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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 10 mai 2006




Politique régionale

Règlements relatifs aux fonds structurels
(E 2647, E 2660, E 2661 et E 2668)

Communication de M. Simon Sutour

Nous sommes saisis, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, de quatre projets de règlements relatifs à la future politique de cohésion pour les années 2007 à 2013.

Notre délégation s'était déjà penchée, voici maintenant deux ans, sur la réforme de la politique de cohésion. En février 2004, je vous avais, avec notre collègue Yann Gaillard, présenté un rapport d'information dont l'ambition était d'examiner les enjeux d'une telle réforme et les scénarios à privilégier. Ce rapport soulignait que la réforme allait immanquablement se heurter à une double contrainte :

- d'abord, l'ampleur des besoins en matière de cohésion compte tenu de l'élargissement : je rappelle que l'intégration de dix nouveaux États membres en 2004 s'est traduite par une augmentation de près de 20 % de la population de l'Union, mais par une progression du PIB inférieure à 5 %. Ainsi, avec l'élargissement, la proportion de la population européenne dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire est passée de 19 % à 27 % ;

- ensuite, et c'est la seconde contrainte, le souci des États contributeurs nets au budget de l'Union de stabiliser son montant au niveau actuel.

Face à ces contraintes, notre rapport examinait plusieurs scénarios et concluait que, dès lors que la France serait inévitablement amenée à assurer une part élevée de la politique de cohésion, il était préférable de défendre un instrument de type de l'actuel objectif 2 en faveur de la reconversion économique et sociale des zones en difficultés structurelles, dont notre pays serait le principal bénéficiaire. Je rappelle que l'autre option était de consacrer la totalité de l'effort de l'Union aux seuls nouveaux adhérents, ce qui signifiait la disparition pure et simple de l'objectif 2. Nous arrivons aujourd'hui au terme de la procédure législative.

Présenté en juillet 2004 par la Commission, le paquet législatif avait déjà été examiné en décembre 2004 par le Conseil, puis en juillet 2005 par le Parlement européen. Mais la poursuite de la procédure restait subordonnée au déblocage de la négociation sur les perspectives financières. C'est désormais chose faite :

- l'enveloppe financière qui sera consacrée à la cohésion a été fixée par l'accord interinstitutionnel du 4 avril dernier ;

- le « paquet législatif » sur la cohésion fait désormais l'objet d'un accord global, trouvé le 26 avril et confirmé vendredi matin par un accord politique du Conseil. Il sera soumis en seconde lecture au Parlement européen début juillet.

Cette réforme de la politique de cohésion, mais aussi de ses conditions de mise en oeuvre en France, vient de faire l'objet d'un rapport très fouillé de nos collègues Jacqueline Gourault et Jean François-Poncet, jeudi dernier, devant la délégation à l'aménagement du territoire. Aussi, et comme nous arrivons au terme de la procédure législative, ma communication n'a pas pour objectif de revenir dans le détail sur le contenu de ces quatre propositions de règlements. Elle vise plutôt à examiner la nouvelle politique de cohésion pour la période 2007-2013 au regard des préconisations que notre délégation avait formulées début 2004, mais aussi des échanges que nous avons eus le 2 mai, en compagnie du Président Haenel, de Yann Gaillard et de Paul Girod, avec Mme Danuta Hübner lors de son passage à Paris.

1. Le cadre juridique : une reconfiguration globale de la politique de cohésion

C'est le 14 juillet 2004 que la Commission a présenté les quatre propositions de règlements dont nous sommes aujourd'hui saisis :

- une proposition portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion (E 2647) ;

- une proposition relative au Fonds européen de développement régional (E 2660) ;

- une proposition relative au Fonds social européen (E 2668) ;

- une proposition relative à l'institution d'un groupement européen de coopération transfrontalière (GECT) (E 2661).

À noter qu'une cinquième proposition, instituant le Fonds de cohésion (COM 2004/494), a été publiée mais que, n'étant pas de nature législative, elle n'a pas été transmise aux assemblées parlementaires.

Ces textes ont pour objet de modifier le règlement n° 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 qui porte dispositions générales sur les fonds structurels pour la période 2000-2006 et qui, dans son article 55, impose un réexamen au plus tard le 31 décembre 2006, ainsi que les textes associés. Les nouveaux textes communautaires, qui fixeront les règles du jeu de la politique régionale de l'Union européenne pour la période 2007-2013, devraient être publiés en septembre. Le règlement général, ainsi que le texte sur le fonds de cohésion, sont soumis à l'avis conforme du Parlement européen. Les trois autres relèvent de la procédure de co-décision.

a) Une politique recentrée autour de trois objectifs

La réforme proposée tend à recentrer la politique de cohésion sur trois objectifs :

- un objectif « convergence », qui se substitue à l'actuel objectif 1 ;

- un objectif « compétitivité régionale et emploi », qui remplace les actuels objectifs 2 et 3 ;

- un objectif « coopération territoriale européenne », qui s'inscrit dans la droite ligne de l'actuelle initiative communautaire INTERREG.

L'objectif de convergence, qui sera financé par le FEDER, le FSE et le Fonds de cohésion, concernera les États ou régions en retard de développement, soit :

- les États dont le RNB par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne communautaire ;

- les régions dont le produit intérieur brut (PIB) est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire (c'est-à-dire, pour la France, les quatre départements d'outre-mer).

Il financera également les 18 régions affectées par l'effet statistique, c'est-à-dire celles dont le PIB serait resté inférieur à 75 % de la moyenne communautaire en l'absence d'élargissement. Elles bénéficieront d'une aide (« phasing out ») sur un mode dégressif jusqu'à fin 2013, sans possibilité de prolongation après cette date. Les régions ultrapériphériques (Açores, Madère, Canaries et départements français d'outre-mer) bénéficieront d'un financement spécifique au travers d'une allocation spécifique complémentaire pour compenser les handicaps structurels.

L'objectif « compétitivité régionale et emploi » sera, comme auparavant, financé par le FEDER et le FSE. Mais, nouveauté importante, tout le territoire de l'Union sera concerné, hors les régions bénéficiant de l'objectif « convergence ». Le zonage communautaire sera donc supprimé au profit d'une approche plus stratégique et il appartiendra aux États membres de présenter la liste des régions pour lesquelles ils soumettent un programme à cofinancement.

L'objectif « coopération territoriale européenne », qui serait financé par le seul FEDER, prend le relais de l'actuel programme INTERREG. Ce nouvel objectif serait conforté par la proposition de règlement créant les groupements européens de coopération territoriale. Ces nouvelles structures, dotées d'une personnalité juridique reconnue à l'échelle européenne et regroupant sur une base conventionnelle les administrations nationales, régionales et locales ou d'autres organismes publics ou associatifs, auraient vocation à « chapeauter » la mise en oeuvre des programmes de l'objectif « coopération ». L'objectif est ici de remédier aux difficultés constatées par les États membres et les acteurs de la politique régionale pour la réalisation d'actions de coopération transfrontalière, transnationale ou interrégionale, du fait de la multiplicité de droits applicables.

b) Une politique à la fois simplifiée et ciblée autour de la stratégie de Lisbonne

Ce recentrage de la politique de cohésion s'accompagne d'un double souci de simplification et d'orientation stratégique. Dans le nouveau schéma, nous passerons en effet d'une politique de cohésion fondée sur neuf objectifs et six fonds à une politique articulée autour de trois objectifs et de trois fonds : le FEDER, le FSE et le Fonds de cohésion. Les programmes URBAN et EQUAL disparaissent et sont intégrés dans les objectifs « convergence » et « compétitivité ». Le programme Leader +, le FEOGA et l'IFOP seront remplacés, pour les deux premiers, par le FEADER et, pour le troisième, par le Fonds européen pour la pêche, qui ne font plus partie de la politique de cohésion. Ce souci de simplification se retrouve également dans le choix de ne retenir qu'un fonds par programme opérationnel.

L'autre innovation majeure concerne l'orientation stratégique de la politique de cohésion vers la stratégie de Lisbonne : en moyenne, sur l'ensemble de la période, 60 % des dépenses de l'objectif de « convergence » et 75 % des dépenses de la « compétitivité régionale et emploi » devront être affectés à des actions contribuant directement à la réalisation des objectifs de l'Union en matière de compétitivité et d'emploi.

2. Le cadre financier : des enveloppes désormais arrêtées

a) La politique de cohésion dans les perspectives financières 2007-2013

Initialement, la commission proposait une enveloppe de 336,1 milliards d'euros pour les fonds structurels sur la période 2007-2013, représentant 0,41 % du revenu national brut (RNB) de l'Union. L'accord politique sur les perspectives financières du Conseil européen des 15 et 16 décembre a ramené cette enveloppe à 307,6 milliards d'euros, ce qui représente environ 36 % du budget communautaire et 0,37 % du RNB de l'Union Européenne à 27. Cela correspond à une augmentation de 17 % par rapport à 2006, étant précisé que cette augmentation doit bien sûr s'apprécier au regard de l'élargissement. D'ici à 2013, la politique de cohésion devrait ainsi devenir la première politique commune de l'Union, avant chacun des piliers de la politique agricole commune. L'accord obtenu sur les perspectives financières dans le cadre du « trilogue » du 4 avril 2006 a confirmé cette enveloppe, à une modification près : 300 millions d'euros supplémentaires seront affectés au volet « coopération territoriale ». Au total, les actions de la politique de cohésion se répartiront comme suit :

 81,7 % des fonds à l'objectif de la convergence (251,3 milliards d'euros), dont :

- 70,5 % (177,3 milliards d'euros) pour les régions les moins favorisées dont le PIB est inférieur à 75 % de la moyenne de l'Union ;

- 5 % (12,5 milliards d'euros) pour les régions en phase de suppression progressive de l'aide, touchées par l'effet statistique suite à l'élargissement de l'Union (dites « en phasing out ») ;

- 24,5 % (61,5 milliards d'euros) pour les pays bénéficiant du Fonds de cohésion, dont le RNB est inférieur à 90 % de la moyenne de l'Union, à savoir les nouveaux États membres, la Grèce et le Portugal, mais aussi l'Espagne, en « phasing out » du Fonds de cohésion.

15,9 % des fonds à l'objectif de compétitivité régionale et emploi (48,8 milliards d'euros) pour renforcer la compétitivité et l'attractivité des régions (non couvertes par l'objectif de convergence susvisé) ainsi que l'emploi, dont 21,3 % (10,4 milliards d'euros) réservés pour les régions qui bénéficiaient de l'objectif 1 en 2000-2006, mais ne bénéficient plus de l'objectif « convergence » (dites « en phasing in ») ;

 2,4 % des fonds à l'objectif de coopération territoriale (7,5 milliards d'euros), la part respective des volets coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale étant de 77 %, 19 % et 4 %. 300 millions d'euros y seront ajoutés en application de l'accord du 4 avril.

b) Les conséquences pour la France

Dans ce cadre général, la France devrait, pour sa part, bénéficier, pour la programmation 2007-2013, d'une enveloppe globale s'élevant à 12,7 milliards d'euros (prix de 2004), soit 4,1 % de l'ensemble des crédits de la politique de cohésion. Ces crédits se répartissent entre :

- 2,8 milliards d'euros pour les départements d'outre-mer au titre de l'objectif de « convergence » ;

- 9,1 milliards d'euros pour les régions et le territoire métropolitain au titre de l'objectif de « compétitivité régionale et emploi », dont 70 millions de dotations complémentaires pour le Hainaut et 30 millions pour la Corse ;

- 0,8 milliards d'euros pour la coopération territoriale.

Au total, l'enveloppe est en baisse par rapport à la programmation 2000-2006. Elle diminuera de 25 % pour l'objectif « compétitivité ». Mais tel n'est pas le cas pour les deux autres objectifs : pour l'objectif « convergence », l'enveloppe est sensiblement identique à celle de la période 2000-2006, grâce notamment à l'enveloppe spécifique pour les régions ultrapériphériques, et les crédits pour la coopération territoriale sont pour leur part en légère augmentation. Mais cette diminution reste naturellement bien inférieure à ce qui aurait pu advenir en cas de disparition de l'objectif 2.

*

Si la nouvelle politique de cohésion correspond donc dans ses grandes lignes aux préconisations que nous avions pu formuler voici deux ans, deux points suscitent encore des interrogations et me semblent devoir être examinés avec attention. À cet égard, notre réunion du 2 mai avec la commissaire Danuta Hübner a permis d'apporter un certain nombre de précisions.

Le premier point concerne le « fléchage Lisbonne » de la politique de cohésion. Dans ce cadre, la Commission a publié un projet de liste des dépenses éligibles à ce « fléchage Lisbonne ». Ce fléchage a suscité une double crainte. D'abord, au vu de la première liste de la Commission, la crainte d'une conception restrictive des actions éligibles à ce titre : c'est ainsi que, pour l'objectif « compétitivité », n'étaient pas retenues les actions relatives aux transports, à l'énergie ou aux télécommunications. Ensuite, la crainte d'une dénaturation de l'objectif même de la politique de cohésion : un « fléchage Lisbonne » pourrait conduire à favoriser les territoires déjà les plus compétitifs, alors que la politique régionale doit conserver sa vocation à corriger les disparités régionales.

À ce stade, ces craintes doivent être relativisées. Au vu du dernier état des négociations, la liste initiale de la Commission devrait être complétée pour intégrer les actions relatives à l'inclusion sociale, voire à l'investissement productif. En outre, comme nous l'a confirmé Mme Hübner, à cette liste s'ajouterait une clause de flexibilité : elle pourrait être adaptée en fonction des priorités de chaque État membre, et notamment en fonction du Programme national de réforme, ce qui permettrait par exemple pour la France d'y intégrer les transports.

La seconde interrogation, largement évoquée par la délégation à l'aménagement du territoire, a trait à la place dévolue au développement rural dans la nouvelle politique de cohésion. De fait, la réforme en cours semble faire de l'espace rural le « parent pauvre » de la nouvelle politique régionale, au travers notamment de trois éléments : le transfert du financement de développement rural à un fonds (le FEADER) qui relève de la PAC et non plus de la politique de cohésion, la suppression du zonage et le « fléchage Lisbonne », a priori plus adapté aux zones urbaines.

À cet égard, on peut regretter que la France n'ait pu, durant les négociations, adopter une politique plus offensive pour maintenir une dimension de développement rural dans la politique de cohésion. Il reste désormais à veiller à la répartition des dotations du FEADER, mais surtout à garantir que les interventions du FEDER et du FSE n'oublient pas les zones rurales. Mais nous sommes ici dans un champ qui relève largement des choix politiques nationaux.

Au bénéfice de ces observations, et compte tenu de l'état d'avancement de la procédure législative européenne sur les quatre propositions de règlement dont nous sommes saisis, je vous propose de prendre acte de ces textes sans formuler d'observations complémentaires.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Dans sa communication, le rapporteur a insisté sur certaines incertitudes qui ne relèvent plus de l'Union européenne, mais du gouvernement français. D'ores et déjà, notre entretien du 2 mai avec la commissaire Danuta Hübner a permis une première clarification. Il appartiendra au ministre en charge de l'aménagement du territoire d'apporter des précisions complémentaires.

M. Simon Sutour :

L'un des enjeux principaux est bien entendu celui de la gestion des fonds et du rôle des régions. J'indique que la commissaire Danuta Hübner nous a indiqué à cet égard qu'une extension de l'expérimentation menée en Alsace lui paraissait logique.

M. Denis Badré :

Les enjeux ne sont pas à ce stade exclusivement nationaux. Ils sont aussi communautaires. Je rappelle que l'objectif de la politique régionale est de permettre aux régions les plus en retard de compenser leurs handicaps. En ce sens, toute analyse en termes de retours nets apparaît inopérante. Ainsi, si on avait supprimé l'objectif 2, la contribution nette annuelle de la France aurait certes été réduite d'environ 3 milliards d'euros chaque année ; mais, si parallèlement la politique agricole commune était elle aussi renationalisée, l'effet budgétaire serait nul pour la France.

En définitive, la réforme de la politique structurelle est inséparable des choix arrêtés dans les perspectives financières 2007-2013. Or, le système budgétaire de l'Union ne donne pas satisfaction, comme cela a pu être constaté tout récemment lors des rencontres parlementaires sur l'avenir de l'Europe. Nous devons cesser de raisonner par enveloppe ou par pays. Nous devons privilégier des raisonnements par projets.

M. Marcel Deneux :

Je considère, comme le rapporteur, que le risque de faire du milieu rural le parent pauvre de la nouvelle politique de cohésion est réel. Je rappelle d'ailleurs que c'est en partie à l'initiative de la France que l'accord du 14 décembre a diminué de 89 à 70 milliards d'euros l'enveloppe réservée au deuxième pilier de la politique agricole commune consacré au développement rural.

M. Bernard Frimat :

Nous ne pouvons en effet à ce stade, comme le propose le rapporteur, que prendre acte de la réforme de la politique de cohésion. Le maintien d'un objectif 2 peut apparaître satisfaisant. Mais cette réforme soulève surtout de graves interrogations qui appellent des clarifications au niveau national. Ces questions concernent tout à la fois la finalité des fonds et leur mode de gestion. La fin du zonage va-t-elle permettre de poursuivre efficacement la lutte contre les disparités régionales ? L'État ne va-t-il pas chercher à préempter, par les modes de gestion, les crédits européens pour financer les projets qu'il a de plus en plus de mal à soutenir. De la réponse à ces deux questions dépend l'avenir de la politique de cohésion.

M. Hubert Haenel :

La tentation jacobine de nationaliser les fonds européens a toujours existé, quels que soient les gouvernements en place. Nous devons veiller à ce que l'échelon national ne soit pas un écran entre l'échelon européen et l'échelon régional. Nous devons être vigilants pour vérifier que la politique européenne soit correctement appliquée dans les territoires. Cela pourrait faire, par exemple, l'objet d'une question orale avec débat.

M. Roland Ries :

Je m'interroge sur les éventuelles contradictions entre le « fléchage Lisbonne » et l'objectif de cohésion.

M. Simon Sutour :

Je rappelle que notre rapport de 2004 préconisait le maintien d'une politique régionale pour notre territoire. La réforme en cours nous donne satisfaction. Mais nous devons aussi examiner avec attention sa mise en oeuvre : la politique agricole commune ne doit pas être la variable d'ajustement de la politique régionale, les crédits des fonds structurels ne doivent pas se substituer à ceux de l'État dans le cadre des contrats de plan, l'avis des élus régionaux doit être pris en compte.

Quant au « fléchage Lisbonne », il est mis en cause au niveau national sur la base de critères définis au niveau européen avec possibilité d'adaptation nationale.

Institutions européennes

Enseignements de la rencontre interparlementaire
sur l'avenir de l'Europe (Bruxelles - 8 et 9 mai 2006)

Communication de M. Hubert Haenel

Cette réunion est née d'une initiative du Parlement européen qui, à l'origine, avait prévu une série de réunions devant à ses yeux conduire à des « recommandations détaillées » au Conseil européen de juin prochain sur la manière de sortir de la crise ouverte par les « non » français et néerlandais. Vous vous souvenez que les présidents des parlements de l'Autriche, de la Finlande et de l'Allemagne (pays appelés à exercer la présidence en 2006 et au premier semestre 2007) avaient répondu, dans une lettre commune, que les parlements nationaux n'étaient pas, à ce stade, en situation d'élaborer une stratégie commune pour sortir de la crise et que, en tout état de cause, ils ne souhaitaient pas « apparaître comme un appendice du Parlement européen ».

Finalement, l'accord s'est fait sur la tenue d'une seule réunion ne débouchant pas sur des conclusions. Le principe était qu'il y ait un maximum de 212 parlementaires nationaux et un maximum de 70 députés européens, la liste d'orateurs devant être établie sur la base de deux parlementaires nationaux, puis un député européen.

Quatre groupes de travail étaient prévus :

 groupe 1 : « l'Union européenne dans le monde et les frontières de l'Union » ;

 groupe 2 : « mondialisation et modèle économique et social européen » ;

 groupe 3 : « liberté, sécurité, justice : quelles perspectives ? » ;

 groupe 4 : « les futures ressources financières de l'Union ».

Après les propos introductifs du président du Parlement européen, Josep Borrell, et du président du Nationalrat autrichien, Andreas Khol, les quatre groupes de travail se sont réunis simultanément.

Le groupe de travail 1 sur l'Union dans le monde et les frontières de l'Union a fait apparaître un clivage assez net :

- certains soulignent que le « grand élargissement » est un remarquable succès et que le processus doit se poursuivre, la plupart estimant que, préalablement ou concomitamment, l'Union doit adapter ses institutions ;

- pour d'autres, au contraire, le critère de la « capacité d'absorption » est capital ; à force de s'élargir, l'Union va perdre son identité et sa cohésion : elle risque d'évoluer vers une Europe « à plusieurs cercles » où il y aurait en fait des membres de première classe et des membres de deuxième classe. Dans cette optique, certains plaident pour la recherche d'un statut d'association étroite qui serait une alternative à l'adhésion et qui constituerait une situation intermédiaire entre l'adhésion et la politique de voisinage.

Plusieurs intervenants ont estimé que les dispositions du traité constitutionnel concernant la politique étrangère et la politique de défense européennes indiquaient la voie à suivre pour une meilleure efficacité de l'action internationale de l'Union. Ce point n'a pas été controversé, pas plus que la nécessité de développer un contrôle parlementaire impliquant les parlementaires nationaux dans ces domaines.

Pour ma part, j'ai attiré l'attention sur la situation nouvelle créée par la révision constitutionnelle qui va nous obliger à tenir un référendum sur toute nouvelle adhésion après celle de la Croatie. Le processus d'élargissement ne pourra plus être conduit selon les méthodes antérieures. Il faudra convaincre le peuple français et, pour cela, être pédagogique et transparent.

Le groupe de travail 2 sur « mondialisation et modèle social européen » n'a fait apparaître des points de consensus que sur des orientations très générales : l'Europe comme réponse aux défis que lance la mondialisation, la nécessité de préserver le « modèle social européen », le soutien à la stratégie de Lisbonne. Au-delà de ces points de ralliement, des clivages sont apparus sur la plupart des sujets :

- la majorité s'oppose à toute forme de protectionnisme, même européen, mais certains demandent que l'Europe se protège davantage ;

- la notion de « modèle social européen » semble interprétée de manière divergente. Y a-t-il un modèle social européen ou plusieurs ? Faut-il davantage de flexibilité ? Les positions exprimées ont divergé. Beaucoup d'interventions ont laissé la notion de « modèle social européen » dans le vague ;

- comment rendre plus efficace le processus de Lisbonne ? Les parlementaires européens ont plaidé pour sa communautarisation, c'est-à-dire des compétences accrues de l'Union en ce domaine, mais sans obtenir de consensus ;

- quelques intervenants ont souligné la nécessité d'une plus forte coordination des politiques économiques dans la zone euro, regrettant l'absence de contrepoids à la BCE ;

- sans surprise, un clivage est apparu entre les partisans d'une Europe plus interventionniste et ceux qui insistent sur le rôle essentiel du marché.

Enfin, deux questions particulières ont été évoquées sans qu'il y ait à proprement parler un débat :

- la situation démographique (« l'Europe ne doit pas devenir la maison de retraite de la mondialisation ») ;

- la nécessité de faire mieux prendre en compte les préoccupations sociales et environnementales au sein de l'OMC.

Le groupe de travail 3 sur « l'espace de liberté, de sécurité et de justice » était, quant à lui, centré sur des sujets plus précis.

Un clivage très net est apparu entre ceux qui mettent en avant la diversité des traditions juridiques et ceux qui souhaitent une large harmonisation et demandent, pour cela, une communautarisation par l'utilisation de la clause-passerelle contenue dans le traité d'Amsterdam.

Notre collègue Robert Badinter a proposé de dépasser les clivages en observant que la clef se trouvait dans la nécessité de réaliser la confiance mutuelle entre les systèmes judiciaires. Il a distingué trois niveaux de confiance :

- le niveau le plus facile : les principes fondamentaux proclamés dans la Charte. Ce sont seulement sur les modalités de leur contrôle que peuvent se poser des questions ;

- un deuxième niveau, plus difficile : la confiance dans les garanties procédurales que doivent offrir les justices européennes. Il faut une harmonisation des systèmes procéduraux à défaut d'unification. Il faut des exigences communes relatives aux garanties des droits des justiciables ;

- un troisième niveau : la confiance dans les hommes et les femmes qui rendent la justice. Il faut créer une culture juridique commune pour tous les magistrats de l'Union européenne.

Certaines interventions ont mis en avant le problème particulier du contrôle aux frontières extérieures de l'Union, compte tenu de la situation dans les Balkans ou dans des pays comme la Biélorussie et la Moldavie. Enfin, certains ont souligné que l'ampleur des divergences ne devait pas conduire au découragement, l'exemple du mandat d'arrêt européen montrant que des progrès concrets sont possibles.

Le groupe de travail 4 sur « les futures ressources financières de l'Union » portait également sur un sujet bien circonscrit.

Notre collègue Denis Badré, premier orateur, a regretté que l'Europe n'ait pas un vrai budget. Les recettes sont nationales et les dépenses, européennes, et le débat lancinant sur le « retour net » empêche de voir l'intérêt commun. Un vrai budget européen supposerait des compétences européennes bien identifiées, et des ressources propres effectives pour les financer. Un impôt européen sera accepté s'il sert à financer des compétences européennes remplaçant les compétences nationales.

Cette intervention a donné le ton des débats. Mais, si un consensus s'est manifesté pour juger que le système actuel n'était pas tenable, aucun accord ne s'est dégagé sur les remèdes :

- beaucoup d'interventions, y compris chez les parlementaires européens, ont manifesté une forte réticence face à l'idée d'un impôt européen et souhaité que les ressources européennes continuent à se greffer sur des taxes nationales ;

- certains ont rappelé que l'exigence d'unanimité rendait les évolutions très difficiles ;

- d'autres ont souligné que la suppression des rabais nationaux n'était pas séparable d'un réexamen de la structure du budget.

De nombreuses interventions ont porté sur les perspectives financières en voie d'être adoptées, le plus souvent pour estimer que l'Union ne se donnait pas les moyens de ses ambitions et qu'il fallait d'abord fixer les objectifs de l'Union, puis dégager le budget correspondant. Ce point de vue a été discuté. Un sénateur tchèque a déclaré que, quand il allait au restaurant, il regardait ce qu'il avait dans sa poche avant de choisir un menu. D'autres ont estimé que le problème du budget européen résidait moins dans l'ampleur des moyens que dans l'absence de priorités et le poids de politiques coûteuses tournées vers le passé, la politique agricole commune étant clairement visée sans être nommée. De nombreuses interventions de parlementaires européens ont déploré l'insuffisance du contrôle sur l'exécution du budget européen, qui relève pour l'essentiel des États membres.

Ce qui est ressorti le plus clairement du débat, c'est l'importance que presque tous les intervenants accordaient à la révision prévue pour 2008-2009 pour préparer l'après 2013. Cet exercice était conçu comme un réexamen complet de la structure du budget européen, dont beaucoup souhaitent manifestement une réorientation profonde.

*

Le lendemain matin a eu lieu un débat général, sur la base d'une présentation des résultats des quatre groupes de travail. On peut dire que ce débat a été décevant, notamment parce qu'il n'en était pas un, mais plutôt une suite de monologues de trois minutes ne dépassant pas toujours le stade des généralités ou rappelant des positions déjà largement exprimées. On ne peut dire, au-delà de l'attachement au traité constitutionnel qui revenait comme un leitmotiv, que ce débat ait apporté une réelle « plus-value » par rapport à ceux des groupes de travail.

La dernière partie des travaux, l'après-midi, a été constituée par les déclarations du chancelier autrichien Wolfgang Schüssel et du président de la Commission José Manuel Barroso.

Le chancelier autrichien a souligné que le traité constitutionnel restait une référence incontournable ; le débat doit se poursuivre sur la meilleure manière de préserver ses acquis, sachant que c'est en 2007-2008 que se situera la période où il sera possible de prendre une décision. Il a également annoncé qu'une décision serait prise très bientôt sur un système de contrôle garantissant que les aides européennes ne puissent favoriser des délocalisations à l'intérieur de l'Europe.

Le président de la Commission a évoqué trois points :

- la nécessité d'utiliser la « clause-passerelle » du traité d'Amsterdam, notamment pour aller vers une politique commune de l'immigration ;

- la nécessité d'une Europe des résultats, et pas seulement des projets, car pour retrouver la confiance des citoyens, il faut des réalisations tangibles ;

- enfin, le rôle des parlements nationaux : il a annoncé que la Commission était disposée à adresser directement ses propositions aux parlements nationaux et à recevoir leurs objections sur la subsidiarité.

Une brève séance de questions-réponses a suivi ces deux exposés.

L'annonce de José Manuel Barroso concernant la subsidiarité a été très bien accueillie, même si un parlementaire européen s'est interrogé sur sa base juridique. Le président de la Commission a répondu qu'une base juridique au sens strict n'était pas nécessaire ; il a précisé qu'il comptait sur le Conseil européen des 15 et 16 juin pour appuyer cette décision et en préciser les modalités. Je rappelle que le gouvernement français, dans sa contribution récente pour des améliorations institutionnelles à partir du cadre des traités existants, s'est prononcé nettement en ce sens.

*

Quelques remarques pour conclure.

La plupart des intervenants se sont félicités de cette rencontre entre parlementaires européens et nationaux. Mon homologue de l'Assemblée, Pierre Lequiller, a d'ailleurs salué, non sans une certaine ironie, ce succès posthume de l'idée du Congrès, avancée sans succès durant la Convention par Valéry Giscard d'Estaing car combattue alors sans relâche par le Parlement européen.

La décision de principe a été annoncée de convoquer une nouvelle réunion de ce type en décembre prochain. Le président du Parlement européen a souhaité que, cette fois, la rencontre débouche sur l'adoption de conclusions.

Or, ce serait un changement d'optique qui supposerait des modifications profondes dans l'organisation de la réunion.

Il faut constater, tout d'abord, que dans le déroulement des débats, la répartition des temps de parole à raison de deux tiers-un tiers entre parlementaires nationaux et Européens est loin d'avoir été atteint ; on était parfois plus proche d'une répartition moitié-moitié. Or, l'intérêt de ce type de réunion suppose que les parlementaires nationaux puissent exprimer, dans leur diversité, les visions des problèmes européens propres à leurs pays ; les parlementaires européens, quant à eux, sont structurés en groupes politiques avec des positions qui traduisent une élaboration interne déjà réalisée : lorsque tous s'expriment individuellement, cela conduit nécessairement à beaucoup de redondances. Je crois pour ma part qu'il serait bon de revenir à la proportion qui avait été retenue lors de la Convention (où il y avait 16 représentants du Parlement européen et 56 représentants des parlements nationaux) et de veiller à son application effective.

Ensuite, il est indispensable à l'avenir de mieux circonscrire les sujets abordés et d'introduire un droit de réponse, afin d'éviter les successions de monologues restant dans les généralités.

Enfin, l'adoption éventuelle de conclusions par la prochaine réunion doit être accueillie avec beaucoup de circonspection. D'abord, comme l'avaient justement fait valoir les présidents des parlements autrichien, finlandais et allemand en janvier dernier, il n'existe aucune base institutionnelle ou légale pour adopter des conclusions qui, aux yeux du Parlement européen, devraient vraisemblablement constituer des « recommandations » au Conseil européen.

Il devrait de plus être clair que d'éventuelles conclusions ne sauraient engager les parlements nationaux.

Enfin, si l'on retenait l'idée de l'adoption d'un texte, il faudrait définir avec précision la procédure à suivre, dire clairement qui peut voter et participer au débat, car il y a beaucoup de va-et-vient dans l'hémicycle du Parlement européen, où on ne sait pas qui fait quoi.

Compte rendu sommaire du débat

Mme Marie-Thérèse Hermange :

Je ne peux laisser passer cette dernière remarque. Les séances plénières du Parlement européen sont parfaitement organisées et seuls les parlementaires européens y sont admis. Les assistants peuvent être présents lors des réunions de commission, mais naturellement ils n'interviennent pas dans le débat.

M. Hubert Haenel :

Je ne parlais pas des réunions du Parlement lui-même, mais de celles de la Convention et de celle à laquelle nous venons de participer où les conditions d'accès à l'hémicycle ne me paraissent pas transparentes. Le président de la Convention, Valéry Giscard d'Estaing, s'était plaint lui-même de ce que certains, au sein de la Convention, avaient une « claque ».

Mme Marie-Thérèse Hermange :

Il ne faut pas faire de mauvais procès au Parlement européen. On dit souvent que les lobbies y sont très présents. Croit-on qu'ils ne le sont pas au Sénat ? Les lobbyistes apportent une information utile, d'autant que le Parlement européen doit traiter de textes souvent techniques. Si l'on emprunte les catégories françaises, il est compétent à la fois pour les lois et les règlements. Ce qui est vrai, c'est que beaucoup de choses cheminent au Parlement européen à partir de l'action de petits groupes de parlementaires très mobilisés autour d'un sujet, qui finissent peu à peu par acquérir une influence et obtenir un résultat.

M. Denis Badré :

J'étais au départ sceptique sur cette rencontre, mais finalement j'ai été plutôt agréablement surpris. Contrairement à ce que je craignais, on n'a pas seulement parlé de l'avenir de la Constitution : d'ailleurs, on voit bien qu'aucune solution ne se dessine clairement sur ce point. Faut-il envisager une Constitution simplifiée, ou au contraire complétée par un protocole social, ou faut-il essayer de faire approuver malgré tout le texte tel qu'il est ? Toutes ces hypothèses sont envisagées pour l'instant. J'observe que la France, qui est co-responsable de la difficulté, a laissé passer une occasion de redorer son blason : sept parlements étaient représentés à cette rencontre de Bruxelles par leurs présidents, ce qui n'était pas le cas de la France, où j'imagine que cela n'a même pas été envisagé ! La presse française était tout aussi absente. Alors que tout le monde se félicitait de l'intérêt des Français pour les questions européennes au moment du référendum, on s'est hâté de tourner la page.

Pour les réunions communes entre parlementaires nationaux et européens, il faut trouver le juste équilibre. Lors des réunions de la COSAC, le Parlement européen a peu de représentants et a tendance à adopter une attitude négative. Dans les réunions où les parlementaires européens sont nombreux, les parlementaires nationaux, moins à l'aise sur les questions européennes, peuvent avoir l'impression de ne pas compter beaucoup. Le lieu aussi est important : les réunions de la COSAC ont lieu dans les capitales ; cela change beaucoup par rapport aux réunions se tenant dans les locaux du Parlement européen. Si l'on doit poursuivre les réunions interparlementaires comme celle que nous venons de vivre, il faudrait peut-être qu'elles n'aient pas nécessairement lieu à Bruxelles, mais éventuellement dans l'État exerçant la présidence. Mais au total, je crois que ce type de réunion peut être utile. La coopération interparlementaire est à développer.

M. Hubert Haenel :

Je suis d'accord sur votre analyse. Je crois simplement qu'il faut veiller à ce que les parlementaires nationaux aient leur juste place dans ce dispositif, qu'ils participent pleinement et ne soient pas une caution.

Mme Marie-Thérèse Hermange :

Nous ne devons pas opposer parlementaires européens et nationaux. Chacun doit se mettre à la place de l'autre, et c'est pourquoi il est bon que certains aient l'expérience successive de ces deux types de parlementarisme.

Mme Alima Boumediene-Thiery :

Le Parlement européen et les parlements nationaux sont difficilement comparables. Ce n'est pas la même structure et le même mode de fonctionnement. Cela favorise sans doute certaines incompréhensions. Je crois en tout cas que le Sénat a des leçons à prendre au Parlement européen sur certains points au moins. Les minorités politiques sont bien mieux traitées au Parlement européen qu'au Sénat où elles ne peuvent jamais désigner de rapporteur. Grâce au principe de la représentation proportionnelle dans son fonctionnement, le Parlement européen respecte ses minorités !

Je reviens à la rencontre interparlementaire qui vient d'avoir lieu. Je crois que de telles réunions, bien que dépourvues de cadre légal, ne sont pas sans conséquences. Comme l'a dit Marie-Thérèse Hermange, les choses avancent souvent en Europe à partir de rencontres informelles qui deviennent peu à peu des centres d'influence.