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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 9 juillet 2008




Réunions du mercredi 9 juillet 2008

Politique commerciale

État des négociations à l'OMC

Audition de Mme Anne-Marie Idrac,
Secrétaire d'État chargée du commerce extérieur1(*)

M. Jean-Paul Émorine :

Cette audition de la commission des affaires économiques a lieu en commun avec la délégation du Sénat pour l'Union européenne, ainsi que nous tendons à le faire pour les sujets les plus importants, ce qui est le cas puisque vous allez nous présenter le point des négociations de l'OMC.

Mme Anne-Marie Idrac :

En premier lieu, je ferai plusieurs observations sur le commerce extérieur et la responsabilité générale de mon ministère dans ce domaine. La balance commerciale, qui affiche un déficit de 40 milliards d'euros, sur un volume d'échanges de 400 milliards, est très pénalisée par le prix du pétrole, même si le choc est un peu amoindri par l'évolution de la parité euro/dollar.

Les exportations ne sont plus très dynamiques dans la mesure où la progression économique mondiale est ralentie. Néanmoins, deux tiers de nos exportations sont dirigés vers l'Union européenne, ce qui réduit l'impact négatif du taux de change euro/dollar. Le déficit français se compare à l'excédent allemand, fondé sur une stratégie de présence à l'étranger. La compétitivité de nos exportations est le reflet de nos propres performances et du dynamisme mondial. L'important est de ne pas être trop focalisé sur le solde parce que nous ne maîtrisons pas le prix du pétrole ni la croissance mondiale, mais d'être surtout attentifs à nos parts de marché à l'exportation en particulier par rapport à nos concurrents des pays industriels.

Mais l'internationalisation de l'économie française ne se résume pas au commerce extérieur. Le courant d'investissements est considérable dans les deux sens, aussi bien les investissements directs à l'étranger qui réalisent un chiffre d'affaires qui représente le double des exportations, que des investissements étrangers en France qui contribuent à l'emploi et à l'exportation. Il y a une telle diversité des modes de production et de commercialisation avec des centres de recherche dans les pays industriels, des usines de fabrication déplacées là où se trouvent les marchés, des circuits de distribution de plus en plus internationaux, que l'on a de plus en plus de mal à connaître les vrais chiffres de l'internationalisation de l'économie française.

Mon ministère intervient pour soutenir les efforts de nos entreprises à l'exportation. La modernisation de notre appareil diplomatique et commercial à l'étranger est très positive. Nous distinguons les missions régaliennes et ce qui relève de l'accompagnement des entreprises en mettant l'accent sur l'aide aux petites et moyennes entreprises (PME). Nous voulons augmenter la part des PME à l'exportation, la présence des PME dans les salons et le nombre de jeunes à l'étranger. L'action publique est articulée avec celle d'autres acteurs, notamment les chambres de commerce qui repèrent les entreprises qui ont la capacité d'exporter ainsi qu'Ubifrance qui les emmène sur les salons.

Nous sommes très satisfaits d'une ambiance très dynamique, d'une ambiance « d'équipe de France », même si les moyens d'Ubifrance sont relativement modestes et pourraient être utilement majorés de quelques millions d'euros.

En second lieu, j'en viens à l'OMC. Le cycle de négociations a été engagé à Doha après le 11 septembre 2001 et dure par conséquent depuis sept ans. On peut observer que la France, comme la plupart des pays industriels, considère que ce cycle porte sur les négociations commerciales, alors que la majorité des 151 membres de l'OMC appelle ce cycle autrement, évoquant les négociations du cycle de développement de Doha (DDA), montrant bien que l'accent est mis sur le développement. Aujourd'hui, les négociations se focalisent sur deux objets : le premier est de diminuer les tarifs douaniers pour les produits industriels, ce qui est présenté au sein de l'OMC comme étant l'accès aux marchés des produits non agricoles (NAMA) ; le second est l'agriculture avec la diminution des subventions agricoles et l'ouverture des marchés.

On peut regretter que la négociation soit focalisée sur les produits industriels et agricoles en excluant les services, l'environnement, etc. Certains sujets sont cependant traités dans d'autres enceintes. Les investissements sont traités au sein de l'OCDE, l'alimentation est traitée au sein de la Food and Agriculture Organization (FAO). Il faudrait probablement réfléchir à de nouveaux champs d'intervention de l'OMC mais aujourd'hui la négociation est le résultat de décisions antérieures.

Nous sommes dans une phase cruciale après des années d'hésitation. Le directeur général de l'OMC, Pascal Lamy, a convoqué une réunion des ministres le 21 juillet 2008 à Genève. La position européenne est présentée et défendue par le commissaire Peter Mandelson. La France est inquiète de l'état des négociations. Elle estime qu'en matière agricole tout ce qui pouvait être donné dans la négociation a été donné, alors que l'Europe n'a pas obtenu grand-chose en échange sur le volet NAMA. Le compte n'y est pas !

En matière agricole, l'Europe a accepté d'ouvrir l'accès au marché sur des produits sensibles tels que le sucre, les fruits et légumes, les volailles et le boeuf et a accepté le démantèlement des subventions aux exportations. L'Europe reste très attentive aux soutiens internes aujourd'hui classés dans la « boîte verte ». Elle souhaite surtout que ces soutiens ne soient pas soumis à des contraintes internationales et restent maîtrisées par l'Union européenne, d'autant plus que l'Union déplore une absence de symétrie, pour ne pas dire un certain cynisme de la part de nos principaux partenaires.

Les États-Unis ont adopté un « Farm bill » doté de plusieurs milliards de dollars et un « Energy bill » qui subventionne la production des carburants d'origine agricole. Le Brésil soutient massivement le développement des biocarburants, opère une déforestation massive pour multiplier les surfaces de canne à sucre ou de maïs destinés à la fabrication de l'éthanol, et se positionne comme leader des pays émergents.

Concernant les produits industriels, les pays émergents sont très réticents à ouvrir leurs marchés. La baisse affichée des droits de douane peut être aisément contournée par les différences entre droits théoriques et droits appliqués et les exceptions dont disposent les pays émergents, etc. Beaucoup d'industriels européens sont intéressés par ce volet mais s'inquiètent du manque d'avancées. Pour ne citer qu'un seul exemple, la Chine resterait protégée des importations des pays industriels pendant dix-huit ans.

Concernant le calendrier, le Président de la République a exprimé une demande de rééquilibrage des négociations en mars, suivie d'une lettre au Président de la Commission européenne en avril 2008. L'idée générale est qu'il est inacceptable d'avoir tant cédé sur l'agriculture pour obtenir si peu sur l'accès aux marchés des produits non agricoles.

Le 18 juillet 2008, je présiderai un Conseil exceptionnel pour examiner les propositions qui seront discutées à Genève trois jours plus tard.

Le « non » irlandais a été alimenté par les inquiétudes liées aux négociations de l'OMC, en particulier concernant les importations bovines. La France souhaite revenir à un pilotage politique de la négociation et faire cesser le pilotage automatique où le commissaire en charge des négociations a eu longtemps la bride sur le cou. La France a une position déterminée sur ce sujet, mais beaucoup de pays de l'Union estiment qu'un accord serait à lui seul méritoire et forment le voeu d'y parvenir.

Compte rendu sommaire du débat

M. Jean-Paul Émorine:

Malgré le déficit, je vous remercie d'avoir rappelé nos 400 milliards d'exportations. Par ailleurs, je crois en effet qu'il est indispensable que le commissaire européen soit encadré par un mandat clair.

M. Jean Bizet :

L'enjeu des négociations de l'OMC est considérable et je ne suis pas sûr que la prise de conscience en Europe soit suffisante. Le « Farm bill » américain se monte à 155 milliards de dollars pour les cinq ans à venir. L'arrivée des agro-carburants dans trois ou quatre ans va conduire à une pression sur la production de protéines végétales. Les États-Unis sont clairement dans une position de businessmen opérant à la fois à court terme sans se soucier des négociations en cours, et voulant occuper une position stratégique dans le secteur des agro-carburants. Or, 30 ou 40 millions d'hectares consacrés à ce type de cultures aux États-Unis vont bouleverser le marché.

Par ailleurs, on peut se poser la question de savoir si l'agriculture doit rester au sein de l'OMC, alors que la sécurité alimentaire mondiale devient un problème plus important que celui de l'ouverture des marchés.

L'échéancier n'est pas favorable à l'Europe. L'Union européenne engage au second semestre 2008 son bilan de santé de la politique agricole commune (PAC) avec une possible révision de celle-ci à l'horizon 2013, alors que la nouvelle présidence américaine ne sera pas encore en place et pourrait ne pas ratifier un accord passé à l'OMC par l'ancienne administration.

L'OMC a apporté une moralisation des échanges et l'organe de règlement des différends a été utile, mais il faut réfléchir maintenant à la fois au rôle des négociations multilatérales alors que se développent de plus en plus des négociations bilatérales parallèles et à l'intégration des données environnementales.

L'Europe est dans une logique d'exemplarité environnementale, mais se met de plus en plus en difficulté par rapport à ses concurrents. L'intégration des données environnementales doit se faire dans tous les pays, sans quoi l'Europe risque de se mettre elle-même hors-jeu.

M. Robert Bret :

Pouvez-vous commenter les propos du Président de la République, qui a été parfois accusé de « saper la position de négociation européenne » ? La coexistence d'une négociation de l'OMC avec environ 400 accords bilatéraux, de même que l'exclusion des questions de santé et d'environnement dans les négociations, ne montrent-elles pas les limites de cette organisation internationale ?

Mme Évelyne Didier :

Les négociations actuelles donnent une impression de « marché de dupes » où les marges de manoeuvre pour l'Europe sont inexistantes. L'Union européenne respecte seule les règles du jeu, a des préoccupations environnementales et sociales, mais semble être bien isolée. Les États-Unis et le Brésil gardent, chacun dans leur domaine, une position hégémonique. Dans le contexte de crise alimentaire actuel, qui se préoccupe de la faim dans le monde ?

M. Benoît Huré :

Le développement du commerce et des institutions commerciales internationales s'est fait sur des bases anciennes qui se sont radicalement transformées. Tout a changé, tout le monde sait qu'on se trompe, mais on continue quand même. Concernant l'agriculture, l'Union européenne devient peu à peu le seul client international solvable et pourrait se trouver en situation de dépendance alimentaire, ce que les Européens ne lui pardonneraient jamais. Il ne faut pas que les accords soient suicidaires pour l'Europe et les pays pauvres. Il ne faut pas se montrer pressé d'aboutir.

M. François Fortassin :

De quels moyens la France dispose-t-elle pour infléchir les règles de l'OMC ?

M. Dominique Braye :

Ces négociations se présentent mal pour l'Europe. Le rejet européen manifesté dans plusieurs pays pourrait n'être que le début du commencement de la fin. Il est incompréhensible que l'on accepte des exceptions pour la Chine sur dix-huit ans. Les États-Unis, OMC ou pas OMC, continuent de faire ce qu'ils veulent. Il n'y a que l'Union européenne qui se met des liens aux pieds, liens qui se transforment en boulets.

M. Hubert Haenel :

Quelle est la place des PME dans les exportations ? Concernant les négociations de l'OMC, l'Union européenne a donné mandat à son commissaire, mais ne semble pas à l'aise avec le mandat qu'elle lui a donné. Le déroulement des négociations donne une impression de maladresse et d'impréparation collective dans un domaine pourtant vital. Au moment où l'on désignera la nouvelle Commission européenne, la France devra faire connaître clairement ses souhaits dans l'attribution des portefeuilles. Il faut relier la négociation de l'OMC avec le rejet européen. L'opinion a l'impression que l'Europe ne joue pas le rôle qu'on attend d'elle. Et pourtant, il faut se poser la question de savoir ce qui se passerait si l'Europe n'existait pas. Attention à ne pas prendre l'Europe comme un bouc émissaire car, sans Europe, ce serait pire !

M. Jacques Muller :

Les résultats comparés du commerce extérieur révèlent des différences de compétitivité par rapport à l'Allemagne. L'Allemagne met en exergue ses avantages hors coûts et sa flexibilité, mais le Royaume-Uni a un marché du travail plus flexible encore sans pour autant obtenir de résultats comparables. L'analyse fine des avantages hors coûts permettrait peut-être d'aller davantage sur les marchés émergents.

M. Jean-Paul Émorine :

Madame la ministre, vous avez effectué une mission au Japon, accompagnée de 87 chefs d'entreprises. Quelles sont les ouvertures possibles sur ce pays ?

Mme Anne-Marie Idrac :

Concernant le commerce extérieur, il existe environ 100 000 PME exportatrices, mais ce nombre a diminué depuis cinq ans. L'objectif est d'avoir 10 000 PME exportatrices de plus d'ici la fin du mandat présidentiel. Il faut pour cela lever les handicaps généraux. C'est l'objet de la loi sur la modernisation de l'économie, sur les délais de paiement, les facilités fiscales, etc. Mais il faut également une action spécifique, dédiée aux PME, sur l'innovation, le crédit impôt/recherche.

La France et l'Allemagne sont assez souvent directement concurrentes sur les mêmes produits. Celui qui l'emporte bénéficie souvent seulement d'un petit avantage. C'est ce retard qu'il faut combler. Nous avons de bonnes perspectives en Méditerranée. L'Europe, et en particulier la France, sont bien présentes dans la zone et tant l'évolution du prix du pétrole que l'évolution du coût de la logistique devraient permettre de développer le commerce méditerranéen.

Quant au Japon, il présente en effet des nouvelles opportunités commerciales avec un premier appel d'offres de huit avions très gros porteurs, marché sur lequel l'Airbus A380 est bien placé. Il s'agit d'une opportunité historique puisque, alors qu'Airbus détient 50 % du marché aéronautique mondial, sa part de marché ne dépasse pas 5 % au Japon. Des progrès ont été faits dans les domaines de l'accès au marché et des normes, par exemple en pharmacie et dans les produits alimentaires ; ainsi, quelques additifs alimentaires interdits au Japon et qui pénalisaient les exportations européennes ont finalement été acceptés.

Concernant le mandat de négociation de l'OMC et l'échéancier, le commissaire Peter Mandelson a clairement un mandat de négociation. Sa personnalité, comme sa nationalité, ne sont pas en jeu. Mais il est tout à fait légitime de recadrer ses initiatives. Un mandat clair ne peut que renforcer le commissaire. Ses positions seront d'autant plus fortes que le mandat sera précis et suivi.

Concernant la négociation proprement dite, on ne peut nier que l'Europe suit un modèle de « bon élève », mais cette attitude est fréquente dans beaucoup de pays. Même si certains États sont intéressés principalement par un sujet (le coton pour la Grèce, les indications d'origine géographique pour l'Italie, les bovins pour l'Irlande...), beaucoup de pays estiment que les négociations multilatérales ont beaucoup d'avantages et qu'il y a sans doute intérêt à être conciliant. La position de fermeté exprimée par la France doit prendre en compte cet état d'esprit, mais il est clair qu'un mandat sécurisé et légitimé témoigne d'une prise en charge politique de l'Union européenne tout à fait essentielle.

La négociation de l'OMC intervient en plein bilan de santé de la PAC et au même moment que les élections américaines. Ce dernier point représente une grande inconnue : si les États-Unis signent un accord qui n'est pas ratifié par l'administration suivante, il est inutile de conclure un accord. L'objectif de la réunion de fin juillet est d'arriver à un compromis politique qui servira de base et définira les bornes des négociations, mais il restera encore six à huit mois de négociations. Ces négociations sont à la fois très techniques et très exigeantes sur le plan intellectuel.

Concernant l'évolution future de l'OMC, il faut d'abord rappeler que la France est un membre sur 151. La France souhaiterait parfois exclure l'agriculture de l'OMC, mais une grande majorité d'États pensent au contraire que si une seule chose devait être conservée au sein de l'OMC, ce serait l'agriculture. Celle-ci est articulée avec le développement qui est le cap pour beaucoup de délégations. Attention donc à ouvrir des pistes sur lesquelles il n'y aura pas de consensus. Dans le passé, la France avait voulu sortir les biens culturels de la négociation du précédent cycle de l'OMC et n'y était pas parvenue. La FAO souhaite ardemment un accord au sein de l'OMC.

On voit tous les inconvénients d'initiatives unilatérales de certains pays. La Thaïlande, par exemple, vient d'interdire les exportations de riz à ses voisins. Un accord commercial international devrait éviter ces situations de blocage.

L'environnement est un sujet sur lequel il faudrait avancer, mais il est moins consensuel qu'on se l'imagine en Europe. Faire le lien entre commerce et environnement n'est pas évident. Taxer les États non écologiques ne serait pas compatible avec les règles de l'OMC et pas acceptable pour la majorité des États participants. Il faut faire évoluer cette idée par exemple en accordant des quotas d'émissions de CO2 gratuits pour les pays les plus actifs dans la lutte contre le réchauffement climatique.

Il n'y a pas d'opposition entre accords multilatéraux et accords bilatéraux. Les accords bilatéraux avec l'Afrique de type « tout sauf les armes » sont très bons. Les accords bilatéraux ont l'avantage d'aller plus vite et d'être plus ciblés. Ils sont d'ailleurs souvent demandés par les industriels. Il n'y a pas de tabou ni d'exclusion sur l'un ou l'autre type d'accords. Nous voulons avancer sur les accords avec la Corée et le Golfe sous notre présidence.

Le fonctionnement de l'OMC pourrait évoluer. L'OMC fonctionne de façon totalement multilatérale, à 151 membres. Il n'y a pas, à l'OMC, d'organisme interne qui dispose d'un pouvoir d'initiative. Il n'y a pas l'équivalent de la Commission européenne ou l'équivalent d'une proposition de directive. Tout se fait par itération, par compilation des positions des États ; il faut que tout le monde soit d'accord. Les délais d'élaboration sont très longs. Il faudrait réfléchir à la possibilité d'être plus directif ou de s'éloigner de la règle du consensus. La comparaison entre l'OMC et l'Union européenne est très utile car on se rend compte du rôle que peut jouer la Commission dotée du pouvoir d'initiative.

Je terminerai en disant que la France doit agir en éclaireur, en se positionnant comme une force de proposition et non pas comme un pays réticent aux évolutions de la mondialisation. La France est très regardée et même observée par les pays africains, par les pays émergents et par ses pays partenaires de l'Union européenne.

Justice et affaires intérieures

Pacte européen sur l'immigration

Audition de M. Brice Hortefeux, Ministre de l'immigration,
de l'intégration, de l'identité nationale et du co-développement1(*)

M. Brice Hortefeux :

Je suis très heureux de me trouver parmi vous cet après-midi et voudrais remercier tout particulièrement Hubert Haenel et Jean-Jacques Hyest de m'avoir invité. Lors de mon audition, le 28 mai dernier, par les Commissions des lois et des affaires étrangères, j'avais présenté ma politique d'accords de gestion concertée de flux migratoires avec les pays source d'immigration.

À cette occasion, j'avais évoqué la perspective d'un Pacte européen sur l'immigration et l'asile. Depuis mon intervention, le projet a fait l'objet d'une grande concertation et a pu ainsi être affiné, amélioré et enrichi. L'idée de ce Pacte a d'abord été une idée française, celle du Président de la République. Après six mois de dialogue et de concertation avec mes homologues européens, avec la Commission européenne qui a présenté une importante communication sur ce sujet le 17 juin dernier, avec les représentants du Parlement européen et, plus largement, avec la société civile, ce projet est devenu une idée européenne. Je tiens à le souligner dans l'esprit de notre présidence qui se veut modeste.

Lors du Conseil informel des ministres des affaires intérieures et de la justice, qui s'est tenu à Cannes, le Pacte sur l'immigration et l'asile a fait l'objet d'un accord unanime entre les 27 États membres. Ce Pacte a ainsi été approuvé à la fois par le gouvernement allemand de coalition, par le gouvernement socialiste espagnol ou encore par le gouvernement chypriote qui comprend des ministres communistes. Même le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés a fait savoir que nos propositions étaient « positives ». Je le dis clairement : pour la construction européenne comme pour la France, il s'agit là d'une étape majeure. Pour la première fois, les 27 pays d'Europe ont exprimé officiellement un accord pour organiser l'immigration légale et désorganiser l'immigration illégale.

J'ajoute que le Conseil informel des ministres des affaires intérieures et de la justice de Cannes s'est déroulé dans un esprit qui a cherché à prendre en compte les causes du rejet du traité de Lisbonne par l'Irlande. On a bien vu, en effet, que le thème de l'identité ainsi que le sentiment que l'Europe n'apparaissait pas capable de relever les défis de nos sociétés, avaient joué un rôle important dans le résultat du référendum irlandais.

Permettez-moi, à présent, de revenir quelques instants sur la genèse de ce Pacte, sur les conditions de son élaboration ainsi que sur le calendrier de sa mise en oeuvre.

Je suis parti d'un constat : la gestion des flux migratoires s'affirme chaque jour davantage comme une nécessité européenne. Les migrations internationales ont pris aujourd'hui une très grande ampleur à l'échelle de la planète. Elles constituent un défi auquel doivent savoir faire face tous les pays, et plus particulièrement ceux de notre continent. En effet, depuis plus de 50 ans, la construction européenne a permis de créer un vaste espace de libre circulation couvrant désormais la majeure partie des États membres. La constitution de cet espace a contribué à la croissance et à la prospérité de nos États. Elle nous a appris que l'immigration zéro n'est ni possible ni souhaitable.

Aujourd'hui, que constate-t-on ? Les cinq pays qui concentrent 80% des flux migratoires - la France, l'Espagne, l'Italie, la Grande-Bretagne et l'Allemagne - ont adopté ces dernières années des mesures convergentes, indifféremment de leur orientation politique. Pour autant, il n'existait pas, jusqu'ici, de véritable cohérence à l'échelle des 27 pays de l'Union en matière de politique d'immigration, tant pour des raisons historiques que géographiques. Variété des traditions historiques d'abord, comme c'est tout particulièrement le cas en matière d'asile. Par exemple, le taux d'admission des Irakiens au statut de réfugié varie grandement d'un pays à l'autre de l'Union. En 2007, il s'élevait à plus de 80 % en Allemagne et Chypre, 13 % au Royaume-Uni et moins de 5 % en Grèce et en Slovénie. Diversité des situations géographiques ensuite, puisque tous nos partenaires ne sont pas tous exposés de la même manière aux flux migratoires. Je pense à la Grèce qui, avec 1 250 km de frontières balkaniques et 16 000 km de côtes, possède la frontière extérieure la plus grande et la plus exposée de l'Union. J'en veux pour preuve l'explosion du nombre de migrants interpellés en mer et le doublement du nombre de demandeurs d'asile ces deux dernières années.

Cette absence de concertation à l'échelle européenne a longtemps hypothéqué la maîtrise de nos flux migratoires, alors même que cette maîtrise est, pourtant, essentielle pour l'équilibre de notre communauté nationale. L'immigration n'est pas un problème en soi, c'est l'absence de politique d'immigration qui en est un. Accueillir des étrangers sans tenir compte de nos priorités, de nos besoins et surtout de nos capacités d'accueil, c'est mettre à rude épreuve la cohérence de notre société. Parce qu'elle est un défi de société qui concerne la vie quotidienne de nos concitoyens et engage l'avenir, l'immigration nécessite donc, à l'échelle européenne, une politique digne de ce nom.

C'est précisément pourquoi, à la faveur de la présidence française de l'Union européenne, le Président de la République m'a chargé d'élaborer un Pacte européen de l'immigration et l'asile.

La présidence française se veut une présidence modeste parce qu'elle souhaite s'appuyer sur les acquis des présidences précédentes, auxquelles je veux rendre hommage. Je pense notamment au Conseil européen de Tampere (Finlande) en octobre 1999 où avaient été définis les premiers principes d'une politique commune de l'Union en matière d'asile et d'immigration. Tous les États membres de l'Union européenne avaient alors pris conscience de la nécessité d'une approche commune de la gestion des flux migratoires. Cette approche avait été enrichie en 2004 avec l'adoption du programme de la Haye qui avait fixé des objectifs visant à renforcer la liberté, la sécurité et la justice dans l'Union européenne pour la période 2005-2010. L'approche globale de la question migratoire a ensuite été confirmée lors du Conseil informel de Hampton Court (Royaume-Uni), en octobre 2005. Modeste, notre présidence ne se veut pas moins ambitieuse. Ambitieuse pour l'Europe. Ambitieuse pour nos compatriotes européens, qui attendent des réponses opérationnelles aux défis auxquels l'Europe doit faire face.

Quelles sont les différentes ambitions du Pacte ? Avec ce pacte, il n'est pas question de méconnaître les compétences et les responsabilités nationales, mais de définir des principes européens permettant de conduire à une politique commune lorsque cela est possible ou, à défaut, de favoriser une plus grande cohérence des politiques nationales. Ce projet s'inscrit dans le cadre de l'approche globale des migrations qui aborde simultanément l'organisation de l'immigration légale, la lutte contre l'immigration irrégulière et le renforcement des synergies entre les migrations et le développement.

Il comporte cinq axes. J'ai souhaité que le Pacte s'ouvre par un premier chapitre portant sur l'organisation de la migration légale et non pas par un volet répressif. Il est important que l'opinion publique européenne, comme celles des pays d'origine, sache que l'Europe ne se ferme pas, que nous ne bâtissons pas une Europe forteresse, mais que, au contraire, nous souhaitons accueillir des étrangers qui veulent étudier, travailler et s'intégrer dans nos pays.

1) Première ambition : l'organisation de l'immigration légale, en tenant compte des besoins, des priorités et des capacités d'accueil déterminés par chaque État membre, afin de favoriser l'intégration

Je précise que ce Pacte concerne les ressortissants des États tiers, même si nous avons souhaité rappeler le principe du respect de la préférence communautaire. C'est d'ailleurs dans cet esprit que la France a anticipé la fin de la période transitoire en ouvrant complètement son marché du travail aux huit pays qui avaient adhéré en 2004.

Ce chapitre rappelle que chaque État membre conserve naturellement le droit de définir sa politique d'immigration en fonction des besoins de son marché du travail. Il rappelle que nous souhaitons aussi attirer en Europe des compétences, sans pour autant vider les pays d'origine de leurs talents.

Ce chapitre réserve, à la demande de plusieurs États membres et du Président de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures du Parlement européen, Gérard Deprez, une place importante à l'intégration en soulignant la nécessité pour les États membres d'adopter des mesures permettant, en fonction de leurs capacités et avec les moyens qui leur paraîtront les mieux adaptés, une bonne intégration des populations immigrées. Nous insistons sur l'équilibre indispensable entre, d'une part, le respect des droits des migrants et, en particulier, l'accès à la santé, à l'éducation et au travail et, d'autre part, leur devoir de respecter les lois des États membres où ils résident. Autant que possible, je me suis efforcé de tenir compte des particularités des États membres sans altérer les principes généraux. Mais sur cette question de l'intégration, le Pacte n'est pas très détaillé car, en pratique, dans les États membres, les mesures à prendre relèvent le plus souvent des collectivités décentralisées. J'organiserai, les 3 et 4 novembre prochains à Vichy, la troisième conférence ministérielle sur l'intégration après celles de Gröningue en 2004 et de Postdam en 2007.

2) Deuxième ambition : lutter contre l'immigration irrégulière

Ce chapitre consacre l'engagement de nos pays de procéder au retour, dans leur pays d'origine ou de transit, des étrangers en situation irrégulière. Il est, d'abord, proposé de limiter la pratique des régularisations à des motifs humanitaires ou économiques dans le cadre d'un examen au cas par cas. Concrètement, cela signifie que les régularisations générales appartiennent désormais au passé.

Ce chapitre insiste aussi, comme l'ont souhaité certains États membres, sur la nécessité de renforcer la coopération avec les pays d'origine pour mener à bien les réadmissions et la lutte contre l'immigration irrégulière en général. Il met en valeur aussi la priorité donnée au retour volontaire, comme dans la directive « retour » adoptée par le Parlement européen le 18 juin dernier, en première lecture.

Il rappelle enfin la nécessité pour chacun de nos pays d'adopter un dispositif de sanctions contre les employeurs d'étrangers en situation irrégulière, qui les exploitent et faussent ainsi la concurrence.

Je veux dire un mot sur les discussions que nous avons eues avec l'Espagne pour souligner qu'elles n'ont pas soulevé de difficultés majeures, contrairement à ce qui a pu être rapporté dans certains médias. Le refus du contrat d'accueil et d'intégration par l'Espagne n'a pas posé problème dès lors que cette question relève du choix de chaque État membre. Pour des raisons sémantiques, l'Espagne a par ailleurs préféré que le Pacte précise que « l'étranger en situation irrégulière doit quitter le territoire », là où notre texte indiquait qu'il « a vocation à quitter le territoire ». L'Espagne a également demandé, pour des motifs propres à son contexte national, que le texte évoque, de préférence au respect de l' « identité », le respect des « identités » des États membres et de l'Union européenne. Enfin, elle a souhaité que le principe d'une limitation de la pratique des régularisations à des motifs humanitaires ou économiques dans le cadre d'un examen au cas par cas soit mentionné avant le refus des régularisations générales.

3) Troisième ambition : améliorer l'efficacité des contrôles aux frontières

C'est une évidence, il faut renforcer l'efficacité des contrôles aux frontières que nous avons en partage pour mieux protéger l'Europe et ceux qui y vivent, qu'ils soient citoyens européens ou étrangers résidant légalement dans nos pays. C'est un grand enjeu pour certains États membres.

Ce chapitre souligne à la fois la compétence des États membres pour assurer le contrôle des frontières et le principe de solidarité des États membres en cas de pression aux frontières les plus exposées. La création d'un corps de garde-frontières n'est mentionnée que comme une hypothèse qui pourra être étudiée.

Une des priorités pour l'avenir est la gestion intégrée des frontières pour laquelle la présidence slovène nous a ouvert, en lien avec la Commission et à Brdo le 12 mars dernier, des perspectives très intéressantes. Je veux citer notamment le recours à des technologies modernes, mais aussi la généralisation, à partir de 2012, des visas biométriques.

J'ajoute que ce Pacte insiste sur la nécessité pour les États membres de donner à l'agence Frontex les moyens de remplir sa mission de coordination, dans le droit fil des conclusions du Conseil JAI du 5 juin dernier à Luxembourg. Il y a une forte attente à l'égard de cette agence. J'ai bien entendu les demandes de plusieurs d'entre vous pour que les missions de cette agence soient évaluées avant que le renforcement de son rôle opérationnel ne soit décidé, et je pense que la rédaction actuelle s'efforce de vous donner satisfaction. Cette évaluation devra aussi permettre d'examiner la pertinence de la création de bureaux spécialisés par type de situation ou par nature de frontière souhaitée par certains États membres pour répondre à la diversité des situations aux frontières. Enfin, nous avons insisté sur la nécessité de mieux coopérer avec les États tiers pour développer un contrôle en amont dans les pays d'origine et de transit.

4) Quatrième ambition : bâtir une Europe de l'asile.

En matière d'asile, force est de constater que beaucoup d'États membres ne veulent pas d'un régime unifié. Le Pacte propose d'abord la création d'un bureau d'appui européen dès 2009. Il s'agit de renforcer notre coopération pratique sans créer une structure décisionnelle européenne que nombre d'entre vous estiment trop précoce. Il s'agit d'un premier pas important salué par des organismes comme le Haut commissariat aux réfugiés des Nations Unies (HCR) et les associations.

Nous prévoyons ensuite l'instauration, en 2012, d'une procédure unique comportant des garanties communes. Nous proposons, de même, de marquer notre solidarité avec les États membres qui peuvent être soumis à des afflux massifs ; d'une part, en décidant la mise en place d'équipes communes habilitées à aider les États membres en cas de crise et, d'autre part, en mentionnant explicitement une meilleure mobilisation des programmes communautaires existant que plusieurs d'entre vous appelaient de leurs voeux.

Nous avons entendu aussi l'appel de certains États membres concernant des populations particulièrement menacées ou qui ne pourraient formuler une demande de protection qu'à l'extérieur du territoire des États membres. A cet égard, le projet de Pacte entend renforcer la coopération avec le Haut Commissariat aux réfugiés des Nations unies (HCR), par exemple en développant les programmes de réinstallation.

Fidèle à sa tradition d'asile, la France organisera les 8 et 9 septembre prochains à Paris une conférence où les États membres pourront, d'une part, dialogue avec la société civile notamment sur les propositions de la Commission issues de son Livre vert de juillet 2007, d'autre part, mettre la dernière main au chapitre Asile du projet de Pacte.

5) Notre dernière ambition, mais ce n'est pas la moindre, a trait à la création d'un partenariat global avec les pays d'origine et de transit, pour approfondir les synergies entre immigration et développement

Parce que la question de l'émigration est intimement liée à celle du développement du pays source, le Pacte propose d'encourager la conclusion d'accords avec les pays d'origine et de transit qui couvrent l'ensemble des problématiques migratoires et ouvrent, notamment en fonction des besoins du marché du travail de chacun de nos pays, des perspectives d'immigration légale.

Le Pacte se propose aussi de mieux intégrer les questions migratoires dans la problématique du développement. Nous savons que les migrations peuvent être facteur de développement. Encore faut-il s'organiser pour qu'il en soit ainsi. Le projet de Pacte ouvre, à cet égard, des perspectives nouvelles. Nous proposons que les États membres étudient des mécanismes favorisant le transfert des fonds des migrants pour mieux mobiliser les diasporas dans le développement de leur pays d'origine.

Le Pacte propose de mettre en valeur les outils de l'Approche globale, que sont les plateformes de coopération et les partenariats pour la mobilité, comme plusieurs d'entre vous et la Commission l'avaient souhaité et il souligne la nécessité de veiller à la cohérence avec les autres politiques de l'Union, en particulier la politique de voisinage, et nous avons respecté le nécessaire équilibre entre l'approche globale au Sud et à l'Est.

C'est dans cet esprit que nous organiserons, les 20 et 21 octobre à Paris, la seconde conférence ministérielle euro-africaine sur les migrations et le développement, que je présiderai, en présence de près d'une soixantaine de délégations, après celle de Rabat en juillet 2006.

Parce que le Pacte n'est pas une simple déclaration d'intention, nous sommes convenus d'en assurer un suivi en organisant un débat annuel du Conseil européen sur les politiques d'immigration et d'asile.

Je donnerai, enfin, quelques indications sur le calendrier de la mise en oeuvre du Pacte.

Mes plus proches collaborateurs et leurs homologues européens se verront dès le 17 juillet prochain à Bruxelles dans le cadre d'un groupe de travail informel des « amis de la présidence », présidé par le secrétaire général de mon ministère.

Sur la base de leurs travaux, j'envisage de présenter un état des lieux lors du Conseil JAI du 24 juillet puis, après une nouvelle réunion des amis de la Présidence, si nécessaire, d'entériner un accord lors du Conseil JAI du 25 septembre avant que les représentants permanents de chaque État membre, qui suivront l'évolution des travaux lors des prochaines semaines, se saisissent du texte final pour que celui-ci figure dans les conclusions du Conseil européen des 15 et 16 octobre.

Pour conclure, je veux redire notre ambition de construire une Europe qui ne soit pas une forteresse mais qui ne soit pas non plus une passoire. Il faut en finir avec cette générosité en trompe l'oeil qui ne se préoccupe pas des conditions de vie des personnes immigrées.

M. Jean-Jacques Hyest :

Faudra-t-il modifier notre législation pour être en phase avec le Pacte européen sur l'immigration ?

M. Brice Hortefeux :

Ce ne sera pas nécessaire pour la migration légale et pour l'immigration illégale. En revanche, des adaptations devront vraisemblablement être prévues pour le régime de l'asile.

M. Jean-Jacques Hyest :

Qu'en est-il de la directive dite « retour » qui a suscité beaucoup de débats ?

M. Brice Hortefeux :

Il est nécessaire de faire beaucoup de pédagogie sur ce type de texte. Le Parlement européen a sensiblement amélioré le projet initial qui résultait d'une initiative de 2005. Je constate que les débats ont été vifs sur ce sujet au sein des États membres. Or, la directive constitue un progrès. Elle n'aura aucun effet sur le droit applicable en France pour la rétention administrative dont la durée est fixée à 32 jours. Il en ira d'ailleurs de même dans d'autres États membres, comme l'Espagne qui retient un délai de rétention de 40 jours. Je rappelle qu'en pratique la durée moyenne de rétention en France est de 12 jours.

M. Robert del Picchia :

Le Pacte sur l'immigration et l'asile souligne notamment la nécessité de renforcer l'attractivité de l'Europe pour les travailleurs hautement qualifiés et les étudiants. La Commission européenne avait pour sa part proposé de créer une « carte bleue européenne » pour les travailleurs hautement qualifiés. Quelles sont les perspectives envisageables dans ce domaine sous la présidence française ? Comment prévenir le risque d'une « fuite  des cerveaux » au détriment des pays tiers ? Le Pacte met aussi l'accent sur les accords de réadmission passés par l'Union européenne avec des pays tiers et prévoit leur évaluation. Quelle est votre appréciation dans ce domaine ?

Par ailleurs, quel jugement portez-vous sur l'activité de l'agence Frontex qu'il est envisagé de renforcer ? À l'occasion d'une visite de Frontex, la délégation pour l'Union européenne avait pu constater de nombreuses déficiences, notamment les difficultés rencontrées par l'Agence pour trouver des locaux et pour recruter des personnels qualifiés. Peut-on aller vers une véritable police européenne des frontières ?

Quelles seront plus précisément les missions du bureau européen d'appui en matière d'asile ? Comment ces missions se concilieront-elles avec celles des services des États membres ?

M. Brice Hortefeux :

Le projet de « carte bleue européenne » a buté sur les critères d'obtention de ce titre de séjour. Il avait été envisagé de retenir pour base le salaire minimum, mais certains États membres ne prévoient pas de salaire minimum dans leur législation. En dépit de ces difficultés, la France souhaite faire aboutir ce projet auquel elle est favorable au cours de sa présidence. Elle proposera comme base de référence une fois et demie le salaire médian. Je déplore par ailleurs l'attractivité insuffisante de la France pour les étudiants étrangers. La présidence française veillera à renforcer l'attractivité européenne dans ce domaine en cherchant en outre à orienter ces étudiants vers des formations plus pratiques et professionnalisantes que ce n'est le cas actuellement.

La France a une politique très dynamique dans la conclusion d'accords de réadmission. En revanche, force est de constater un blocage au niveau de l'Union européenne. C'est ainsi qu'un accord de réadmission avec le Maroc est bloqué depuis 8 ans maintenant. Sur 16 mandats donnés à la Commission européenne pour conclure des accords de réadmission, seulement 4 accords (Hong-Kong, Macao, Sri-Lanka et Albanie) sont entrés en vigueur.

Je vous confirme que nous souhaitons renforcer Frontex. A cette fin, nous chercherons à obtenir que les États membres respectent les engagements qui ont été pris pour doter cette agence de moyens adéquats.

Je me félicite de l'accord avec l'Allemagne sur la création d'un Bureau d'appui européen en matière d'asile. Ce ne sera ni une nouvelle agence, ni une sorte d'OFPRA européen. Il s'agira d'un lieu d'échanges et d'informations. C'est un premier pas qui permettra de progresser ultérieurement. La Suède a souhaité mettre cette question de l'asile au coeur de sa future présidence.

M. Jean-Jacques Peyronnet :

Vous avez fait une présentation très consensuelle de ce dossier. Or, une voix discordante s'est récemment exprimée à travers la commission présidée par Pierre Mazeaud qui pose la question de la constitutionnalité de la politique d'immigration suivie par la France. Je souhaite donc savoir quelle suite vous entendez réserver à ce rapport.

Par ailleurs, l'Union européenne ne pourrait-elle pas passer elle-même directement des accords avec les pays africains ?

M. Jean-Jacques Hyest :

Il serait préférable d'attendre que le rapport de la commission Mazeaud soit rendu public avant de débattre de ses conclusions ! Je suis d'ailleurs très surpris que des informations soient parues dans la presse sur le contenu du rapport.

M. Brice Hortefeux :

Vous comprendrez que je ne puisse commenter un rapport qui ne m'a pas encore été remis. Je regrette vivement cette pratique consistant à divulguer des informations à la presse sur un document qui n'a pas encore été adopté. Au vu des articles de presse, je constate néanmoins qu'un consensus semble se dégager sur le fait que la question des flux migratoires doit être gérée au niveau européen. C'est précisément la finalité du Pacte européen sur l'immigration et l'asile.

L'Union européenne a d'ores et déjà signé des accords avec des pays tiers et d'autres projets sont en cours. Le Pacte souligne d'ailleurs l'importance de tels accords.

Mme Eliane Assassi :

C'est vrai qu'il faut respecter une déontologie lorsqu'une commission se réunit et qu'elle n'a pas encore achevé ses travaux.

Je souhaite connaître les conséquences de la directive « retour » sur les mineurs isolés qui font jusqu'à présent l'objet d'une protection.

Quelle sera la situation des Roms qui représentent 40 % des reconduites à la frontière ?

M. Brice Hortefeux :

La question des Roms a d'abord constitué une préoccupation pour l'Italie qui avait demandé, à l'époque du gouvernement de Romano Prodi, une dérogation au principe de libre circulation. Le Pacte européen sur l'immigration et l'asile n'aborde pas cette question dans la mesure où il porte sur les flux migratoires en provenance de pays tiers et non pas sur les flux intracommunautaires. Sur cette question sensible et compliquée, j'attends pour ma part une réponse précise de la Commission européenne. On verra alors quelles conséquences en tirer. Je précise par ailleurs qu'une aide au retour de 300 euros a été prévue pour les Roms. Cette aide semble assez efficace.

La France considère qu'il n'est pas possible de renvoyer des mineurs isolés vers d'autres États membres. La directive « retour » encadre davantage cette procédure en prévoyant des garanties supplémentaires. En toute hypothèse, elle ne changera rien à la position française.

Mme Alima Boumediene-Thiery :

Il existe une grosse difficulté pour les recours suspensifs concernant les demandeurs d'asile faisant l'objet de procédures d'urgence. Les pratiques des États membres dans ce domaine ne sont pas les mêmes. Y aura-t-il une harmonisation ?

Avec les accords de réadmission, il y a en réalité un transfert de responsabilité de la gestion migratoire de l'Union européenne vers les pays tiers ; et ce transfert se fait au détriment du respect des droits de l'Homme.

L'intégration des personnes étrangères ira-t-elle jusqu'à la reconnaissance de droits politiques, tout particulièrement le droit de vote ?

M. Brice Hortefeux :

À titre personnel, je suis favorable au droit de vote des étrangers, mais sous réserve de réciprocité.

Il n'existe pas d'obligation générale de prévoir un recours suspensif en cas de rejet d'une demande d'asile. Ainsi, les demandeurs d'asile inscrits en procédure prioritaire ne bénéficient pas d'un tel recours suspensif. En revanche, conformément à l'arrêt Gebremedhin c/France, rendu le 26 avril 2007 par la Cour européenne des droits de l'Homme, le recours a un caractère suspensif pour les demandeurs d'asile déboutés à la frontière.

La conclusion d'accords de réadmission me paraît indispensable pour progresser sur la voie d'une immigration concertée. Il faut un peu plus de responsabilité collective dans ce domaine et donc l'Union européenne doit se saisir davantage de ces procédures de réadmission.

M. Jean-René Lecerf :

Lors d'un récent colloque organisé par France-Terre d'asile, la préoccupation a été exprimée de l'accès des demandeurs d'asile au territoire européen dans un contexte de renforcement du contrôle des frontières. En outre, le caractère obsolète du règlement de Dublin sur le traitement des demandes d'asile a été souligné, en raison du caractère mécanique de la définition de l'État responsable et du très grand éclectisme entre les États membres pour le traitement des demandes. Lors de ce même colloque, le commissaire Jacques Barrot a estimé que ces deux préoccupations étaient justifiées.

M. Brice Hortefeux :

Le volet relatif à l'asile du Pacte me paraît de nature à répondre à ces préoccupations. Le bureau d'appui européen devra favoriser une harmonisation des pratiques et des procédures et, par conséquent, des décisions prises par les États membres en matière d'asile. Le Pacte prévoit aussi de renforcer la coopération avec le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), notamment en étudiant, sur la base du volontariat, la réinstallation sur le territoire de l'Union de personnes placées sous la protection du Haut Commissariat et en invitant la Commission à présenter, en liaison avec le Haut Commissariat, des propositions de coopération avec les États tiers en vue de renforcer les capacités de leurs systèmes de protection.

Mme Alima Boumediene-Thiery :

Va-t-on aller vers une harmonisation européenne de la question des recours et de leur caractère suspensif ?

M. Brice Hortefeux :

Ce n'est pas évoqué dans le Pacte sur l'immigration et l'asile.

M. Robert Bret :

Compte tenu de la position que vous venez d'exprimer sur le droit de vote des étrangers, allez-vous saisir les autres États de la Méditerranée de cette question de la réciprocité ?

J'ai visité récemment le centre de rétention administrative de Nîmes où étaient retenus des étrangers qui avaient dû quitter le centre de Vincennes à la suite de l'incendie de ce centre. J'ai été surpris de constater que ce sont les associations, et non pas l'État, qui ont dû prendre des dispositions pour faciliter le retour des personnes concernées en région parisienne. Elles ont donc dû assumer des responsabilités publiques face à la défaillance de l'État.

La présidence française pourrait faire avancer le dossier des Roms qui est depuis trop longtemps bloqué au niveau de l'Union européenne. Si je prends l'exemple des Bouches du Rhône, 2 500 personnes ont été recensées. Or elles se trouvent dans la situation de n'être ni expulsables, ni régularisables. Une succession de décisions de justice ne fait que déplacer le problème sans le régler dans un contexte de fort rejet par la population, ce qui n'est pas sans risque.

M. Brice Hortefeux :

Sur le droit de vote des étrangers, j'ai exprimé une position personnelle qui ne saurait engager le Gouvernement.

Les associations, notamment la CIMADE, jouent leur rôle dans les centres de rétention administrative à travers des subventions qui sont versées par l'État. A la suite de l'incendie du centre de rétention de Vincennes, l'objectif a été que ces personnes, victimes d'incendiaires volontaires, ne restent pas sans toit. Elles ont donc été orientées vers d'autres centres, à Lille, Nîmes et Palaiseau.

Les Roms constituent une diaspora très nombreuse. Le Gouvernement roumain a approuvé la politique de la France à leur égard. Un accord est par ailleurs en cours de négociation avec l'agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM). Il existe également un fonds de soutien européen, le fonds social européen, qui finance, entre autres, des actions d'aide à l'insertion des Roms et qui a financé pour 275 millions d'euros des actions destinées au Roms sur la période 2000-2006.

M. Hubert Haenel :

Je relève qu'une conférence entre les États membres sur l'asile aura lieu les 8 et 9 septembre prochains. Vous pourrez donc présenter les conclusions de cette conférence lors de la réunion conjointe du Parlement européen et des parlements nationaux sur la migration et l'intégration qui se tiendra à Bruxelles les 10 et 11 septembre 2008.

Politique de coopération

Point sur l'Union pour la Méditerranée

Communication de M. Robert del Picchia

À quelques jours du sommet de Paris, il m'est apparu nécessaire de faire le point sur l'une des priorités de la présidence française de l'Union européenne, l'Union pour la Méditerranée (UPM).

1. Les évolutions d'une initiative française

L'Union pour la Méditerranée constitue, après une série d'évolutions, l'aboutissement d'une initiative française, officialisée par le président de la République lors de la conférence des ambassadeurs du 27 août 2007 et précisée par le discours prononcé à Tanger le 23 octobre suivant.

Elle part du constat de l'insuffisance des résultats du partenariat euro-méditerranéen, dit « processus de Barcelone », engagé en 1995 entre les États membres de l'Union européenne et dix pays de la rive sud de la Méditerranée (1(*)), qui comporte trois volets : dialogue politique ; coopération économique et libre-échange ; dialogue humain, social et culturel. En effet, cette région ne connaît ni la paix, ni la stabilité, ni la prospérité, qui étaient les objectifs initialement affichés du processus de Barcelone. De surcroît, les pays méditerranéens ont l'impression d'un désintérêt de l'Union européenne, en particulier après les élargissements à l'Est.

Afin de surmonter une fracture méditerranéenne considérée comme persistante, la France a présenté un projet ambitieux visant à constituer ce qui était alors connu sous le terme « Union de la Méditerranée » (UM). Dans son discours de Tanger, le président de la République indiquait : « Nous bâtirons l'Union de la Méditerranée comme l'Union de l'Europe ». Il la présentait également comme « une expérience originale, unique », une « aventure inédite », « une rupture ». Le chef de l'État, invoquant les pères fondateurs de l'Europe, estimait que « l'Union de la Méditerranée, ce sera d'abord une Union de projets ». Enfin, il précisait que, « dans l'esprit de la France, l'Union de la Méditerranée ne se confond pas avec le processus euro-méditerranéen ».

Cette approche a indéniablement inquiété nos partenaires, ainsi que la Commission européenne. Le terme « union » implique en effet un certain degré d'intégration et des institutions spécifiques, susceptibles de concurrencer celles de l'Union européenne. Des craintes existaient également quant à la possibilité de voir les États membres de l'Union européenne, mais non riverains de la Méditerranée, exclus d'une telle union. Plusieurs questions essentielles se posaient en effet : quels pays auraient vocation à faire partie de cette union ? Comment celle-ci se positionnerait-elle par rapport à l'Union européenne ? Que deviendraient le processus de Barcelone et la politique européenne de voisinage ? De quelles ressources financières cette union disposerait-elle ? Pourquoi privilégier le voisinage sud de l'Union européenne plutôt que son voisinage oriental ?

Devant ces réticences, exprimées en particulier par l'Allemagne, qui craignait d'être exclue de ce projet ou de voir son rôle limité à celui d'un observateur de la nouvelle union, mais aussi par certains pays du Sud, les termes du débat ont évolué. Le 20 décembre 2007, « l'appel de Rome », lancé par les dirigeants français, italiens et espagnols, a marqué les premières inflexions : la coopération est privilégiée à l'intégration, le rôle du processus de Barcelone est réaffirmé, l'accent est porté sur le caractère pragmatique du projet. En outre, on a cherché à rassurer les pays candidats, dont la Turquie.

Des doutes ont néanmoins subsisté, en particulier sur les risques de concurrencer l'Union européenne, sur la question du financement et sur le périmètre de la nouvelle union. Sur ce dernier point, l'Allemagne a sans doute été l'État membre le plus réservé et Angela Merkel n'a pas hésité à se dire « sceptique ».

Le Conseil européen des 13 et 14 mars 2008, tenu à Bruxelles, a formalisé l'accord auquel la France et l'Allemagne étaient parvenues lors d'une rencontre du Président de la République et de la Chancelière allemande à Hanovre, le 3 mars. Les deux pays ont présenté un document commun lors du Conseil européen de telle sorte que « l'Union pour la Méditerranée », et non plus l'Union de la Méditerranée - un changement sémantique qui n'est pas neutre -, est devenue un projet franco-allemand.

Une déclaration a été annexée aux conclusions de la présidence, selon laquelle « le Conseil européen a approuvé le principe d'une Union pour la Méditerranée qui englobera les États membres de l'UE et les États riverains de la Méditerranée qui ne sont pas membres de l'UE. Il a invité la Commission à présenter au Conseil les propositions nécessaires pour définir les modalités de ce qu'on appellera « Le processus de Barcelone : une Union pour la Méditerranée », en vue du sommet qui se tiendra à Paris le 13 juillet 2008 ».

Ainsi les conclusions du Conseil européen prennent-elles en compte les préoccupations allemandes. L'Union pour la Méditerranée reprend les acquis de Barcelone et s'inscrit dans le cadre des procédures et des institutions communautaires. Il s'agit d'une relance du processus de Barcelone et non plus d'une initiative distincte. En revanche, la démarche en termes de projets et la tenue d'un sommet à Paris sont confirmées.

2. La communication de la Commission européenne du 20 mai 2008

Le 20 mai dernier, la Commission européenne a rendu publique une communication de Mme Benita Ferrero-Waldner, commissaire en charge des relations extérieures et de la politique européenne de voisinage, intitulée Le processus de Barcelone : Union pour la Méditerranée, conformément au mandat que lui avait confié le Conseil européen des 13 et 14 mars.

La Commission dresse d'abord un état de la coopération euro-méditerranéenne plus de dix ans après la conférence de Barcelone, sans ignorer les difficultés rencontrées ni les lacunes observées. Elle regrette notamment l'insuffisance de l'intégration économique Sud/Sud et constate l'absence de convergence économique entre l'Union européenne et la plupart des pays du Sud. La Commission estime que « le moment est venu d'insuffler un nouvel élan au processus de Barcelone ». Pour elle, il s'agit toutefois de « s'appuyer sur les éléments fructueux » de Barcelone et de les renforcer. Ainsi la Commission se montre-t-elle attachée à inscrire l'Union pour la Méditerranée dans la continuité du processus de Barcelone. Elle insiste sur la reprise des trois volets de celui-ci, « épine dorsale des relations euro-méditerranéennes », et souhaite en conserver les structures actuelles. Enfin, elle considère que l'UPM doit englober, outre les pays méditerranéens partenaires, « tous les États membres de l'UE », ainsi qu'elle-même.

Le texte de la Commission officialise le sommet de Paris du 13 juillet à l'occasion duquel sera prise la décision formelle de créer l'UPM et d'établir sa structure, son mode de fonctionnement et ses objectifs. Il est prévu que les conclusions du sommet, qui doivent être adoptées par consensus, incluent une déclaration politique et « peut-être » une courte liste de projets régionaux concrets à mettre en oeuvre. La Commission prévoit l'organisation de sommets bisannuels des chefs de gouvernement, qui se tiendraient alternativement dans l'Union européenne et dans les pays partenaires méditerranéens. Elle souhaite que l'Assemblée parlementaire euro-méditerranéenne (APEM) devienne l'assemblée de l'UPM.

Les institutions de l'UPM doivent refléter un meilleur partage des responsabilités tout en s'inscrivant dans le cadre des traités. Une coprésidence serait ainsi instituée, dans un souci de rééquilibrage du processus. La Commission précise que « l'un des présidents sera originaire de l'UE », et évite ainsi d'indiquer que la présidence reviendra pour deux ans à un État membre, à l'exception du premier sommet, qui doit se dérouler sous présidence française. Elle ajoute en revanche que la coprésidence européenne doit respecter les dispositions communautaires, en particulier celles du traité de Lisbonne après son entrée en vigueur, sur la représentation extérieure de l'Union. L'UPM serait ainsi présidée, côté européen, par le futur président du Conseil européen et le président de la Commission. La France ne pourrait donc pas présider l'UPM pendant deux ans, jusqu'au prochain sommet de 2010.

La Commission propose la création d'institutions spécifiques :

- d'abord un comité permanent conjoint, dont l'objet est de « renforcer et mieux équilibrer la gouvernance ». Il serait composé des représentants de tous les États parties à l'UPM et de la Commission et siègerait à Bruxelles. Il assisterait la coprésidence dans la préparation des sommets et des diverses réunions ministérielles, en particulier celles des ministres des affaires étrangères, et préparerait les réunions des hauts fonctionnaires. Ce comité, chargé du pilotage et du suivi du partenariat, doit permettre de lui donner une impulsion politique ;

- ensuite, un secrétariat qui pourrait avoir une personnalité juridique distincte et un statut autonome. Il serait composé d'une vingtaine de fonctionnaires détachés et rémunérés par leur État respectif, et doté d'un secrétaire général et de son adjoint, chacun d'eux étant issu de l'une des deux rives de la Méditerranée. Le lieu de son siège n'est pas précisé, et la décision doit être prise à l'unanimité. Son rôle devrait surtout être centré sur les projets soutenus par l'UPM : il devrait identifier les projets en amont et en assurer le suivi après leur validation par les participants au sommet. Le secrétariat serait également chargé de recueillir les financements. Il serait dépourvu d'influence politique et resterait sous le contrôle du comité permanent conjoint.

La communication de la Commission, reprenant sur ce point la démarche française initiale, note que « la dimension projet devrait figurer au coeur » de l'UPM. Il s'agirait de « projets visibles et pertinents pour les citoyens de la région ». La Commission, en vue du sommet du 13 juillet 2008, a d'ores et déjà recensé quatre projets - autoroutes de la mer, dépollution de la Méditerranée et saine gouvernance environnementale, protection civile, plan solaire méditerranéen - faisant l'objet de l'annexe 1 de sa communication, cette liste n'étant pas exhaustive. Elle précise que la contribution communautaire au financement de ces projets ne saurait se faire au détriment des dotations budgétaires bilatérales inscrites dans les perspectives financières, l'instrument européen de voisinage et de partenariat par exemple.

La Commission souhaite limiter le recours aux fonds communautaires. Le financement des projets soutenus par l'UPM devrait donc essentiellement reposer sur des ressources complémentaires à ces fonds, provenant par exemple du secteur privé, de contributions étatiques ou encore d'institutions financières internationales.

Après le Conseil européen des 19 et 20 juin dernier, tenu à Bruxelles, les conclusions de la présidence indiquent que « le « Processus de Barcelone : Union pour la Méditerranée » [...] insufflera une nouvelle dynamique dans les relations que l'Union entretient avec les pays méditerranéens et viendra compléter les relations bilatérales existantes, qui se poursuivront dans leur cadre d'action actuel ». Elles confirment également qu'une déclaration commune doit être adoptée lors du sommet de Paris.

3. Les questions restant en suspens

Le sommet de Paris du 13 juillet prochain devrait constituer l'acte fondateur de l'Union pour la Méditerranée. En principe, 44 États devraient y participer : les 27 États membres de l'UE, les 12 pays partenaires, la Libye, actuel observateur dans le processus de Barcelone, et 4 États invités par la présidence française : la Croatie, la Bosnie-Herzégovine, le Monténégro et Monaco. Le sommet devrait également inviter un certain nombre d'observateurs : la Ligue arabe, l'Union africaine, l'Union du Maghreb arabe et le Conseil de coopération du Golfe.

Plusieurs questions restent en suspens quelques jours avant le sommet.

En premier lieu, le processus de Barcelone s'était heurté à de nombreux et profonds obstacles politiques qui n'ont pas disparu. Quel sera leur impact sur l'UPM ? Celle-ci continue de s'inscrire dans un contexte géopolitique complexe, marqué par la persistance du conflit israélo-palestinien, la situation en Irak, les tensions avec l'Iran, ou encore les divergences entre pays du Sud, entre l'Algérie et le Maroc par exemple. Les pays arabes ont demandé à plusieurs reprises des clarifications sur la présence d'Israël au sommet et cette question a longtemps fait peser des incertitudes sur la présence du président syrien, Bachar Al Assad. Quant au colonel Kadhafi, il a d'ores et indiqué qu'il ne viendrait pas à Paris. La Turquie perçoit l'UPM comme un substitut à son adhésion à l'Union européenne.

De surcroît, la coopération Sud/Sud demeure largement insuffisante. Les pays méditerranéens ne forment pas un ensemble homogène et n'ont pas d'intérêts nécessairement convergents, loin s'en faut. La plupart d'entre eux sont surtout intéressés par les relations bilatérales qu'ils entretiennent avec l'Union européenne. Or, ils se méfient de l'UPM car ils craignent que la coopération multilatérale ne soit privilégiée par rapport à la coopération bilatérale, qui a représenté 4,67 milliards d'euros entre 2000 et 2007, et donc aux dotations par pays.

Or, chaque pays du Sud a ses objectifs propres. L'Algérie rejette l'idée d'une zone de libre-échange et recherche un partenariat énergétique étroit. Elle attend de l'Union européenne une aide pour sortir de sa dépendance aux hydrocarbures et pour diversifier ses exportations. Elle constitue sans doute le pays qui exprime les plus fortes réserves, son ministre des affaires étrangères ayant même parlé d' « échec programmé » de l'UPM, et le président Bouteflika a longtemps fait planer le doute sur sa participation au sommet du 13 juillet 2008, avant d'annoncer finalement sa présence. L'Égypte, qui est fortement pressentie pour assurer la coprésidence de l'UPM au titre de la rive Sud, suscite une certaine jalousie parmi ses voisins. Quant au Maroc, il souhaite pouvoir bénéficier d'un statut avancé dans ses relations avec l'UE, tandis qu'Israël revendique un statut spécial.

La seconde question concerne les divergences demeurant sur l'étendue du mandat du secrétariat de l'UPM. La France est favorable à un mandat large, alors que de nombreux États membres et la Commission, au contraire, le souhaiteraient limité. En tout état de cause, il est probable que le sommet du 13 juillet adoptera le principe de la création d'un secrétariat, le détail de son fonctionnement devant être arrêté lors de la réunion des ministres des affaires étrangères, en novembre prochain. Plusieurs pays sont candidats pour accueillir le secrétariat sur leur territoire, notamment Malte et le Maroc, mais la Tunisie semble actuellement la mieux placée.

Enfin, on notera que le projet d'UPM suscite d'autres initiatives de coopération régionale en Europe. Fin mai dernier, la Pologne et la Suède ont présenté une proposition conjointe visant à renforcer la dimension orientale de la politique européenne de voisinage par le développement d'un « Partenariat oriental » avec l'Ukraine, la Moldavie, la Géorgie, l'Arménie, l'Azerbaïdjan et la Biélorussie. Il s'agit à la fois d'approfondir la coopération bilatérale et de créer une structure permanente de coopération multilatérale entre les 27 États membres de l'UE et ces six pays.

Compte rendu sommaire du débat

Mme Alima Boumediene-Thiery :

Je ne cacherai pas mon scepticisme sur l'Union pour la Méditerranée. Quelle sera en effet sa valeur ajoutée, dès lors qu'il est admis que le processus de Barcelone est un échec ? Je regrette également que les peuples soient tenus à l'écart de l'UPM.

M. Hubert Haenel :

Le sujet est d'importance et je souhaite que Robert del Picchia présente à la délégation une nouvelle communication faisant le point sur les décisions qui auront été prises au cours du sommet du 13 juillet 2008.

M. Christian Cointat :

Pour ma part, je ne suis pas pessimiste. Je pense qu'il est indispensable que l'Europe mette l'accent sur la coopération régionale et, de ce point de vue, l'UPM va dans le bon sens. Selon moi, développer la dimension orientale de l'Union européenne serait également une bonne chose.


* Cette réunion est en commun avec la commission des affaires économiques.

* Cette réunion est en commun avec la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.

* (1) Il s'agit de la Turquie, de l'Algérie, du Maroc, de la Tunisie, de l'Égypte, de la Jordanie, du Liban, de la Syrie, de l'Autorité palestinienne et d'Israël. La Libye a un statut d'observateur aux conférences des ministres des affaires étrangères ainsi qu'aux réunions des hauts fonctionnaires. La Mauritanie et l'Albanie sont devenues membres du processus de Barcelone en novembre 2007.