Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 10 mai 2005

Je me suis rendu au Caire, du 12 au 15 mars derniers, pour représenter le Sénat à la première session de l'Assemblée parlementaire euro-méditerranéenne (APEM). Je ne reviens pas sur la création de cette assemblée, ni sur ses caractéristiques, car notre collègue Robert Del Picchia, qui suit ces sujets pour notre délégation depuis plusieurs années, a déjà fait des comptes rendus exhaustifs de la mise en place, de la composition et des missions de cette assemblée, qui représente le volet parlementaire du processus de Barcelone, lancé en 1995. Robert Del Picchia est le représentant du Sénat à l'APEM. Toutes les modalités de fonctionnement de cette assemblée ont été définies par un règlement à la rédaction duquel notre collègue a activement participé.

La réunion du Caire, qui était la première session après l'assemblée inaugurale à Athènes en mars 2004, était présidée par Ahmed Fathi Sorour, président de l'Assemblée du peuple égyptienne. Elle avait pour principal objet d'adopter une résolution en vue de la conférence ministérielle qui fêtera le dixième anniversaire du processus de Barcelone, en novembre prochain. La résolution a donc été préparée par trois commissions permanentes, à savoir :

- la commission politique, de sécurité et des droits de l'homme, présidée par notre compatriote Tokia Saïfi, membre du parlement européen ;

- la commission chargée des affaires économiques et financières, des affaires sociales et de l'éducation, présidée par Hashim El-Dabbas, parlementaire jordanien ;

- la commission de la promotion de la qualité de la vie, des échanges humains et de la culture, présidée par Mario Greco, sénateur italien, remplacé exceptionnellement au Caire par Miloud Chorfi et Mohammed El Mansouri, respectivement vice-présidents algérien et marocain.

Ces trois commissions se sont réunies séparément le 12 mars, avant l'assemblée plénière les 14 et 15 mars, afin de préparer chacune un projet de résolution dans son domaine de compétence. J'ai personnellement participé aux travaux de la commission politique, alors que nos collègues députés Bernard Deflesselles et Christophe Masse siégeaient respectivement à la commission économique et à la commission culturelle.

Quel est le contenu de la résolution adoptée au Caire ?

Il est difficile de faire un résumé de la résolution adoptée par l'APEM au Caire, car celle-ci n'est pas unique mais divisée en trois parties, correspondant aux textes élaborés par chacune des trois commissions. Ces textes ont été adoptés sous réserve de légères modifications de l'assemblée plénière. La résolution d'ensemble est donc très longue, avec près de quatre-vingt chapitres. La résolution met toutefois en valeur les points suivants :

1. l'attachement au processus de Barcelone, processus de coopération régionale plus adéquat que des relations bilatérales ou multilatérales, qui ne doit pas être remis en cause par la nouvelle politique européenne de voisinage, et ceci même si la résolution fait le constat de réalisations en dessous des espérances (souhait d'un « Barcelone plus ») ;

2. le soutien aux efforts de paix au Moyen-Orient, au dialogue politique entre Israéliens et Palestiniens, au retrait des troupes syriennes du Liban, à la résolution de la question chypriote et, d'une manière générale, au règlement pacifique de tous les conflits existants dans la région ;

3. l'appui aux efforts de la société civile, aux réformes démocratiques et aux élections libres, au respect des droits de l'homme et à la promotion du statut de la femme ;

4. le souhait d'un effort financier renouvelé de l'Union européenne en faveur de la région méditerranéenne, dans le contexte de la négociation des prochaines perspectives financières 2007-2013 ;

5. l'insistance sur le lien fondamental entre la sécurité, la stabilité et le développement économique dans la région, avec la nécessité de renforcer l'intégration économique entre les pays du Sud d'une part, et entre les pays du Sud et du Nord de la Méditerranée, d'autre part ;

6. l'invitation à définir une stratégie européenne de l'immigration légale et à promouvoir le principe de co-responsabilité en matière d'immigration illégale ;

7. la satisfaction au sujet de la création de la fondation Anna Lindh pour le dialogue entre les cultures, dont le siège est à Alexandrie, même si son financement, actuellement dépendant de contributions volontaires, doit encore être garanti.

La résolution annonce également la création de plusieurs groupes de travail portant sur les enjeux du dialogue israélo-palestinien, les modalités de transformation de la Facilité euro-méditerranéenne pour l'investissement et le partenariat (FEMIP) en banque euro-méditerranéenne de développement, et, à la demande de l'Égypte, sur les mines terrestres posées par les armées européennes pendant la seconde guerre mondiale dans la région du Moyen-Orient. Elle invite enfin à une meilleure coordination des travaux du forum euro-méditerranéen des femmes parlementaires avec les travaux de l'APEM.

Il faut faire observer que la réunion du Caire a également donné lieu à l'adoption d'une déclaration finale rédigée par la présidence égyptienne, qui renvoie pour l'essentiel au texte de la résolution préparée par les commissions et adoptée en séance plénière, même si elle contient certaines déclarations complémentaires. Aucun débat n'a été ouvert sur cette déclaration finale. Enfin, plusieurs intervenants ont prononcé des discours sur la politique de l'Union à l'égard de l'euro-méditerranée et le président du Parlement européen, Josep Borrell Fontelles, a présenté ses observations, avant de prendre pour un an la présidence de l'APEM.

Dans l'ensemble, la réunion du Caire s'est bien déroulée et la résolution finale traduit l'important travail effectué dans les commissions parlementaires, lors de cette réunion, mais également dans les mois la précédant, puisque toutes les commissions se sont réunies, pour certaines d'entre elles à plusieurs reprises, avant la session du Caire. La commission politique et de sécurité s'est par exemple réunie à deux reprises à Bruxelles, avec la participation de notre collègue Robert Del Picchia.

Malgré ces points positifs, je ne dois pourtant pas vous cacher une certaine insatisfaction, tant à l'égard des modalités du travail parlementaire que des résultats obtenus lors de la session du Caire.

Comme je vous l'ai indiqué, la résolution finale de l'APEM est très longue, près de quatre-vingt chapitres, ce qui brouille considérablement le message que nous entendons faire passer aux gouvernements. Ceci est d'autant plus dommageable qu'il ne faut pas se cacher que le processus euro-méditerranéen fait l'objet de critiques de la part de ceux qui souhaitent une redéfinition des priorités de l'Union, ou encore de ceux qui plaident pour une réduction des financements communautaires.

La longueur n'est pas tout : plusieurs chapitres portent sur les mêmes thèmes, avec des nuances qui ne peuvent être expliquées. Cette situation résulte du fait que toutes les commissions ne se sont pas tenues à leur mandat : elles ont adopté des dispositions dans des domaines ne relevant pas de leur compétence.

C'est en particulier le cas de la commission politique, pourtant présidée avec talent par Tokia Saïfi, qui a adopté une résolution comportant à elle seule vingt-cinq considérants et cinquante-quatre observations sur tous les sujets. Par comparaison, la résolution de la commission économique et financière compte seulement dix chapitres, et celle de la commission culture quinze. Il était ensuite très difficile de supprimer tous les chapitres redondants. Cela a pu seulement être fait pour la Banque européenne de développement, dans la mesure où les dispositions adoptées par la commission politique étaient clairement contradictoires avec celles votées par la commission économique.

J'ai directement participé aux travaux de la commission politique, et j'ai pu constater le formidable activisme des parlementaires européens, qui n'ont jamais renoncé à allonger la liste de leurs préoccupations dans tous les domaines. Les représentants des parlements nationaux, moins organisés collectivement, ont eu du mal à définir des positions communes face aux propositions des groupes politiques du Parlement européen, secondés par un important secrétariat. Les parlementaires des pays du sud de la Méditerranée ont semblé être également dépassés par le nombre des amendements proposés, et par leur ampleur, même si le Parlement européen a constamment tenté de jouer le rôle de médiateur entre les délégations parlementaires nationales.

Par ailleurs, le Parlement européen a tenté de réintroduire dans le fonctionnement de l'Assemblée les représentants de la société civile, alors même que cette question avait été réglée lors de réunions précédentes. Une constante de ses préoccupations est sans conteste d'accorder une place significative aux organisations non gouvernementales dans le travail parlementaire.

Enfin, en exigeant, dès le début de la réunion au Caire, la libération de l'opposant égyptien, Ayman Nour, opposant effectivement élargi le premier jour de la conférence, les parlementaires européens ont suscité une vive réaction d'une grande partie des pays du Sud de la Méditerranée. Ceux-ci ont présenté un texte commun pour rejeter « toute forme d'intervention directe ou indirecte dans les affaires d'un pays partenaire ». Si la question a heureusement été réglée au début de la réunion parlementaire, elle a cependant incontestablement pesé sur le climat de la session du Caire et un chapitre de la déclaration finale rédigée par la présidence égyptienne est consacré au thème de la non-ingérence.

*

En conclusion, je voudrais souligner combien il est important que les parlementaires nationaux s'associent au suivi et à l'évaluation du processus de Barcelone, à travers leur participation à l'APEM. Nous marquons ainsi notre souhait de donner un nouvel élan à un processus qui tarde encore à donner tous ses résultats, notamment en matière de développement économique et de promotion de l'État de droit.

Mais notre présence n'aura pas de sens si elle n'est pas davantage coordonnée entre les parlements nationaux. Nous avons su travailler en commun au sein de la Convention et au sein de la COSAC, nous devons adopter la même démarche pour les autres réunions parlementaires : il serait par exemple utile de nommer un coordinateur de la position des parlements nationaux au sein de l'APEM. Les textes que nous adoptons doivent également faire l'objet d'un processus d'élaboration plus rationnel.

Je garde bon espoir que l'ensemble des participants à la session du Caire sauront tirer les enseignements de cette première session pour améliorer encore le fonctionnement de l'assemblée parlementaire et développer les travaux des commissions permanentes, sous forme de groupes de travail, de rapports et d'auditions, travaux qui seront sans aucun doute utiles à l'évaluation et donc à l'amélioration de ce partenariat régional. Le Président du Parlement européen est le nouveau président de l'APEM pour un an, et je suis sûr qu'il saura prendre toutes les initiatives nécessaires pour donner tout son rôle à cette institution parlementaire.

M. Hubert Haenel :

Comme vous le savez, notre collègue Didier Boulaud a été désigné pour suivre l'évolution des pays de la zone des Balkans occidentaux, hors Croatie (Serbie et Monténégro, Bosnie-Herzégovine, Albanie, Macédoine), qui sont des pays ayant vocation à intégrer à terme l'Union européenne.

Pour commencer son étude, il a choisi de se rendre en Bosnie-Herzégovine. Ayant moi-même conduit une mission en septembre 2000 à Sarajevo et à Mostar, j'ai souhaité l'accompagner pour me rendre compte de l'évolution de ce pays et de la mise en place de la plus grande opération de l'Europe de la défense, l'opération Althea. La communication qu'il va nous faire vous permettra de constater que ce voyage a été particulièrement instructif.

M. Didier Boulaud :

Hubert Haenel et moi-même nous sommes rendus, du 26 au 29 avril derniers, en Bosnie-Herzégovine, afin de comprendre comment ce pays évoluait, alors que l'Union européenne envisage d'ouvrir prochainement des négociations en vue de la conclusion d'un accord de stabilisation et d'association (ASA). Nous sommes allés à Sarajevo, Mostar et Banja Luka. Nous avons rencontré les responsables politiques bosniens ainsi que les militaires et gendarmes de l'EUFOR, force européenne de maintien de la paix qui a succédé à la SFOR, qui était sous mandat de l'OTAN.

En introduction de mon propos, je souhaite vous décrire brièvement la situation institutionnelle de la Bosnie-Herzégovine.

En application de l'accord de paix paraphé à Dayton et signé à Paris le 14 décembre 1995, qui a mis un terme à quatre années de guerre sanglante, la Bosnie-Herzégovine est un État fédéral composé de deux entités : la Fédération de Bosnie-Herzégovine et la Republika Srpska. La première entité, essentiellement croato-bosniaque, est décentralisée et divisée en dix cantons. La seconde entité, essentiellement serbe, est au contraire un État unitaire. Chacune de ces entités dispose d'un Parlement bicaméral, la seconde chambre élue au suffrage indirect garantissant, par un droit de veto, « les intérêts vitaux de l'un ou de l'autre des trois peuples constituants ». Il s'agit d'éviter, par des mécanismes de blocage, que l'un ou l'autre des trois peuples bosniaque, serbe ou croate, impose ses vues au détriment des autres.

Au-dessus de ces deux entités, qui disposent d'une compétence de droit commun, l'État central de Bosnie-Herzégovine dispose d'une compétence d'attribution très limitée (politique étrangère, commerce extérieur, politique douanière, politique monétaire), avec une présidence collégiale de trois membres, un gouvernement et un parlement bicaméral.

L'accord de Dayton a également instauré un bureau du Haut représentant chargé de faciliter l'application de l'accord de paix. Initialement, sa mission n'était pas très précise, et il en a résulté un certain immobilisme. La conférence de Bonn du 10 décembre 1997 a considérablement renforcé ses pouvoirs. Depuis, le Haut représentant peut imposer des textes législatifs, révoquer des fonctionnaires ou des hommes politiques et être le véritable moteur de l'évolution du pays. L'actuel Haut représentant, qui est également représentant spécial de l'Union européenne, Lord Paddy Ashdown, de nationalité britannique, fait largement usage de ces pouvoirs, en contrepoids d'un État bosniaque largement impuissant. Il a par exemple « imposé », sans examen parlementaire, le nouveau code pénal et le nouveau code de procédure pénale ou encore destitué, pour faits de corruption, le membre croate de la présidence collégiale et plusieurs autres responsables administratifs et politiques.

J'en viens maintenant aux évolutions récentes de la Bosnie-Herzégovine.

Notre déplacement en Bosnie-Herzégovine s'est déroulé à une période charnière de l'évolution du pays. En effet, la situation politique intérieure change rapidement, sous l'influence d'une double négociation, d'une part avec l'OTAN pour l'adhésion éventuelle de la Bosnie au Partenariat pour la paix (PPP), et d'autre part avec l'Union européenne pour le lancement des négociations d'un accord de stabilisation et d'association (ASA). Ces évolutions se font sous l'impulsion décisive du Haut représentant, qui semble vouloir accélérer les réformes avant que son mandat n'arrive à terme, en novembre prochain.

Quelles sont les évolutions remarquables ?

- en premier lieu, la situation de sécurité du pays s'est considérablement améliorée, ce qui amène à réaliser une transition des activités militaires vers des activités civiles. Comme vous le savez, l'Union européenne a pris le relais de l'OTAN avec une opération Althea de 7 000 hommes, soit huit fois moins qu'au début de la présence militaire internationale en Bosnie. Nous avons rencontré les militaires et gendarmes français à Mostar et au camp militaire de Butmir à Sarajevo, qui nous ont confirmé l'amélioration de la situation et l'évolution de leurs missions. Ils sont de plus en plus engagés dans des opérations de lutte contre le crime organisé, en particulier les trafics de fuel et de bois, et de moins en moins dans des opérations strictement militaires, même si des opérations importantes sont encore menées en matière de ramassage des armes et munitions, ou encore de déminage. L'EUFOR a mis en place un dispositif original d'unités insérées dans la population locale, les LOT (Liaison and Observation Teams), qui sont en contact direct avec les Bosniens et participent à la sécurité du pays, ce qui traduit un nouvel état d'esprit. Aucun incident majeur n'est à déplorer.

Par ailleurs, il existe une importante coopération en matière policière : la mission de police de l'Union européenne (MPUE) « épaule » les policiers bosniens dans leurs opérations de lutte contre la criminalité organisée, qui apparaît comme le problème principal du pays. Le mode d'action est la « co-localisation » c'est-à-dire que les équipes de policiers internationaux sont placées auprès des responsables locaux ; 533 personnes, dont 78 Français, participent à cette opération. Leur mission se terminera en décembre 2005, mais devrait être reconduite dans un format plus restreint.

- en second lieu, des réformes très importantes sont en cours, sous l'impulsion du Haut représentant.

La Constitution de Bosnie-Herzégovine, annexée à l'accord de Dayton, ne donne que des attributions extrêmement limitées à l'État central. Le Haut représentant a toutefois défendu une interprétation extensive des dispositions constitutionnelles, qui a favorisé la création d'un ministère de la justice au niveau fédéral, la mise en place d'une Cour d'État pour certaines affaires pénales ainsi que pour les crimes de guerre, et une centralisation de responsabilités dans les domaines de la défense, du renseignement et des impôts indirects. Certains transferts ont été réalisés avec l'accord des entités, d'autres leur ont été imposés.

Les réformes les plus délicates concernent les domaines de la défense et de la police.

Pour la défense, le Haut représentant s'est fixé comme objectif de créer une force militaire moderne, pouvant intégrer l'OTAN et participer à des opérations militaires à l'extérieur. Un ministère de la défense à l'échelon central a été créé, le contrôle parlementaire a été renforcé, et d'ici la fin 2005, les ministères de la défense des deux entités devraient disparaître. Cette réforme, d'abord combattue par les responsables locaux, a finalement été acceptée. Le ministre de la défense de l'État central nous a fait connaître ses projets : créer une armée professionnelle de 10 000 à 12 000 hommes, avec 5 000 à 7 000 réservistes, et une très petite composante aérienne et marine. Son objectif prioritaire est clairement l'adhésion à l'OTAN. Aujourd'hui, les trois armées en Bosnie représentent environ 12 000 hommes, avec des réserves de près de 200 000 hommes. Toute la question est de savoir si, compte tenu des rivalités entre les peuples de Bosnie, la création d'une véritable armée professionnelle est indispensable, ou s'il ne faudrait pas mieux aller dans le sens de la création d'une force civilo-militaire. Alors que l'armée centrale est encore réduite à quelques hommes, des incidents ont déjà eu lieu, avec notamment le refus de militaires serbes de prêter serment à l'État central.

Pour la police, outre le rôle de la mission de police de l'Union européenne précitée, un progrès a été réalisé avec la création d'une « police des polices », le SIPA (Service d'information et de protection de l'État), qui regroupe les meilleurs policiers locaux, et qui se concentre sur le crime organisé et la lutte contre le terrorisme. Cette structure n'est cependant pas encore pleinement opérationnelle, en raison notamment de problèmes ethniques. Au-delà, le Haut représentant a pour ambition de restructurer la police en Bosnie-Herzégovine, qui compte aujourd'hui 18 000 éléments et un ministère pour chaque échelon du pouvoir, y compris dans les cantons.

L'ancien premier ministre belge, Wilfried Martens, a remis en janvier 2005 un rapport au Haut représentant qui fixe trois principes de réformes : une structure unifiée avec des compétences exclusives à l'État central, la non-interférence politique et la création de zones d'opération fonctionnelles et efficaces.

Alors que nous étions en déplacement, une réunion importante se tenait sur cette réforme de la police, et il est apparu que cette réforme était potentiellement porteuse de crise politique majeure. En effet, le Haut représentant a retenu un découpage fonctionnel dont les contours ne respectent pas les frontières entre les deux Entités, ce que le Président de la Republika Srpska nous a dit considérer comme un véritable « casus belli ». Il apparaît que, au-delà des recommandations du rapport Martens, la réforme de la police puisse être un premier pas pour remettre en cause l'existence même des deux entités. En effet, certains pays comme les États-Unis ne cachent pas leur souhait de voir disparaître la Republika Srpska, considérée comme le seul résultat tangible de la politique menée par les nationalistes serbes. La volonté d'aller à l'encontre des dirigeants de la Republika Srpska est cependant dangereuse, alors même que des évolutions positives sont enregistrées dans plusieurs domaines.

En effet, un domaine dans lequel des évolutions notables et récentes ont été enregistrées est celui de la coopération des autorités de la Republika Srpska avec le tribunal pénal pour l'ex-Yougoslavie. Depuis janvier dernier, plusieurs redditions volontaires à La Haye d'inculpés bosno-serbes, dont le général Pandurevic, ont été enregistrées. Les autorités de Banja Luka coopèrent avec la communauté internationale. Cependant, les deux plus importants criminels de guerre encore recherchés, Radko Mladic et Radovan Karadzic, sont toujours en fuite dix années après le massacre de Srebrenica. Leur reddition est posée comme préalable à la conclusion de tout accord avec l'Union européenne.

D'une manière générale, il faut observer que la situation politique intérieure du pays est encore marquée par la forte prédominance des partis nationalistes vainqueurs des dernières élections générales d'octobre 2002 : le SDS en Republika Srpska (parti nationaliste fondé par Radovan Karadzic), et les partis SDA bosniaque et HDZ bosno-croate en fédération. Il faut composer avec les dirigeants les plus ouverts de ces partis politiques pour obtenir des avancées.

Au-delà de ce constat, notre mission en Bosnie-Herzégovine nous a amenés à constater que certaines réformes étaient désormais indispensables.

 1^ère réforme : la redéfinition des pouvoirs du Haut représentant

La situation institutionnelle de la Bosnie-Herzégovine est si complexe et source de blocage que le Haut représentant joue seul le rôle d'impulsion des réformes. Son entreprise énergique, dans la réforme de secteurs clés, a été particulièrement utile. Toutefois, cette situation pose aujourd'hui problème, pour deux raisons essentielles :

- d'une part, les pouvoirs du Haut représentant ne respectent pas les droits fondamentaux, comme l'a souligné le récent rapport de mars 2005 de la Commission de Venise mandatée par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. Or, dix ans se sont écoulés depuis les accords de paix de Dayton et cet état d'exception est de plus en plus difficile à justifier ;

- d'autre part, l'omnipotence du Haut représentant ne laisse aucune place à une mise en responsabilité des dirigeants politiques de Bosnie-Herzégovine. Il est pourtant nécessaire, si l'on veut que ce pays rejoigne à terme l'Union, qu'il dispose d'une certaine autonomie de décision.

Il ne saurait être question de remettre en cause l'existence d'un Haut représentant qui, de l'avis général, devra encore rester plusieurs années pour la stabilisation complète du pays, mais il apparaît nécessaire de le faire évoluer. Le mandat de l'actuel Haut représentant arrive à expiration en novembre 2005, et c'est là l'occasion pour le réformer, afin qu'il prenne davantage un rôle d'arbitre que de décideur. Aujourd'hui, le Haut représentant ne rend compte qu'au Conseil de mise en oeuvre de la paix (PIC) et les destitutions qu'il prononce sont sans appel. A tout le moins, il apparaît que les décisions du Haut représentant devraient pouvoir faire l'objet d'un contrôle plus démocratique et d'un recours.

 2^ème réforme : la réforme de la Constitution

Une deuxième évolution indispensable semble être la réforme de la Constitution. La Constitution actuelle de la Bosnie-Herzégovine présente deux handicaps majeurs :

- premier handicap fondamental : cette Constitution est une simple annexe à l'accord de paix conclu à Dayton, rédigée et publiée officiellement uniquement en anglais, et elle n'a fait l'objet d'aucune adoption démocratique. Dix ans après Dayton, il serait temps que les citoyens de Bosnie-Herzégovine puissent disposer d'une Constitution démocratiquement adoptée et qui reflète leur volonté ;

- second handicap : la Constitution n'est plus adaptée à l'évolution du pays. Le Haut représentant a pris de nombreuses mesures, les pouvoirs de l'État central ont évolué. Une réforme constitutionnelle permettrait d'adapter le texte à la réalité politique, et pourrait être l'occasion de simplifications. La Bosnie compte trois parlements bicaméraux, des systèmes administratifs lourds et complexes. Une révision est urgente et indispensable.

 3^ème réforme : une implication réelle de l'Union européenne

La dernière réforme indispensable porte sur la nécessaire implication de l'Union européenne en Bosnie-Herzégovine.

Sur le papier, l'Union européenne est un intervenant essentiel : le Haut représentant est représentant spécial de l'Union européenne, l'EUFOR, force européenne, a remplacé la SFOR, force de l'OTAN, la Commission européenne est représentée en Bosnie et ce pays bénéficie comme les autres États des Balkans du programme communautaire CARDS (Assistance communautaire pour la Reconstruction, le Développement et la Stabilisation)dont le montant s'élève pour la Bosnie à 200 millions d'euros sur la période 2002-2004. Enfin, l'Union européenne s'apprête à négocier un accord de stabilisation et d'association dès que la Bosnie-Herzégovine remplira les conditions nécessaires.

Pourtant, la réalité est sensiblement différente de ce tableau flatteur :

- le Haut représentant, bien que représentant spécial de l'Union européenne, et rendant compte à Javier Solana, semble agir de manière très autonome, sans implication forte du Conseil de l'Union. Il faut noter que ses principaux collaborateurs sont de nationalité britannique et américaine, même si nous avons pu rencontrer un conseiller économique français, et que ses prises de position, par exemple pour la réforme de la police, vont au-delà des exigences de l'Union. Il existe également un représentant de la Commission européenne en Bosnie-Herzégovine, dont l'action apparaît cependant limitée. Il conviendrait, dans la réforme des missions du Haut représentant, que ce dernier devienne davantage, voire exclusivement, un représentant de l'Union européenne, comme c'est le cas dans l'ex-République yougoslave de Macédoine.

- si l'EUFOR a remplacé la mission de l'OTAN, ce remplacement n'a pas conduit à une véritable mise en valeur de la défense européenne, pour de nombreuses raisons. Son organisation est calquée sur le modèle de l'OTAN ; il existe de nombreuses compétences partagées qui ne permettent pas d'avoir une réelle autonomie ; l'opération ne dispose pas de Nation cadre mais seulement d'une Nation « leader » qui est la Grande-Bretagne ; les États participant à l'EUFOR sont nombreux et n'appartiennent pas tous à l'Union européenne ; enfin, les règles d'engagement des forces varient suivant les États, ce qui complique les opérations. En conséquence, les dirigeants bosniens n'ont qu'une priorité, l'adhésion à l'OTAN d'ici 2010, avant l'adhésion à l'Union. Pour cela, ils sont prêts à entretenir une armée et même à envoyer des soldats en Irak. L'Union européenne est vue comme un marché économique, sans compétence en matière de défense, alors même que c'est elle qui entretient la force militaire en Bosnie.

Par ailleurs, il apparaît clairement que les forces militaires internationales devraient continuer de se réduire dans les mois et années à venir, au profit d'un transfert vers des activités civiles, mais l'Union européenne semble avoir des difficultés à opérer cette mutation.

- enfin, si la Bosnie-Herzégovine est éligible au programme communautaire CARDS, elle éprouve de grandes difficultés à monter des projets susceptibles de recevoir des financements. La situation économique du pays est peu florissante, même si elle s'est redressée depuis quelques années, grâce notamment à une stabilité monétaire. Les statistiques ne sont pas très fiables en raison de l'importance de l'économie parallèle, mais on estime que le PIB de la Bosnie-Herzégovine représente aujourd'hui 60 % de celui du début des années 90, et que les investissements directs étrangers sont très limités, en raison des incertitudes du cadre légal. Les entreprises des pays membres de l'Union européenne, et en particulier de la France, sont très peu présentes dans le pays, avec lequel les relations commerciales sont limitées.

J'ajouterai seulement, en matière de représentation européenne en Bosnie, que nous avons pu constater sur place une excellente coopération franco-allemande, qui se traduit notamment par l'existence d'une antenne diplomatique commune à Banja Luka.

En conclusion, je rappellerai ce que nous avons dit à nos interlocuteurs sur place, à savoir que la Bosnie-Herzégovine est géographiquement, historiquement et culturellement en Europe, et que, à ce titre, elle entrera un jour dans l'Union, mais qu'elle ne pourra pas y entrer sans garantir la paix.

Le Conseil européen de Thessalonique de juin 2003 a confirmé la vocation européenne des Balkans et il a précisé les conditions à remplir par la Bosnie-Herzégovine. Une étude de faisabilité de la Commission européenne, présentée en novembre 2003, mentionnait seize points à satisfaire ; aujourd'hui seulement deux d'entre eux restent en suspens, à savoir l'adoption d'un projet de loi sur l'audiovisuel public et la réforme de la police.

Il ne faut cependant pas faire preuve d'un trop grand optimisme : seule une réforme profonde des institutions de Bosnie-Herzégovine, traduisant une véritable responsabilisation des dirigeants politiques, permettra à ce pays de réaliser des progrès dans sa démarche d'intégration européenne. Depuis quelques mois, le pays a évolué positivement, mais sous la seule marche forcée du Haut représentant. Il est désormais temps, alors que les prochaines élections générales auront lieu en octobre 2006, de réfléchir à un changement institutionnel significatif de nature à lever progressivement la tutelle qui continue de peser sur ce pays, tout en tenant compte des impératifs de sécurité. En tout état de cause, seule la réconciliation entre les trois peuples constituants de Bosnie-Herzégovine, qui n'est malheureusement pas encore totalement réalisée, dix ans après une guerre qui a fait plus de 200 000 morts, leur permettra d'évoluer sur le chemin de la reconstruction et, à terme, de l'adhésion à l'Union européenne.

Au nom du Président Hubert Haenel et de moi-même, je tiens à remercier l'Ambassadeur de France en Bosnie-Herzégovine, Henry Zipper de Fabiani, et ses collaborateurs, qui ont parfaitement organisé notre déplacement.

Je me suis rendu en Croatie la première semaine d'avril pour étudier la candidature de ce pays à l'Union européenne. J'avais déjà eu l'occasion de parcourir ce pays... mais il y a déjà un certain temps : c'était en 1950, lorsque la Yougoslavie de Tito était menacée par l'URSS et qu'un conflit pouvait éclater à tout instant en Europe.

En décembre dernier, je me suis entretenu à Paris avec Mme Kolinda Grabar-Kitarovic, ministre de l'intégration européenne. J'ai rencontré à nouveau à Zagreb la ministre qui, depuis le début de l'année, exerce également les fonctions de ministre des Affaires étrangères.

Ce déplacement m'a permis de mieux mesurer la volonté de la Croatie de progresser sur la voie de l'Union européenne, notamment grâce aux différents entretiens que j'ai pu avoir au Parlement, avec les quatre présidents de commissions concernées par l'adhésion, avec le médiateur, avec la vice-ministre de l'économie, Mme Boic-Ljubic, et avec le conseiller diplomatique du Président de la République pour les Affaires européennes, M. Tomislav Car.

Plusieurs déplacements dans le pays, notamment à Osijek et à Vukovar, m'ont donné l'occasion de voir les conséquences de la guerre de 1991. Ma curiosité a été en partie satisfaite par une audience au tribunal du comté de Zagreb, par la visite d'une usine filiale d'un groupe agro-alimentaire français, et par quelques jours de voyage privé sur la côte Dalmate jusqu'aux confins du Monténégro.

Des multiples contacts que j'ai pu avoir grâce à la disponibilité de notre ambassadeur et de ses collaborateurs, je retiens le sentiment d'un peuple qui est manifestement chez lui dans l'Europe. Les traditions culturelles et religieuses, l'histoire multiséculaire d'un État situé sur les « kraynas » de l'Europe face au monde turc, la richesse d'une civilisation qui plonge ses racines dans le monde romain, font de ce pays un pays naturellement européen.

Pour limiter mon propos à l'essentiel, j'articulerai ma communication autour de trois questions :

- Où en sont les relations de la Croatie avec l'Union européenne ?

- Quelle est la réalité de l'engagement européen de la Croatie ?

- Quelles sont les difficultés prévisibles des prochaines négociations ?

1. Les relations entre l'Union européenne et la Croatie

C'est le 25 juin 1991 que, partie intégrante de l'État fédéral yougoslave depuis la fin de la première guerre mondiale, la Croatie proclame sa souveraineté. Mais, avec l'intervention de l'armée yougoslave le 3 juillet 1991, la Croatie subit une guerre qui lui coûtera 13 000 morts et qui entraînera l'exode de 500 000 réfugiés sur une population totale de 4,4 millions d'habitants.

Dès le cessez-le-feu du 3 janvier 1992, l'Union européenne établit des relations avec la Croatie, qui est admise à l'OSCE le 24 mars 1992, à l'ONU le 22 mai 1992, au FMI le 15 janvier 1993, à la Banque Mondiale le 24 mars 1993, au Conseil de l'Europe le 16 octobre 1996, à l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) le 30 novembre 2000, à l'AELE le 5 décembre 2002.

En mai 2000, la Commission européenne recommande l'ouverture de négociations en vue de la conclusion d'un accord de stabilisation et d'association (ASA) entre l'Union européenne et la Croatie. Commencées en novembre 2000, les négociations aboutissent à la signature d'un accord en octobre 2001. La ratification de cet accord est retardée pendant plusieurs mois par le Royaume-Uni et les Pays-Bas, puis finalement mis en oeuvre le 1^er février 2005.

En décembre 2001, la Commission adopte un premier document stratégique, qui définit le cadre général des relations entre l'Union européenne et la Croatie pour la période 2002-2006. Ce document prévoit notamment la fourniture d'une aide à la Croatie dans le cadre du programme CARDS (Assistance communautaire pour la Reconstruction, le Développement et la Stabilisation), doté de crédits importants (60 millions d'euros en 2001, 59 millions en 2002, 61 millions en 2003 et 76 millions en 2004).

La Croatie dépose enfin sa candidature à l'Union européenne le 21 février 2003, candidature soutenue par la France et l'Allemagne. Le Parlement européen adopte un rapport favorable à la demande d'adhésion de la Croatie le 22 mars 2004 et la Commission recommande l'ouverture de négociations d'adhésion le 20 avril 2004. Le Conseil européen lui accorde officiellement, le 18 juin 2004, le statut de candidat et, le 17 décembre 2004, fixe au 17 mars 2005 le début des négociations d'adhésion.

Malheureusement pour la Croatie, le 16 mars dernier, le Conseil des ministres de l'Union, s'il adopte bien le cadre des négociations, n'en reporte pas moins à une date indéterminée leur ouverture en raison d'une coopération jugée insuffisante avec le Tribunal Pénal International pour les crimes de guerre dans l'ex-Yougoslavie (TPIY).

Il est permis de s'interroger sur le degré de certitude des faits - d'ailleurs mal connus - qui sont invoqués par le parquet du TPIY pour accuser la Croatie d'insuffisante coopération. On peut, en tout cas, regretter que les autorités européennes n'aient pas pris conscience de l'importance de cette question avant de prendre, le 17 décembre dernier, la décision de fixer au 17 mars suivant le début officiel des négociations.

Le problème de l'arrestation du général Ante Gotovina est en effet ancien et on ne voit pas quelle circonstance nouvelle survenue après le 17 décembre peut justifier le revirement européen. Ce revirement semble ainsi confier au parquet du TPIY une sorte de droit de veto. Droit de veto qui peut surprendre, car le principe est que la problématique judiciaire ne doit pas interférer avec le pouvoir politique - et réciproquement -, surtout lorsque cette problématique est appréciée par les parquets.

Lors du Conseil européen de Bruxelles du 23 mars dernier, la question de la Croatie n'a pas fait l'objet de conclusions écrites, mais seulement de conclusions orales de la présidence luxembourgeoise. La présidence a annoncé la mise en place d'une équipe composée du Haut Représentant, Javier Solana, de la Commission européenne, de la présidence ainsi que des deux futures présidences (Royaume-Uni et Autriche). Ce groupe de travail est chargé d'établir des contacts avec les autorités croates et le TPIY afin d'évaluer la coopération de Zagreb avec le Tribunal.

L'équipe mise sur pied agit en conformité avec la position commune agréée à Vingt-cinq et rendra régulièrement compte aux instances du Conseil. Elle ne se substitue pas aux États membres, qui devront d'un commun accord décider quand les conditions seront réunies pour l'ouverture des négociations. Aucun nouveau délai n'a été fixé à cette occasion. La Croatie espère toujours officiellement son adhésion à l'Union européenne dans le courant de l'année 2007.

2. L'engagement européen de la Croatie

La Croatie est un pays démocratique. Ce pays a déjà vécu deux alternances politiques depuis son indépendance et il expérimente actuellement une cohabitation sans concessions entre un président de la République social-démocrate, réélu le 16 janvier dernier, Stepan Mesic, et un premier ministre de centre droit, Ivo Sanader, vainqueur des élections de décembre 2003 avec une coalition comprenant le parti de la Communauté démocratique croate (HDZ), le parti démocratique indépendant serbe, le parti croate des retraités, le centre démocratique et le parti d'action démocratique.

Le HDZ, fondé par l'ancien Président de la République Franjo Tudjman, est maintenant un parti conservateur qui a perdu toute attitude nationaliste ; il a été accepté comme observateur par le groupe PPE du Parlement européen. Le SDP est le parti social-démocrate de l'ancien Premier ministre, M. Ivan Racal.

L'Allemagne et la France considèrent que la Croatie constitue un bon exemple pour tous les pays de la région des Balkans.

La Croatie soutient les efforts de tous les pays de la région pour rejoindre l'Union européenne. Elle a ratifié l'accord relatif à la succession de la République Fédérative de Yougoslavie qui avait été signé le 29 juin 2001. Elle a participé le 15 juillet 2002 au premier sommet des trois présidents de la région avec la Bosnie-Herzégovine et la République fédérale de Yougoslavie.

Depuis la normalisation des relations avec la Serbie Monténégro, le Royaume-Uni, les Pays-Bas et l'Italie se sont également rangés, aux côtés de la France et de l'Allemagne, dans le camp des partisans d'une entrée rapide de la Croatie dans l'Union. Zagreb bénéficie du soutien appuyé de ses voisins hongrois, slovène, slovaque et autrichien.

Selon l'ancien commissaire en charge des relations extérieures de l'Union, Chris Patten, la Croatie ferait probablement déjà partie de l'Union si elle ne devait assumer aujourd'hui les conséquences de son implication dans la guerre en ex-Yougoslavie. Le nouveau commissaire à l'Élargissement, Olli Rehn, déclarait en février 2005 qu'il jugeait possible que la Croatie adhère à l'Union européenne à l'horizon 2009 si chaque étape des négociations se déroule parfaitement.

Le Parlement croate s'est très tôt mobilisé sans ambiguïté en faveur de l'adhésion de la Croatie à l'Union européenne, en particulier par le vote unanime, le 18 décembre 2002, d'une déclaration solennelle soutenant la candidature de la République de Croatie à l'Union européenne. La chambre unique du parlement, le Sabor, s'est dotée des moyens pour se rapprocher de l'Union avec, outre sa commission des affaires étrangères, une commission pour la coopération interparlementaire, une commission à l'intégration européenne, créée en 2001 sur le modèle de nos délégations parlementaires pour l'Union européenne, et une commission chargée des relations avec le Parlement européen et les parlements nationaux.

Par ailleurs, la Croatie a créé un Comité national pour le suivi des négociations d'adhésion, présidé par l'ancien premier ministre Ivica Racan. Ce comité est chargé de rendre un avis sur la position croate concernant chacun des chapitres abordés lors des négociations. Il comprend à part égale des députés de la majorité et de l'opposition, ainsi que des représentants de la société civile. Les présidents des quatre commissions parlementaires concernées en sont membres de droit.

Revenu au pouvoir en décembre 2003 après trois ans de gouvernement de gauche, le HDZ a maintenu l'orientation européenne du parti SDP.

Dans le domaine économique, la Croatie est considérée comme étant aussi performante et stable que plusieurs membres actuels de l'Union. La Commission a salué les efforts déployés par le pays pour atteindre « un niveau significatif de stabilité macroéconomique, marqué par une inflation faible ». La croissance est de l'ordre de 4 % par an. L'Union européenne élargie est le principal partenaire extérieur de la Croatie (67 % de ses exportations et 72 % de ses importations), l'Italie, l'Allemagne et l'Autriche étant ses principaux fournisseurs. Les recettes du tourisme représentent 17 % du PIB.

La décrispation des relations régionales avec la Bosnie-Herzégovine, la Serbie Monténégro et la Slovénie ouvre de futures perspectives économiques prometteuses en raison de la proximité des langues - ces trois pays se classent parmi les huit premiers clients de la Croatie -, de la bonne connaissance mutuelle des marchés locaux et de la permanence de produits ou de services qui datent, pour certains, de l'époque yougoslave.

Mais les déficits publics (6,3 % du PIB) et le niveau de la dette (80 % du PIB) sont importants. La dette globale s'élevait à 21,5 milliards de dollars en novembre 2003, en augmentation de 40 % par rapport à 2002. Les échanges extérieurs sont très déséquilibrés, le taux de couverture des importations n'étant que de 43 %. L'endettement bancaire, un des principaux moteurs de la croissance, est aussi une des causes de l'alourdissement de l'endettement du pays. Le chômage reste à un niveau élevé, aux alentours de 20 % de la population active.

3. Les difficultés des prochaines négociations

Malgré son engagement européen solide, la Croatie n'en reste pas moins marquée par les conséquences de la guerre, qui continuent toujours à se faire sentir.

C'est d'ailleurs une de ces conséquences qui a conduit le Conseil des ministres des affaires étrangères à repousser sine die les négociations d'adhésion : l'impossibilité pour ce pays de traduire pour crimes de guerre devant le Tribunal pénal pour l'ex-Yougoslavie le dernier de ses militaires impliqués, le général Ante Gotovina.

La réunion, le 26 avril dernier à Luxembourg, du premier conseil d'association entre l'Union européenne et la Croatie, a été l'occasion de la première réunion du groupe d'étude créé par le Conseil européen le 16 mars. La Présidence luxembourgeoise a rappelé à cette occasion que la coopération de la Croatie avec le TPIY est une condition « claire et incontournable pour l'ouverture des négociations d'adhésion » et que « cette coopération passe par La Haye et non par Luxembourg ou Bruxelles ».

Le procureur auprès du TPIY, Carla del Ponte, qui conteste les efforts du gouvernement croate pour l'arrestation du général Gotovina et dont les informations divergent par rapport à celles fournies par le premier ministre croate, M. Ivo Sanader, a indiqué, de son côté, qu'elle souhaite la livraison du général avant son prochain rapport au Conseil de sécurité des Nations unies, le 13 juin prochain.

Si la Croatie dispose, selon le rapport de la Commission européenne, d'institutions démocratiques stables et si elle affiche un bilan « tout à fait correct en matière de respect de l'État de droit », il n'en reste pas moins que, pour pouvoir prétendre faire son entrée dans l'Union européenne, la Croatie doit cependant satisfaire à un certain nombre d'exigences formulées par la Commission. Selon les conclusions du Conseil des ministres des affaires étrangères du 16 mars 2005, « la Croatie doit notamment fournir des efforts supplémentaires en matière de droits des minorités, du droit au retour des réfugiés, de réformes judiciaires, de coopération régionale et de lutte contre la corruption ».

La gestion par la Croatie du problème des minorités (laquelle constitue l'un des quatre critères politiques de Copenhague) pose un problème particulier aux yeux de l'Union européenne. La guerre de 1991-1995 a provoqué la fuite de quelques 300 000 membres de la communauté serbe de Croatie. A ce jour, un peu plus d'un tiers de ces réfugiés ont pu retourner dans le pays. Les autres candidats au retour se heurtent à de nombreux problèmes - notamment celui du logement - ; en effet, beaucoup de maisons ayant appartenu aux Serbes sont aujourd'hui occupées par des Croates qui ont dû fuir la Bosnie. Le chômage constitue une difficulté supplémentaire, les Serbes étant particulièrement mal lotis sur le marché de l'emploi croate.

La Croatie devra en outre poursuivre des réformes structurelles difficiles. En matière budgétaire, elle devra mettre en place une trésorerie centralisée et un service de contrôle financier interne, d'autant plus nécessaire que l'inertie de l'administration est patente, que le système judiciaire n'apparaît pas marqué par une réelle efficacité, que le cadastre est inexistant et que les autorités de police ne semblent pas indemnes de toute corruption, en particulier dans les affaires touchant à la grande criminalité.

La Croatie a certes déjà achevé la réforme de son système de santé et de retraite. Elle a restructuré son secteur bancaire, qui a été totalement privatisé. Elle a réduit les effectifs de son administration et de son armée. Mais les autorités gouvernementales seront bientôt confrontées à quelques difficiles dossiers de privatisations portant sur les chantiers navals, les aciéries et les complexes agro-alimentaires.

En définitive, la place de la Croatie est à l'évidence dans l'Europe. Mais les conditions pour une intégration réussie restent nombreuses et incertaines :

- évolutions des relations avec les pays voisins qui ne pourront pas, avant longtemps, rejoindre l'Union européenne ;

- règlement des séquelles de la guerre ;

- poursuite des réformes indispensables.

Le processus sera sans doute long. Ce sera un processus déterminant pour toute la région des Balkans. En ce qui concerne le cas particulier de la Croatie, il convient de rappeler quelques circonstances historiques dont les autorités européennes paraissent insuffisamment conscientes.

La première est que la Croatie, après avoir été, tout au long de l'histoire, l'un des glacis protecteur de l'Occident chrétien face à la pression ottomane, a su faire preuve d'une exceptionnelle capacité de résistance au troisième Reich, grâce à la lutte héroïque de ses partisans, qui, seuls, en Europe continentale, sont parvenus à tenir tête aux nazis sous le commandement du maréchal Tito et du général Drzaha Mihailovich.

La seconde est que, au sein de la Yougoslavie organisée en démocratie populaire d'un type particulier, la Croatie a participé à la résistance de celle-ci à la pression soviétique. En 1950, alors que la tension entre Tito et Staline est à son paroxysme, l'Occident prend conscience du danger de voir les chars russes atteindre en quelques heures l'Adriatique et manifeste son soutien au régime de Tito, en particulier par l'envoi symbolique de « brigades » de volontaires précisément à Zagreb. C'est à cette occasion que le signataire de ce rapport prit conscience de l'appartenance de la Croatie à l'Europe occidentale.

Pour ces raisons, on ne saurait contester aux Croates leur qualité d'européens historiques.

Enfin, s'agissant du cas du général Gotovina, il convient tout de même de rappeler que, dans le récent conflit yougoslave, ce sont les Serbes qui ont attaqué les Croates. Visitant Vukovar, notre mission a pu mesurer le caractère affreux et systématique de cette agression. Le droit pénal privé admet l'excuse de provocation. Pourquoi l'ignorer en droit international, même si elle ne saurait tout « excuser » ?

Tels sont les éléments qu'il est équitable de faire entrer en ligne de compte, car on ne saurait apprécier le cas de la Croatie sans la situer dans une perspective historique différente de celle des autres pays des Balkans.

Cette perspective est le plus souvent à l'honneur de ce pays, petit certes par sa population, mais grand par son histoire. Les empereurs illyriens, au troisième siècle, en ont posé les premières pierres qui, dans le palais de Dioclétien à Split, témoignent encore à nos yeux de sa contribution féconde à notre civilisation.