Allez au contenu, Allez à la navigation

Recherche Recherche avancée

Réunion de la délégation pour l'Union européenne du jeudi 9 novembre 2006




Subsidiarité

Participation au test organisé par le Comité des régions

Communication de M. Jacques Blanc

Le Comité des régions d'Europe a décidé de contribuer à l'application du principe de subsidiarité dans l'Union européenne, en considérant que non seulement les États membres, mais aussi les pouvoirs régionaux et locaux étaient intéressés au respect de ce principe. Que le Comité des régions ait un rôle à jouer dans ce domaine avait été reconnu par le traité constitutionnel, qui lui permettait de saisir la Cour de justice pour faire respecter le principe de subsidiarité, lorsqu'il s'agissait de textes pour lesquels la consultation du Comité des régions est obligatoire.

Le Comité des régions s'est engagé dans une phase expérimentale - un peu comme l'a fait la COSAC - en choisissant un petit nombre de textes et en recueillant à leur sujet les observations et les prises de position d'un certain nombre de participants volontaires. Le test lancé par le Comité des régions porte sur deux documents présentés par la Commission européenne :

- une proposition de recommandation établissant un « cadre européen de certification (CEC) pour l'apprentissage tout au long de la vie » ;

- une communication sur « l'efficacité et l'équité des systèmes d'éducation et de formation ».

Les participants à ce test sont principalement des parlements régionaux ou des exécutifs régionaux. On y trouve aussi des groupements comme l'Association des régions de France ou le Conseil des communes et régions d'Europe.

Étant membre du bureau du Comité des régions, il m'a semblé intéressant que notre délégation participe à cette expérience. Le Sénat est le représentant des collectivités territoriales de notre pays : les travaux du Comité des régions d'Europe ont donc naturellement un intérêt pour la délégation européenne du Sénat.

Il me semble que, dans la phase de tâtonnement et de mise en place que nous traversons aujourd'hui en matière de subsidiarité, il n'est pas mauvais de confronter les avis et les expériences. Donc, en plein accord avec le président du Comité des régions, Michel Delebarre, et avec le président de notre délégation, j'ai souhaité vous proposer une analyse, sous l'angle de la subsidiarité et de la proportionnalité, des deux textes retenus par le Comité des régions, à qui le résultat de notre examen sera transmis. Nous verrons plus tard, naturellement, si et sous quelle forme nous devons continuer à développer une collaboration avec le Comité des régions dans ce domaine. Aujourd'hui, il s'agit seulement de participer à un test.

Je précise que, ce faisant, nous n'alourdissons pas notre ordre du jour, puisque de toute manière nous avions à examiner ces deux textes dans le cadre du dialogue direct avec la Commission mis en place depuis le 1er septembre.

* *

*

1. Proposition de recommandation établissant le cadre européen de certification pour l'apprentissage tout au long de la vie [COM (2006) 479].

> Ce texte, juridiquement, se présente comme une recommandation, mais il faut remarquer que sa nature est en fait plus compliquée, comme le montre son titre : « recommandation établissant le cadre européen des certifications ». En réalité, ce texte met en place un cadre pour la certification des formations, c'est-à-dire pour la reconnaissance du niveau de qualification qu'elles représentent. Ce cadre est décrit en annexe ; il est recommandé aux États membres de l'utiliser comme une référence systématique pour la définition des qualifications et leur reconnaissance.

Le cadre prévu comprend huit niveaux, dont les trois derniers correspondent aux niveaux « Licence-Master-Doctorat » (LMD) mis en place par les ministres de l'Éducation de 45 pays dans le cadre du processus informel couramment appelé « processus de Bologne ». Le cadre européen de certification s'appliquerait à tous les types de formation : formation initiale, formation continue, validation des acquis de l'expérience. Pour sa mise en oeuvre, il est recommandé aux États membres :

- de désigner un « centre national » chargé d'assurer la relation entre le système national de certification et le cadre européen ;

- d'établir pour 2009 des correspondances entre leur système national de certification et le cadre européen, de manière à pouvoir rattacher de manière « transparente » les types de formation reconnus dans l'État membre à un des niveaux définis par le cadre européen ;

- de veiller pour 2011 à ce qu'il soit fait mention du cadre européen de certification dans toutes les nouvelles certifications et dans tous les documents « Europass » (il s'agit des attestations de formation et de compétence destinés à favoriser la mobilité en Europe).

> Comment apprécier ce dispositif du point de vue de la subsidiarité et de la proportionnalité ?

On peut noter, tout d'abord, que la justification apportée par la Commission peut paraître insuffisante. L'argumentation de la Commission est en substance la suivante : le cadre européen de certification vise à rendre comparables les certifications délivrées par les autorités nationales ou régionales en mettant en place un référentiel commun ; cet objectif ne peut être à l'évidence atteint que par une mesure communautaire ; donc, cette mesure est conforme au principe de subsidiarité.

Cela ne suffit pas. Il ne suffit pas de dire que le cadre européen de certification doit être défini à l'échelon européen, ce qui est presque une tautologie. Il faut d'abord montrer que nous avons besoin d'un cadre européen de certification, autrement dit que l'objectif poursuivi est bien conforme au principe de subsidiarité.

En l'occurrence, je répondrai « oui » à cette question, car nous avons besoin de faciliter et d'encourager la mobilité des apprentis, des étudiants, des travailleurs, et que, pour cela, il est souhaitable de pouvoir comparer plus facilement les formations et les niveaux de qualification.

Il y a donc une réelle utilité à la mesure proposée, l'échelon européen est mieux placé que les États membres pour agir, et la proposition respecte pleinement les compétences nationales et locales, puisqu'il s'agit d'une recommandation et non pas d'un dispositif contraignant. (Il ne pourrait d'ailleurs en être autrement puisque le texte se fonde sur les articles 149 et 150 du traité sur la Communauté européenne, qui excluent toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres).

Je crois donc que ce document ne soulève pas de difficulté sous l'angle de la subsidiarité. En revanche, il me paraît poser, dans une certaine mesure, un problème sous l'angle de la proportionnalité. Les moyens sont-ils strictement proportionnés au but poursuivi ?

Il est clair que nous avons besoin de références communes pour définir le niveau des qualifications chaque fois que l'absence de telles références est un obstacle à la mobilité des travailleurs. Mais faut-il se fixer d'emblée comme objectif de rendre comparables l'ensemble des qualifications reconnues par des voies diverses dans tous les États membres ? Une telle ambition semble quelque peu disproportionnée avec les obstacles effectivement rencontrés pour la mobilité des travailleurs.

La Commission souligne elle-même la difficulté de l'exercice, en rappelant qu'elle avait entrepris en 1985 la mise en place d'un système de comparaison des qualifications de formation professionnelle et qu'elle avait ainsi elle-même comparé 219 qualifications dans 19 secteurs ; or, ces travaux ont été abandonnés parce que, selon la Commission, ils mobilisaient des ressources importantes et ne débouchaient pas sur des résultats utiles, « en raison de l'évolution constante et rapide des qualifications visées ».

Dans ces conditions, il me paraîtrait plus conforme au principe de proportionnalité de retenir une conception plus progressive de la mise en oeuvre du cadre européen de certification.

Il serait à mon avis plus judicieux, au moins dans un premier temps, d'examiner dans quels secteurs la difficulté de comparer les qualifications fait sérieusement obstacle à la mobilité des travailleurs et des apprentis et de se concentrer sur ces secteurs. Peut-être même faudrait-il commencer en retenant un secteur précis, pour examiner quelle charge représente la mise en oeuvre du cadre européen de certification et voir si les résultats sont probants. Car si chaque État membre interprète à sa façon le cadre européen, les qualifications seront-elles plus comparables qu'auparavant ? Il me semble donc qu'il serait opportun de disposer d'un bilan coût/avantages à partir d'une première expérience, avant de décider de lancer le dispositif à grande échelle.

J'aurais donc tendance à penser que la proposition de la Commission est partiellement contraire au principe de proportionnalité, dans la mesure où, en voulant mettre en place d'emblée un système général de certification couvrant tous les domaines, elle se place au-delà de ce qui est nécessaire à la mobilité européenne des apprentis et des travailleurs (pour ce qui est des étudiants, le problème paraît aujourd'hui réglé pour l'essentiel). Il serait à mon avis souhaitable de se concentrer dans un premier temps sur les obstacles à la mobilité intra-européenne pour rendre le texte pleinement compatible avec la proportionnalité.

* *

*

2. Communication de la Commission : efficacité et équité des systèmes européens d'éducation et de formation [COM (2006) 481].

Je serai très bref à ce sujet, car il s'agit d'un document de réflexion à caractère très général qui est une contribution intéressante, mais qui, me semble-t-il, n'apporte guère d'idées fondamentalement nouvelles dans le débat sur l'éducation ouvert peu ou prou dans tous les États membres.

Il est toujours utile d'examiner les communications de ce type dans la mesure où elles peuvent annoncer ou préfigurer un acte législatif ultérieur.

En l'occurrence, ce n'est pas le cas, puisque l'on est dans un domaine où les compétences communautaires sont réduites et ne peuvent prendre la forme d'une directive ou d'un règlement.

Ma conclusion sera donc que, par sa nature, ce document ne soulève pas de problème de subsidiarité ou de proportionnalité.

* *

*

À l'issue de la communication de M. Jacques Blanc, la délégation a approuvé ses conclusions et décidé de les transmettre au Comité des régions d'Europe.

Examen de deux textes signalés par le Bundesrat

Communication de M. Hubert Haenel

Lors de la réunion commune que nous avions tenue à Strasbourg avec nos homologues du Bundesrat, il avait été convenu que nous nous tiendrions mutuellement informés des cas où nous estimerions qu'un texte est contraire au principe de subsidiarité.

Le Bundesrat a récemment attiré notre attention, dans ce cadre, sur deux textes présentés cet été par la Commission européenne. Nous n'avons pas eu à examiner ces textes selon nos procédures habituelles, car ils n'entrent pas dans le champ d'application de l'article 88-4 de la Constitution. Nous ne pouvons pas non plus les examiner dans le cadre de la nouvelle procédure de dialogue avec la Commission européenne. Celle-ci s'applique en effet aux textes postérieurs au 1er septembre dernier ; or, les textes en cause sont antérieurs de deux mois. C'est donc seulement au titre de notre collaboration avec le Bundesrat que, de manière exceptionnelle, ces deux documents sont inscrits à notre ordre du jour.

Une telle situation ne se reproduira plus, puisque désormais la Commission nous saisit directement de tous les textes qu'elle adopte. Il n'y aura donc plus de textes que le Bundesrat examine alors que nous n'en sommes pas saisis. Il n'en demeurera pas moins important que le Bundesrat continue d'attirer notre attention sur les textes qui lui paraissent contraires au principe de subsidiarité.

* *

*

1. Recommandation sur la prévention des blessures et la promotion de la sécurité. COM (2006) 329.

Ce texte recommande :

- que chaque État membre mette en place un système national de surveillance et de notification des blessures ;

- que chaque État membre établisse un plan national de prévention des blessures ;

- que la prévention des blessures soit intégrée dans la formation des professionnels de la santé.

À côté de ce volet national le texte recommande :

- la mise en place d'un système européen de surveillance des blessures alimenté par les données des systèmes mis en place dans chaque État membre ;

- la création d'un mécanisme européen d'échange d'informations sur les bonnes pratiques ;

- l'élaboration par la Commission d'un rapport de suivi au bout de quatre ans.

Le Bundesrat estime que la prévention des blessures ne nécessite pas un dispositif aussi lourd, qui apparaît contraire au principe de proportionnalité. Le Bundesrat relève par ailleurs que la Commission n'établit pas que la prévention des blessures dépasse la compétence des États membres et n'est pas suffisamment réalisée à leur échelon ; il estime donc que le texte est également contraire au principe de subsidiarité.

Il est difficile de ne pas partager l'appréciation du Bundesrat sur le contenu de ce document.

Pour ce qui est de sa forme juridique, il faut noter qu'il s'agit d'une « recommandation », donc d'un texte non contraignant. Sa portée est donc limitée. Néanmoins, l'expérience montre que les recommandations sont souvent une étape avant le recours à un instrument plus contraignant. Il n'est donc pas inutile d'intervenir dès ce stade pour poser le problème de la subsidiarité et de la proportionnalité.

Je vous propose donc de suivre l'avis du Bundesrat sur ce texte et d'alerter en ce sens le Gouvernement.

* *

*

2. Communication de la Commission concernant le réexamen du cadre réglementaire européen pour les réseaux et services de communication électronique. SEC (2006) 816 et SEC (2006) 817.

Dans ce cas, le Bundesrat n'évoque pas explicitement les principes de subsidiarité et de proportionnalité. Il soulève en réalité un problème de compétence communautaire sur un point précis.

Dans sa communication, la Commission estime qu'une des grandes difficultés qu'elle rencontre pour une application homogène du cadre réglementaire européen réside dans la disparité des pratiques des tribunaux nationaux. Lorsque les juridictions nationales sont saisies d'une décision des autorités de régulation nationale, « le traitement des demandes en référé varie largement d'un tribunal à l'autre ». Certains tribunaux nationaux suspendent systématiquement, dans ce cas, la décision de l'autorité de régulation nationale, pendant la durée de la période où cette décision peut être contestée. D'autres ne le font pas. Pour parvenir à une application homogène de la réglementation, la Commission propose d'établir à l'échelon communautaire des critères pour la suspension des décisions des autorités de régulation nationale.

Selon le Bundesrat, la Communauté n'a pas compétence pour s'immiscer dans la procédure juridictionnelle nationale en fixant des critères à suivre par les tribunaux pour le traitement des demandes en référé.

Cette observation est fondée, mais on voit que le problème soulevé par le Bundesrat est un problème de compétence : les traités ne donnent pas à la Communauté les pouvoirs requis pour prendre la mesure envisagée. Nous ne sommes pas, à strictement parler, sur le terrain de la subsidiarité et de la proportionnalité. Naturellement, rien ne nous interdit de soulever des problèmes de base juridique. Nous l'avons fait plus d'une fois sur tel ou tel sujet. Mais je crois que nous avons intérêt à distinguer le contrôle de la base juridique du contrôle proprement dit de la subsidiarité et de la proportionnalité.

Dans le contrôle de la base juridique, on se pose le problème : la Communauté est-elle habilitée par les traités à agir ? Dans le contrôle de la subsidiarité, on se pose un autre problème : même si la Communauté est habilitée à agir, est-il nécessaire qu'elle intervienne ; est-elle mieux placée que l'échelon national ou local pour atteindre l'objectif poursuivi ? Dans le contrôle de la proportionnalité, on se demande : est-ce qu'on ne va pas trop loin ; est-ce qu'on ne pourrait pas obtenir le même résultat avec des moyens plus légers et moins contraignants ?

On voit bien que, en l'occurrence, ce n'est pas vraiment un problème de subsidiarité ou de proportionnalité qui est posé, mais un problème de compétence, de base juridique.

Donc, sur ce texte, je ne vous propose pas de suivre l'avis du Bundesrat, non pas qu'il ait tort sur le fond, bien au contraire, mais parce que la question soulevée n'entre pas à mon avis dans le champ du contrôle de subsidiarité et de proportionnalité.

Compte rendu sommaire du débat

M. Pierre Fauchon :

J'approuve la volonté de développer une coopération avec le Bundesrat. Mais nous devons être conscients que celui-ci est radicalement différent du Sénat français. Sa vie est dominée par le problème des rapports entre les Länder et l'État fédéral. Le système fédéral allemand vient d'être profondément révisé : le Bundesrat aura moins de droits dans l'élaboration de la législation fédérale, tandis que les Länder, en contrepartie, auront davantage de pouvoirs autonomes. La problématique de base du Bundesrat n'est pas la nôtre.

L'Allemagne avait connu une évolution vers une plus grande centralisation. Il y a aujourd'hui un retour du balancier vers les Länder, qui s'accompagne d'un risque de coupure entre les Länder les plus riches et les moins riches. Le dynamisme d'un Land comme le Baden-Württemberg est impressionnant. Est-ce que cette évolution encourage l'esprit européen en Allemagne ? On peut se poser la question.

Pour le texte concernant les blessures, j'avoue être dubitatif devant les observations du Bundesrat. De quelles blessures parle-t-on ?

M. Hubert Haenel :

Voici la définition qui est donnée dans la communication accompagnant le document :

« Une blessure est une lésion physique qui se produit lorsque l'organisme est exposé à une énergie intense (mécanique, thermique, électrique, chimique ou radiante). Elle peut également résulter de l'insuffisance d'un élément vital (noyade, strangulation ou gelure). Le délai entre l'exposition et la survenue de la blessure doit être court. Les blessures sont souvent classées en deux catégories : les blessures involontaires (résultant d'un accident) et les blessures volontaires (causées par un acte de violence dirigé contre soi-même ou interpersonnel). »

M. Pierre Fauchon :

Il me semble que, dans certains domaines comme les accidents du travail, il ne serait pas inutile d'unifier les lois en Europe. Je pense également, par exemple, aux accidents de circulation aérienne ou aux épidémies ayant une incidence transfrontalière comme l'encéphalite spongiforme bovine : dans de tels domaines, une intervention européenne est légitime.

M. Robert Bret :

Nous voilà très loin des « engelures »mentionnées par le document.

M. Hubert Haenel :

Je comprends et je partage votre souci d'une action européenne plus affirmée pour les questions de nature transfrontalière. Mais il ne semble pas que ce soit le cas ici puisque les priorités retenues sont les suivantes :

- « la sécurité des enfants et des adolescents ;

- « la sécurité des personnes âgées ;

- « la sécurité des usagers vulnérables de la route ;

- « la prévention des blessures sportives ;

- « la prévention des blessures causées par des produits ou des services ;

- « la prévention de l'automutilation ;

- « la prévention de la violence interpersonnelle. »

Par exemple, pour ce qui concerne la sécurité des enfants et des adolescents, le document mentionne les « risques de blessure grave auxquels sont exposés à la maison les enfants d'âge préscolaire (chute, ébouillantage, suffocation, empoisonnement, noyade), la sécurité des terrains de jeu et celle des produits destinés aux enfants ainsi que l'utilisation de dispositifs de maintien en voiture et au port des casques à bicyclettes pour les enfants plus âgés. »

Il ne semble pas que des questions de ce type relèvent, par nature, du niveau européen.

M. Jacques Blanc :

On voit, à partir d'exemples de ce type, qu'il n'est pas facile de trouver le bon équilibre en matière de subsidiarité et de proportionnalité. Des intentions européennes excellentes sont parfois compromises par le fait qu'on ne reconnaît pas que la question peut être, au moins en partie, mieux réglée par un échelon plus proche du terrain. La notion de proportionnalité me paraît particulièrement importante : il faut éviter les développements excessifs et s'en tenir à ce qui est nécessaire.

* *

*

À l'issue du débat, la délégation a décidé d'attirer l'attention du Gouvernement sur les difficultés que paraît soulever, au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité, la proposition de recommandation COM (2006) 329 sur la prévention des blessures et la promotion de la sécurité.

Examen des textes adressés par la Commission européenne
aux parlements nationaux depuis le 1er septembre 2006

Communication de M. Hubert Haenel

La Convention sur l'avenir de l'Europe avait reconnu que, pour assurer un contrôle effectif du respect du principe de subsidiarité par les institutions européennes, il fallait s'appuyer sur les parlements nationaux. À cet effet, le traité constitutionnel avait prévu un mécanisme à double détente :

- le « carton jaune » (avis motivé adressé à la Commission européenne, dans les six semaines suivant la présentation d'un texte, par toute chambre d'un parlement national),

- le « carton rouge » (possibilité de saisir la Cour de justice après l'adoption d'un texte par les institutions européennes).

L'échec des référendums en France et aux Pays-Bas n'a pas permis de mettre en oeuvre ces mécanismes. Cependant, l'idée s'est imposée qu'un des éléments du malaise des opinions publiques qui s'était révélé lors des référendums tenait à ce que les citoyens ne comprenaient pas quand l'Union européenne était compétente pour agir et pourquoi il était normal qu'elle intervienne pour telle ou telle réglementation. C'est pourquoi il a été décidé d'examiner ce qui pouvait être fait à traité constant pour permettre une meilleure prise en compte des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

C'est dans ce contexte que le président Barroso a proposé, d'une part, que la Commission européenne adresse directement aux parlements nationaux les propositions et documents de consultation à partir du 1er septembre 2006, et, d'autre part, que les parlements nationaux fassent connaître directement à la Commission leurs observations sur la subsidiarité et la proportionnalité.

Cette proposition a reçu le soutien unanime de la COSAC (y compris donc des représentants du Parlement européen), puis a été approuvée par le Conseil européen.

Depuis le 1er septembre, la Commission nous adresse donc directement ses propositions et ses documents de consultation. Entre le 1er septembre et le 31 octobre, c'est-à-dire en deux mois, nous avons ainsi reçu 137 textes. Cela signifie que, chaque année, la Commission devrait nous adresser environ 800 textes. C'est deux fois plus que le nombre des textes dont nous sommes saisis par le Gouvernement en application de l'article 88-4 de la Constitution.

Il va nous falloir réfléchir à une méthode pour l'examen de ces textes, prenant en compte à la fois leur nombre et l'exigence de rapidité. Comme il s'agit d'un examen au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité, il nous faut en effet agir dans les six semaines suivant la transmission du texte.


Extrait des conclusions du Conseil européen
des 15 et 16 juin 2006

« Le Conseil européen fait observer l'interdépendance qui existe entre les processus législatifs européen et nationaux. Il se félicite donc de l'engagement qu'a pris la Commission de rendre toutes ses nouvelles propositions et ses documents de consultation directement accessibles aux parlements nationaux, et d'inviter ceux-ci à lui faire part de leurs réactions afin d'améliorer le processus d'élaboration des politiques. La Commission est invitée à examiner avec toute l'attention requise les observations formulées par les parlements nationaux, eu égard en particulier aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. Les parlements nationaux sont encouragés à renforcer leur coopération dans le cadre de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) lors du contrôle de l'application du principe de subsidiarité. »

Pour notre réunion d'aujourd'hui, nous allons nous pencher sur les textes que nous avons reçus entre le 1er septembre et le 24 octobre. Il s'agit déjà de 110 documents.

Fort heureusement, la plupart de ces textes n'appellent manifestement pas d'observations de notre part :

- soit parce qu'ils portent sur des matières où la question de la subsidiarité ne se pose pas ;

- soit parce qu'il s'agit de documents sans portée normative et qui ne préfigurent pas une initiative législative ;

- soit parce qu'ils se situent à un stade tardif de la procédure législative (par exemple, communication de la Commission sur une position commune du Conseil) et n'apportent pas d'éléments nouveaux ;

- soit parce qu'il s'agit de textes de codification.

De plus, un certain nombre de textes peuvent être regroupés en un ensemble ; c'est ainsi que, parfois, nous sommes saisis d'un document de consultation, d'une étude d'impact, et d'une proposition de directive traitant d'un même sujet.

En conséquence, sur ce premier paquet de 110 documents, il n'y a qu'une très faible partie qui me semble mériter un examen plus attentif sous l'angle de la subsidiarité et de la proportionnalité. En l'occurrence, j'en ai distingué six. Vous avez reçu la liste de ces 110 documents et il est possible que l'un d'entre vous souhaite que nous ajoutions quelques textes supplémentaires aux six textes que j'ai sélectionnés. Je précise que je n'ai pas retenu le texte relatif à l'achèvement du marché intérieur des services postaux dans la mesure où ce texte fait l'objet du deuxième test au sein de la COSAC et que nous l'examinerons donc d'une manière spécifique au cours d'une autre séance. De plus, nous avons déjà examiné tout à l'heure l'un de ces 110 textes - celui qui traite du cadre européen de certification - lorsque nous avons participé au test organisé par le Comité des régions.

Je vais maintenant présenter les six textes retenus.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Y a-t-il des observations sur la liste des textes transmis par la Commission et sur la sélection des documents à examiner de plus près ?

M. Roland Ries :

On parle de l'« inflation législative » française, mais je vois que l'Europe n'échappe pas à ce phénomène ! Il est vrai que tous ces textes ne sont pas législatifs - je vois par exemple que nous avons reçu un rapport sur « la région administrative Macao » - mais le nombre total des documents est assez impressionnant.

M. Jacques Blanc :

Parmi les textes non sélectionnés, la Communication de la Commission sur l'élaboration d'indicateurs agro-environnementaux me paraît important.

M. Robert Bret :

Je ferais la même observation sur les documents concernant le « Fonds mondial pour la promotion de l'efficacité énergétique et des énergies renouvelables ».

M. Hubert Haenel :

Ce sont assurément des sujets à aborder sur le fond. Mais en ce qui concerne spécifiquement la subsidiarité et la proportionnalité - qui est le seul objet de notre exercice d'aujourd'hui - ces textes ne sont pas de nature à soulever des difficultés et n'appellent donc pas d'examen. Mais rien ne nous empêche d'aborder ces questions dans un autre cadre.

Y a-t-il des observations sur les projets d'observations ?

M. Pierre Fauchon :

Je voudrais souligner qu'une intervention européenne en matière de gestion de la sécurité des infrastructures routières me paraît a priori légitime, si l'on songe par exemple au drame du tunnel du Mont-Blanc. Je doute qu'un simple « échange de bonnes pratiques » soit à la mesure du problème.

M. Hubert Haenel :

Néanmoins, il ne paraît pas inutile de demander à la Commission de justifier davantage sa proposition. Si son utilité est avérée, nous ne la contesterons naturellement pas ! Le but de notre intervention n'est pas de gêner ou d'entraver les initiatives de la Commission, mais d'engager un dialogue. C'est pourquoi nous avons intérêt à questionner la Commission pour qu'elle justifie de manière précise les raisons pour lesquelles une action doit être menée par l'Union et jusqu'à quel point de détail cette action doit aller. Dans l'idéal, nous ne devrions pas avoir besoin de poser ces questions, car les réponses devraient déjà se trouver dans les exposés des motifs de la Commission. Peut-être arriverons-nous un jour à une situation dans laquelle nous n'aurons plus à demander des précisions à la Commission. Mais nous n'en sommes pas encore là.

M. Pierre Fauchon :

Bien comprise, cette procédure de dialogue avec la Commission peut effectivement être utile. Il y a, auprès de la Commission, des lobbies, certes utiles et bien intentionnés, mais qui - parce que c'est leur raison d'être et leur échelon d'action - poussent à toujours plus de réglementation européenne, parfois au-delà du nécessaire. Une vigilance constructive des parlements nationaux peut avoir un effet dissuasif utile.

*

À l'issue du débat, la délégation a adopté ses observations sur les six textes retenus et a décidé de les transmettre à la Commission européenne. Elle y a ajouté les observations qu'elle a formulées sur la proposition de recommandation établissant un cadre européen de certification, examinée dans le cadre de la participation au test organisé par le Comité des régions.

________________________

Lettre adressée à M. José Manuel Barroso à l'issue de la réunion 

 

Monsieur le Président,

Depuis le 1er septembre, la Commission européenne transmet ses nouvelles propositions et ses documents de consultation directement aux parlements nationaux en sorte que ceux-ci puissent lui faire part de leurs réactions afin d'améliorer le processus d'élaboration des politiques. Soucieux de répondre à l'invitation du Conseil européen d'instituer un dialogue entre la Commission européenne et les parlements nationaux à partir des observations formulées par ces derniers, eu égard en particulier aux principes de subsidiarité et de proportionnalité, le Sénat français a examiné les textes que la Commission lui a adressés directement entre le 1er septembre et le 24 octobre 2006.

Parmi les cent dix textes concernés, il nous a semblé que la plupart ne posaient pas de difficulté particulière au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité ; seuls sept textes ont paru nécessiter un examen plus attentif, auxquels il convient d'ajouter la directive relative à l'achèvement du marché intérieur des services postaux qui a été sélectionnée à cet effet par la COSAC et que nous examinerons prochainement.

Je vous fais parvenir, ci-joint, les observations que nous avons formulées à propos de ces sept textes.

Nous ne manquerons pas d'examiner avec la plus grande attention les réponses que la Commission européenne apportera à ces observations.

Je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l'assurance de mes sentiments les meilleurs.

PJ

Hubert HAENEL

Monsieur José Manuel BARROSO

Président de la Commission européenne

COMMISSION EUROPÉENNE

200 rue de la Loi

B - 1049 BRUXELLES

________________________

Textes examinés au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité

 

LIVRE VERT SUR LES TECHNOLOGIES DE DÉTECTION DANS LE TRAVAIL DES SERVICES RÉPRESSIFS, DES DOUANES ET D'AUTRES SERVICES DE SÉCURITÉ
COM (2006) 474 final

Objet :

Il s'agit d'un Livre vert qui porte sur les « technologies de détection » utilisées par les services de sécurité pour lutter contre le terrorisme et la criminalité (détecteurs portatifs, portiques de sécurité, dispositifs de surveillance, détection des caractéristiques biométriques, outils de fouille de données, etc). La Commission européenne s'interroge dans ce document sur le rôle que pourrait jouer l'Union européenne pour encourager le développement de ces technologies. Elle envisage notamment de dresser un inventaire des pratiques existantes, de développer l'échange de bonnes pratiques, d'améliorer l'interopérabilité des systèmes, voire d'adopter des normes communes et d'établir un système européen de certification.

Motivation de la Commission au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

La Commission ne fournit aucune motivation.

Éléments d'appréciation au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité : 

Comme il est mentionné dans ce Livre vert : « la Commission ne veut pas réinventer la roue, mais dresser l'inventaire des bonnes approches et pratiques existantes, de les soutenir et de les diffuser dans toute l'Union ». La plupart des mesures envisagées ne semblent pas soulever de difficultés au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Il en va ainsi de l'amélioration de l'interopérabilité entre les différents systèmes des États membres, étant donné que cette mesure permettrait de renforcer l'efficacité de la lutte contre le terrorisme et la criminalité transfrontalière.

On peut toutefois s'interroger au sujet de l'adoption éventuelle de normes communes en la matière et sur la création d'un système européen de certification. En effet, la Commission européenne considère, dans son Livre vert, que la grande diversité des systèmes nationaux rend en elle-même indispensable l'adoption de normes minimales communes. Or, cette affirmation n'est appuyée par aucune argumentation. Dès lors, on ne voit pas très bien quelle serait l'utilité d'une harmonisation européenne dans ce domaine. On peut même penser que l'efficacité des technologies de détection repose sur leur diversité au sein de l'Union et sur leur adaptation aux conditions locales.

Observations :

Livre vert sur les technologies de détection dans le travail des services répressifs, des douanes et d'autres services de sécurité (COM (2006) 474 final)

*

La délégation pour l'Union européenne du Sénat demande à la Commission européenne de préciser quelle serait la « valeur ajoutée » de normes communes en matière de technologies de détection et d'un système européen de certification.

Ce texte peut être consulté à l'adresse suivante :

/europe/textes_europeens/e3259.pdf

 

PROPOSITION DE RECOMMANDATION ÉTABLISSANT LE CADRE EUROPÉEN DES CERTIFICATIONS POUR L'APPRENTISSAGE TOUT AU LONG DE LA VIE
COM (2006) 479 final

Objet :

Ce texte met en place un cadre européen pour la certification des formations, c'est-à-dire pour la reconnaissance du niveau de qualification qu'elles représentent. Il est recommandé aux États membres de l'utiliser comme une référence systématique pour la définition des qualifications et leur reconnaissance.

Le cadre prévu comprend huit niveaux, dont les trois derniers correspondent aux niveaux « Licence-Master-Doctorat » (LMD) mis en place par les ministres de l'Éducation de 45 pays dans le cadre du processus informel couramment appelé « processus de Bologne ».

Le cadre européen de certification s'appliquerait aux différents types de formation. Il est recommandé aux États membres :

- de désigner un « centre national » chargé d'assurer la relation entre le système national de certification et le cadre européen ;

- d'établir pour 2009 des correspondances entre leur système national de certification et le cadre européen, de manière à pouvoir rattacher de manière « transparente » les types de formation reconnus dans l'État membre à un des niveaux définis par le cadre européen ;

- de veiller pour 2011 à ce qu'il soit fait mention du cadre européen de certification dans toutes les nouvelles certifications et dans tous les documents « Europass » (il s'agit des attestations de formation et de compétence destinés à favoriser la mobilité en Europe).

Motivation de la Commission au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

La Commission avance notamment les justifications suivantes :

- le cadre européen de certification « vise essentiellement à faciliter la transposition et la comparaison des certifications délivrées par les autorités nationales. Ce problème étant de nature transnationale, il ne pourra pas être réglé par les États membres, en particulier puisque le manque de confiance entre les parties prenantes aux niveaux national et sectoriel a été identifié comme l'une des premières causes du manque de transparence et l'un des principaux obstacles au transfert des certifications ».

- la recommandation « est conforme au principe de proportionnalité dès lors qu'elle ne remplace ou définit aucun système national des certifications et/ou aucune certification, et qu'elle laisse aux États membres le soin d'appliquer les dispositions qu'elle prévoit. Puisque les systèmes d'information existants seront utilisés, la charge administrative sera réduite ».

Éléments d'appréciation au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité : 

La justification apportée par la Commission paraît insuffisante. L'argumentation est en substance la suivante : le cadre européen de certification vise à rendre comparables les certifications délivrées par les autorités nationales en mettant en place un référentiel commun ; cet objectif ne peut être à l'évidence atteint que par une mesure communautaire ; donc, cette mesure est conforme au principe de subsidiarité.

Or, il ne peut être suffisant d'affirmer que le cadre européen de certification doit être défini à l'échelon européen, ce qui est presque une tautologie : il faut préalablement montrer qu'un cadre européen de certification est nécessaire.

La réponse doit être d'ailleurs positive, compte tenu du besoin de faciliter et d'encourager la mobilité des apprentis, des étudiants, des travailleurs, ce qui suppose de pouvoir comparer le plus aisément possible les formations et les niveaux de qualification.

Il y a donc une réelle utilité à la mesure proposée, l'échelon européen est mieux placé que les États membres pour agir, et la proposition respecte pleinement les compétences nationales et locales, puisqu'il s'agit d'une recommandation et non pas d'un dispositif contraignant. (Il ne pourrait d'ailleurs en être autrement puisque le texte se fonde sur les articles 149 et 150 du traité sur la Communauté européenne, qui excluent toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres).

Ce document ne soulève donc pas de difficulté sous l'angle de la subsidiarité. En revanche, il paraît poser, dans une certaine mesure, un problème sous l'angle de la proportionnalité. Les moyens sont-ils strictement proportionnés au but poursuivi ?

Il est clair que le recours à des références communes est utile dès lors que les difficultés de comparaison sont un obstacle à la mobilité des travailleurs.

Mais faut-il se fixer d'emblée comme objectif de rendre comparables l'ensemble des qualifications reconnues par des voies diverses dans tous les États membres ? Une telle ambition peut paraître quelque peu disproportionnée avec les obstacles effectivement rencontrés pour la mobilité des travailleurs et des apprentis.

La Commission souligne elle-même la difficulté de l'exercice, en rappelant qu'elle avait entrepris en 1985 la mise en place d'un système de comparaison des qualifications de formation professionnelle et qu'elle avait ainsi elle-même comparé 219 qualifications dans 19 secteurs ; or, ces travaux ont été abandonnés parce que, selon la Commission, ils mobilisaient des ressources importantes et ne débouchaient pas sur des résultats utiles, « en raison de l'évolution constante et rapide des qualifications visées ».

Dans ces conditions, il paraîtrait plus conforme au principe de proportionnalité de retenir une conception plus progressive de la mise en oeuvre du cadre européen de certification.

Il serait sans doute plus judicieux, au moins dans un premier temps, d'examiner dans quels secteurs la difficulté de comparer les qualifications fait sérieusement obstacle à la mobilité des travailleurs et de se concentrer sur ces secteurs. Peut-être faudrait-il commencer en retenant un secteur précis, pour examiner quelle charge représente la mise en œuvre du cadre européen de certification et voir si les résultats sont probants. Il serait en effet opportun de disposer d'un bilan coût/avantages à partir d'une première expérience, avant de décider de lancer le dispositif à grande échelle.

Observations :

Proposition de recommandation établissant le cadre européen des certifications pour l'apprentissage tout au long de la vie (COM (2006) 479 final) 

*

La délégation pour l'Union européenne du Sénat estime que ce texte n'est pas pleinement conforme au principe de proportionnalité, dans la mesure où il ne prévoit pas de concentrer, au moins dans un premier temps, l'effort pour rendre comparable les qualifications sur les secteurs où les difficultés de comparaison font particulièrement obstacle à la mobilité intra européenne. 

 

PROPOSITION DE DIRECTIVE MODIFIANT LA DIRECTIVE 92/49/CE DU CONSEIL ET LES DIRECTIVES, 2002/83/CE, 2004/39/CE, 2005/68/CE ET 2006/48/CE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL EN CE QUI CONCERNE LES RÈGLES DE PROCÉDURE ET LES CRITÈRES D'ÉVALUATION APPLICABLES À L'ÉVALUATION PRUDENTIELLE DES ACQUISITIONS ET AUGMENTATIONS DE PARTICIPATION DANS DES ENTITÉS DU SECTEUR FINANCIER
COM (2006) 507 final

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION ACCOMPAGNANT LA PROPOSITION DE DIRECTIVE (RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT)
SEC (2006) 1117

Objet :

La présente proposition de directive vise, selon la Commission, à améliorer sensiblement la sécurité juridique, la clarté et la transparence des procédures d'autorisation prudentielle applicables aux acquisitions et augmentations de participations dans le capital d'entités relevant des secteurs bancaire, assurantiel ou des valeurs mobilières, notamment par l'adoption d'une procédure d'instruction harmonisée au plan européen, par la fixation d'une liste fermée de critères à appliquer par les autorités nationales et par un droit de communication, au profit de la Commission, des documents de la procédure.

Motivation de la Commission au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

Dans son document de travail résumant l'analyse d'impact de la proposition de directive, la Commission explique que les procédures d'autorisation prudentielle constituent, en pratique, un frein potentiel à cette consolidation transfrontalière. Selon elle, un usage abusif des dispositions actuelles pourrait même permettre d'interdire des fusions ou acquisitions par ailleurs économiquement pertinentes et souhaitables.

L'objectif de la Commission est de veiller à ce que tous les établissements financiers qui souhaitent avoir accès à des marchés au sein de l'Union soient en mesure de mettre en oeuvre la stratégie qu'ils ont décidée sans avoir à surmonter d'obstacles injustifiés. La Commission conclut que l'option consistant à modifier les directives existantes en apportant un certain nombre d'amendements ciblés au cadre actuel est l'approche qu'il convient de privilégier.

Éléments d'appréciation au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité : 

La Commission, sans fournir plus d'information, estime que sa proposition est conforme au principe de subsidiarité et de proportionnalité dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée, à savoir la mise en place de règles de procédure et de critères d'évaluation harmonisés dans l'ensemble de la Communauté, ne peuvent être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire.

Le Comité européen des contrôleurs bancaires (CECB), consulté par la Commission, a estimé de son côté qu'un fonctionnement correct de la procédure applicable à l'évaluation prudentielle de ces opérations dans le secteur financier doit laisser une large marge discrétionnaire aux autorités compétentes. En effet, le système de surveillance prudentielle actuellement en vigueur dans l'Union européenne pour le contrôle des acquisitions et des augmentations de participations dans le capital de sociétés relevant des secteurs des banques, de l'assurance et des valeurs mobilières repose, pour l'instant, sur le principe de la responsabilité des autorités compétentes de l'État membre d'origine. Il est déterminé par l'article 19 de la directive 2006/48/CE, l'article 15 de la directive 92/49/CEE, l'article 15 de la directive 2002/83/CE, les articles 20 à 23 de la directive 2005/68/CE et l'article 10 de la directive 2004/39/CE.

Ce principe de responsabilité des autorités compétentes de l'État membre d'origine comporte une obligation de collaboration étroite entre les autorités du pays d'origine et les autorités du pays d'accueil pour la surveillance des activités des établissements qui opèrent dans des États membres autres que celui de leur siège social. En revanche, il n'implique pas d'unification des règles prudentielles qui sont ainsi mises en oeuvre par les autorités nationales en fonction des particularités propres à chaque pays : en France, l'Autorité des Marchés Financiers (AMF).

La Commission, sans fournir d'éléments probants, considère simplement que le rythme des fusions et acquisitions dans le secteur financier est trop lent et que ce rythme trop lent est sans doute le résultat des conditions d'instruction de ces opérations par les autorités nationales. Elle estime en conséquence que, parmi trois options possibles (statu quo, réglementation non contraignante ou contraignante), seule la solution juridiquement contraignante permettrait d'atteindre les objectifs de sécurité juridique souhaités par les acteurs du marché, notamment par l'adoption d'une liste limitative de critères d'évaluation du candidat acquéreur et par des capacités propres d'investigation de la Commission.

Par ailleurs, la Commission propose d'harmoniser les procédures en fixant des étapes et surtout des délais impératifs, au demeurant plus courts que ceux qui existent dans les procédures nationales en vigueur. Le principe de proportionnalité paraît peu compatible avec la mise en place d'un cadre aussi rigide.

Observations :

- proposition de directive modifiant la directive 92/49/CE du conseil et les directives, 2002/83/CE, 2004/39/CE, 2005/68/CE et 2006/48/CE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les règles de procédure et les critères d'évaluation applicables à l'évaluation prudentielle des acquisitions et augmentations de participation dans des entités du secteur financier (COM (2006) 507 final),

- document de travail des services de la Commission accompagnant la proposition de directive (résumé de l'analyse d'impact) (SEC (2006) 1117)

*

La délégation pour l'Union européenne du Sénat,

- demande à la Commission européenne de justifier de manière concrète les raisons pour lesquelles le maintien d'une marge discrétionnaire laissée aux autorités nationales compétentes met en péril la sécurité juridique, la clarté et la transparence des procédures d'autorisation prudentielle concernées.

- demande en tout état de cause à la Commission de renoncer à l'établissement d'un cadre rigide définissant les étapes de la procédure et les assortissant de délais impératifs.

Ces textes peuvent être consultés aux adresses suivantes :

/europe/textes_europeens/e3249.pdf
(Proposition de directive)

register.consilium.europa.eu/pdf/fr/06/st12/st12915-ad01.fr06.pdf
(Document de travail)

CADRE POUR LA PROTECTION DES SOLS :

PROPOSITION DE DIRECTIVE DÉFINISSANT UN CADRE POUR LA PROTECTION DES SOLS ET MODIFIANT LA DIRECTIVE 2004/35/CE
COM (2006) 232 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION
« STRATÉGIE THÉMATIQUE EN FAVEUR DE LA PROTECTION DES SOLS »
COM (2006) 231 final

ÉTUDE D'IMPACT ACCOMPAGNANT LA COMMUNICATION DE LA COMMISSION SEC (2006) 1165

Objet :

Ce « paquet », qui fait suite à une communication de la Commission de 2002 et à une consultation publique de 2005, prévoit la mise en oeuvre d'une stratégie en faveur de la protection des sols, dernière des sept stratégies thématiques prévue dans le sixième programme d'action pour l'environnement.

Les principales mesures sont les suivantes :

- la proposition de directive impose un recensement des zones à risques par les États membres, qui doivent alors déterminer des programmes de réduction des risques au regard d'objectifs qu'ils se fixent eux-mêmes ;

- elle prévoit un inventaire des sites contaminés et la mise en oeuvre de mesures d'assainissement sur la base de stratégies nationales.

Motivation de la Commission au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

La Commission fournit une motivation approfondie (voir en annexe), au vu d'une étude d'impact détaillée.

Éléments d'appréciation au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

Une intervention européenne en la matière n'est pas infondée, même si elle n'est pas sans impact sur la législation française actuelle, notamment sur les sites contaminés. La protection des sols passe certes d'abord par des actions à l'échelle locale et nationale. Mais une intervention au niveau européen peut aussi se justifier : lien avec d'autres aspects environnementaux de compétence communautaire (eau, sol), fonctionnement du marché intérieur (exigences de dépollution des sites industriels), dimension transfrontalière, sécurité alimentaire.

La proposition apparaît, pour l'essentiel, conforme au principe de proportionnalité. La Commission a en effet écarté le choix de propositions législatives définissant des normes de qualité pour les sols ou des mesures de lutte contre les menaces au profit d'une directive cadre. Dès lors, les mesures proposées (établissement d'un programme de protection des sols, recensement des zones à risque, inventaire des sites contaminés, assainissement desdits sites...) offrent aux États membres une large latitude quant aux moyens et niveaux de leur mise en oeuvre. A cet égard, il convient d'observer que la version finale de la proposition de directive se révèle moins contraignante que le projet initial et a pris en compte ce souci de laisser la plus large marge de manoeuvre aux autorités nationales.

Il reste cependant que ce souci de flexibilité est variable selon les dispositions de la directive. A ce titre, on peut considérer que celles sur la contamination des sols apparaissent plus contraignantes et reposent sans doute plus sur des obligations de moyen que sur des obligations de résultats. Il conviendrait donc de veiller à ce que le coût des mesures envisagées reste compatible avec les avantages attendus, compte tenu des actions d'ores et déjà mises en oeuvre par les États membres.

Observations :

- proposition de directive définissant un cadre pour la protection des sols et modifiant la directive 2004/35/CE (COM (2006) 232 final),

- communication de la commission « stratégie thématique en faveur de la protection des sols » (COM (2006) 231 final),

- étude d'impact accompagnant la communication de la Commission (SEC (2006) 1165)

*

La délégation pour l'Union européenne du Sénat,

- considère que la proposition de directive n'appelle pas d'observation au regard du principe de subsidiarité ;

- demande à la Commission européenne de garantir la proportionnalité des mesures envisagées, et notamment de justifier que le coût de chacune de celles-ci est raisonnable au vu des avantages attendus et des actions déjà mises en oeuvre par les États membres.

Ces textes peuvent être consultés aux adresses suivantes :

/europe/textes_europeens/e3251.pdf
(Proposition de directive)

register.consilium.europa.eu/pdf/fr/06/st12/st12915-ad01.fr06.pdf
(Communication)

register.consilium.europa.eu/pdf/fr/06/st13/st13401-ad02.fr06.pdf

(Étude d'impact)

Annexe :

Extrait de l'exposé des motifs de la proposition de directive

 

 

· « Principe de subsidiarité

 

« Le principe de subsidiarité s'applique dans la mesure où la proposition ne relève pas de la compétence exclusive de la Communauté.

Les objectifs de la proposition ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres pour les raisons exposées ci-après.

« La dégradation du sol dans un État membre ou une région peut avoir des conséquences au-delà des frontières de cet État membre. En effet, il peut arriver en cas d'érosion massive du sol dans un pays que des barrages soient bloqués par l'accumulation de sédiments et que les infrastructures situées en aval dans un autre pays soient endommagées. De la même façon, les nappes d'eau souterraines qui s'écoulent dans des États limitrophes peuvent être polluées par des sites contaminés situés d'un des côtés de la frontière. La diminution des teneurs en matières organiques du sol dans un État membre peut empêcher la Communauté d'atteindre ses objectifs dans le cadre du protocole de Kyoto. Cela signifierait que les coûts du rétablissement de la qualité de l'environnement seraient supportés par un État membre autre que celui dans lequel ont eu cours les pratiques dégradant les sols.

« Étant donné les grandes différences existant entre les régimes nationaux de protection des sols, notamment en qui concerne la contamination, les opérateurs économiques peuvent dans certains cas être soumis à des obligations très différentes d'où une situation déséquilibrée en matière de frais fixes, qui fausse le jeu de la concurrence sur le marché intérieur.

« L'assimilation des contaminants du sol par les cultures vivrières peut avoir des incidences sur la qualité de produits qui s'échangent librement au sein du marché intérieur, d'où un risque pour la santé humaine ou animale. Une action à la source au niveau communautaire complètera les contrôles de qualité réalisés au niveau national pour garantir la sécurité des aliments.

« La dégradation des sols peut affecter de diverses façons la santé des citoyens européens, notamment par exposition directe ou indirecte aux contaminants du sol. Des pertes humaines sont également à craindre en cas de glissements de terrain.

« Les objectifs de la proposition peuvent être mieux réalisés au niveau communautaire pour les raisons indiquées ci-après.

« La dégradation des sols affecte d'autres éléments pour laquelle la législation communautaire prévoit des dispositions pour assurer la protection (par exemple pour l'eau, la nature, la biodiversité, les changements climatiques). Une intervention de la Communauté en faveur de la protection des sols comblera les lacunes et permettra de préserver la qualité de l'environnement de manière cohérente et efficace dans tous les milieux naturels. La protection des sols contribue à la sécurité des aliments et à la productivité de l'agriculture à long terme, principes qui sous-tendent la politique agricole commune financée par la Communauté. Le fait de disposer de principes communs pour définir ce qui est considéré comme une utilisation durable des sols permettra de coordonner les programmes de recherche aux niveaux national et communautaire et de faire ainsi un usage plus rationnel des fonds consacrés à la recherche et au développement pour combler les déficits de connaissances.

« En se dotant d'un cadre ambitieux et cohérent qui se traduira par une meilleure connaissance et une meilleure gestion des sols, la Communauté peut jouer un rôle de premier plan sur la scène internationale où d'autres pays sont extrêmement demandeurs de transfert de connaissances et d'assistance technique.

« Pour le moment, sans l'action de la Communauté pour soutenir leurs efforts, seuls neuf États membres se sont dotés de dispositions législatives spécifiques pour la protection des sols, les autres s'en remettent à certaines dispositions relatives à la préservation des sols qui relèvent d'autres mesures. La plupart des dispositions nationales existantes visent à lutter contre la contamination des sols et bien que les autres menaces soient reconnues, la préservation des fonctions des sols en général n'est pas suffisamment prise en compte. Le meilleur indicateur que l'on puisse trouver pour démontrer que cet objectif sera mieux réalisé par une action commune de la Communauté, ce sont les progrès accomplis pour garantir l'utilisation durable des sols, qui sont extrêmement variables d'un État membre à l'autre.

« La proposition vise à définir des principes, des objectifs et des efforts communs pour tous les États membres afin de garantir des conditions équitables pour tous, et à faire en sorte que tous les États membres prennent en compte toutes les menaces qui pèsent sur les sols dans leurs territoires respectifs afin de ne pas traiter le problème de la protection des sols de façon partielle.

« En conséquence, la proposition est conforme au principe de subsidiarité.

 

· « Principe de proportionnalité

 

« La proposition respecte le principe de proportionnalité pour les raisons indiquées ci-après.

« L'instrument proposé est une directive définissant un cadre pour la protection des sols et la préservation de leurs fonctions. En conformité avec le principe de proportionnalité, les États membres disposent d'une grande latitude pour déterminer les mesures spécifiques les plus adaptées, aux niveaux géographique et administratif les plus appropriés. Il est indispensable que les spécificités régionales et locales en ce qui concerne la variabilité du sol, l'utilisation des terres, les conditions climatologiques locales et les aspects socio-économiques puissent être dûment prises en compte.

« Le niveau d'intervention doit être décidé par les États membres, ce qui permet une utilisation plus rationnelle des capacités administratives nationales. Il en résultera certaines obligations administratives financières supplémentaires, notamment pour les États membres qui n'ont pas arrêté de dispositions pour la protection des sols au niveau national ou régional. Néanmoins, les bénéfices des mesures sur les plans écologique, économique et social, comme il ressort de l'analyse d'impact, sont largement supérieurs aux coûts supportés. »

 

PROPOSITION DE DIRECTIVE SUR LA GESTION DE LA SÉCURITÉ DES INFRASTRUCTURES ROUTIÈRES
COM (2006) 569 final

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION ACCOMPAGNANT LA PROPOSITION DE DIRECTIVE : RÉSUMÉ DE L'ÉVALUATION DES INCIDENCES SEC (2006) 1232

Objet :

Il s'agit d'une proposition de directive concernant la gestion de la sécurité des infrastructures routières pour le réseau transeuropéen de transport. La Commission européenne propose d'étendre à la totalité de l'Union européenne les quatre procédures suivantes, déjà appliquées à des degrés variables dans certains États membres : l'évaluation des incidences sur la sécurité routière lors de la construction de nouvelles routes ; l'audit de la sécurité routière ; la gestion de la sécurité de réseau, fixant des mesures correctives ciblées sur les parties du réseau caractérisées par une forte densité d'accidents ; l'inspection de sécurité menée dans le cadre de l'entretien régulier de la voirie.

Motivation de la Commission au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

En ce qui concerne la subsidiarité, la Commission admet que sa proposition n'est pas de la compétence exclusive de la Communauté, mais considère que l'échange des bonnes pratiques entre États membres n'est pas une solution suffisante en soi pour améliorer la sécurité des infrastructures routières. En ce qui concerne la proportionnalité, la Commission fait valoir que sa proposition limite ses exigences à un ensemble minimal d'éléments, tout en laissant les États membres libres de conserver leurs procédures existantes.

Éléments d'appréciation au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

L'objectif poursuivi d'améliorer la sécurité routière est certes louable, mais l'affirmation de la Commission selon laquelle une réglementation communautaire sera plus efficace que l'échange des bonnes pratiques, qui se fait depuis plusieurs années, relève de la pétition de principe. En effet, la Commission considère que « sans une méthodologie contraignante et un engagement juridique dans toute l'Union européenne, les États membres seuls ne sont pas en mesure de garantir ce niveau commun de sécurité ».

Observations :

- proposition de directive concernant la gestion de la sécurité des infrastructures routières (COM (2006) 569 final),

- document de travail des services de la Commission accompagnant la proposition de directive : résumé de l'évaluation des incidences (SEC (2006) 1232)

*

La délégation pour l'Union européenne du Sénat demande à la Commission européenne de préciser pour quelle raison l'échange des bonnes pratiques entre États membres ne serait pas une solution suffisante pour améliorer la gestion de la sécurité des infrastructures routières.

Ces textes peuvent être consultés aux adresses suivantes :

/europe/textes_europeens/e3264.pdf

(Proposition de directive)

register.consilium.europa.eu/pdf/fr/06/st13/st13874-ad02.fr06.pdf

(Document de travail)

PROPOSITION DE DIRECTIVE SUR LE MONTAGE A POSTERIORI DE RÉTROVISEURS SUR LES POIDS LOURDS IMMATRICULÉS DANS LA COMMUNAUTÉ
COM (2006) 570 final

DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION ACCOMPAGNANT LA PROPOSITION DE DIRECTIVE : RÉSUMÉ DE L'ÉVALUATION DES INCIDENCES SEC (2006) 1239

Objet :

Il s'agit d'une proposition de directive qui étend au parc existant des poids lourds dans l'Union européenne l'obligation d'être équipés de rétroviseurs plus efficaces, réduisant les angles morts, qui existe déjà pour les poids lourds neufs à partir de 2006 en vertu de la directive 2003/97/CE.

Motivation de la Commission au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

En ce qui concerne la subsidiarité, la Commission fait valoir qu'il existe déjà depuis 1971 une législation européenne sur l'homologation des rétroviseurs et que des obligations de montage a posteriori purement nationales (trois États membres ont déjà introduit des législations nationales) pourraient être considérées comme un obstacle au commerce et une atteinte à l'égalité des conditions de concurrence. En ce qui concerne la proportionnalité, la Commission se livre à un bilan coûts-avantages d'après lequel le coût de la mesure serait de 700 millions d'euros pour un gain en termes de vies sauvées évalué à 2,4 milliards d'euros (pour 1 200 vies épargnées).

Éléments d'appréciation au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

L'homologation des rétroviseurs est effectivement une compétence reconnue depuis longtemps à la Communauté et la mesure proposée ne paraît pas d'un coût disproportionné, surtout si l'on considère le coût unitaire qui serait de 150 euros par poids lourd.

Observations :

- proposition de directive sur le montage a posteriori de rétroviseurs sur les poids lourds immatriculés dans la Communauté (COM (2006) 570 final),

- document de travail des services de la Commission accompagnant la proposition de directive : résumé de l'évaluation des incidences (SEC (2006) 1239)

*

La délégation pour l'Union européenne du Sénat estime que cette proposition de directive respecte les principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Ce texte peut être consulté à l'adresse suivante :

/europe/textes_europeens/e3265.pdf
(Proposition de directive)

LIVRE VERT SUR L'AMÉLIORATION DE L'EXÉCUTION DES DÉCISIONS
DE JUSTICE AU SEIN DE L'UNION EUROPÉENNE :
LA SAISIE DES AVOIRS BANCAIRES
COM (2006) 618 final

DOCUMENT DE TRAVAIL ANNEXÉ
SEC (2006) 1341

Objet :

L'objet de ce Livre vert est de lancer une consultation sur la manière d'améliorer l'exécution des créances pécuniaires en Europe. La Commission européenne relève que les disparités actuelles entre les législations nationales en matière d'exécution constituent un sérieux obstacle au recouvrement transfrontalier des créances. La Commission européenne suggère donc la création d'une saisie européenne des avoirs bancaires. Cet instrument, valable sur l'ensemble du territoire de l'Union, permettrait au créancier d'empêcher le retrait ou le transfert sur un autre compte bancaire de fonds détenus par son débiteur. La Commission considère que cet instrument pourrait être créé de deux manières :

- l'harmonisation, par voie de directive, des législations nationales des États membres relatives à la saisie d'avoirs bancaires ;

- la mise en place d'une nouvelle procédure européenne autonome qui s'appliquerait aux créances transfrontalières et qui viendrait compléter les instruments existant au niveau national ;

Dans le document de travail annexé au Livre vert, la Commission signale une troisième solution envisageable, qui serait la suppression de la procédure de l'exequatur pour les ordonnances de saisie, en application du principe de la reconnaissance mutuelle. Mais, dans le Livre vert lui-même, elle ne fait plus aucune mention de cette troisième solution.

Motivation de la Commission au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

La Commission européenne annonce son intention de présenter ultérieurement une étude d'impact pour apprécier l'ampleur des problèmes liés au recouvrement transfrontalier des créances et les différentes solutions envisageables.

Éléments d'appréciation au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité : 

 Une action européenne en ce domaine est-elle réellement nécessaire ?

La « plus-value » d'une action européenne dépend de l'ampleur des problèmes liés au recouvrement transfrontalier des créances. Or, la Commission européenne ne dispose d'aucun élément permettant de mesurer l'ampleur de ces difficultés. Seule l'analyse d'impact annoncée permettrait de juger de la pertinence d'une action européenne dans ce domaine.

 L'Union européenne constitue-t-elle l'échelon le plus pertinent pour ce type d'intervention ?

À supposer qu'une intervention soit nécessaire pour faciliter le recouvrement transfrontalier des créances, on peut se demander si l'Union européenne constitue l'échelon le plus pertinent pour ce type d'intervention. Il existe, en effet, la Conférence de droit international privé, dite Conférence de La Haye, dont le champ géographique est beaucoup plus large, puisqu'il recouvre l'ensemble des pays développés. Or, par définition, plus le champ géographique de la saisie bancaire sera large, plus le créancier aura de chance de recouvrir sa créance.

 Les moyens envisagés n'excéderaient-ils pas ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif fixé (principe de proportionnalité) ?

Pour répondre à cette question, il convient de distinguer les trois options envisageables.

- L'harmonisation des législations nationales en matière de saisie d'avoirs bancaires serait susceptible de soulever de nombreuses difficultés au regard du principe de proportionnalité

Ce nouvel instrument ne serait pas limité aux litiges transfrontaliers mais il s'appliquerait également aux litiges purement internes, qui constituent la très grande majorité des cas. Il nécessiterait une harmonisation dans un domaine où il existe de fortes disparités entre les législations des États membres, en particulier entre le système de « common law » et le droit continental.

D'après ce qui ressort du Livre vert, il semble que la Commission européenne envisage une harmonisation très poussée dans ce domaine, qui excèderait ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif fixé. Ainsi, la Commission européenne envisage notamment de fixer au niveau européen un montant spécifique susceptible d'être « gelé » par une ordonnance de saisie, en dépit des fortes différences de niveau de vie qui existent au sein de l'Union européenne. Elle s'interroge également sur la manière dont l'ordonnance de saisie sera transmise aux banques et signifiée ou notifiée au débiteur, sur les détails qui devraient figurer dans l'ordonnance de saisie, sur les voies de recours, sur les montants exemptés d'exécution (les sommes que le débiteur a le droit de conserver pour subvenir à ses besoins alimentaires et à ceux de sa famille), etc. Or, sur de nombreux points, un renvoi aux règles nationales serait suffisant pour atteindre cet objectif sans risquer de bouleverser les systèmes nationaux.

- La création d'une procédure européenne autonome qui viendrait en complément des procédures nationales serait préférable à l'harmonisation des législations nationales mais elle pourrait également soulever des difficultés au regard du principe de proportionnalité

La création d'une procédure européenne autonome, applicable pour les litiges transfrontaliers, présenterait l'avantage de ne pas nécessiter une harmonisation des législations nationales. Toutefois, la pertinence de cet instrument dépend étroitement de l'ampleur des difficultés liées au recouvrement transfrontalier des créances. De plus, l'existence d'une procédure européenne autonome pourrait créer des inégalités entre les créanciers. Par ailleurs, il faudrait s'interroger sur ce qui devrait figurer dans cet instrument et ce qui devrait être laissé aux législateurs nationaux.

- L'application du principe de la reconnaissance mutuelle semble la solution la plus préférable au regard du principe de proportionnalité

L'application du principe de la reconnaissance mutuelle, par la suppression de la procédure de l'exequatur pour les ordonnances de saisie, permettrait de remédier aux difficultés actuelles sans nécessiter une harmonisation. En effet, une ordonnance de saisie prononcée dans un État membre serait automatiquement reconnue et exécutée dans tous les autres États membres. Cette solution semble la plus conforme au principe de proportionnalité. Aussi, doit-on s'étonner que la Commission n'explique d'aucune manière pourquoi elle écarte, dans le Livre vert, cette solution qu'elle avait elle-même mentionnée au cours de ses travaux préparatoires.

Observations :

- livre vert sur l'amélioration de l'exécution des décisions de justice au sein de l'Union européenne : la saisie des avoirs bancaires (COM (2006) 618 final),

- document de travail annexé (SEC (2006) 1341)

*

La délégation pour l'Union européenne du Sénat demande à la Commission européenne :

de subordonner la préparation d'une proposition législative à la publication d'une étude d'impact sur l'ampleur des difficultés soulevées par le recouvrement transfrontalier des créances ;

d'expliquer pourquoi l'Union européenne constituerait l'échelon le plus approprié pour une intervention dans ce domaine ;

de préciser pour quelles raisons l'harmonisation des législations nationales ou la création d'une procédure européenne autonome devraient être préférées à l'application du principe de la reconnaissance mutuelle au regard du principe de proportionnalité.

Ces textes peuvent être consultés aux adresses suivantes :


register.consilium.europa.eu/pdf/fr/06/st14/st14583.fr06.pdf
(Proposition de directive)

register.consilium.europa.eu/pdf/fr/06/st14/st14583-ad01.fr06.pdf
(Document annexé)