'Union une politique qui n'est pas le décalque des plans de reprise de l'acquis, mais qui bâtit une relation contractuelle de l'Union avec chacun des États défini sur la base d'intérêts mutuels. On peut songer à un statut d'États associés. Ce faisant, l'Union construit une stratégie d'européanisation adaptée à ses intérêts et à l'état réel des pays concernés. Il s'agit ainsi d'affiner l'offre institutionnelle et économique de l'Union en direction des États des périphéries pour les accompagner dans leurs processus de réforme, de modernisation et, dans plusieurs cas (Balkans, Ukraine), de construction nationale.

Un accord entre Européens sur les frontières de l'Union européenne comme communauté politique - pas celles de « l'Europe » comme catégorie socio-historique - offrirait aux citoyens une représentation géographique, une carte mentale dans laquelle ils pourraient se reconnaître et qui recevrait leur soutien. Il faut enfin donner un espace stable au projet européen. Ce point acquis, il serait plus aisé d'aborder la redéfinition du sens du projet européen aux diverses échelles pertinentes, notamment à l'échelle planétaire, dans ses dimensions économique et stratégique, et de reprendre le débat sur les institutions dont les Européens ont besoin pour faire de l'Union un acteur politique autonome de rang mondial.

V - CONCLUSIONS

Notons, pour conclure, le décalage entre les politiques poursuivies et les attentes des opinions telles qu'elles sont exprimées par les sondages d'Eurobaromètre.

Sur le traité constitutionnel, les sondés estiment qu'un traité établissant une constitution pour l'Europe rendrait celle-ci plus forte dans le monde (68 %), plus compétitive au plan économique (62 %) et à orientation plus sociale (54 %). 47 % jugent que le texte initial devrait être renégocié (69 % en France), 13 % qu'il devrait être abandonné et 23 % sont en faveur d'une poursuite de la ratification. Les deux préoccupations majeures sont le chômage (49 % des sondés) et la situation économique (23 %, au même niveau que la sécurité intérieure).

Sur l'élargissement, 45 % se disent en faveur de sa poursuite et 42 % s'y opposent. Ce qui ressort est une grande diversité des opinions, allant de 60-73 % pour la Slovénie, la Pologne et la Lituanie, à 35-27 % pour la Finlande, la France, l'Allemagne, le Luxembourg et l'Autriche. Se situent au dessus de la moyenne les nouveaux États membres ainsi que le Danemark et la Suède, l'Italie, l'Espagne et le Portugal. La chronologie de la construction européenne paraît être le facteur principal de l'attitude à l'égard de l'extension de l'Union.

Une gestion avisée du calendrier peut être favorable à la séquence suivante : accord sur un élargissement ralenti, puis sur le traité constitutionnel, puis sur les perspectives financières et le budget. Un blocage sur le traité constitutionnel en 2007 entraînerait des risques de télescopage avec le traitement des questions financières. La révision des perspectives financières devrait être l'occasion d'une rénovation des politiques communes, qui suppose une explicitation des intérêts européens communs. On mesure au total l'ampleur des tâches qui incomberont aux prochains responsables français, dès leur prise de fonction. Une concertation étroite avec les partenaires allemands (y compris partis et syndicats) semble indispensable à brève échéance.

Compte rendu sommaire du débat

M. Pierre Fauchon :

Je vais vous poser une question qui vous paraîtra peut-être iconoclaste, mais qui ne surprendra pas mes collègues habitués à ces réunions. J'observe que la plus grande démocratie du monde, historiquement, est la Grande-Bretagne, qui n'a pourtant jamais eu de Constitution, et qui regroupe d'ailleurs des entités nationales assez diverses avec le Pays de Galles, l'Écosse, etc... Serait-il impensable, selon vous, que l'Europe continue à se développer en continuant à parler de Constitution, mais en s'en passant ? Cette perspective vous paraît-elle absurde ?

M. Roland Ries :

Dans le même ordre d'idée, à propos des aspects institutionnels de l'Union, je retiens de vos propos l'idée qu'il faut définir les objectifs politiques d'abord, puis adapter, le cas échéant - peut-être même pourrait-on s'en passer -, les moyens institutionnels pour atteindre ces objectifs. Cela rejoint, d'une certaine manière, la remarque de Pierre Fauchon. Et l'on peut se demander si l'on n'a pas mis la charrue avant les boeufs en parlant de réforme institutionnelle sans savoir très précisément vers quoi on se dirigeait. Peut-être une partie de nos difficultés vient-elle de là ? Est-ce qu'il y a, en d'autres termes, un consensus possible sur les objectifs, permettant ensuite d'adopter les moyens pour atteindre de tels objectifs ?

M. Denis Badré :

L'exposé de Michel Foucher est très complet, et l'on pourrait passer des jours à en débattre. Je formulerai seulement quelques observations. Je continue à penser que tant qu'il n'y a pas de vrai budget, il ne peut y avoir de vraie Union politique européenne. C'est à partir du moment où l'on construira un vrai budget qu'on regardera ce que l'Union européenne doit faire, et comment elle doit le faire. Il y avait là, à mon sens, une lacune de la Constitution, qui avait soigneusement évité de s'occuper de cette question.

Ceci étant dit, la présidence française doit mener une réflexion de fond avant la révision des perspectives financières pour ne pas manquer cette occasion. Pour cela, il faut revenir aux fondamentaux : les Pères fondateurs ont inventé la méthode communautaire justifiée par l'intérêt commun. Celle-ci peut-elle encore s'appliquer à Vingt-sept ? Ma grande inquiétude, et cela ressort en filigrane dans tout l'exposé de Michel Foucher, c'est que tout contribue, à l'intérieur des Vingt-sept, comme à l'extérieur - surtout à l'extérieur, d'ailleurs - à mettre en place, d'un côté, une grande alliance atlantique politique, militaire, menée par les États-Unis, et, de l'autre, une simple zone de libre-échange. Il faut donc une très forte volonté politique aujourd'hui pour dénoncer ce risque d'une mauvaise évolution de l'Union et pour revenir à une vraie Union politique, celle dont l'Europe et le monde ont besoin.

Mme Catherine Tasca :

Pouvez-vous nous donner votre sentiment personnel sur les chances de voir la France s'engager sur le projet politique ? Je sais qu'il est difficile de faire des pronostics d'ici le mois de juin 2007, mais il n'y a pas que le Gouvernement, il y a aussi l'opinion, les forces économiques du pays. Comment envisagez-vous la suite de ce point de vue ?

M. Michel Foucher :

Encore une fois, la France est attendue, et les sondages que je citais à la fin de mon exposé montrent qu'il existe une réelle attente, non pas pour une Constitution, mais pour des institutions plus claires, plus lisibles et plus efficaces. Le secteur plébiscité est celui de la défense et de l'action extérieure. Or, il ne pose aucun problème en France et il nous relie au Royaume-Uni, ce qui est tout à fait précieux.

Je pense qu'il existe un déficit de leadership en Europe en général. Dans notre pays, il y a en outre, depuis plusieurs années, ce que j'appellerai un déficit d'énonciation politique sur la construction européenne. Je l'ai notamment observé quand j'ai vu la joie des Lettons, le 1er mai 2004, qui contrastait avec l'atonie qui régnait à Paris. Nous avons tendance à ne pas évoquer les questions européennes car cela divise. Je ne suis d'ailleurs pas sûr que les questions européennes occuperont une place centrale dans la campagne électorale des prochains mois. Le ministre de l'Intérieur a fait, il y a presque un an, un discours sur le thème du G6 à la fondation Konrad Adenauer à Berlin ; mais cette intervention n'a pas vraiment convaincu les Allemands. Il a également prononcé chez les Amis de l'Europe et à la fondation Schuman à Bruxelles, un discours élaboré et bienvenu, qui marquait l'intérêt de la France pour l'Europe ; mais le concept de mini traité a été peu apprécié par nos partenaires européens, notamment allemands ; de plus, quelques questions délicates y étaient laissées de côté.

Il faut être conscient qu'il y a aussi une réaction tactique de la part des Allemands, qui affichent une position maximaliste parce qu'ils ne veulent pas que l'on fasse la démonstration qu'on peut avancer sans Constitution. De même, ils n'ont pas voulu que la présidence finlandaise organise une vraie consultation sur le traité, ce qui aurait permis de gagner six mois. Au dernier Conseil européen, il n'y a eu de ce fait qu'un rapport oral à ce sujet.

Il existe également une forte attente autour de la sécurité économique, ainsi qu'un sentiment de déclassement chez les classes moyennes, notamment dans le secteur public. La mondialisation fonctionne comme un repoussoir, en particulier dans les partis de gauche où cela devient un marqueur identitaire. Il y aura donc une demande d'Europe en matière économique et sociale. Mme Merkel l'avait compris en parlant de protocole social, mais je ne crois pas que cela soit suffisant. Je pense donc que, pour tout gouvernement français, il faudra faire apparaître, dans les négociations avec l'Allemagne, une prise en compte plus évidente de ces considérations économiques et sociales. Celle-ci paraît aujourd'hui plus accentuée dans le programme de Mme Royal, qui ne privilégie pas à ce stade les questions institutionnelles, mais qui met l'accent sur l'Europe par la preuve, donc sur l'économie, le social et l'écologie. C'est un autre sujet que celui des institutions, mais qui peut être mené en parallèle. On pourrait imaginer une double initiative.

Je réponds maintenant à M. Fauchon : on peut très bien ne pas appeler Constitution la réforme institutionnelle, même si l'idée de Constitution était magnifique parce qu'elle traduisait un élan historique. Mais on n'était ni en 1776, ni aux États-Unis. Et puis, c'est un terme qui n'est pas recevable, non seulement par les Britanniques, mais aussi par les Néerlandais. Les Néerlandais ont voté non à la Constitution pour des raisons très intéressantes : d'une part parce qu'ils n'aiment pas le mot de Constitution dans la mesure où ils veulent que les décisions se prennent chez eux et pas à Bruxelles, d'autre part parce qu'ils craignent une dilution de l'identité nationale.

Je crois donc qu'il y aura un passage obligé autour d'un programme économique et social plus convaincant et que l'on a intérêt à dédramatiser la question institutionnelle. On peut le faire en ne reprenant, comme le suggère M. Sarkozy, que les propositions institutionnelles qui sont clairement et directement utiles et qui ne créent pas trop de désaccords, donc en laissant de côté des questions comme la composition de la Commission. Ou alors on peut être plus ambitieux, en considérant que le référendum n'a pas d'abord porté sur des questions institutionnelles. Ce qui me préoccupe le plus, c'est qu'on a besoin de reformuler le projet européen en ajoutant un échelon. L'Europe de Schuman, c'est l'Europe carolingienne élargie dans le contexte de la guerre froide, qui était gérée par Washington et Moscou. Aujourd'hui, nous sommes directement en prise avec le vaste monde. Il ne s'agit pas de tout repenser, mais de compléter le projet européen initial en ajoutant ce que j'appelle, en tant que géographe, l'échelle mondiale.

Et cela est compliqué, car le domaine dans lequel l'Union européenne a le plus de pouvoir, c'est-à-dire les négociations commerciales, notamment dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce, où elle dispose d'un mandat unique, est aussi le plus impopulaire, le plus décrié, comme la cause de tous nos maux, ce qui est paradoxal lorsque l'on considère que l'Union européenne exporte dans le monde entier. Il serait donc nécessaire de reprendre une réflexion sur l'intérêt commun à la triple échelle des Vingt-cinq, de nos voisins et du monde. Ce travail de réélaboration complémentaire répond à la nécessité d'actualiser la pensée de Robert Schuman au monde global de 2007. La réponse de l'Allemagne à cette situation, c'est le marché transatlantique, tandis que la France n'a pas encore formulé de réponse ; il lui faut réfléchir à une articulation positive de l'Union européenne et de la mondialisation.

Or, Mme Tasca, les opinions et les forces vives ne perçoivent pas l'Union européenne comme capable de formuler des réponses adéquates aux défis mondiaux. Il nous faut trouver comment changer cette perception en européanisant les questions économiques et sociales. La sécurité économique, concept plus précis que le chômage ou la précarité, est actuellement très en vogue chez les théoriciens américains. Il faudrait construire une réponse européenne autour de la sécurité économique, qui ne soit pas seulement défensive.

M. Denis Badré :

Il faut mettre en oeuvre une grande politique de co-développement qui permette un équilibre des activités dans le monde, ce qui est d'ailleurs le meilleur moyen de régler tout à la fois les problèmes d'immigration et les problèmes de délocalisation, et donc de favoriser la paix dans le monde.

M. Michel Foucher :

Les compétences communautaires, c'est d'abord le commerce international et la monnaie. Il est aussi possible d'agir par la politique des changes. À cet égard, tout un travail est conduit par des économistes, à Bruxelles, sur la représentation externe de l'Union européenne dans les instances de Bretton Woods. Notre premier problème, c'est le déficit commercial américain. En réalité, ce n'est pas l'euro trop fort, mais le dollar trop faible qui nous pénalise. Tout gouvernement français, quel qu'il soit, à partir de mai-juin, devra affronter ces questions économiques et sociales ; je ne vois aucun gouvernement donner alors la priorité aux questions institutionnelles, ce qui posera un problème avec nos partenaires allemands.

À propos des remarques de M. Ries, la France aura une responsabilité certaine. D'abord, il va y avoir de nouveaux acteurs, du fait des échéances politiques dans différents pays de l'Union. Ensuite, on ne pourra pas se contenter de rediscuter les perspectives financières en 2009. Comme le rappelait Mme Colonna, avec 1 % du RNB, on ne peut aller bien loin. Il faudra parler tout à la fois du budget et des politiques communes. Je plaide donc pour une première phase de réformes institutionnelles, en ne gardant que les innovations du traité, ou ce qui est clairement utile, ce qui n'est finalement pas si différent. On a par exemple besoin d'un ministre des affaires étrangères, mais je ne suis pas certain qu'il faille politiser la Commission. Si on a une Commission qui est à l'image du Parlement, les gouvernements d'une autre tendance politique ne se reconnaîtront plus dans celle-ci et elle n'apparaîtra plus comme garante de l'intérêt commun. Aujourd'hui, c'est le Parlement européen qui apparaît comme le garant de l'intérêt européen et non plus la Commission. On a besoin d'un texte de base - qu'on l'appelle Constitution ou loi fondamentale -, afin de réformer certaines institutions, de restaurer le leadership de la Commission et d'assurer une représentation externe de l'Union européenne, ce que d'ailleurs le traité constitutionnel ne faisait pas.

En réalité, Mme Tasca, il y a une vraie demande de leadership ; les gens veulent savoir quelle est la destination finale. À cet égard, au cours de mes entretiens, la métaphore du voyage, du train, a été employée dans des pays très différents, révélant l'idée qu'il faut faire une pause dans l'élargissement. Nous avons indéniablement besoin d'une révision au sens mécanique du terme.

M. Roland Ries :

Le problème est de savoir quelle est la destination finale du voyage : tant qu'on n'aura pas de but final commun, on ne pourra pas avancer, comme en témoignent les actuelles divisions entre partisans d'une simple zone de libre-échange et partisans d'une Europe politique. Aujourd'hui, on a le sentiment que l'AELE revient en force.

M. Michel Foucher :

Cette situation est liée en partie à une défaillance française. L'idée de la communauté politique est présente en Allemagne, en Italie, en Espagne, en Belgique, et même en Pologne. J'ai découvert à Varsovie à quel point la Pologne avait développé des coopérations en matière de défense avec la France. Les Polonais veulent participer à la politique européenne de sécurité et de défense. Même les pays les plus atlantistes veulent être dans toutes les opérations de la politique européenne de sécurité et de défense. La République tchèque serait plutôt sur une ligne AELE, tandis que la Pologne reste très attachée au traité de Nice. Il y a un autre élément qui est important sur le plan tactique, c'est que chaque gouvernement a ses propres intérêts. Le gouvernement allemand est tout à fait conscient qu'il lui faut renégocier quelque chose ; les Britanniques ne veulent pas être contraints au référendum, d'où leur opposition à la Charte ; les Portugais ont besoin d'une Stratégie de Lisbonne efficace ; les Suédois sont très réticents à tout cela, tandis que les Danois sont tenus à un référendum par leur Constitution, de même que les Irlandais. Il y a donc bien deux lignes qui s'expriment, mais ceux qui sont dans l'esprit de l'AELE peuvent aussi être intéressés par le projet politique européen : les Suédois viennent avec nous en Afrique ou au Kosovo, les Danois au Kosovo. À l'avenir, il y aura donc certainement une géométrie variable interne qui se déclinera en groupes régionaux selon les sujets. Je crois que l'une des façons de faire avancer l'intérêt commun est d'en tenir compte, ce qui revient à prendre en considération les intérêts des autres. Or, la France a parfois du mal à s'y astreindre.

Contrairement à nous, les nouveaux États membres ne s'interrogent pas sur les finalités de l'Europe car ils savent très bien pourquoi ils sont rentrés dans l'Union européenne. En conclusion, il faut surtout compléter et enrichir le projet européen.

M. Pierre Fauchon :

Peut-on faire un petit appendice sur la question turque ? Je pense à cet égard qu'il faut adopter une attitude novatrice, même si c'est un pari, car cela peut s'avérer bénéfique.

M. Michel Foucher :

Dans les sous-ensembles que l'on peut distinguer, il y a sans doute l'AELE et les pays fondateurs, mais il ne faut pas négliger le rôle de pays du Sud, comme l'Espagne, le Portugal et la Grèce. En effet, sortis de la dictature puis entrés dans l'Union, ils comprennent mieux que nous ce qui s'est passé en Pologne ou en Europe centrale. Ils soutiennent l'élargissement de l'Union car ils ont eux-mêmes bénéficié de quelque chose qu'ils veulent partager avec d'autres États sur la voie de la démocratie. Les pays nordiques, comme la Suède ou la Finlande, ont une attitude différente : leur point de vue sur l'élargissement est guidé par des considérations morales et marchandes. Il ne faut pas non plus sous-estimer l'influence des États-Unis sur les pays neutres, qui est tout à fait considérable.

En ce qui concerne l'élargissement à la Turquie, je pense que, dans une Europe idéale, on devrait y procéder, mais qu'on ne peut pas le faire pour l'instant à cause des opinions publiques. Cela dit, je pense que le principal obstacle à l'adhésion pleine et entière de la Turquie à l'Union européenne se trouve en Turquie même. En effet, les négociations actuelles sont conduites par des islamo-conservateurs qui veulent marginaliser les militaires, afin de satisfaire les critères de Copenhague ; or, nous justifions l'adhésion turque au nom des valeurs démocratiques de la laïcité incarnée par les militaires ; il y a là une contradiction évidente.

En outre, cette adhésion pose aussi un vrai problème institutionnel : si nos amis allemands ont 18 % des voix au Conseil, nos amis turcs, selon les mêmes critères, en auraient 25 %. De ce point de vue, la capacité d'intégration de l'Union se pose avec la Turquie, l'Ukraine, et, à terme, avec la Russie.

Je crois donc qu'il faut dédramatiser ces questions institutionnelles car elles influencent négativement l'opinion publique. Il faut laisser les choses se dérouler avec une conditionnalité stricte. Je crois qu'on a intérêt à mener une stratégie d'européanisation qui doit se décliner avec différents instruments et outils en fonction des cas et selon nos intérêts.