Allez au contenu, Allez à la navigation

Recherche Recherche avancée

Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 9 mars 2005



Économie, finances et fiscalité

Justice et affaires intérieures

Transports

Justice et affaires intérieures


Économie, finances et fiscalité

Services dans le marché intérieur (texte E 2520)

Examen pour avis de la proposition de résolution
de la commission des Affaires économiques et du plan

M. Hubert Haenel :

Comme vous le savez, notre délégation a constitué, dès novembre 2004, un groupe de travail sur la proposition de directive sur les services, dite directive « Bolkestein ». Ce groupe de travail a rendu ses conclusions le 17 février dernier, et notre délégation a publié un rapport d'information.

Nous n'avons pas, à ce moment, rédigé une proposition de résolution, en considérant que trois propositions de résolution avaient déjà été déposées (une par Jean-Pierre Bel et les membres du groupe socialiste ; une par notre collègue Jean Bizet et enfin une par notre collègue Robert Bret et plusieurs de ses collègues) et que celle de la délégation n'aurait fait que s'y ajouter. Ces trois propositions de résolution ont été renvoyées à la commission des Affaires économiques et du plan, qui a nommé Jean Bizet comme rapporteur du texte. Elle s'est réunie ce matin et a adopté ses conclusions il y a quelques heures à peine.

Les conclusions de la commission des Affaires économiques ont été inscrites à l'ordre du jour du Sénat du 15 octobre. De ce fait, la délégation peut, en vertu de l'article 73 bis du règlement du Sénat, exercer les compétences attribuées aux commissions pour avis.

Je tiens à souligner que c'est une première dans l'histoire de notre délégation, et que nous sommes donc sur un terrain nouveau.

Je vais donc donner la parole aux membres du groupe de travail et bien sûr en premier lieu à Denis Badré, qui a présidé le groupe de travail et qui, avec votre accord, pourrait en conséquence assumer les fonctions de rapporteur pour avis de notre délégation.

(M. Denis Badré est nommé rapporteur pour avis sur la proposition de résolution de la commission des Affaires économiques et du plan sur la proposition de directive relative aux services dans le marché intérieur (E 2520)).

M. Denis Badré :

Je rends hommage au travail effectué par la commission des Affaires économiques et du plan et notamment par son rapporteur, notre collègue Jean Bizet. Je note avec satisfaction que la proposition de résolution rejoint les conclusions de notre groupe de travail. Nous avons donc la même analyse, et en particulier nous sommes en accord sur deux points essentiels :

- le marché intérieur des services mérite d'être réalisé ;

- mais la proposition de directive est inacceptable en l'état, et notamment le principe du pays d'origine.

Peut-être aurait-on pu souhaiter que, sur un sujet qui préoccupe autant l'opinion publique, le texte de la proposition de résolution soit plus concis pour en rendre la lecture plus aisée, mais, dans le détail des propositions, je retrouve l'esprit de nos travaux :

- la commission des Affaires économiques et du plan demande une mise en cohérence avec les règles du droit civil (conventions dites « Rome I » et « Rome II ») et les directives relatives au détachement des travailleurs et à la reconnaissance des qualifications professionnelles, deux points que nous avions soulignés dans notre rapport d'information ;

- elle demande aussi l'exclusion de certains secteurs (professions juridiques réglementées, santé, jeux d'argent, services audiovisuels et de presse) ;

- sur l'application du principe du pays d'origine, elle exige, comme nous, son abandon et des études d'impact ;

- elle appelle enfin la Commission européenne à formuler une proposition d'instrument juridique communautaire sur les services d'intérêt économique général.

Tout cela montre que nos approches et nos réflexions ont été semblables. Je présenterai seulement quelques propositions d'amendements, afin de préciser quelques points de ce texte.

M. Robert Badinter :

Il me semble qu'il y a un problème de méthode. Nous devrions d'abord décider si notre délégation approuve la proposition de résolution de la commission des Affaires économiques et du plan, avant d'examiner les propositions d'amendements de notre rapporteur.

M. Roland Ries :

Comme je l'ai dit lors de la réunion de la commission des Affaires économiques et du plan à laquelle j'appartiens, je n'ai découvert que ce matin la proposition de résolution élaborée par notre collègue Jean Bizet. Je prends acte de ses efforts de synthèse puisque trois propositions de résolution étaient en examen, mais la méthode me semble discutable, compte tenu des controverses existant sur un sujet particulièrement sensible. Je me suis donc prononcé contre la proposition de résolution qui nous est soumise cet après-midi.

M. Robert Bret :

Il me semble également qu'il existe un problème de méthode. Notre délégation a choisi, il y a un mois, de faire un rapport d'information, auquel j'ai accepté de participer, sans déposer de proposition de résolution. J'ai donc déposé ma propre proposition de résolution, avec des collègues de mon groupe. Aujourd'hui, il ne m'est pas possible d'approuver la proposition de résolution de la commission des Affaires économiques et du plan.

M. Jean Bizet :

Je comprends bien la position de nos collègues des groupes socialiste et communiste, républicain et citoyen. Je rappellerai que j'avais moi-même déposé une proposition de résolution, ce qui ne m'a nullement empêché de préparer une proposition de résolution de synthèse. C'est cette dernière proposition qui est soumise à l'examen pour avis de notre délégation, et qui sera débattue en séance publique. Il ne me semble pas judicieux de rester entièrement à l'écart du débat.

M. Yann Gaillard :

Sur le fond, je ne suis pas en désaccord avec la proposition de résolution de la commission des Affaires économiques et du plan. Cependant, je regrette que, pour la première fois que notre délégation exerce les compétences d'une commission pour avis, cet exercice se déroule dans les conditions les plus difficiles et pour un résultat qui devrait être peu concluant.

M. Denis Badré :

Notre délégation a constitué un groupe de travail sur la proposition de directive relative aux services dans le marché intérieur. Elle a ainsi contribué à la réflexion, tout en laissant les groupes politiques déposer leurs propositions de résolutions et la commission des Affaires économiques et du plan les examiner. Il est logique que, à la suite de cette démarche, nous examinions pour avis la proposition de résolution de la commission des Affaires économiques et du plan, qui est la seule que nous ayons à connaître aujourd'hui.

M. Roland Ries :

Je ne suis pas hostile à une proposition de résolution mais je souhaite que notre délégation se prononce d'abord sur le principe d'examiner, ou non, la proposition de résolution de la commission des Affaires économiques et du plan.

M. Hubert Haenel :

Je vous demande donc si vous approuvez le principe que notre délégation examine la proposition de résolution de la commission des Affaires économiques et du plan.

(La délégation approuve ce principe, les membres des groupes socialiste et communiste ayant voté contre).

M. Denis Badré :

Je vous présente donc mes sept propositions d'amendements :

- le premier amendement précise, en matière de détachement des travailleurs, que la déclaration préalable au détachement devra continuer d'être exigée, car elle est indispensable pour pouvoir contrôler les prestataires de services ;

- le deuxième amendement déplace, au sein de la proposition de résolution, un alinéa relatif à l'exclusion des services d'intérêt général non économiques, en sorte de regrouper les dispositions qui concernent l'ensemble du champ de la directive ;

- le troisième amendement rappelle que le Conseil d'État a estimé que l'application du principe du pays d'origine en matière pénale pourrait porter atteinte à des principes à valeur constitutionnelle ;

- le quatrième amendement propose de confier à la Commission européenne le soin de faire les études d'impact sur sa proposition de directive et de demander ensuite au gouvernement français de les compléter par son analyse ;

- le cinquième amendement vise à affirmer clairement l'abandon du principe du pays d'origine dans la mesure où il convient de rechercher un équilibre entre harmonisation et reconnaissance mutuelle ;

- le sixième amendement supprime l'alinéa selon lequel doivent être précisées les conditions de la non-application du principe du pays d'origine aux services d'intérêt économique général, dans la mesure où nous réclamons l'abandon total de ce principe ;

- le dernier amendement a pour objet d'adresser au gouvernement une demande pour qu'il appelle la Commission européenne à transmettre une proposition d'instrument juridique communautaire relatif aux services d'intérêt économique général, et il indique un délai pour que cette transmission intervienne avant l'adoption d'une position commune au Conseil.

(Les sept amendements sont adoptés, les membres des groupes socialiste et communiste n'ayant pas pris part au vote).

M. Jean Bizet :

Même si je n'ai pas voulu prendre part au vote sur les amendements, en ma qualité de rapporteur de la commission des Affaires économiques et du plan, je tiens à souligner l'excellente analyse réalisée par le groupe de travail de notre délégation sur le principe du pays d'origine. Son rapport d'information m'a été très utile, compte tenu du très court délai dont j'ai disposé pour réfléchir sur ce sujet éminemment complexe. Il n'était pas évident d'aboutir à une synthèse et j'ai essayé de faire preuve d'une grande pédagogie auprès de mes collègues.

M. Bernard Frimat :

Pour la première fois de son histoire, notre délégation rend un avis sur une proposition de résolution qui sera examinée prochainement en séance publique. Je regrette que cela se passe dans des conditions de délais épouvantables, qui ne donnent aucun temps à la réflexion. Nous sommes saisis d'un sujet difficile et complexe qui ne peut être traité rapidement. Pour ce qui concerne mon groupe politique, nous demanderons le retrait de la proposition de directive, l'abandon pur et simple du principe du pays d'origine et la présentation d'une directive-cadre sur les services d'intérêt général.

M. Hubert Haenel :

Toutes les observations de nos collègues montrent combien il est important que notre délégation et la commission des Affaires économiques et du plan, mais aussi d'autres commissions, travaillent en commun sur les sujets européens.

Mme Catherine Tasca :

Il faut se poser la question de l'autonomie des travaux de notre délégation par rapport à ceux des commissions permanentes. Nous ne pouvons pas nous contenter d'examiner les textes adoptés par les commissions, sur des sujets européens complexes. Il me semble que la délégation a plus d'intérêt à élaborer ses propres propositions de résolution qu'à s'en remettre aux travaux des commissions.

Le rapport pour avis de la délégation est disponible sur internet à l'adresse suivante :

www.senat.fr/europe/rap.html


Justice et affaires intérieures

Échanges d'informations et de renseignements
entre services répressifs (texte E 2634)

Communication de M. Alex Türk

Comme l'a souligné le constat dressé après les attentats de Madrid du 11 mars 2004, les échanges d'informations et de renseignements entre les services des États membres et entre ceux-ci et les agences de l'Union, comme Europol et Eurojust, restent très insuffisants.

Le nouveau programme pluriannuel relatif à l'« espace de liberté, de sécurité et de justice », adopté par le Conseil européen des 4 et 5 novembre derniers, fait d'ailleurs du développement des échanges d'informations au sein de l'Union une priorité, en consacrant notamment le principe de « disponibilité » des informations. Selon ce principe, qui devrait s'appliquer à compter du 1er janvier 2008, tout agent d'un service répressif d'un État membre qui a besoin de certaines informations dans l'exercice de ses fonctions pourrait les obtenir d'un autre État membre, le service répressif de cet État les mettant à sa disposition.

Par ailleurs, la Commission européenne a également proposé, dans une communication du 16 juin 2004 intitulée « Vers un renforcement de l'accès à l'information par des autorités responsables pour le maintien de l'ordre public et pour le respect de la loi », la reconnaissance d'un principe « d'accès équivalent ». D'après ce principe, lié au précédent mais plus opérationnel, un agent d'un service répressif d'un État membre pourrait avoir accès aux données détenues dans un autre État membre dans les mêmes conditions qu'un agent de cet État.

C'est dans ce contexte que le Sénat est saisi, au titre de l'article 88-4 de la Constitution, d'une initiative suédoise qui constituerait une première traduction concrète de ces deux nouveaux principes, mais qui illustre aussi les difficultés entourant leur mise en oeuvre pratique.

I - LE CONTENU DE L'INITIATIVE SUÉDOISE

Ce projet de décision-cadre a pour objet de créer un cadre juridique commun d'échange d'informations et de renseignements applicable à tous les services répressifs nationaux. Il vise ainsi à renforcer, à simplifier et à rendre plus rapide l'échange d'informations et de renseignements au cours d'enquêtes pénales ou d'« opérations de renseignement en matière pénale » (il s'agit, selon le texte, du stade précédant l'enquête pénale supervisée et contrôlée par les autorités judiciaires au cours duquel un service répressif recueille, traite et analyse des informations en vue d'établir si un acte criminel a été commis ou pourrait l'être).

En ce sens, ce projet constitue une première tentative de mise en oeuvre des principes de disponibilité et d'accès équivalent, puisqu'il prévoit que les règles régissant la transmission d'informations ou de renseignements entre les services répressifs des États membres ne devraient pas être plus strictes que celles s'appliquant au niveau national.

Si, en principe, seules les infractions qui sont punissables dans l'État requérant d'une peine privative de liberté d'au moins une année sont visées, la nature des informations, les services et les personnes concernés par ce projet sont définis assez largement. Il peut s'agir, en effet, de tout type d'informations ou de données susceptible de pouvoir être utilisée dans une enquête pénale ou dans une opération de renseignement en matière pénale afin de dépister ou de prévenir une infraction. Sont notamment concernées les informations conservées dans des dossiers ou des fichiers détenus par les services répressifs, mais aussi les informations détenues par des personnes privées, comme les opérateurs de réseaux de télécommunications ou les sociétés de transport.

Les services répressifs sont, quant à eux, définis comme les services nationaux de police et de douane ainsi que « tout autre service autorisé à dépister et à prévenir les infractions ou les activités criminelles, à enquêter à leur propos, à exercer l'action publique et à prendre des mesures coercitives dans le cadre de ces activités ».

La liste des personnes potentiellement visées est également définie largement. Les informations peuvent concerner, en effet, des personnes soupçonnées d'avoir commis ou pris part à une infraction, mais aussi celles susceptibles, sur la foi de renseignements obtenus dans le cadre d'une procédure pénale ou d'autres éléments probants, de commettre ou de prendre part à une infraction, ainsi que les personnes « pour lesquelles des raisons factuelles donnent lieu de croire qu'un échange d'informations ou de renseignements pourrait contribuer au dépistage et à la prévention d'un délit ou d'une activité délictueuse ».

Le texte précise que les informations et les renseignements demandés par un service répressif d'un autre État membre devront être transmis sans retard. Un délai maximal de douze heures est prévu pour les demandes relatives à une liste d'infractions, qui reprend les 32 infractions contenues dans la décision-cadre du 13 juin 2002 relative au mandat d'arrêt européen (comme le terrorisme, le trafic de drogue ou la traite des être humains) en y ajoutant également d'autres infractions (comme celles relatives à la circulation routière par exemple).

Les informations et les renseignements sont en principe transmis sur demande d'un service répressif d'un autre État membre mais ils peuvent aussi être communiqués de manière spontanée. Les échanges d'informations et de renseignements s'effectuent par le biais des bureaux SIRENE (le réseau SIRENE - supplément d'information requis à l'entrée nationale - complète le Système d'information Schengen) ou par l'intermédiaire des unités nationales et des officiers de liaison d'Europol. Les États peuvent également convenir d'une transmission directe entre les services répressifs nationaux ou locaux.

Trois motifs de refus de transmission d'informations sont prévus :

- l'atteinte aux intérêts vitaux de l'État requis en matière de sécurité ;

- l'atteinte au bon déroulement d'une enquête ;

- une disproportion entre les informations demandées au regard des finalités pour lesquelles elles ont été demandées.

En outre, les services répressifs peuvent, en application de leur droit national, imposer aux services répressifs destinataires des conditions concernant l'usage qu'ils feront des informations des renseignements transmis.

II - LES DIFFICULTÉS SOULEVÉES PAR CETTE INITIATIVE

Elles sont de trois ordres.

a) Tout d'abord, il existe actuellement un foisonnement d'initiatives relatives aux échanges d'informations et l'articulation entre ces différentes propositions ne paraît pas toujours évidente.

Ainsi, parallèlement à l'initiative suédoise, la Commission européenne a présenté un projet de décision sur l'échange d'informations en matière de lutte contre le terrorisme (texte E 2376), qui avait fait l'objet d'une communication devant la délégation en juillet dernier.

Dans le même temps, la thématique de l'échange de données contenues dans les fichiers des États membres est abordée par l'initiative dite « Schengen + », dans le cadre d'une « coopération parallèle » regroupant cinq pays (Allemagne, Autriche, Belgique, Luxembourg, Pays-Bas).

Par ailleurs, le Système d'information général (SIE) d'Europol, qui devrait permettre à l'avenir de recouper et d'analyser les informations en provenance des États membres, est en cours d'élaboration. En effet, en matière de lutte contre la criminalité, il ne suffit pas de systématiser les échanges d'informations car il est indispensable d'analyser et de recouper les informations reçues des autres États membres. Or, c'est précisément l'objectif qui est attendu du Système d'information général d'Europol.

Enfin, la Commission européenne s'était engagée à élaborer, avant la fin de cette année, une proposition de décision-cadre, qui porterait sur cette problématique essentielle de l'échange d'informations et sur la mise en oeuvre des principes de disponibilité et d'accès équivalent.

b) Ensuite, les échanges d'informations et de renseignements sont un sujet sensible qui nécessite d'être examiné avec une grande vigilance compte tenu de ses implications en termes juridiques, opérationnels et de libertés publiques.

Or, comme l'a souligné le Conseil d'État dans son avis sur le caractère législatif de cette initiative, « le projet organise la diffusion d'informations (...) dans des conditions qui sont de nature à affecter les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ».

Ainsi, les définitions prévues pour l'échange d'informations restent trop vagues par rapport aux articles de même nature qui encadrent les textes semblables, comme la Convention d'application des accords de Schengen ou les accords conclus entre Europol et les États tiers pour la transmission de données à caractère personnel.

Le texte nécessite donc d'être précisé sur de nombreux points.

c) La dernière et la principale difficulté soulevée par cette initiative porte sur la question de l'inclusion ou non des autorités judiciaires et des informations qu'elles détiennent dans le champ d'application de cet instrument.

Plusieurs États membres, dont la France, s'opposent, en effet, à ce que des informations qui ne peuvent être détenues, selon leur droit national, que par des autorités judiciaires, puissent être transmises selon les canaux de la coopération policière. La délégation française fait ainsi valoir que le principe de l'indépendance du pouvoir judiciaire face aux autorités administratives est un principe constitutionnel. Il ne paraît donc pas envisageable qu'un service de police d'un autre État puisse « requérir » une autorité judiciaire nationale pour obtenir une information. Ces États souhaitent donc exclure les autorités judiciaires du champ d'application afin d'éviter que les mécanismes de coopération judiciaire puissent être contournés par le biais de ce projet.

À l'inverse, d'autres États membres, comme le Royaume-Uni et les pays nordiques, considèrent que la principale « plus-value » apportée par cet instrument porte précisément sur l'inclusion de ces informations. Ils font valoir que, en raison des différences entre les systèmes juridiques des États membres, certaines informations qui seraient détenues par les services de police dans un État ne pourraient être accessibles qu'avec l'accord des autorités judiciaires dans d'autres États membres. Ainsi, dans certains États, l'identification d'un numéro de téléphone en liste rouge peut être réalisée directement par les services de police sans en référer à quiconque, alors que, dans d'autres États, il faut obtenir préalablement l'autorisation des autorités judiciaires. Or, dans ce cas, le recours aux mécanismes traditionnels de l'entraide judiciaire et aux commissions rogatoires internationales est un processus lourd et long (près de six mois en moyenne).

Afin de sortir de ce dilemme, plusieurs propositions de compromis ont été formulées au cours des négociations au sein du Conseil.

Il a été notamment envisagé d'élaborer une liste limitative d'informations judiciaires susceptibles d'être incluses dans le champ d'application de cet instrument. Cette liste pourrait comprendre notamment les fichiers ADN et les empreintes digitales.

Une autre solution, proposée par l'Espagne, consisterait à faire transiter les demandes adressées par des services de police d'un État aux autorités judiciaires d'un autre État par l'intermédiaire des services de police de ce dernier. Ainsi, l'État requérant pourrait avoir un accès indirect aux informations qui sont placées sous contrôle judiciaire dans l'État requis par l'intermédiaire des services de police de ce pays.

Enfin, plus récemment, la Belgique a proposé un troisième compromis consistant à distinguer parmi les informations placées sous le contrôle des autorités judiciaires entre celles qui pourraient être transmises à titre informel pour les besoins d'une enquête, et celles qui seraient utilisées formellement dans une procédure judiciaire.

Aucune de ces trois solutions ne paraît toutefois en mesure de recueillir l'assentiment de toutes les délégations. Plusieurs délégations, dont la France, restent, en effet, opposées à toute inclusion des autorités judiciaires dans un instrument relatif à la coopération policière.

En réalité, la question de l'inclusion ou non des autorités judiciaires et des informations qu'elles détiennent illustre les difficultés de traduire en pratique les principes de disponibilité des informations et de droit d'accès équivalent en raison de la coexistence de cadres juridiques différents au sein de l'Union (modèle romano-germanique, système de common law et droit scandinave).

Dans certains États membres, comme la Suède, les services de police disposent, en effet, de larges pouvoirs autonomes en matière d'enquête, tandis que dans d'autres, comme la France, les activités de police judiciaire sont conduites sous la direction et le contrôle des autorités judiciaires.

III - QUE PENSER DE CETTE INITIATIVE ?

Trois positions sont envisageables :

- Soutenir la position du Gouvernement visant à exclure les autorités judiciaires et les informations qu'elles détiennent du champ d'application de cet instrument.

La transmission des informations détenues par les autorités judiciaires obéit, en effet, aux mécanismes traditionnels de l'entraide judiciaire en matière pénale. Des initiatives sont d'ailleurs en cours de discussion dans le cadre de la coopération judiciaire afin de faciliter la transmission de ces informations (comme le projet de mandat européen d'obtention de preuves ou le projet de casier judiciaire européen). Il ne paraît donc pas envisageable d'inclure dans un texte relatif à la coopération policière ce type d'informations. Toutefois, il faut convenir que, en l'absence de ces informations, le projet ne présenterait qu'une faible « valeur ajoutée ».

Demander au Gouvernement d'admettre que certaines informations détenues par les autorités judiciaires ou placées sous leur contrôle puissent être incluses dans le champ d'application de l'instrument.

L'existence de systèmes différents entre les États membres ne devrait pas constituer un obstacle aux échanges d'informations entre les services répressifs. Dès lors que les informations demandées n'impliquent ni coercition ni atteinte aux libertés et qu'elles sont demandées par un service de police dans un cadre pré-judiciaire (par exemple pour savoir si une personne détenue dans un État membre et suspectée de meurtre dans un autre a ou non bénéficié d'une permission de sortie), toutes les informations, y compris celles détenues par une autorité judiciaire ou placées sous son contrôle, devraient pouvoir être concernées.

Cette position, qui irait à l'encontre de celle du Gouvernement, ne pourrait qu'inciter ce dernier à rechercher un compromis avec ses partenaires européens.

Enfin, une troisième solution serait d'inviter le Conseil à suspendre l'examen de cette initiative.

La Commission européenne s'est, en effet, engagée à élaborer, avant la fin de l'année, une proposition de décision-cadre qui porterait sur cette problématique essentielle de l'échange d'informations et sur la mise en oeuvre des principes de disponibilité et d'accès équivalent.

Il ne serait donc pas illogique de suspendre provisoirement l'examen de l'initiative suédoise afin que les deux textes soient examinés conjointement par les instances du Conseil.

À l'issue de l'exposé du rapporteur, la délégation a adopté les conclusions suivantes :

Conclusions

La délégation pour l'Union européenne du Sénat,

Vu le projet de décision-cadre relative à la simplification de l'échange d'informations et de renseignements entre les services répressifs des États membres de l'Union européenne, notamment en ce qui concerne les infractions graves, y compris les actes terroristes (texte E 2634) ;

Approuve l'objectif de renforcer les échanges d'informations et de renseignements entre les services répressifs des États membres ;

Estime qu'il n'est pas souhaitable d'inclure les autorités judiciaires et les informations qu'elles détiennent dans un instrument relatif à la coopération policière ;

Constate, en outre, qu'une telle inclusion serait de nature à affecter les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ;

Rappelle que le Conseil européen a invité la Commission européenne à présenter avant la fin de l'année une proposition de décision-cadre sur les échanges d'informations et la mise en oeuvre du principe de disponibilité, qui devrait notamment prendre en compte les exigences de confidentialité des informations et de protection des données personnelles ;

Considère qu'il serait préférable dans ces conditions de suspendre l'examen de l'initiative suédoise dans l'attente de la proposition de la Commission européenne.


Transports

Accès au marché des services portuaires (texte E 2744)

Communication de M. Robert Bret

Nous avons été saisis, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, d'une proposition de directive sur l'accès au marché des services portuaires. Je rappellerai d'abord l'origine de cette proposition. J'évoquerai ensuite les principaux éléments de ce texte avant de vous proposer d'adopter une position au nom de la délégation pour l'Union européenne.

I - L'ORIGINE DE CETTE PROPOSITION

En 1997, la Commission a adopté un Livre vert relatif aux ports et aux infrastructures maritimes. Dans ce document, elle manifestait son souhait de voir inscrire les ports dans le réseau transeuropéen de transport et sa volonté d'élaborer un cadre réglementaire pour libéraliser le marché des services portuaires.

La Commission a présenté, en février 2001, une communication sur l'amélioration de la qualité des services portuaires accompagnée d'une proposition de directive sur l'accès au marché de ces services, qu'on a appelé « paquet portuaire ». L'objectif affiché de ce texte était d'établir un cadre juridique communautaire assurant le libre accès au marché des services portuaires, dans le respect des spécificités nationales. Les négociations ont été très difficiles : il a fallu presque trois ans pour arriver à un compromis. Ce compromis a été repoussé par le Parlement européen qui, dans ce domaine, a un pouvoir de codécision. Après ce vote, on aurait pu s'attendre à ce que la Commission considère que ce projet était définitivement repoussé. Au contraire, moins d'une année après ce vote, la Commission Prodi - à l'initiative de l'ancienne commissaire aux transports Loyola de Palacio - a présenté à nouveau un texte d'esprit tout à fait similaire.

II - LE CONTENU DE LA PROPOSITION

L'objectif de ce texte est d'introduire davantage de concurrence dans le secteur portuaire, en augmentant le nombre d'opérateurs autorisés à intervenir.

· La directive s'applique aux ports dont le volume de fret manutentionné est d'au moins 1,5 million de tonnes par an et/ou ayant accueilli au minimum 200 000 passagers (soit environ 400 ports).

· Les services concernés sont de trois types : les  services nautiques (pilotage, remorquage, lamanage, c'est-à-dire l'amarrage au quai), la manutention, et les services aux passagers (assistance à l'embarquement et au débarquement).

· L'ouverture à la concurrence passe par un système d'autorisation que les opérateurs doivent obtenir auprès des autorités portuaires. Les critères d'octroi doivent être « transparents, non discriminatoires, objectifs, pertinents et proportionnés » et doivent être rendus publics. Ils doivent principalement porter sur les qualifications professionnelles du fournisseur, sur le respect de la sécurité maritime et sur la conformité « aux règles relatives à l'emploi et aux conditions sociales [...] à condition qu'elles soient compatibles avec le droit communautaire ».

Les autorités portuaires peuvent limiter le nombre de fournisseurs de services pour des raisons liées à des contraintes d'espace, de sécurité ou de protection de l'environnement. Dans ce cas, la procédure de sélection doit être transparente et publique. L'organe chargé de donner les autorisations doit être impartial : lorsque l'autorité portuaire souhaite fournir elle-même un service entrant dans le champ d'application de la directive, l'autorisation doit être délivrée par un organisme indépendant.

Les autorisations sont octroyées pour une période limitée :

- pour huit années dans le cas où la fourniture de services n'implique pas d'investissement « substantiel »,

- pour douze années, lorsque ces investissements substantiels sont de caractère mobilier,

- pour trente ans lorsqu'il s'agit d'actifs immobiliers ou d'actifs mobiliers comparables (ports, portiques de transbordement...).

Pour le pilotage, les règles d'octroi des autorisations sont différentes. En effet, ce service est le seul qui est considéré en France comme un service public depuis un arrêt du Conseil d'État de 1972 : il ne peut s'apprécier selon les seules lois du marché. C'est pourquoi la Commission propose de soumettre l'autorisation qui doit être accordée pour effectuer le pilotage à des critères plus stricts que ceux que je vous ai mentionnés, afin de garantir la sécurité maritime et le respect des obligations de service public.

· Le projet de la Commission autorise « l'auto-assistance » pour les opérations liées aux marchandises et aux passagers, c'est-à-dire la possibilité pour un usager de se fournir à lui-même certains services normalement fournis par un tiers. L'auto-assistance est soumise à l'octroi d'une autorisation préalable. Celle-ci doit être accordée, de manière efficace et rapide, sur des critères similaires à ceux définis pour les autres services.

Lorsqu'il s'agit de services offerts dans le cadre de transports à courte distance ou d'autoroutes de la mer, l'auto-assistance peut être effectuée par le personnel à terre de la compagnie, mais aussi par le personnel navigant. Dans les autres cas, seul le personnel à terre de la compagnie peut accomplir ces services.

La Commission doit élaborer, au plus tard un an après l'entrée en vigueur de la directive, des lignes directrices communes sur le financement public des ports par les États membres.

III - QUE PENSER DE CETTE PROPOSITION ?

Je ne rentrerai pas dans les débats techniques qui pourraient porter sur les services à inclure dans le champ de la directive, sur la durée des autorisations ou sur les modalités de l'auto-assistance car j'ai le sentiment que ce sont surtout des problèmes de principes qui se posent ici et qui concernent la procédure suivie par la Commission et l'absence de politique portuaire communautaire.

1. Un problème de méthode

Tout d'abord, on peut s'interroger sur la méthode suivie par la Commission. Quelques semaines avant son départ, Loyola de Palacio a fait avaliser par le collège des commissaires ce texte, dont l'initiative aurait plutôt dû revenir à la nouvelle Commission et donc à Jacques Barrot. Nous l'avons auditionné le 3 février dernier et ce dernier m'a semblé embarrassé sur ce point.

Cette proposition relève de la même philosophie générale que celle qui a été repoussée, même si certains éléments ont été modifiés. Contrairement à ses pratiques habituelles, la Commission l'a préparée sans concertation préalable, ni évaluation des dispositions qu'elle envisageait de proposer. La plupart des acteurs concernés ont été surpris par la rapidité avec laquelle elle a été présentée et ont manifesté leur déception face à l'absence de prise en compte du vote du Parlement européen. L'acharnement de la Commission à proposer un texte similaire apparaît en effet comme un déni de démocratie.

Lorsque les discussions ont commencé il y a quelques semaines au Conseil, de nombreux États membres, dont la France, ont demandé à la Commission de mener une étude d'impact. Celle-ci s'est engagée à la conduire, mais les résultats ne devraient pas être disponibles avant plusieurs mois. Elle a de plus refusé l'aide des États membres pour l'élaboration du contenu de cette étude.

L'attitude de la Commission sur ce dossier me paraît inacceptable. Son objectif est de libéraliser les services portuaires à tout prix. Lors de mes auditions à Bruxelles, des fonctionnaires de la Commission européenne m'ont clairement dit : « si cette directive sectorielle est rejetée, on vous appliquera la directive Bolkestein ».

Sur un sujet aussi sensible - on se rappelle que la discussion de la précédente directive avait provoqué des grèves qui avaient paralysé plusieurs grands ports européens - la Commission aurait dû, me semble-t-il, commencer par procéder à une large concertation des acteurs concernés et demander l'étude d'impact avant d'élaborer ses propositions. La Commission disposait du temps nécessaire pour procéder à ces discussions préalables car elle n'apporte pas d'arguments montrant l'urgence de libéraliser les services portuaires.

2. Un champ d'application trop limité

Ensuite, sur le fond du texte, la proposition de directive ne me paraît pas acceptable en l'état au moins pour trois raisons :

 en premier lieu, elle ne prend pas réellement en compte la dimension sociale. La Commission avance que l'ouverture à la concurrence créera des emplois en renforçant l'attractivité des ports. Elle n'apporte pas d'éléments précis. À l'inverse, il me paraît que ce texte peut au contraire provoquer un dumping social qui nuirait à l'emploi des travailleurs communautaires. En effet, le développement de l'auto-assistance par le personnel navigant comme par le personnel à terre nécessite de clarifier les dispositions sur la législation sociale applicable à ces travailleurs. On s'attendait donc à ce que la Commission ait des propositions sur le sujet. Or, il n'en est rien. Elle se contente de préciser que le texte prévoit que l'un des critères pour l'octroi des autorisations est « la conformité aux règles relatives à l'emploi et aux conditions sociales, notamment celles prévues par des accords collectifs, à condition qu'elles soient compatibles avec le droit communautaire »

Cette disposition est particulièrement floue. Nul ne sait ce qu'elle signifie vraiment. Lors des discussions, les États membres ont d'ailleurs demandé à la Commission de lui donner des cas concrets d'application de cette disposition. Ils attendent encore la réponse. En tout état de cause, les États membres auront-ils réellement les moyens de contrôler les personnels assurant les services ?

 En deuxième lieu, la proposition de directive ne traite pas de la concurrence interportuaire. Or, il me semble que la concurrence interportuaire, c'est-à-dire la question des aides publiques versées aux ports, est un élément important du débat. Presque tous les ports communautaires reçoivent des fonds publics, mais le niveau et les conditions de ce financement sont très hétérogènes. La Commission s'était penchée sur le sujet en 1998-1999, mais n'avait pu élaborer un document précis.

Dans le texte qui nous est soumis, elle s'engage à élaborer des lignes directrices au plus tard un an après l'adoption de la directive. Je pense au contraire que les deux volets devraient être liés. La libéralisation ne doit pas être un objectif en soi. Elle suppose un cadre clair, assurant la loyauté de la concurrence et la garantie des droits sociaux.

 Plus généralement, la directive a un champ trop limité pour les problèmes qu'elle est censée régler. Dans son exposé des motifs, la Commission soulève l'intérêt que représente cette directive pour un bon fonctionnement du marché communautaire des transports. Elle avance que les projections en matière de transport confirment son avis « selon lequel la manière la plus efficace de faire face aux besoins toujours croissants dans ce domaine est de transférer une part plus importante du trafic marchandises et du trafic passagers vers le transport maritime. Cela permettra de réduire la congestion du réseau routier et d'accroître la cohésion avec les régions périphériques ».

Des objectifs aussi ambitieux mériteraient un débat d'une autre ampleur que celui dans lequel nous engage cette directive qui ne traite que de la question du coût du passage portuaire. Les véritables problèmes tiennent, de l'avis des professionnels, plutôt de la nécessité de densifier le fret, de la question du nombre de grands ports européens et, partant, de la répartition entre le Nord et le Sud, et de la liaison des ports avec les liaisons fluviales et les couloirs ferroviaires.

Je conclurai en soulignant que cette proposition de directive ne me paraît pas répondre de façon satisfaisante à l'objectif d'une politique portuaire qui permettrait d'améliorer l'efficacité de nos ports. Aussi, je vous propose de conclure au dépôt d'une proposition de résolution.

Compte rendu sommaire du débat

M. Pierre Fauchon :

Je suis réservé sur l'utilisation de l'expression « droits sociaux » dans le quatrième paragraphe de votre proposition de résolution. J'ai entendu dire que le déclin du système portuaire français était lié aux régimes sociaux très particuliers des travailleurs des ports, je pense plus précisément au monopole des dockers. Si, par cette expression, vous entendez maintenir le système actuel, je n'y suis pas favorable. La loi des syndicats provoque le dépérissement du système portuaire. Par contre, si vous entendez garantir la protection des travailleurs, je suis d'accord avec vous.

M. Robert Bret :

Je crois que la proposition de résolution doit traiter des problèmes rencontrés par l'ensemble des ports européens concernés par cette proposition de directive, soit près de 400 ports. Elle ne doit pas viser seulement les ports français. Lors de mes discussions avec Eduardo Chargas, secrétaire de la section des dockers de la Fédération européenne des travailleurs des transports, nous avons fait le constat commun qu'une inquiétude se fait jour dans l'ensemble des ports européens - et particulièrement en Belgique - sur l'emploi et les droits sociaux.

En France, l'évolution récente - avec notamment la réforme du statut des dockers - a donné lieu à une situation contrastée : la plus grande partie des dockers est désormais salariée et mensualisée. Pour les autres, leur travail dépend du nombre de bateaux qui arrivent au port : chaque matin, ils doivent aller voir s'ils seront embauchés ou non pour la journée. Pour prendre l'exemple de Marseille-Fos que je connais bien, les difficultés ne sont pas liées au statut des dockers, mais à l'insuffisante densification du fret. Un bateau qui vient décharger une cargaison et qui doit repartir à vide ne reviendra plus dans ce port. Actuellement, les navires préfèrent aller dans les grands ports de l'Europe du Nord. Le problème réside donc bien dans la nécessité de développer en amont l'activité économique du port. Le texte ne me paraît pas être de nature à intensifier l'activité portuaire ; une proposition plus ambitieuse serait nécessaire.

Sur la modification que vous me suggérez, je suis d'accord pour trouver une expression qui convienne à la délégation.

*

À l'issue de ce débat, et après avoir modifié le quatrième paragraphe, la délégation a conclu au dépôt de la proposition de résolution dans le texte suivant :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive sur l'accès au marché des services portuaires (texte E 2744),

1. S'étonne que, après un vote négatif du Parlement européen sur la première proposition, la Commission européenne ait déposé, à quelques semaines de la fin de son mandat, une nouvelle proposition visant aux mêmes fins ;

2. Souhaite que la nouvelle Commission européenne réexamine ce texte après avoir pris connaissance des résultats de l'étude d'impact qu'elle a entreprise et après concertation avec l'ensemble des partenaires économiques concernés ;

3. Considère qu'une proposition ponctuelle ne peut, par elle-même, résoudre les problèmes de la filière portuaire européenne dont le développement appelle une politique d'ensemble fondée sur la mise en place de réseaux transeuropéens de transports ;

4. Estime, en tout état de cause, qu'il ne doit pas être porté atteinte aux missions de service public, aux préoccupations de sécurité et à la protection sociale des travailleurs, et que l'on doit éviter tout dumping social ;

5. Invite, en conséquence, le Gouvernement à se prononcer en ce sens au sein du Conseil.


Justice et affaires intérieures

Échanges d'informations extraites du casier judiciaire
(texte E 2732) et éventualité d'un casier judiciaire européen
(texte E 2821)

Communication de M. Pierre Fauchon

L'idée ancienne d'un casier judiciaire européen a été relancée récemment avec l'« affaire Fourniret ». Ce Français, soupçonné d'une dizaine de meurtres et de viols, avait pu s'installer en Belgique et y occuper un emploi de surveillant de cantine scolaire, alors qu'il avait déjà fait l'objet en France d'une condamnation pour agression sexuelle sur mineures. Compte tenu des lacunes en matière de circulation de l'information sur les antécédents judiciaires des personnes entre les États membres, y compris entre deux États aussi proches que la France et la Belgique, Michel Fourniret avait même pu obtenir des autorités belges un certificat de bonne moralité pour occuper cet emploi.

Depuis cette affaire, « la création d'un casier judiciaire européen est une priorité absolue », comme le relevait la contribution française au nouveau programme relatif à l'« espace de liberté, de sécurité et de justice ». Pour autant, l'idée d'un casier judiciaire européen peut revêtir différentes formes. Faut-il simplement améliorer l'échange d'informations sur les condamnations judiciaires entre les États membres ? Peut-on également envisager une mise en réseau des casiers judiciaires nationaux ? Faut-il au contraire privilégier la création d'un fichier centralisé au niveau européen ?

Ce chantier est d'ores et déjà ouvert, puisque le Sénat est saisi de deux textes en application de l'article 88-4 de la Constitution :

- une proposition de décision, présentée par la Commission, qui est une première mesure d'ampleur limitée, puisqu'elle vise uniquement à améliorer l'échange d'informations sur les condamnations judiciaires entre les États membres ;

- un Livre blanc de la Commission, qui devrait déboucher sur une action de plus grande ampleur avec notamment l'éventuelle mise en place d'un index européen des personnes ayant déjà fait l'objet de condamnations.

Parallèlement, la France et l'Allemagne, rejointes par l'Espagne et la Belgique, ont créé un groupe de travail chargé de préparer une interconnexion de leurs casiers judiciaires nationaux. La mise en réseau des casiers judiciaires de ces pays devrait être opérationnelle cette année et d'autres partenaires pourraient se joindre à cette initiative, qui s'apparente à une sorte de « coopération renforcée ».

Je vais, tout d'abord, décrire le problème tel qu'il se pose aujourd'hui. Puis, j'examinerai les différentes propositions en présence, avant de vous proposer une ligne de conduite.

I - LA SITUATION ACTUELLE

A/ UNE GRANDE DIVERSITÉ DES SYSTÈMES NATIONAUX D'ENREGISTREMENT DES CONDAMNATIONS

Si la quasi-totalité des États membres tiennent des registres nationaux des condamnations (il existe trois casiers judiciaires au Royaume-Uni, l'un pour l'Angleterre et le pays de Galles, un autre pour l'Écosse et un troisième pour l'Irlande du Nord), il existe une très grande diversité quant à la nature, la finalité et le contenu de ces registres, ainsi qu'en ce qui concerne les conditions d'accès.

Ainsi, alors que dans certains États membres, comme le Royaume-Uni, ces registres sont tenus par les services de police, dans d'autres États, comme la France, ils relèvent du ministère de la justice. Dans la plupart des États membres les registres sont informatisés, mais ce n'est pas toujours le cas, notamment pour les registres des nouveaux États membres.

Les informations retranscrites dans les casiers judiciaires ne sont pas non plus identiques. Certains contiennent toutes les condamnations, tandis que d'autres se limitent aux infractions les plus graves. Certains retranscrivent les condamnations prononcées par les autorités administratives ou les juridictions commerciales, comme par exemple les sanctions disciplinaires ou les interdictions d'exercer certaines professions, tandis que d'autres s'en tiennent aux seules décisions émanant des juridictions pénales.

Par ailleurs, les législations nationales ne sont pas homogènes quant aux autorités ou aux personnes ayant accès au registre des condamnations. Dans certains cas, l'accès à l'intégralité des données contenues dans le registre est réservé aux seules autorités judiciaires ou aux seules autorités policières.

Enfin, le délai d'effacement des informations incluses dans le casier varie fortement. Certains États membres ne prévoient pas de système d'effacement, tandis que, dans d'autres États, l'effacement peut être automatique ou sur demande.

B/ LES LACUNES EN MATIÈRE D'ÉCHANGE D'INFORMATIONS SUR LES CONDAMNATIONS PÉNALES ENTRE LES ÉTATS MEMBRES

Actuellement, la communication d'antécédents judiciaires entre les États membres repose principalement sur les dispositions de la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale du 20 avril 1959, conclue dans le cadre du Conseil de l'Europe. Cette convention prévoit deux types d'échanges d'avis de condamnation :

- d'une part, chaque État donne avis aux autres États, au moins une fois par an, des condamnations pénales prononcées sur son territoire à l'encontre de leurs ressortissants. Cela permet à ces États d'enregistrer les condamnations dans leurs propres casiers judiciaires, sous réserve de la compatibilité de celles-ci avec leurs propres concepts juridiques (équivalence d'une infraction, etc.) ;

- d'autre part, tout État requis doit communiquer sur demande d'un État requérant « pour les besoins d'une enquête pénale », les extraits de casier judiciaire concernant toute personne dénommée. Dans les autres cas (demande d'avis de condamnation hors le cas d'une procédure pénale, notamment au profit d'autorités administratives ou de particuliers, y compris la personne concernée) la convention prévoit qu'il est donné suite à la demande « dans les conditions prévues par la législation, les règlements ou la pratique de la partie requise ».

En pratique, ces échanges d'informations fonctionnent de manière imparfaite car on constate trois dysfonctionnements selon la Commission, qui font qu'il est en pratique difficile pour un État membre de savoir rapidement si une personne a déjà fait l'objet d'une condamnation pénale dans un autre État membre :

- En premier lieu, certains États membres n'enregistrent pas du tout les condamnations prononcées à l'encontre de leurs ressortissants dans leur propre casier judiciaire ;

- En deuxième lieu, le mécanisme issu de la convention de 1959 pour obtenir les antécédents judiciaires d'une personne dans un autre État membre fonctionne mal. Ainsi, en 2002, la France aurait adressé seulement huit demandes d'extraits de casier judiciaire à l'Allemagne pour environ 424 condamnations prononcées à l'encontre de ressortissants allemands. Trois raisons principales expliquent que les autorités judiciaires recourent rarement à ce mécanisme : le manque de temps, les difficultés de compréhension des informations communiquées et, enfin, l'absence d'effet en droit interne des condamnations prononcées dans d'autres États membres. En conséquence, il est très fréquent, selon la Commission, que les autorités judiciaires d'un État prononcent des peines à l'encontre de ressortissants d'autres États membres en totale méconnaissance des condamnations éventuellement prononcées dans ces États.

- En dernier lieu, les informations en provenance d'autres États membres ne sont pas toujours comprises par les autorités judiciaires de l'État requérant, en raison notamment des problèmes de traduction, ainsi que de l'hétérogénéité des systèmes juridiques. Ainsi, on estime que plus de 40 % des éléments figurant dans un casier judiciaire allemand qui fait l'objet d'une transmission au casier judiciaire français ne sont pas reproduits dans ce dernier.

II - LES DIFFÉRENTES PROPOSITIONS EN PRÉSENCE

A/ Le projet de décision relative à l'échange d'informations extraites du casier judiciaire

Ce projet de décision présenté par la Commission européenne a pour objet d'améliorer et d'accélérer, à droit constant, le fonctionnement des mécanismes existants pour l'échange d'informations sur les antécédents judiciaires entre les États membres.

Outre la désignation d'autorités centrales nationales compétentes pour les échanges, il prévoit principalement trois améliorations :

1°) l'accélération de la périodicité des échanges systématiques entre les casiers judiciaires nationaux : les condamnations pénales prononcées à l'encontre de ressortissants d'un autre État membre devraient dorénavant être transmises « sans délai » dès réception des informations par l'autorité centrale de l'État de condamnation (actuellement il est seulement prévu que cette transmission se fait au moins une fois par an) ;

2°) l'instauration d'une obligation de répondre aux demandes ponctuelles d'extraits de condamnation dans un délai de cinq jours (actuellement il n'existe aucun délai) ;

3°) l'utilisation de formulaires harmonisés de communication entre casiers judiciaires, tant pour la présentation des demandes, que pour la communication des réponses, afin d'alléger le travail de traduction. Ce dernier point revêt une importance majeure. Toute démarche tendant à donner un sens à la notion d'espace judiciaire européen commence, en effet, par l'adoption d'une information standardisée.

Enfin, le texte comporte un mécanisme de protection des données reposant principalement sur la mise en oeuvre du principe de spécialité (limitant les possibilités d'utilisation des informations communiquées en dehors du cadre des procédures pénales).

Ce projet de décision a été accueilli favorablement par les États membres et il n'a pas soulevé de difficultés majeures lors des négociations au sein du Conseil. Le seul changement substantiel apporté au texte de la Commission concerne le délai maximal de réponse aux demandes ponctuelles d'extraits de condamnation. Certains États membres ont souhaité, en effet, rallonger ce délai pour des raisons pratiques. En l'état, le projet prévoit, pour les demandes entre États, un délai maximal de dix jours ouvrables à compter de la réception de la demande (au lieu de cinq dans la proposition initiale de la Commission) et un délai de réponse de vingt jours lorsque la demande émane d'un particulier, notamment la personne concernée lorsque la législation nationale le permet.

Selon la Commission, cette initiative constitue une première étape, assez modeste, vers la mise en place d'un casier judiciaire européen.

En effet, rien ne garantit qu'il conduise à des pratiques différentes de celles constatées jusqu'ici. En tout état de cause, il ne résout pas les difficultés à propos des résidents ou des ressortissants de pays tiers.

C'est la raison pour laquelle, certains États membres et la Commission européenne se sont engagés, chacun de leur côté, dans des projets plus ambitieux.

B/ L'initiative franco-allemande sur l'interconnexion des casiers judiciaires

Les ministres de la justice français et allemand ont décidé, lors du sommet franco-allemand de l'Élysée du 22 janvier 2003, de constituer un groupe de travail chargé de réfléchir à la création d'un casier judiciaire européen. Il a été élargi à la participation de l'Espagne, en novembre 2003, puis, plus récemment, à la Belgique.

Compte tenu des difficultés juridiques et techniques inhérentes à la création d'un casier judiciaire européen, le groupe de travail a jugé préférable de privilégier, au moins dans un premier temps, une mise en réseau des casiers judiciaires nationaux, par un échange de données électroniques. Ce système permettrait ainsi, selon ses promoteurs, d'éviter la duplication de données sensibles et de maintenir le contrôle au niveau national de chaque casier, des conditions d'accès aux informations et de l'effacement des données qu'il contient.

Trois objectifs ont été retenus par le groupe de travail :

- une interrogation systématique du casier judiciaire de l'État de nationalité d'une personne qui fait l'objet de poursuites dans un autre État de l'Union. Il s'agit donc de rendre plus automatique et plus efficace le recours au mécanisme existant de la Convention de 1959 ;

- les demandes de renseignement adressées aux casiers judiciaires nationaux des autres États seront transmises par l'intermédiaire du casier judiciaire national de l'autorité judiciaire requérante par voie électronique. Le casier judiciaire requis transmettra la réponse dans sa langue, le casier judiciaire requérant en assurant la transmission à son autorité judiciaire et, le cas échéant, la traduction ;

- cette interconnexion électronique permettra à chaque casier judiciaire de communiquer aux casiers judiciaires des autres États les fiches de condamnation concernant leurs ressortissants, qu'ils soient ou non résidents, dès leur enregistrement.

La définition d'un support unique de communication des informations, un protocole de communication et un langage commun sont en cours d'élaboration.

Des travaux sont également en cours afin d'établir des documents types pour les échanges de données, dont l'utilisation devrait faciliter l'interrogation des casiers judiciaires, et pour élaborer des tables de correspondance des infractions, destinées à faciliter l'enregistrement automatique des condamnations étrangères et l'interprétation, par chaque État, des mentions de condamnations communiquées. Dans le but de faciliter ce travail de traduction des concepts juridiques, il a été convenu que, dans un premier temps, ces tables de correspondance pourraient s'appliquer à la liste des 32 infractions prévues par la décision cadre du 13 juin 2002 relative au mandat d'arrêt européen.

Conformément au calendrier annoncé lors du sommet franco-allemand de l'Élysée, les premiers essais de connexion électronique entre les casiers judiciaires de ces quatre pays ont débuté à la fin de l'année dernière. L'objectif fixé est de réaliser une mise en réseau opérationnelle des quatre casiers judiciaires nationaux dans le courant de l'année 2005. Il est envisagé que d'autres États membres s'associent à l'avenir à cette initiative. D'ores et déjà, plusieurs pays, comme la Pologne ou la Lettonie, auraient fait part de leur intérêt.

C/ Le Livre blanc de la Commission

Ce document de la Commission européenne comporte deux volets.

1. Le premier volet concerne l'amélioration de l'échange d'informations sur les condamnations pénales.

A cet égard, la Commission européenne distingue trois options :

- la facilitation des échanges bilatéraux ;

- la mise en réseau des casiers judiciaires nationaux ;

- et la création d'un véritable casier judiciaire européen.

Aucune de ces trois options ne paraît toutefois entièrement satisfaisante pour la Commission.

Les deux premières options présentent l'avantage d'éviter toute duplication. Elles impliquent toutefois, pour bénéficier d'une information exhaustive, d'interroger systématiquement les registres nationaux des 24 autres États membres. Par ailleurs, elles laissent entière la question des condamnations prononcées à l'encontre des ressortissants de pays tiers.

La troisième option, qui consisterait à créer un casier judiciaire centralisé au niveau européen, est a priori la plus séduisante. Elle impliquerait, toutefois, que l'information contenue dans les casiers judiciaires nationaux soit dupliquée au niveau européen. Elle supposerait également la création d'un système ad hoc de maintenance, d'accès, ainsi que la définition d'un régime juridique pour ces informations. Il s'agirait donc d'une entreprise extrêmement lourde qui se heurterait, au moins dans l'immédiat, à de nombreuses difficultés dues à la disparité des cultures juridiques des États membres. La Commission européenne préconise donc le recours à une solution intermédiaire entre la constitution d'un casier judiciaire européen et la mise en réseau des casiers judiciaires nationaux.

On pourrait cependant imaginer de créer un casier judiciaire européen catégoriel pour certaines infractions spécifiques, comme le terrorisme, la traite des êtres humains ou la fraude aux intérêts de la Communauté.

La solution préconisée par la Commission nécessiterait deux étapes.

a) Dans une première phase, la Commission préconise la mise en place d'un index européen des personnes ayant déjà fait l'objet de condamnations, afin de permettre de repérer rapidement le ou les États membres dans lesquels la personne a déjà été condamnée.

Cet index reprendrait uniquement les éléments permettant d'identifier la personne (le nom, le prénom, le lieu et la date de naissance, la nationalité, etc.) et l'État membre dans lequel elle a déjà été condamnée. Il ne porterait pas sur le contenu et la forme de la condamnation. En interrogeant l'index, un État membre pourra savoir automatiquement si la personne a déjà fait l'objet d'une condamnation et dans quel État. Il pourra ensuite s'adresser directement à cet État pour obtenir le descriptif de la condamnation.

Au terme d'une première étude de faisabilité technique, la Commission envisage de déposer prochainement une proposition de décision relative à la mise en place de cet index européen. Sa création implique, selon la Commission, l'adoption au niveau de l'Union d'une définition commune de la notion de condamnation pénale.

b) Dans une deuxième phase, afin d'accélérer encore la circulation des informations et de garantir que ces informations seront immédiatement compréhensibles et utilisables par tous, la Commission propose l'élaboration d'un « format européen standardisé ». Celui-ci devrait notamment permettre d'intégrer des informations relatives à la personne faisant l'objet de la décision, à la forme de la décision, aux faits ayant donné lieu à la décision et au contenu de celle-ci. Pour la Commission, « chacune de ces données devrait faire l'objet d'une définition précise et, si possible, être codifiée, afin de faciliter la traduction ».

La création de ce « format européen standardisé » est un aspect fondamental, dont la mise en oeuvre s'avère urgente.

2. Le deuxième volet du Livre blanc porte sur l'utilisation des informations sur les condamnations prononcées dans les autres États membres de l'Union.

Selon la Commission, améliorer l'échange d'informations sur les condamnations pénales n'a de sens que dans la mesure où celles-ci peuvent avoir des effets juridiques. Or, à l'heure actuelle, la possibilité de donner effet aux condamnations étrangères, qui est laissée aux législations nationales, est souvent limitée. A cet égard, une difficulté essentielle tient au fait que dans certains États les effets des condamnations pénales antérieures sont encadrées par la loi, alors que dans d'autres ils sont laissés à la libre appréciation du juge. De plus, selon les États, les effets des condamnations pénales antérieures peuvent être très variés. Ils peuvent influer sur les règles juridiques régissant la poursuite elle-même, sur le type de procédure applicable lors du jugement, sur la qualification de l'infraction et sur le choix de la peine, ou encore sur le régime d'exécution de la peine.

La Convention du 28 mai 1970 relative à la valeur internationale des jugements répressifs n'a été ratifiée que par très peu d'États membres. Au niveau de l'Union européenne, un seul texte relatif à la protection de l'euro vise la récidive.

Dans son Livre vert sur le rapprochement, la reconnaissance mutuelle et l'exécution des sanctions pénales (texte E 2587), la Commission européenne avait évoquée l'idée d'une « récidive spéciale européenne » pour les infractions déjà harmonisées au niveau européen, comme le blanchiment, le terrorisme, le trafic de stupéfiants ou encore la traite des êtres humains. Les autorités françaises avaient accueilli très favorablement cette idée.

La Commission devrait déposer prochainement, d'après le Livre blanc, un projet de décision-cadre sur la prise en compte des décisions de condamnations, sur le fondement du principe de la reconnaissance mutuelle.

Il peut sembler surprenant de voir ainsi traiter dans un même document deux questions aussi différentes : la première, qui concerne l'amélioration de l'échange d'informations sur les condamnations pénales, touche, en effet, à des aspects de procédure, tandis que la seconde, qui porte sur la prise en considération par le juge pénal des antécédents judiciaires d'une personne, touche au fond du droit. D'un point de vue méthodologique, il est contestable de traiter les deux aspects de manière simultanée car ce sont deux questions tout à fait différentes.

Plus généralement, on peut regretter que la Commission européenne n'ait pas cherché à s'inspirer des exemples étrangers, en particulier du système américain. Il existe, en effet, aux États-Unis une sorte d'index géré par le FBI : le National Crime Information Center (NCIC). Cet index contient certains éléments d'identification, comme le nom, la date de naissance ou le sexe de la personne, et il permet de retrouver rapidement le ou les États dans lequel une personne a fait l'objet de condamnations.

III - LES PREMIÈRES RÉACTIONS DES ÉTATS MEMBRES AU LIVRE BLANC DE LA COMMISSION

Lors du Conseil informel « Justice et Affaires intérieures » des 28 et 29 janvier dernier, les ministres de la justice ont eu un premier échange de vues sur le Livre blanc de la Commission.

Si les représentants de certains États membres ont accueilli favorablement l'idée d'un index européen des personnes ayant déjà fait l'objet de condamnations pénales, d'autres se sont montrés plus réservés, comme les ministres de la justice allemand et espagnol.

Ceux-ci se sont interrogés sur la « plus-value » d'un index européen centralisé au regard des contraintes techniques et financières et de la protection des données personnelles.

Deux arguments ont été notamment avancés :

- La création de cet index imposerait aux casiers judiciaires nationaux de communiquer un volume considérable d'informations (8,5 millions de condamnations sont enregistrées chaque année en France pour 4 millions de personnes inscrites). De plus, ces informations devraient nécessairement être remises à jour, sans délai, chaque fois qu'une condamnation aura été effacée du casier judiciaire concerné ;

Une première réponse à cet argument serait de limiter le champ de cet index aux infractions d'une certaine gravité.

- Une centralisation au niveau européen n'est pas utile dans la mesure où les casiers judiciaires nationaux centralisent déjà les condamnations prononcées à l'encontre de leurs ressortissants, y compris dans les autres États membres de l'Union. La mise en place d'un index européen pourrait donc avoir paradoxalement pour effet d'alourdir et de ralentir la procédure, puisqu'une autorité judiciaire française devrait, dans le système proposé par la Commission, consulter d'abord cet index puis le casier judiciaire de l'État concerné, alors même qu'il lui suffirait d'interroger directement le casier judiciaire français, qui est en mesure de lui communiquer immédiatement le relevé des condamnations prononcées non seulement en France mais aussi dans les autres États membres de l'Union.

Cela suppose cependant que le mécanisme de la Convention de 1959 fonctionne correctement, ce qui reste douteux. Au demeurant, la création de l'index ne supposerait pas forcément de renoncer à la centralisation des condamnations dans l'État de nationalité.

En réalité, il n'y a pas véritablement d'incompatibilité entre le projet quadripartite d'interconnexion des casiers judiciaires nationaux, qui est limité aux quatre États participants à cette forme de « coopération renforcée », et le projet de la Commission de mettre en place un « index européen des personnes ayant déjà fait l'objet de condamnation », qui serait, quant à lui, applicable aux vingt-cinq États membres. 

IV - LA POSITION QUE JE VOUS PROPOSE D'ADOPTER

1. Approuver le projet de décision relative à l'échange d'informations extraites du casier judiciaire.

2. Encourager la mise en place rapide d'un « format européen standardisé » pour garantir que l'information soit immédiatement compréhensible et utilisable par tous les États membres.

3. Soutenir la proposition de la Commission européenne de créer un « index européen des personnes ayant déjà fait l'objet de condamnations pénales ».

La création d'un « index européen des personnes ayant déjà fait l'objet de condamnations pénales » présenterait deux mérites importants par rapport au dispositif existant de la convention de 1959, qui a montré ses limites, et au projet quadripartite d'interconnexion des casiers judiciaires nationaux :

- d'une part, la création de cet index serait de nature à résoudre le problème des ressortissants de pays tiers ou de personnes dont la nationalité est inconnue. En effet, pour ces personnes, il est nécessaire actuellement d'interroger les casiers des 24 autres États membres pour savoir si elles ont déjà fait l'objet de condamnations au sein de l'Union.

- d'autre part, la création de cet index permettrait de mieux connaître les antécédents judiciaires d'une personne. Actuellement, la convention de 1959 repose sur une centralisation des condamnations dans l'État membre de nationalité. Cela signifie que les condamnations étrangères enregistrées suivent le régime juridique de l'État membre de nationalité. Or, il n'est pas toujours pertinent de prendre pour référence l'État de nationalité, mais il peut être utile parfois de s'adresser directement à l'État de condamnation.

Afin de ne pas surcharger la mise en place de cet index, il pourrait peut-être être utile de limiter son champ aux infractions d'une certaine gravité.

4. Demander à la Commission européenne d'étudier la faisabilité d'un casier judiciaire européen catégoriel pour certaines infractions transnationales comme le terrorisme, la fraude au budget communautaire ou la traite des êtres humains.

Pour certaines infractions transnationales, tels que le terrorisme international, la traite des êtres humains ou la fraude au budget communautaire, il serait utile de disposer d'un casier judiciaire européen pour éviter d'interroger systématiquement les casiers judiciaires des vingt-quatre autres États membres.

*

À l'issue de cette présentation, la délégation pour l'Union européenne a conclu, sur proposition du rapporteur et en tenant compte des modifications proposées par Robert Bret, au dépôt de la proposition de résolution suivante :

Proposition de résolution

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le Livre blanc relatif à l'échange d'informations sur les condamnations pénales et à l'effet de celles-ci dans l'Union européenne (texte E 2821),

Invite le Gouvernement à :

- encourager la mise en place rapide d'un « format européen standardisé » pour les informations extraites des casiers judiciaires ;

- approuver la création d'un index européen des personnes ayant fait l'objet de condamnations, limité aux infractions d'une certaine gravité ;

- demander à la Commission européenne de lancer une étude sur la faisabilité d'un casier judiciaire européen catégoriel pour certaines infractions transnationales, comme le terrorisme, la fraude au budget communautaire, le blanchiment de l'argent sale ou la traite des êtres humains.