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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 9 mai 2007




Politique étrangère et de défense

Les relations entre l'Union européenne et la Russie

Rapport d'information de M. Yves Pozzo di Borgo

M. Yves Pozzo di Borgo : 

Le partenariat avec la Russie est « le plus important, le plus urgent et le plus lourd de défis pour l'Union européenne », estimait le Haut Représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune, Javier Solana, en 1999. Ce constat est encore plus vrai aujourd'hui. En effet, malgré les grands espoirs suscités au lendemain de la chute du rideau de fer, on assiste aujourd'hui à un certain désenchantement dans les relations entre l'Union européenne et la Russie. La démocratie et les droits de l'homme, la situation en Tchétchénie, la vive réaction de Moscou à l'annonce du déploiement d'éléments du système de défense anti-missiles américain en Pologne et en République tchèque ou encore la récente crise russo-estonienne autour du mémorial soviétique de la deuxième guerre mondiale : autant de sujets qui illustrent les fortes tensions actuelles.

A quelques jours du Sommet qui, le 18 mai prochain, devrait marquer le lancement des négociations en vue de la conclusion d'un nouvel accord entre l'Union européenne et son plus grand voisin, il semble nécessaire de réfléchir à l'avenir de ces relations. La Russie choisira-t-elle de se rapprocher de l'Europe ou bien de se tourner vers la Chine ? L'adhésion de la Russie à l'Union européenne constitue-t-elle une option envisageable ou bien faut-il fonder cette relation sur la base d'un partenariat stratégique ?

Je ne reprendrai pas ici l'ensemble des éléments qui figurent dans le rapport d'information. Je m'en tiendrai, dans mon intervention, à évoquer deux sujets qui illustrent les malentendus actuels, la démocratie et les droits de l'homme, d'une part, l'énergie, d'autre part, et à formuler des propositions pour renforcer les relations entre les deux partenaires.

I. LES MALENTENDUS TRANSEUROPÉENS

1°) La question de la démocratie et des droits de l'homme

Cette question constitue l'un des sujets les plus délicats dans les relations entre l'Union européenne et la Russie. Comme me l'ont confirmé de nombreuses personnalités issues de la société civile que j'ai rencontrées à Moscou, les deux mandats successifs de Vladimir Poutine se sont caractérisés par un net recul de la démocratie, du pluralisme des médias et des libertés individuelles en Russie. On peut dire qu'il n'existe pas aujourd'hui de véritables contre-pouvoirs face à l'autorité présidentielle. S'il existe encore des médias indépendants, comme certains journaux, on constate un renforcement du contrôle du Kremlin sur les grandes chaînes de télévision. L'assassinat de la journaliste Anna Politkovskaïa, qui s'ajoute à la liste des journalistes russes assassinés ces dernières années, a d'ailleurs provoqué une vive émotion au sein de l'Union européenne.

Cependant, c'est un fait, le Président Vladimir Poutine jouit d'une très grande popularité et le discours sur les droits de l'homme et la démocratie suscite une relative indifférence au sein de l'opinion publique russe. Je pense donc que si l'Union européenne doit évoquer sans équivoque et avec fermeté ces questions, elle doit le faire dans le cadre d'un véritable dialogue avec le gouvernement russe.

2°) L'énergie constitue l'exemple type des malentendus transeuropéens

Chacun sait que la Russie est le premier fournisseur de gaz naturel de l'Union européenne (avec 40 % des importations, ce qui représente 19 % de la consommation) et le deuxième fournisseur de pétrole (avec 20 % des importations et 16 % de la consommation). Mais cette dépendance énergétique à l'égard de la Russie varie fortement entre les pays. La part du gaz russe est de 100% dans les pays Baltes, 80 % en Pologne, 37 % en Allemagne et en Italie et 24 % en France. De plus, cette dépendance énergétique vis-à-vis de la Russie devrait fortement s'accroître dans les prochaines années. La Commission européenne estime que, d'ici vingt ou trente ans, 70 % des besoins énergétiques de l'Union européenne devront être assurés par les importations, contre 50 % aujourd'hui.

Or, les crises gazières entre la Russie et l'Ukraine, puis avec la Biélorussie, ont suscité des interrogations sur la crédibilité de la Russie en tant que principal fournisseur d'énergie. La plupart des personnalités russes que j'ai rencontrées à Moscou se sont toutefois efforcés de « minimiser » ces craintes. L'ensemble des experts s'accorde d'ailleurs à rejeter l'hypothèse d'un chantage énergétique de la part de la Russie ne serait-ce que parce que la dépendance est réciproque. Si l'Union européenne dépend de son premier fournisseur, la Russie dépend aussi de son principal débouché. En revanche, il existe une réelle inquiétude sur la capacité de la Russie à honorer ses engagements vis-à-vis de l'Union européenne. En effet, la production actuelle repose principalement sur trois grands gisements situés en Sibérie occidentale, qui représentent, à eux seuls, entre 70 et 80 % de la production totale. Ces trois gisements, qui sont exploités depuis une trentaine d'années, sont en voie d'épuisement. Or, malgré la découverte de plusieurs champs gaziers, aucun nouveau gisement n'a été mis en exploitation en Russie depuis plus de vingt ans. La principale raison tient à l'ampleur des investissements qui seraient nécessaires pour exploiter ces nouveaux gisements. Le développement du secteur gazier nécessiterait, en effet, des investissements colossaux, de l'ordre de 300 milliards de dollars d'ici 2020. Mais, alors qu'il est évident que la Russie ne pourra assumer à elle seule des investissements de cette ampleur, le gouvernement russe multiplie les obstacles aux investissements des entreprises occidentales dans le secteur de l'énergie. Il existe aussi en Russie un énorme potentiel en matière d'efficacité énergétique et d'économies d'énergie. À titre anecdotique, on peut citer la régulation de la température par l'ouverture des fenêtres ou encore le fait que neuf particuliers sur dix ne disposent pas de compteur individuel de gaz.

Dans ce contexte, quelle est la meilleure stratégie énergétique de l'Union européenne face à la Russie ? En dépit de la multiplication des déclarations et des rapports, il n'existe pas aujourd'hui de véritable politique européenne de l'énergie et l'Union européenne ne parvient pas à parler d'une seule voix vis-à-vis de ses partenaires extérieurs. En réalité, les relations en matière d'énergie sont restées fortement bilatérales. Le projet de gazoduc sous le Mer Baltique entre l'Allemagne et la Russie en a offert l'illustration la plus forte. La libéralisation du marché européen de l'électricité et du gaz, poussée par la Commission européenne, tend à tenir lieu d'unique politique. Les contrats d'approvisionnement à long terme offrent une bonne illustration de l'approche parfois dogmatique de la Commission européenne. Pendant très longtemps, les relations énergétiques entre les pays membres et la Russie étaient fondées sur des contrats à long terme d'approvisionnement en gaz naturel. Ces contrats répondent, en effet, à la fois aux intérêts des pays producteurs et à ceux des pays importateurs, dans la mesure où ils permettent d'assurer tout à la fois la sécurité et la pérennité des approvisionnements et des débouchés. Ce sont ces contrats qui ont permis la construction du réseau de gazoducs dans les années 1970. Mais l'approche retenue par la Commission européenne, en particulier par la direction générale de la concurrence, l'a conduite à vouloir remettre en cause ces contrats à long terme au nom du principe de la libre concurrence. Cette attitude a été très mal perçue, tant par les grandes entreprises européennes, qu'à Moscou.

Trop souvent, la relation énergétique avec la Russie est présentée sous la forme d'une dépendance unilatérale de l'Union européenne vis-à-vis de la Russie. Or, il s'agit en fait d'une interdépendance puisque l'Union européenne est le principal débouché pour les exportations russes. Face à la volonté de la Russie de trouver d'autres débouchés, notamment en Asie, et de constituer un cartel des pays producteurs, une sorte d'OPEP du gaz, l'Union européenne devrait donc chercher à renforcer ses liens avec d'autres pays producteurs et encourager la construction de voies alternatives, comme le gaz liquéfié ou encore le projet de gazoduc Nabucco. En définitive, la diversification des sources constitue la clé de la sécurité des approvisionnements pour l'Union européenne.

II. VERS UN PARTENARIAT STRATÉGIQUE ?

1°) Avant d'évoquer l'avenir des relations entre l'Union européenne et la Russie, il faut d'abord s'intéresser aux deux partenaires, qui ne sont pas identiques.

La Russie est avant tout un État souverain, soucieux de défendre ses intérêts nationaux et qui n'hésite pas à adopter une attitude très dure, voire brutale, dans les relations internationales. De plus, il ne faut pas sous-estimer le sentiment d'humiliation ressenti par la Russie dans les années 1990. L'attitude actuelle parfois arrogante du gouvernement russe s'explique aussi par un certain sentiment de revanche vis-à-vis de l'Occident. Pour autant, la Russie demeure un « colosse aux pieds d'argile », pour reprendre l'expression employée par Diderot au XVIIIè siècle. Ainsi, la Russie est confrontée à une crise démographique d'une ampleur sans précédent. La population de la Russie est aujourd'hui de 143,2 millions. En 2020, elle devrait chuter de 20 millions selon les estimations des Nations unies.

De son côté, l'Union européenne n'est pas un partenaire évident pour la Russie. Il est vrai que le système institutionnel de l'Union européenne est complexe et que, face à la délégation russe, les interlocuteurs européens sont nombreux : la Commission européenne, le Conseil, le Haut Représentant pour la PESC, la présidence changeante tous les six mois, etc. Entre les États membres de l'Union européenne, on constate un fort clivage à l'égard de la Russie, qui s'est accentué depuis l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale. Certains pays, comme l'Allemagne, la France ou l'Italie, sont très attachés à un renforcement des relations avec la Russie. À l'opposé, d'autres États membres, comme la Pologne ou les pays baltes, n'ont pas la même histoire ni la même vision des relations avec la Russie, comme l'illustre la crise actuelle entre l'Estonie et la Russie

La Russie a très bien compris tout le parti qu'elle pouvait tirer de ces divisions entre les États membres. Elle a donc tendance à privilégier les relations bilatérales avec les « grands pays », en particulier avec l'Allemagne. Face à la Russie, il est donc indispensable que l'Union européenne parle d'une seule voix. Ainsi, la menace russe d'un embargo généralisé sur les importations de viande en provenance de l'Union européenne n'a pu être évité que grâce à un front uni des européens.

2°) Pour un nouvel élan

Afin de donner un nouvel élan aux relations entre l'Union européenne et la Russie, il paraît indispensable de remplacer l'actuel accord de partenariat et de coopération. En effet, cet accord a été signé il y a plus de dix ans, à un moment où l'Union européenne ne comptait que douze États membres et où elle n'avait pas développé certaines politiques, notamment dans le domaine de la politique étrangère et de la défense ou en matière de justice et d'affaires intérieures.

Parallèlement, l'Union européenne et la Russie devraient accélérer la réalisation des quatre « espaces communs ». En effet, depuis 2003, l'Union européenne et la Russie se sont fixé pour objectif de réaliser quatre « espaces communs » : un « espace économique commun », un « espace de liberté, de sécurité et de justice », un « espace de sécurité extérieure » et un « espace de recherche, d'éducation et de culture ». Or, la mise en oeuvre de ces quatre « espaces communs » n'a que peu progressé ces dernières années.

Ainsi, les relations économiques pourraient encore être développées. Avec un taux de croissance du PIB de 6,7 % par an en moyenne depuis 2000, l'économie russe a connu des performances remarquables. Le budget est en excédent (avec un excédent de 7 % du PIB en 2006) et la Russie a remboursé la quasi-totalité de sa dette auprès des créditeurs étrangers. L'inflation, qui était de 90 % en 1999, a été ramenée autour de 10 %. Les revenus sont en hausse, de même que le pouvoir d'achat, ce qui entraîne une forte hausse de la consommation. Toutefois, l'économie russe reste largement tributaire de l'exportation de matières premières, principalement les hydrocarbures, si bien que l'on peut parler d'un modèle d'économie de rente. Dans ce contexte, l'Union européenne devrait soutenir l'accession de la Russie à l'Organisation mondiale du commerce. Cette intégration devrait constituer, en effet, une forte incitation pour la Russie à engager les réformes économiques nécessaires, notamment pour faciliter les investissements étrangers, en réduisant l'emprise de l'État sur l'économie et la corruption. Cette adhésion pourrait ouvrir la voie à la création d'une zone de libre échange entre l'Union européenne et la Russie. La Russie aurait un plus grand accès au marché européen, tandis que les entreprises européennes, notamment françaises, pourraient profiter des potentialités du marché russe.

De même, si l'Union européenne veut jouer un rôle accru sur la scène internationale et parvenir à faire entendre sa voix face aux États-Unis ou à des puissances émergentes comme la Chine ou l'Inde, il est indispensable de renforcer les liens avec la Russie. En sa qualité de membre permanent du Conseil de sécurité des Nations Unies, la Russie représente, en effet, un partenaire privilégié en matière de politique étrangère. Ainsi, sur l'avenir du Kosovo, l'Union européenne devrait définir une approche commune et entretenir une concertation étroite avec la Russie. Malgré la volonté de l'Union européenne d'assurer à la Russie sa place dans l'architecture européenne de sécurité, il faut reconnaître que la coopération dans ce domaine est restée limitée. Certes, la Russie est le seul pays tiers avec lequel l'Union européenne a institutionnalisé des consultations régulières au niveau du Comité politique et de sécurité (COPS) et au niveau de l'État-major de l'Union européenne. Mais ne pourrait-on pas envisager d'aller plus loin et réunir périodiquement une sorte de Conseil Union européenne-Russie en matière de défense, sur le modèle du Conseil OTAN-Russie ? On pourrait également envisager des opérations extérieures communes, sous commandement conjoint, ou bien alternativement sous commandement russe et européen, par exemple en Afrique ou dans les Balkans occidentaux. La coopération en matière d'armement, notamment avec l'agence européenne de la défense, devrait être fortement développée. On pense notamment aux avions de transport très gros porteurs.

Mais, les relations entre l'Union européenne et la Russie resteront incomplètes et fragiles si elles se limitent aux aspects diplomatiques et si elles ne s'accompagnent pas d'une multiplication des contacts au niveau de la société civile. C'est la raison pour laquelle je suis profondément convaincu qu'il est nécessaire de renforcer la coopération en matière culturelle, de développer la mobilité des étudiants et des chercheurs, d'encourager toutes les formes de coopération décentralisée ou encore de lancer des projets conjoints en matière industrielle ou technologique.

La coopération dans le domaine de la culture et de l'éducation constitue un vecteur important de rapprochement entre les peuples. C'est aussi, à mes yeux, le meilleur moyen de faire progresser la démocratie et les droits de l'homme en Russie. Or, malgré de nombreuses déclarations, l'Union européenne ne s'est guère donné jusqu'à présent les moyens de mener une action ambitieuse dans ces domaines. Ainsi, une centaine d'étudiants russes seulement bénéficient actuellement d'une bourse pour étudier dans un pays de l'Union européenne et 2 300 étudiants russes étudient actuellement dans notre pays. Pourquoi ne pas envisager un ambitieux programme dans le domaine de l'éducation en multipliant le nombre de bourses destinées aux étudiants russes désireux de venir étudier dans l'Union européenne ?

La suppression de l'obligation de visa constitue enfin une forte attente des citoyens russes et une priorité de leur gouvernement. Toutes les personnalités russes que j'ai rencontrées ont beaucoup insisté sur ce point. Il faut savoir que la Russie représente aujourd'hui pour la France le premier pays pour les demandes de visa. Sur près de 2,5 millions de demandes adressées aux autorités françaises en 2005, plus de 300 000 concernaient des ressortissants russes, contre 545 000 pour l'ensemble des pays du Maghreb. Or, le risque migratoire en provenance de Russie paraît peu élevé. D'ailleurs, pour la France, le taux de refus concernant la Russie est très faible puisqu'il n'est que de 2,4 % contre une moyenne de 15 %. Dès lors, pourquoi ne pas envisager de supprimer l'obligation de visa entre l'Union européenne et la Russie et créer un véritable espace européen de libre circulation des personnes ? La suppression de l'obligation de visa constituerait un signal fort en direction de la Russie et favoriserait les échanges entre les citoyens des pays de l'Union européenne et les ressortissants russes. Naturellement, cela n'est envisageable que si la coopération en matière de lutte contre l'immigration clandestine, de lutte contre le terrorisme, le trafic de drogue, le blanchiment d'argent sale et la criminalité organisée internationale est parallèlement renforcée. Encore convient-il d'en faire la proposition à la Russie.

En conclusion, on peut se demander à quoi pourraient ressembler les relations entre l'Union européenne et la Russie dans quinze ou vingt ans ?

Dans un rapport de 2004, nos collègues députés René André et Jean-Louis Bianco dessinaient quatre scénarios :

Premier scénario : l'adhésion de la Russie à l'Union européenne. Cette option ne paraît pas envisageable à court ou moyen terme. Même si par son histoire et par sa culture la Russie fait partie de l'Europe et qu'une partie de son territoire est située en Europe, la population et la taille de ce pays sont telles qu'elle dépasseraient la capacité d'intégration de l'Union européenne. Surtout, les autorités russes ont toujours affirmé que la Russie ne voulait pas intégrer l'Union européenne. En effet, comme me l'ont affirmé les représentants du gouvernement russe lors de mon déplacement à Moscou, la Russie n'est pas disposée à accepter les larges transferts de souveraineté qu'impliquerait l'adhésion à l'Union européenne. Le Président Vladimir Poutine a d'ailleurs déclaré à plusieurs reprises qu'il excluait une telle hypothèse.

Deuxième scénario : le « statu quo ». Cette option ne paraît pas souhaitable, car il est nécessaire de renforcer les relations dans le domaine de l'énergie, de la sécurité extérieure ou encore en matière de justice et d'affaires intérieures.

Troisième scénario : une relation fondée sur la formule « tout sauf les institutions ». Là encore, cette option ne paraît pas réaliste étant donné que la principale revendication de la Russie est précisément d'être associée à la prise de décision.

Quatrième scénario : le « partenariat stratégique ». Seule cette voie paraît porteuse d'avenir. Il est donc impératif de conclure un nouvel accord avec la Russie en prévoyant un renforcement de la coopération au niveau politique et dans certains domaines, comme l'énergie ou la politique étrangère et la défense. L'interdépendance entre la Russie et l'Union européenne est telle que, à mon avis, il n'existe pas d'alternative à ce partenariat stratégique.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

La question des relations entre l'Union européenne et la Russie est un sujet d'actualité, avec notamment la perspective du prochain Sommet du 18 mai. Ce thème avait d'ailleurs été évoqué à l'initiative du parlement finlandais lors de la dernière réunion de la COSAC à Helsinki, les 20 et 21 novembre derniers, et il devrait figurer à l'ordre du jour de la prochaine réunion de Berlin les 14 et 15 mai. Votre rapport vient donc à point nommé.

M. Aymeri de Montesquiou :

Les relations entre l'Union européenne et la Russie doivent être replacées dans leur contexte géopolitique. Il faut prendre en compte, non seulement l'Union européenne et la Russie, mais aussi d'autres acteurs, comme les États-Unis, la Chine ou les pays d'Asie centrale.

Il est vrai que la Russie a une attitude parfois brutale vis-à-vis de l'Union européenne. Mais je crois que cela résulte surtout d'une incompréhension réciproque. L'Union européenne ne mesure pas toujours l'extraordinaire changement qu'a entraîné l'effondrement de l'Union soviétique et les extrêmes difficultés rencontrées dans la transition vers la démocratie et l'économie de marché en Russie. La Russie a été, en effet, confrontée, dans les années 1990, à une situation anarchique, à un effondrement de l'économie et à une déliquescence de l'État. Les entreprises occidentales, qu'elles soient européennes, américaines ou japonaises, se sont d'ailleurs comportées comme de véritables prédateurs vis-à-vis des richesses de ce pays. L'évolution actuelle de la Russie est aussi une réaction à la période précédente. La remise en cause de certains contrats, notamment dans le domaine de l'énergie, s'explique ainsi par le fait que ces contrats avaient été signés dans les années 1990, à une période où la Russie était faible et avec des conditions souvent scandaleuses.

Certes, la démocratie actuelle en Russie est très différente de celle qui existe dans l'Union européenne et certains aspects autoritaires de ce régime peuvent nous heurter. Mais, comme vous l'avez souligné, Vladimir Poutine est très populaire en Russie.

De même, comment convaincre les Russes que l'OTAN est une organisation pacifique qui n'est pas dirigée contre la Russie, tout en déployant des installations militaires à ses frontières ? Peut-on sérieusement prétendre qu'il soit nécessaire de déployer des éléments de défense anti-missiles en Pologne et en République tchèque pour faire face à d'éventuels tirs de missiles iraniens ? Tout ceci ne semble pas très sérieux.

Les crises entre la Russie et l'Ukraine ou entre la Russie et la Biélorussie en matière d'énergie illustrent bien ces malentendus. En effet, on a beaucoup reproché à la Russie son attitude dans ces deux crises. Mais est-il réellement choquant que la Russie cherche à vendre son gaz à l'Ukraine ou à la Biélorussie à un prix équivalent à celui du cours mondial ? N'y a-t-il pas là une contradiction puisque l'Union européenne demande précisément à la Russie d'adopter les lois du marché ?

Comme vous l'avez mentionné, il n'existe pas aujourd'hui de politique européenne de l'énergie ni d'approche commune vis-à-vis de la Russie. Le projet de gazoduc sous la Mer Baltique entre l'Allemagne et la Russie, qui vise à contourner les pays de transit comme l'Ukraine ou la Pologne, en offre l'illustration. Je suis également très inquiet du blocage actuel de la Hongrie sur le projet de gazoduc Nabucco. Ce gazoduc, qui permettrait d'acheminer du gaz en provenance d'Asie centrale, voire d'Iran, par la Turquie, en contournant le territoire de la Russie, a en effet une importance majeure pour la sécurité des approvisionnements énergétiques pour l'Union européenne. Il est donc indispensable d'avoir une approche commune vis-à-vis de la Russie.

La Russie est aujourd'hui le premier fournisseur de gaz de l'Union européenne et la dépendance à l'égard du gaz russe devrait s'accroître dans les prochaines années. Or, il existe un sérieux risque que, dans quinze ans, la Russie ne soit plus en mesure d'exporter de gaz naturel, compte tenu de la hausse de la consommation intérieure, de la faible performance énergétique, de la vétusté des infrastructures et de l'absence d'investissements dans les nouveaux gisements, comme celui de Shtokman. Il existe aussi un gaspillage considérable d'énergie, en matière de chauffage urbain par exemple.

Dans ce contexte, le gaz d'Asie centrale pourrait revêtir une importance cruciale pour l'Union européenne. Il serait donc souhaitable que les entreprises de l'Union européenne, comme Gaz de France ou Suez, mutualisent leurs efforts pour investir dans la production de gaz au Turkménistan, en Ouzbékistan ou au Kazakhstan et encourager des voies alternatives de transport afin d'exporter ce gaz vers l'Union européenne. Il est également indispensable de renforcer les liens avec d'autres pays producteurs, comme les pays d'Asie centrale et l'Iran, qui dispose de la deuxième réserve mondiale de gaz (15 %), et d'encourager des modes d'acheminements alternatifs, comme le gaz liquéfié. Car il ne faut pas sous-estimer la puissance d'un géant comme Gazprom dont la capitalisation boursière le place au 3e rang mondial.

Enfin, je suis préoccupé par un point qui est largement passé inaperçu : les manoeuvres militaires récentes organisées conjointement entre la Russie et la Chine. N'est-ce pas le signe d'une volonté de rapprochement ? Ne pourrait-on pas imaginer que la Russie se tourne de plus en plus vers la Chine, notamment en matière d'exportation des hydrocarbures ? J'ai participé à une conférence sur l'énergie à Irkousk en Russie et j'ai été frappé de voir dans l'assistance de nombreux représentants chinois, japonais, coréens, etc.

M. Pierre Fauchon :

Pour ma part, je suis assez sceptique sur l'idée d'un rapprochement entre la Russie et la Chine. Il existe, en effet, de nombreux différends entre les deux pays et je pense qu'il y a une réelle inquiétude du côté russe, notamment en raison de la démographie. En revanche, je crois beaucoup plus à un rapprochement entre la Russie et l'Inde, qui est son partenaire traditionnel.

M. Yves Pozzo di Borgo :

Je partage également l'analyse de notre collègue. La Chine représente un défi pour la Russie. Comme j'ai pu le constater lors de mon déplacement à Moscou, il existe une réelle inquiétude chez les responsables russes à l'égard de ce pays et de sa démographie. L'Inde est un partenaire traditionnel pour la Russie, mais c'est encore un pays peu développé en comparaison avec l'Union européenne et il n'y a pas de frontières communes. C'est la raison pour laquelle je pense que l'Union européenne représente pour la Russie le seul partenaire possible. Je crois aussi que la crainte que la Russie ne se tourne vers d'autres clients, notamment en Asie, doit être relativisée. En effet, la quasi-totalité des gazoducs russes est actuellement dirigée vers l'Union européenne, qui représente un client fiable pour la Russie. Les projets russes de réorienter une partie des exportations vers l'Asie nécessitent des investissements de très grande ampleur en matière d'infrastructures. Je pense donc qu'il s'agit davantage d'un discours destiné à relativiser la dépendance de la Russie vis-à-vis de son principal débouché.

M. Robert Badinter :

J'ai toujours été très intéressé par la situation de l'Union soviétique, puis de la Russie, et je m'y suis rendu à de nombreuses reprises. Mon premier voyage en Union soviétique remonte, en effet, à la mort de Staline. J'ai ensuite pu constater les espoirs suscités par l'accession au pouvoir de Nikita Khrouchtchev et la désillusion de la période de glaciation sous Brejnev qui a été fatale à l'URSS. Jusqu'à la chute du rideau de fer, personne n'aurait pu imaginer que l'Union soviétique s'effondrerait aussi rapidement en dépit des efforts de Gorbatchev.

La situation politique actuelle en Russie est préoccupante. Le régime de Vladimir Poutine peut être qualifié de despotisme plus ou moins éclairé, qui s'inscrit d'ailleurs dans la longue tradition de la Russie. Dans le même temps, ce régime représente aussi un grand réconfort pour la population après les années chaotiques d'Eltsine et la crise des valeurs provoquée par l'effondrement de l'URSS. Il faut reconnaître, en effet, que les années 1990 se sont caractérisées par des privatisations qui se sont déroulées dans un contexte de corruption généralisée et de délitement de l'État, et qui ont provoqué un véritable pillage des richesses du pays par quelques oligarques qui ont constitué d'immenses fortunes dans des conditions parfaitement scandaleuses. Il faut aussi tenir compte de la spécificité russe. La vocation messianique de la Russie est un sentiment profondément ancré au sein du peuple russe, qui est un grand peuple patriote.

Ce sentiment que la Russie est vouée à jouer un rôle particulier est une constante de la littérature russe et il y a d'ailleurs une continuité entre l'URSS et la Russie impériale de ce point de vue. Or, l'effondrement de 1991 a créé un choc dont les Russes ne se remettent pas. Après avoir été l'une des deux superpuissances mondiales pendant plus de quarante ans et dominé près de la moitié du globe, la Russie a été du jour au lendemain amputée d'une grande partie de son empire et son économie s'est effondrée. Vladimir Poutine a donc été celui qui a rendu leur fierté aux Russes. Est-ce que Vladimir Poutine quittera le pouvoir en 2008 au terme de son deuxième mandat ? Personnellement, j'en doute.

La coopération dans le domaine de la justice fonctionne assez bien avec la Russie. À l'époque tsariste, la Russie avait d'ailleurs opté pour le modèle français. La Cour constitutionnelle, créée dans les années 1990, est inspirée du Conseil constitutionnel français et il existe de nombreux contacts entre les juridictions russes et françaises. La France dispose d'un magistrat de liaison à Moscou qui réalise un travail remarquable.

En revanche, je partage tout à fait votre constat concernant la coopération universitaire. La politique française actuelle très restrictive à l'égard des étudiants russes, qu'il s'agisse des visas ou de l'accueil des étudiants, est à proprement parler honteuse. Les jeunes russes sont souvent des étudiants de très grande qualité, épris de culture française et il est rare qu'ils souhaitent rester définitivement en France. Je pense donc, comme vous, qu'il est indispensable de renforcer considérablement la coopération universitaire et les échanges d'étudiants.

*

À l'issue de ce débat, la délégation a autorisé la publication de ce rapport d'information paru sous le numéro 307 (2006-2007) et disponible sur Internet à l'adresse suivante :

www.senat.fr/europe/rap.html

Résumé du rapport

Alors que la chute du rideau de fer avait suscité de grands espoirs, on assiste aujourd'hui à un certain désenchantement dans les relations entre l'Union européenne et la Russie. La démocratie et les droits de l'homme, la situation en Tchétchénie, la vive réaction de Moscou à l'annonce du déploiement d'éléments du système anti-missiles américain en Pologne et en République tchèque ou encore la récente crise entre l'Estonie et la Russie autour du mémorial de la seconde guerre mondiale : autant de sujets qui illustrent les fortes tensions actuelles. A quelques jours du Sommet de Samara qui, le 18 mai prochain, devrait marquer le lancement des négociations en vue de la conclusion d'un nouvel accord entre l'Union européenne et la Russie, il paraît nécessaire de se pencher sur l'état actuel et l'avenir de ces relations.

I. Des désillusions réciproques

1. Un cadre institutionnel dépassé

Les relations entre l'Union européenne et la Russie reposent actuellement sur un accord de partenariat et de coopération, signé en 1994 et entré en vigueur en 1997, pour une période initiale de dix ans. Si cet accord a permis certains progrès, notamment en matière commerciale, son bilan apparaît toutefois mitigé. Surtout, depuis 1994, l'Union européenne et la Russie ont beaucoup évolué.

En 1999, l'Union européenne a adopté une « stratégie commune » à l'égard de la Russie visant à renforcer les relations sur la base d'un partenariat stratégique. Toutefois, cet instrument n'a pas eu de véritables répercussions pratiques.

Enfin, les financements accordés par l'Union européenne à la Russie dans le cadre du programme TACIS, qui se sont élevés à hauteur de 2,7 milliards d'euros depuis 1991, n'ont pas réellement démontré leur efficacité, comme l'a confirmé un rapport de la Cour des comptes des Communautés européennes.

2. Des réalisations limitées

En mai 2003, l'Union européenne et la Russie se sont fixé pour objectif de réaliser à terme quatre « espaces communs » : un « espace économique commun », un « espace de liberté, de sécurité et de justice », un « espace de coopération dans le domaine de la sécurité extérieure » et un « espace de recherche, d'éducation et de culture ». Toutefois, malgré ces objectifs ambitieux, les réalisations concrètes sont restées limitées.

II. Les malentendus transeuropéens

1. La démocratie et les droits de l'homme

La question de la démocratie et des droits de l'homme constitue l'un des sujets les plus difficiles dans les relations entre l'Union européenne et la Russie. Les deux mandats successifs de Vladimir Poutine se sont caractérisés par un net recul de la démocratie, du pluralisme des médias et des libertés individuelles. L'insistance de l'Union européenne sur les « valeurs communes » est toutefois très mal perçue par le gouvernement russe et elle suscite une relative indifférence dans l'opinion publique en Russie. Plutôt que d'adopter un discours purement incantatoire sur les droits de l'homme et la démocratie, il semble plus efficace pour l'Union européenne d'évoquer sans équivoque et avec fermeté ces questions, mais dans le cadre d'un véritable dialogue avec le gouvernement russe.

2. Un exemple archétypique : le domaine de l'énergie

> La Russie est-elle un partenaire fiable en matière d'énergie ?

La Russie est le premier fournisseur de gaz naturel de l'Union européenne (avec 40 % des importations soit 19 % de la consommation totale) et le deuxième fournisseur de pétrole (avec 20 % des importations et 16 % de la consommation totale). La dépendance énergétique à l'égard de la Russie varie cependant fortement entre les pays. Ainsi, la part du gaz russe est de 100 % dans les pays Baltes, 80 % en Pologne, 37 % en Allemagne et en Italie et 24 % en France. Cette dépendance énergétique de l'Union européenne vis-à-vis de la Russie devrait fortement s'accroître dans les prochaines années. La Commission européenne estime que, d'ici vingt ou trente ans, 70 % des besoins énergétiques de l'Union européenne devront être assurés par les importations, contre 50 % aujourd'hui.

Les crises du gaz entre la Russie et l'Ukraine, puis avec la Biélorussie, ont suscité des interrogations sur la fiabilité de la Russie en tant que principal fournisseur d'énergie. L'ensemble des experts s'accorde à rejeter l'hypothèse d'un chantage énergétique, ne serait-ce que parce que la dépendance est réciproque. Si l'Union européenne dépend de son premier fournisseur, la Russie dépend aussi de son principal client. En revanche, il existe une réelle inquiétude sur la capacité de la Russie à honorer ses engagements vis-à-vis de l'Union européenne en matière d'approvisionnement en hydrocarbures, compte tenu de la hausse de la consommation intérieure et du manque d'investissements.

> Quelle stratégie énergétique pour l'Union européenne ?

Il n'existe pas aujourd'hui de véritable politique européenne de l'énergie et l'Union européenne ne parvient pas à parler d'une seule voix vis-à-vis de ses partenaires extérieurs. En réalité, l'approche commune a montré ses limites et les relations en matière d'énergie sont restées fortement bilatérales. Le projet de gazoduc sous la Mer Baltique entre l'Allemagne et la Russie en a offert l'illustration.

Face à la volonté de la Russie de trouver d'autres débouchés, notamment en Asie, et de constituer un cartel des pays producteurs, une sorte d'OPEP du gaz, l'Union européenne devrait donc chercher à renforcer ses liens avec d'autres pays producteurs et encourager la construction de voies alternatives, comme le gaz liquéfié ou encore le projet de gazoduc Nabucco. En définitive, la diversification des sources constitue la clé de la sécurité des approvisionnements et la meilleure stratégie pour l'Union européenne.

III. Vers un partenariat stratégique ?

1. Les éléments à prendre en compte

> Deux acteurs différents

La Russie est avant tout un État souverain, soucieux de défendre ses intérêts nationaux, qui n'hésite pas à adopter une attitude très dure, voire brutale, dans les relations internationales.

L'Union européenne n'est pas un partenaire évident pour la Russie. Le système institutionnel européen est complexe avec la Commission européenne, le Haut Représentant pour la PESC, la présidence changeante tous les six mois, etc. De plus, entre les États membres, on constate un fort clivage concernant les relations avec la Russie.

La Russie a très bien compris tout le parti qu'elle pouvait tirer de ces divisions entre les États membres. Elle a donc tendance à privilégier les relations bilatérales avec les « grands pays ». Face à la Russie, il est donc indispensable que l'Union européenne parle d'une seule voix.

> Un nouveau contexte

L'élargissement de l'Union européenne aux pays d'Europe centrale et orientale a eu un impact important sur les relations avec la Russie. En effet, des pays comme la Pologne ou les pays Baltes, n'ont pas la même histoire, ni la même vision des relations avec la Russie.

Le deuxième élément nouveau tient à l'évolution de la situation de la Russie. Contrairement aux années 1990 où elle paraissait affaiblie, la Russie se considère aujourd'hui en position de force vis-à-vis de l'Union européenne.

2. Pour un nouvel élan

> La conclusion d'un nouvel accord, qui remplacerait l'actuel accord de partenariat et de coopération, permettrait de donner un nouvel élan aux relations entre l'Union européenne et la Russie. Ce nouvel accord, qui pourrait s'intituler « partenariat privilégié » ou « partenariat renforcé », devrait prévoir un renforcement du dialogue politique et de la coopération dans certains domaines, comme l'énergie ou la politique étrangère et la défense.

> Parallèlement, l'Union européenne et la Russie devraient poursuivre la mise en oeuvre des quatre « espaces communs ».

- Créer un véritable « espace économique commun »

Les relations économiques pourraient encore être fortement développées. L'Union européenne devrait soutenir l'accession de la Russie à l'Organisation mondiale du commerce. Cette intégration devrait constituer, en effet, une forte incitation pour la Russie à engager les réformes économiques nécessaires, notamment pour faciliter les investissements étrangers. Elle pourrait ouvrir la voie à la création d'une zone de libre échange entre l'Union européenne et la Russie.

- Établir un « espace de libre circulation des personnes »

La suppression de l'obligation de visa constitue une forte attente des citoyens russes et une priorité de leur gouvernement. Il faut savoir que la Russie représente aujourd'hui, pour la France, le premier pays en matière de demandes de visas. Or, le risque migratoire en provenance de la Russie paraît limité. Dès lors, pourquoi ne pas envisager de supprimer l'obligation de visa entre l'Union européenne et la Russie ? Cette mesure constituerait un signal fort en direction de la Russie et favoriserait les échanges entre les citoyens des pays de l'Union européenne et les ressortissants russes. Dans le même temps, la coopération en matière de lutte contre l'immigration clandestine, le terrorisme et la criminalité organisée devrait être renforcée.

- Approfondir la coopération en matière de politique étrangère et de défense

Si l'Union européenne veut jouer un rôle accru sur la scène internationale, il est indispensable de renforcer les liens avec la Russie. En sa qualité de membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies, la Russie représente, en effet, un partenaire privilégié en matière de politique étrangère. De même, en matière de défense, ne pourrait-on pas envisager de réunir périodiquement une sorte de Conseil Union européenne-Russie, sur le modèle du Conseil OTAN-Russie, et de lancer des opérations extérieures communes, par exemple en Afrique ou dans les Balkans ?

- Développer les échanges universitaires et culturels, ainsi que la coopération scientifique et technique

La coopération dans le domaine de la culture et de l'éducation constitue un vecteur important de rapprochement entre les peuples. Or, l'Union européenne ne s'est guère donnée jusqu'à présent les moyens de mener une action ambitieuse dans ces domaines. Ainsi, une centaine d'étudiants russes seulement bénéficient actuellement d'une bourse de l'Union européenne. Pourquoi ne pas envisager un ambitieux programme dans le domaine de l'éducation en multipliant le nombre de bourses destinées aux étudiants russes désireux de venir étudier dans l'Union européenne ?

Subsidiarité

Subsidiarité et proportionnalité :
examen des textes adressés par la Commission européenne
aux parlements nationaux du 20 mars au 30 avril 2007

M. Hubert Haenel :

Bien que, depuis le 20 mars, la Commission européenne nous ait fait parvenir 85 textes, il m'a semblé qu'aucun de ces textes n'était susceptible d'appeler des observations de notre part. En effet :

- 43 de ces textes n'ont aucune portée normative et ne préfigurent pas une initiative législative ;

- 39 de ces textes ne soulèvent, par leur nature, aucun problème de subsidiarité ;

- 3 de ces textes se situent à un stade avancé de la procédure de décision et n'apportent aucun élément nouveau essentiel.

Je ne vous propose donc pas, aujourd'hui, d'adopter des observations.

En revanche, le dialogue avec la Commission se poursuit sur les observations que nous lui avons adressées, et nous venons de recevoir la réponse de la Commission à nos observations sur la proposition de directive postale, qui est un texte important.

Nous avions considéré, je le rappelle, que cette proposition ne satisferait au principe de proportionnalité qu'à condition de garantir effectivement le financement du service universel. Nous avions donc demandé à la Commission de démontrer comment un tel financement pourrait être assuré par les formules autorisées par la proposition de directive.

L'enjeu est bien évidemment d'importance car, à ce stade, aucune étude ne permet d'affirmer, sans ambiguïté, que le service universel pourrait être viable en l'absence de secteur réservé. Or, la réponse de la Commission se révèle plutôt décevante. Et elle l'est d'autant plus que nous ne sommes pas seuls à avoir exprimé cette préoccupation : ce sont au moins sept parlements nationaux - dans des pays aussi divers que la Belgique, la République tchèque ou l'Estonie - qui ont souligné les difficultés soulevées par la proposition de directive au regard du principe de proportionnalité.

Que nous répond la Commission ? Elle se borne pour l'essentiel à rappeler que sa proposition comporte « un certain nombre de mécanismes efficaces permettant de financer, le cas échéant, le coût net résiduel du service universel », en insistant en particulier sur trois d'entre eux : les aides d'État, les passations de marchés publics et les fonds de compensation. Pour autant, la Commission n'apporte aucun élément nouveau de nature à confirmer que ces solutions constituent une alternative crédible à l'existence d'un secteur réservé. Au contraire, elle souligne paradoxalement, dans ses réponses, que ces solutions alternatives au secteur réservé doivent respecter certaines contraintes - c'est le cas pour des aides d'États - ou bien ne sont pas ou peu utilisées dans le secteur postal - c'est le cas des marchés publics ou des fonds de compensation. Finalement, la réponse de la Commission me semble conforter nos interrogations plutôt que d'apporter des réponses.

Je vous propose de communiquer cette réponse de la Commission au Gouvernement qui va être constitué la semaine prochaine en lui demandant de veiller, en cours de négociation, à ce que le financement du service universel soit réellement possible, au travers des mécanismes autorisés et en l'absence de secteur réservé.

De plus, dans la mesure où cette proposition de directive a constitué l'un des textes retenus par la COSAC pour l'expérimentation du contrôle de subsidiarité, cette question sera vraisemblablement évoquée lors de la réunion de la COSAC qui aura lieu en début de semaine prochaine. Nous aurons peut-être alors l'occasion de nous rapprocher des autres parlements ayant émis des observations au titre du principe de proportionnalité, et de voir comment ils perçoivent les réponses que leur a adressées la Commission. Et nous pourrons alors déterminer le meilleur moyen de poursuivre, le cas échéant, le dialogue avec la Commission européenne.

M. Pierre Fauchon :

Nous avons tendance à invoquer des difficultés au regard de la subsidiarité ou de la proportionnalité lorsque nous avons des désaccords sur le fond des textes qui nous sont soumis. J'avais déjà eu l'occasion de m'en expliquer lorsque nous avions examiné la proposition de directive postale.

Dans ce cas d'espèce, il est certain que la libéralisation complète du secteur postal va rendre difficile le financement du service universel. Mais c'est là un problème de fond et non pas de proportionnalité. Voilà pourquoi j'étais réservé à l'idée de transmettre des observations à ce titre à la Commission. Je crois que nous ne devons pas banaliser cette procédure pour des questions d'opportunité.

M. Jean Bizet :

Ce sujet est - car il touche au fonctionnement des services publics - au coeur des préoccupations de nos concitoyens. Nous devons donc lui accorder une attention toute particulière

M. Roland Ries :

Je suis toujours étonné lorsqu'on oppose la gestion publique et la gestion privée d'un service public. Ce qui importe, c'est avant tout que le cahier des charges soit fixé et garanti par les autorités publiques. Cela implique évidemment que le financement soit assuré. Il me semble donc naturel que nous examinions avec soin les conditions d'un financement effectif du service postal universel et que nous vérifiions que les propositions de la Commission sont proportionnées sur ce point.

M. Hubert Haenel :

Il nous faut en effet être vigilants. Et je vous rappelle que la Commission européenne - en la personne de la commissaire Wallström - a récemment et publiquement reconnu que le travail du Sénat français dans le contrôle de la subsidiarité était exemplaire.

Dans le cas présent, le texte soulève bien un problème de fond : est-il opportun de poursuivre la libéralisation du secteur postal ? Mais se pose aussi une difficulté au titre de la proportionnalité : le texte se fixe pour objectif de garantir le financement du service universel, mais les moyens proposés par la Commission sont de nature, par leur rigidité, à outrepasser ce qui serait nécessaire pour atteindre cet objectif. J'observe en outre qu'un des moyens envisagés pour financer le service universel - les aides d'État - reste soumis aux contraintes fixées par ailleurs par la Commission en la matière.

En tout état de cause, et sans attendre les discussions qui pourraient survenir à la COSAC sur ce sujet, il me semble nécessaire de transmettre dès à présent la réponse de la Commission au gouvernement français et d'attirer son attention sur ce point.

Il en est ainsi décidé.

Politique étrangère et de défense

Politique étrangère et de sécurité commune :
examen de trois projets d'actions communes

M. Hubert Haenel :

Nous avons été saisis en urgence par la ministre déléguée aux affaires européennes de trois projets d'actions communes menées dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune, la PESC.

Les textes relatifs à la PESC nous sont soumis, au même titre que les textes du premier ou du troisième pilier, en application de l'article 88-4 de la Constitution. Mais, compte tenu des caractéristiques particulières de l'élaboration des actes de politique étrangère, nous sommes généralement saisis de ces textes en urgence et on nous demande d'exprimer notre opinion en quelques jours.

C'est pourquoi, la plupart du temps, nous n'avons pas la possibilité d'examiner ces textes lors d'une réunion de la délégation, et je suis amené à m'exprimer moi-même, au nom de notre délégation. Bien sûr, je ne prends ainsi position que lorsque sont réunies les deux conditions de l'urgence, d'une part, et du caractère consensuel du texte concerné, d'autre part.

J'ai été saisi vendredi dernier de ces trois textes qui doivent être adoptés par le Conseil de l'Union européenne le 14 mai prochain. Il m'a semblé que notre réunion d'aujourd'hui tombait particulièrement bien pour que nous puissions évoquer ces textes qui, au demeurant, ont tous trois un caractère consensuel.

Il s'agit de trois actions communes. Je vous rappelle que, aux termes du traité, les actions communes « concernent certaines situations où une action opérationnelle de l'Union est jugée nécessaire. Elles fixent leurs objectifs, leur portée, les moyens à mettre à la disposition de l'Union, les conditions relatives à leur mise en oeuvre et, si nécessaire, leur durée ». Les deux premières actions communes dont nous sommes saisis ont pour objet de modifier des actions déjà engagées. Le troisième projet vise à créer une nouvelle action commune.

*

Le premier projet d'action commune concerne la mission d'assistance à la frontière au point de passage de Rafah.

Le poste frontière de Rafah, entre la bande de Gaza et l'Égypte, est placé sous responsabilité palestinienne depuis la fin de 2005, à la suite du désengagement de Gaza par Israël. En novembre 2005, à l'invitation d'Israël et de l'Autorité palestinienne, l'Union européenne y a déployé une mission d'aide au contrôle du terminal frontalier, baptisée « EU BAM Rafah ». Les observateurs envoyés par l'Union européenne veillent à la qualité du contrôle opéré par les douaniers palestiniens sur la circulation des personnes et des marchandises transitant par le terminal ainsi qu'à l'application correcte des standards internationaux.

Le 13 novembre 2006, en dépit de la fermeture temporaire du poste frontière au plus fort des tensions entre Israéliens et Palestiniens, le Conseil a décidé de proroger cette mission jusqu'au 24 mai 2007. Le projet qui nous est soumis vise à proroger cette mission pour une nouvelle année.

La présence de l'Union européenne à Rafah est un signe fort de son implication en faveur de la paix et je crois que nous ne pouvons qu'approuver le maintien de la mission d'assistance européenne.

Il en est ainsi décidé.

*

Le deuxième projet d'action commune concerne l'équipe de planification de l'Union européenne au Kosovo (EPUE Kosovo).

C'est le 10 avril 2006 que l'Union européenne a décidé l'envoi d'une équipe de planification au Kosovo. Cette décision s'inscrit dans la perspective du retrait de la mission intérimaire des Nations unies pour le Kosovo - la MINUK - qui est chargée d'administrer la province depuis 1999. Le retrait de la MINUK devrait intervenir avec l'adoption d'un nouveau statut pour le Kosovo.

Dans la lignée de la forte implication de l'Union dans la région, une mission de l'Union européenne pourrait dès lors relayer l'action des Nations unies et accompagner le processus de transition politique, au travers d'une opération de gestion de crise. L'équipe de planification est chargée de préparer la mise en place d'une telle mission, en identifiant notamment les éléments nouveaux introduits par les négociations actuellement en cours sur l'avenir institutionnel de la province. Le mandat de l'équipe a été prorogé une première fois le 11 décembre 2006 pour se terminer le 31 mars dernier.

L'absence de consensus international sur l'issue du processus incite néanmoins à prolonger le mandat de l'EPUE Kosovo. Par ailleurs, les modifications proposées vont dans le sens d'une plus grande précision des règles juridiques et financières qui encadrent la mission.

M. Robert Badinter :

Je reviens du Kosovo et je dois dire que la situation me semble inextricable. Ce territoire a été le théâtre de deux purifications ethniques en l'espace de dix ans. La première, conduite par les autorités de Belgrade, a touché les Kosovars d'origine albanaise jusqu'à l'intervention de la communauté internationale en 1999. La seconde a été pratiquée à l'encontre des Kosovars d'origine serbe, après l'arrestation de Slobodan Milosevic. Aujourd'hui, ces derniers ne représentent plus que 10 % de la population du Kosovo et sont réfugiés, pour la plupart, dans le nord du territoire. La haine qui anime ces deux communautés a atteint un degré tel qu'elle rend désormais bien illusoire le rêve d'une société pluriethnique. L'impossibilité à obtenir l'accord des deux parties sur le plan proposé par l'envoyé spécial des Nations unies, Martti Ahtisaari, en est une dernière illustration. Malgré les garanties offertes par ce plan, telle la protection des lieux saints orthodoxes serbes, les Serbes ne sont pas prêts à accepter l'indépendance du Kosovo, alors que les années récentes ont déjà vu l'éclatement de la Yougoslavie et l'accession à l'indépendance du Monténégro. Ils sont soutenus sur ce point par la Russie, qui craint que l'indépendance de cette province ne constitue un sinistre précédent à celle de la Tchétchénie. En effet, l'indépendance du Kosovo aura à l'évidence, par un effet de domino, des effets déstabilisateurs dans la région. Elle pourrait notamment conduire la Republika Srpska, la République serbe de Bosnie, à réclamer son indépendance par rapport à la République de Bosnie-Herzégovine.

Au-delà du refus serbe, on peut s'interroger sur la viabilité d'un Kosovo indépendant. La situation économique est désastreuse. Les ressources naturelles, même minières, sont limitées et l'appareil de production nécessiterait des investissements considérables pour qu'elles soient davantage exploitées. L'agriculture n'est pas très développée. D'un point de vue géopolitique, le Kosovo éprouverait sans doute quelques difficultés à s'allier avec les États voisins puisque les Albanais sont hostiles à l'idée d'une grande Albanie. C'est pourquoi la question du statut du Kosovo m'apparaît insoluble. Le Kosovo serait un État voué à l'assistanat s'il accédait à l'indépendance. C'est pour cette raison que les Nations unies souhaitent que l'Union européenne s'investisse davantage dans la région et offre des perspectives d'adhésion aux États des Balkans. Mais, comme le disait si justement Bismarck, selon une correspondance de Disraeli, l'un des problèmes majeurs des Balkans est qu'ils produisent plus d'histoire qu'ils n'en peuvent consommer. Nous devons garder à l'esprit que cette région reste une poudrière.

M. Hubert Haenel :

Je vous propose d'approuver le texte tel qu'il nous est soumis.

Il en est ainsi décidé.

*

Le troisième texte vise à créer une mission de police de l'Union européenne en Afghanistan.

Le 16 novembre 2005, le Conseil s'était, aux termes d'une déclaration conjointe avec le gouvernement afghan, engagé en faveur d'un Afghanistan sûr, stable, libre et prospère. À l'issue d'une mission exploratoire, le Comité Politique et de Sécurité - le COPS - de l'Union européenne a souhaité conforter cette ambition au travers de l'envoi d'une force de police en Afghanistan, destinée à accompagner la mise en place d'unités locales, dans le cadre des réformes actuellement en cours aux niveaux central, régional et provincial. Appuyée par le Conseil de sécurité des Nations unies, cette mission aurait également pour vocation le maintien de l'État de droit et la lutte contre le trafic de stupéfiants.

Une équipe de planification doit précéder la mission afin d'effectuer une évaluation globale des risques, en collaboration avec les acteurs internationaux déjà établis sur place. La mission sera, quant à elle, placée sous l'autorité d'un chef de mission, chargé d'exercer un contrôle opérationnel conformément aux orientations définies par le Secrétaire général/Haut représentant, le Représentant spécial de l'Union européenne sur place étant également consulté. Le contrôle politique et la direction stratégique seront assurés par le COPS. Des États tiers peuvent participer à la mission, sous réserve d'en assumer les coûts.

La consolidation de la paix et l'émergence d'une démocratie moderne en Afghanistan dépendent de ce type d'action. C'est pourquoi je vous propose de faire connaître au Gouvernement notre accord.

Il en est ainsi décidé.