Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 9 novembre 2004
Economie, finances et fiscalité - Justice et affaires intérieures
Economie, finances et fiscalité - Justice et affaires intérieures
Audition de Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée aux Affaires européennes, sur le Conseil européen des 4 et 5 novembre 2004
M. Hubert Haenel :
Je suis heureux de vous accueillir au nom de la délégation du Sénat qui a été reconstituée il y a quelques semaines et qui a connu alors un profond renouvellement puisque la moitié des sénateurs qui la constituent sont de nouveaux membres de la délégation. La venue du ministre des Affaires européennes devant la délégation au lendemain d'un Conseil européen répond à une tradition qui, au fil des ans et des gouvernements, ne s'est jamais démentie. Et je sais que vous êtes, comme nous-mêmes, attachée à cette tradition.
Le Conseil européen des 4 et 5 novembre s'est consacré essentiellement à deux sujets. Le premier est ce que l'on appelle la stratégie de Lisbonne. C'est une appellation un peu étrange et mal comprise de nos concitoyens. Au-delà de l'appellation, le contenu de cette « stratégie de développement économique, social et environnemental » reste souvent un peu vague et flou. Nous sommes là en effet dans un domaine où il est souvent difficile de distinguer clairement ce qui revient à l'Union et ce qui revient aux États membres.
Le second sujet était le nouveau programme pluriannuel dans le domaine de la Justice et des Affaires intérieures. Notre collègue Pierre Fauchon nous a présenté, la semaine dernière, le volet judiciaire de ce programme. Mais les aspects les plus novateurs de ce nouveau programme paraissent davantage résider dans le volet consacré à l'immigration et à l'asile.
Au-delà de ce Conseil européen, peut-être pouvez-vous, Madame la ministre, tirer quelques enseignements des péripéties qui ont marqué la constitution de la nouvelle Commission européenne ? Au-delà de l'affirmation de la démocratie parlementaire au sein de l'Union, ne risque-t-on pas d'assister à un nouvel affaiblissement de la Commission ?
Enfin, je crois qu'il serait bon que vous nous disiez quelques mots de la campagne d'information et de débats que le Gouvernement à l'intention de lancer sur le projet de traité constitutionnel. Je sais que vous avez, hier, réuni les représentants du milieu associatif. Pouvez-vous nous dire quelques mots du dispositif que le Gouvernement envisage de mettre en place pour stimuler le débat sur l'Europe ?
Mme Claudie Haigneré :
Je suis moi aussi très heureuse de revenir vers vous, après notre précédente rencontre du mois de juin dernier, pour vous présenter les résultats du Conseil européen qui vient de se tenir, les 4 et 5 novembre.
Ce Conseil européen de novembre aura été en quelque sorte un Conseil de transition, entre la fin de la Conférence intergouvernementale et la signature du traité constitutionnel d'une part, et le Conseil européen du 17 décembre qui portera notamment sur la Turquie, d'autre part. Il n'en reste pas moins que certaines dispositions importantes pour l'avenir de l'Union ont été prises les 4 et 5 novembre, essentiellement en ce qui concerne la stratégie de Lisbonne et le volet Justice et Affaires intérieures. Le Conseil a également insisté sur la nécessité pour l'Union et les États membres de mieux communiquer sur l'Europe et d'encourager la participation des citoyens au débat, particulièrement dans le contexte de la ratification du traité constitutionnel. Comme vous m'avez interrogée à ce sujet, Monsieur le Président, je vous indique que nous sommes aujourd'hui en ordre de bataille en vue du débat référendaire. Une brochure « Mode d'emploi » présentant objectivement la Constitution a été rédigée. Un site Internet spécifique est ouvert, permettant une information interactive. Un centre d'appel téléphonique est en place. Un dispositif de formation est également prévu. L'opération « 1000 témoins » permettra aux citoyens de rencontrer des personnalités qui pourront leur parler du traité constitutionnel et de l'Europe. Bref, le Gouvernement est prêt à jouer un rôle d'information du citoyen et d'animation du débat national.
Mais, en préliminaire, je voudrais dire quelques mots d'un événement qui, sans être à l'ordre du jour du Conseil, n'en a pas moins été un moment important : l'adoption par le Conseil des ministres, d'un commun accord avec le Président Barroso, de la liste des commissaires. Comme vous le savez, l'Italien Rocco Buttiglione est remplacé par Franco Frattini, et la lettone Ingrida Udre fait place à son compatriote Andris Piebalgs. Ce dernier aura en charge l'Énergie en lieu et place du Hongrois Lazzlo Kovacs qui s'occupera de la Fiscalité. Il reste encore à organiser trois nouvelles auditions : celles-ci pourraient avoir lieu à partir des 15 et 16 novembre, et le Parlement pourrait voter le 18 novembre.
Paradoxalement, je pense que cet épisode aura été salutaire. Il a montré une nouvelle fois que le Parlement européen, constamment renforcé par les traités successifs et bientôt, espérons-le, par le traité constitutionnel, entend exercer pleinement ses pouvoirs. Au total, avec cette crise, l'Europe a franchi un nouveau pas vers l'affirmation de son identité politique, et ce point est essentiel ; la ratification de la Constitution devrait permettre d'aller plus loin encore dans cette direction.
1. La « stratégie de Lisbonne »
Le Conseil européen a abordé, en premier lieu, la modernisation de la politique économique, sociale et environnementale de l'Union européenne, en faisant le point sur la révision de la stratégie de Lisbonne prévue en 2005. Un échange de vues des chefs d'État et de gouvernement a eu lieu à la suite d'une présentation du rapport du groupe de haut niveau dirigé par Wim Kok.
Revenons un moment, si vous le voulez bien, sur cette « stratégie de Lisbonne ». On en parle peu, voire pas du tout, en France. Et c'est pourtant l'un des éléments majeurs de l'agenda européen des prochains mois. C'est la priorité du Président Barroso, qui animera lui-même l'action des commissaires concernés. Et, par son caractère transversal, cette priorité déterminera une bonne partie de l'agenda européen. Tout a commencé en 2000. Réunis à Lisbonne pour le Conseil européen de printemps, les chefs d'État et de gouvernement des Quinze s'étaient engagés à ce que l'Union devienne, d'ici 2010, « l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde ». L'idée majeure était que l'action des États membres serait plus efficace s'ils se coordonnaient pour mener les réformes économiques nécessaires pour redynamiser la croissance et l'emploi. L'Europe devait innover, se placer au coeur de la compétition pour la connaissance, et cela dans l'ambition de préserver son modèle social et son cadre environnemental.
Quel jugement porter aujourd'hui ? Le rapport Kok fait un diagnostic équilibré que l'on peut partager. Le résultat est globalement décevant, particulièrement pour la productivité, qui « décroche » par rapport aux Etats-Unis, et pour les taux d'emplois, qui sont bien loin des objectifs. Reste qu'une réelle dynamique s'est enclenchée, en faveur de réformes économiques et sociales à l'échelle de l'Europe. La question, à présent, est de savoir comment faire mieux. Je crois en effet, comme le préconise le rapport Kok, qu'il ne faut pas faiblir devant de premiers résultats décevants, mais au contraire relever le défi au plus vite et « revitaliser » cette stratégie. Vos questions pourront être l'occasion de revenir plus précisément sur certains points. Je voulais rappeler simplement les grandes lignes de l'action que peut mener l'Europe. Le rapport Kok propose un certain nombre de pistes intéressantes, en portant l'accent :
- sur l'« économie de la connaissance », ce qui implique des actions concrètes : incitations fiscales pour l'investissement dans la recherche, pôles de compétitivité, mobilité des chercheurs, etc ;
- sur la réforme économique et la suppression des obstacles au marché intérieur européen ;
- sur le marché de travail, par l'inclusion des jeunes, des plus âgés, des femmes, par la formation continue.
Au Conseil européen, tant le Président du Parlement européen, la Commission que les États membres sont convenus que la poursuite du processus était indispensable. Les États membres ont aussi insisté sur l'équilibre de la stratégie, qui doit intégrer les préoccupations sociales et environnementales. À la veille du sommet, la France, l'Allemagne, l'Espagne et la Suède avaient adressé une lettre commune à leurs homologues dans laquelle ils soulignaient le défi du vieillissement de la population, l'enjeu de la jeunesse et de sa place dans la société européenne, appelant à faire le pari de la jeunesse par un « pacte européen pour la jeunesse ». La France doit faire des propositions à ses partenaires pour compléter les préconisations du rapport Kok d'ici au printemps 2005. La question démographique doit y tenir une place centrale. Le rôle des jeunes également, à travers leur mobilité au sein de l'Europe en particulier. L'enjeu de notre industrie européenne forte et moderne doit également être traité, comme l'ont demandé tout particulièrement la France et l'Allemagne au Conseil européen. Enfin, les dimensions sociales et environnementales de Lisbonne doivent continuer à retenir toute notre attention.
Mais le plus important reste très probablement la méthode. Vous le savez bien, personne ne parle de la stratégie de Lisbonne hors de Bruxelles et de Strasbourg. L'absence de débat politique autour de cette question est préoccupante. Elle conduit à une absence de légitimité démocratique des objectifs qui ne sont pas connus ni acceptés par les citoyens, à une absence d'appropriation par les États, ce qui se traduit par de très faibles résultats de mise en oeuvre. Le rapport Kok propose des pistes intéressantes pour y remédier : l'implication plus forte du Parlement européen (par une commission permanente), l'élaboration de stratégies nationales qui seraient débattues par les parlements nationaux. Il faut replacer la stratégie de Lisbonne dans le débat politique, dans la discussion avec les entreprises et les partenaires sociaux. Cela sera ma priorité dans les mois qui viennent, et je crois que le Parlement, et particulièrement votre délégation, a un rôle éminent à jouer à ce sujet.
2. Le programme de La Haye (« Tampere II »)
Le Conseil européen a approuvé le « programme de La Haye » pour l'approfondissement de l'espace européen de liberté, de sécurité et de justice. Le résultat est satisfaisant. Nous y avons largement contribué, notamment à travers une concertation exemplaire avec nos partenaires espagnols. La Commission européenne proposera en 2005 un plan d'action pour la mise en oeuvre de ces engagements. Il s'agira d'une seconde et décisive étape dans ce domaine, après le programme Tampere I (1999-2004).
· Dans le domaine de l'asile et des migrations
Un système commun d'asile sera mis en place d'ici à 2010 pour éviter que les mouvements de réfugiés ne répondent aux disparités des systèmes des différents États membres. Il s'agit d'un élément important pour un pays comme le nôtre. La perspective de la mise en place de bureaux communs pour les visas est réaffirmée. La suggestion visant à mettre en place des centres d'accueil de réfugiés dans les pays tiers n'a pas été retenue, toute évolution en la matière devant faire l'objet d'un examen précis au regard des impératifs de respect des droits fondamentaux de l'Homme. La perspective de la mise en place d'une police européenne des frontières est rappelée, comme contribution importante à terme à la sécurité des frontières extérieures de l'Union.
Toute référence à des quotas d'immigration a été écartée. La politique d'immigration légale restera du ressort des États membres et notamment la détermination du volume des entrées des migrants légaux, comme cela est prévu dans la Constitution et comme nous y avons toujours veillé. Le Conseil européen a décidé de prévoir en 2005 le passage à la majorité qualifiée pour les décisions concernant le contrôle des frontières extérieures (par exemple l'entrée des nouveaux États membres dans l'espace Schengen après 2006 et l'évaluation par la Commission de la sécurité des frontières externes), et l'immigration illégale. L'importance des politiques d'intégration est soulignée, ce qui correspond à notre volonté de promouvoir l'intégration des immigrants légaux. Enfin, le Conseil européen encourage la Commission et le Conseil à développer une approche globale du partenariat avec nos partenaires tiers, notamment méditerranéen, selon une démarche incitative et non répressive.
· Le renforcement de la coopération judiciaire et policière
Dans le domaine pénal, l'objectif prioritaire d'une amélioration de l'échange d'informations et de données est affirmé, avec les nécessaires garde-fous, notamment juridiques. L'accent est mis sur la lutte contre le terrorisme et singulièrement son financement, mais également sur le soutien aux victimes. Le Conseil appelle au renforcement d'Europol, y compris par une mise en oeuvre rapide des possibilités ouvertes par le nouveau traité (règles de fonctionnement, contrôle démocratique). En matière de lutte contre la drogue, le programme sera complété par la nouvelle « stratégie contre les drogues de l'Union européenne pour la période 2005/2012 », qui devra être adopté d'ici la fin de l'année, et qui repose sur un équilibre entre répression et prévention, action contre l'offre et action contre la demande.
Dans le domaine du droit civil, de nouvelles avancées sont prévues, notamment pour le règlement des conflits de juridiction et sur les sujets touchant aux successions et à la famille. Sur ce dernier point, toute harmonisation est exclue sur des sujets qui, tel le mariage, sont marqués par une profonde diversité des situations nationales.
En matière de droit pénal, un rapprochement des procédures est prévu. Le Conseil européen en appelle au renforcement d'Eurojust, que nous concevons dans la perspective de la mise en place du parquet européen.
· Les décisions européennes déjà prises devront être mises en oeuvre par tous pour construire la confiance mutuelle entre États membres
Il s'agit de veiller à une meilleure mise en oeuvre des décisions par les États, tant au niveau de leur transposition que de leur application effective par les juridictions nationales. Dans ce contexte, nous avons insisté sur les systèmes d'évaluation et de formation qui doivent constituer la pièce maîtresse d'un nouvel édifice aux dimensions étendues à celles de l'Europe à vingt-cinq.
Tout reposera, plus que jamais, sur la confiance que le fonctionnement effectif des systèmes juridiques des États membres devra inspirer aux citoyens européens. L'évaluation devra donc concerner le fonctionnement effectif des systèmes judiciaires des États membres. Le mandat d'arrêt européen s'impose à nos yeux comme un cas exemplaire : il s'agit d'une avancée majeure pour l'espace judiciaire européen, dont il faut s'assurer de la mise en oeuvre effective par l'ensemble des États membres.
· Nous veillerons particulièrement à la mise en oeuvre des avancées attendues pour les droits et des libertés
À la demande de la France, les travaux européens pour la répression du racisme et l'antisémitisme seront relancés. Les droits des victimes sont mieux reconnus notamment s'agissant du terrorisme.
Mme Marie-Thérèse Hermange :
J'ai rapporté au Parlement européen la « stratégie de Lisbonne ». J'avais alors constaté, et cela me paraît toujours vrai, que l'Europe se contentait de discours, tandis que d'autres zones du monde se développaient rapidement et n'avaient pas notre handicap démographique. Les politiques européennes, par exemple les fonds structurels, interviennent en soutien de tel ou tel secteur, mais ne donnent pas une impulsion. L'Union n'est pas visible, ne sachant pas dégager des priorités, les afficher clairement, et leur attribuer les financements adéquats. Pour créer plus d'emplois, il faudrait développer un nouveau savoir-faire.
Mme Alima Boumediene-Thiery :
J'ai, quant à moi, rapporté au Parlement européen pour l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Et j'ai constaté des avancées sur certains points, comme la reconnaissance mutuelle des décisions et le mandat d'arrêt européen, mais guère de progrès sur l'espace de liberté proprement dit. Deux questions à cet égard restent en suspens. Tout d'abord, le problème de la politique commune de l'immigration, avec la question des réadmissions - c'est-à-dire des expulsions - qui sont en contradiction avec les besoins de l'Europe pour sa main-d'oeuvre et son équilibre démographique. Ensuite, le problème de la citoyenneté européenne, certains droits fondamentaux étant attachés à la nationalité et étant donc garantis aux Européens, mais non à toutes les personnes résidant dans l'Union.
Je souhaiterais également évoquer le problème de la protection des données personnelles. Nous ne devrions pas accepter que soient conclus des accords avec des pays tiers qui ne donnent pas des garanties suffisantes sur le respect des droits de l'Homme. En outre, l'accord conclu avec les États-Unis ne protège pas suffisamment les données.
Enfin, je souhaiterais avoir des précisions sur la transformation de l'observatoire du racisme et de la xénophobie en agence des droits humains. Quelles avancées entraînera cette transformation ? Y aura-t-il de nouveaux pouvoirs en liaison avec le changement de statut ?
M. Jean Bizet :
Je suis déçu du bilan de la stratégie de Lisbonne. Le brevet communautaire reste bloqué. Il n'y a pas eu d'impulsion en faveur des sciences du vivant. L'osmose entre recherche publique et recherche privée ne progresse pas, contrairement à ce qui se passe aux États-Unis. Pourquoi ne parvenons-nous pas à avancer sur ces points ? Le fossé se creuse avec les États-Unis où, par exemple, 70 % des nouveaux médicaments sont mis au point. Or, c'est la recherche-développement d'aujourd'hui qui fait les emplois de demain !
M. Christian Cointat :
C'est la Commission qui va impulser la politique européenne dans les prochaines années. Or, je constate que la commissaire néerlandaise, Nelly Kroes, est restée en place, malgré les conflits d'intérêts qui lui étaient reprochés ; et cela parce que le gouvernement néerlandais s'est battu en ce sens. Selon vous, est-ce normal ? Dès lors que les autres gouvernements se battent pour défendre la place de leurs ressortissants au sein de la Commission, est-il normal que la France se contente de cette portion congrue qu'est le secteur des transports ? Enfin, est-il exact que le secteur de la Justice et des Affaires intérieures ait été proposé à Jacques Barrot ?
M. Jacques Blanc :
Le Conseil européen a-t-il examiné le partenariat avec les pays méditerranéens seulement sous l'angle limité des flux migratoires, ou en posant le problème d'un partenariat approfondi ?
J'observe que le document sur la Constitution que vous venez de nous distribuer et qui s'intitule « Mode d'emploi » ne dit rien du Comité des régions. Cela vous paraît-il normal ?
Mme Claudie Haigneré :
Je répondrai d'abord sur la stratégie de Lisbonne. C'est vrai, il faut aller plus loin que le rapport Kok. Nous devons mieux cibler les objectifs, revoir la méthode, mettre au point de meilleurs outils. Sur le brevet communautaire, nous espérons aboutir dans des conditions respectant la diversité linguistique. Assurément, il faut mieux utiliser les moyens européens tels que le PCRD et les fonds structurels, mais aussi réussir une meilleure articulation avec le niveau national, en prévoyant un « temps européen » lors du Conseil européen de printemps, et un « temps national » lors des débats budgétaires à l'automne. L'initiative du « pacte pour la jeunesse » vise à combler certaines lacunes en mettant l'accent, d'une part, sur une meilleure cohérence entre formations et emplois, et, d'autre part, sur la politique de la famille pour répondre au déficit démographique ; certains États membres ont également évoqué, sur ce dernier point, le rôle de l'immigration.
Je ne crois pas que la France soit réduite à la portion congrue au sein de la Commission. Jacques Barrot est au contraire un des piliers de celle-ci, avec un rôle important auprès du Président ; son poste est en réalité très transversal. Quant au cas de Nelly Kroes, les services de la Commission ont étudié de près les éventuels conflits d'intérêt et le président Barroso a mûrement réfléchi à la situation. Nelly Kroes ne participera pas au traitement des affaires chaque fois qu'il y aura risque de conflit d'intérêts.
J'en viens à l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Pour ce qui est de la protection des données, nous suivons attentivement les problèmes posés par des accords avec les pays tiers. L'accord conclu avec les États-Unis pour les transports aériens devra être rendu plus rationnel et plus acceptable.
Mme Alima Boumediene-Thiery :
Je constate que des accords entre Europol et des pays tiers ont déjà été adoptés !
Mme Claudie Haigneré :
Pour ce qui est de l'agence des droits de l'Homme, la Commission présentera bientôt une proposition de règlement. Cette agence aura un rôle à jouer pour la pleine application de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Mais je crois aussi qu'il faudrait un effort de rationalisation, pour respecter les compétences du Conseil de l'Europe.
Enfin, le partenariat euro-méditerranéen n'était pas à l'ordre du jour du Conseil européen. Toutefois, l'Espagne et la France ont avancé une proposition conjointe en faveur d'une gestion différente des fonds du programme MEDA, en prévoyant un véritable partenariat sur le modèle de l'utilisation des fonds structurels dans l'Union.