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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 11 juin 2008




Institutions européennes

Les parlements nationaux et l'Union européenne
après le traité de Lisbonne

Rapport d'information de M. Hubert Haenel

M. Hubert Haenel :

Nous avons déjà débattu à de nombreuses reprises de la place des parlements nationaux dans l'Union européenne. Aujourd'hui, je voudrais d'abord dresser un état de l'ensemble des dispositions du traité de Lisbonne relatives aux parlements nationaux. C'est en effet la première fois qu'un traité consacre, dans son corps même, un article spécifique, ainsi que de nombreuses dispositions figurant dans d'autres articles, au rôle des parlements nationaux dans le fonctionnement de l'Union.

Les dispositions du traité relatives aux parlements nationaux peuvent se répartir en deux catégories. La première catégorie regroupe les dispositions qui concernent chaque parlement national ; elles attribuent à chaque parlement national un rôle qu'il exerce lui-même directement ou elles lui ouvrent des droits qui le concernent individuellement.

La deuxième catégorie regroupe les dispositions qui appellent une action coordonnée des parlements nationaux. Il s'agit là, en quelque sorte, de la dimension collective du rôle des parlements nationaux à l'échelon de l'Union. Pour que ces dispositions puissent atteindre leur objectif, il faut que les parlements nationaux en prennent la pleine dimension et s'organisent pour fonctionner ensemble de la manière la plus simple et la plus efficace.

1. Dispositions du traité de Lisbonne relatives aux parlements nationaux

Pour la première fois, un article spécifique des traités est consacré au rôle des parlements nationaux au sein de l'Union européenne. Il s'agit de l'article 12 du traité sur l'Union européenne, qui énumère les moyens par lesquels « les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l'Union », à savoir :

1. l'information des parlements nationaux par les institutions de l'Union ;

2. leur rôle dans la surveillance du respect du principe de subsidiarité ;

3. leur participation à l'évaluation et au contrôle politique dans le cadre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice ;

4. leur intervention dans les procédures de révision des traités ;

5. leur information sur les demandes d'adhésion à l'Union ;

6. leur participation à la coopération interparlementaire.

Chacun de ces six moyens est mentionné dans d'autres articles du traité sur l'Union européenne (TUE) ou du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) ou dans un des deux premiers protocoles annexés à ces traités.

2. Dispositions qui concernent chaque parlement national

Plusieurs dispositions tendent à garantir l'information de chaque parlement national :

- d'abord, la transmission directe des projets d'actes législatifs, des instruments de programmation législative ou de stratégie politique, des documents de consultation, des ordres du jour et des résultats des réunions du Conseil ainsi que du rapport annuel de la Cour des comptes ;

- ensuite, la notification à chaque parlement national de tout projet de révision des traités, de toute initiative tendant à faire jouer une « clause passerelle », et de toute demande d'adhésion à l'Union ;

- enfin, l'information de chaque parlement national sur l'évaluation des politiques menées dans le cadre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, ainsi que sur les travaux du Comité qui a pour mission de favoriser la coopération opérationnelle en matière de sécurité.

Par ailleurs, le traité prévoit un droit d'opposition pour chaque parlement national : ce droit peut s'exercer à l'occasion de la mise en oeuvre des « clauses passerelles » qui permettent le passage de l'unanimité à la majorité qualifiée pour une décision du Conseil, ou le passage d'une procédure autre que la co-décision à la procédure de co-décision. Il prévoit un même droit d'opposition lorsque le Conseil détermine la liste des aspects du droit de la famille pouvant faire l'objet d'une législation européenne.

Enfin, le traité prévoit un mécanisme permettant à chaque parlement national de contribuer à garantir le respect du principe de subsidiarité. Je ne développerai pas davantage ici les procédures prévues par le traité qui permettent d'aboutir à ce que l'on appelle couramment le « carton jaune », le « carton orange », ou encore le « carton rouge ». Nous avons suffisamment évoqué précédemment ces procédures.

3. Dispositions appelant une action coordonnée des parlements nationaux

Le traité de Lisbonne reconnaît également que le rôle des parlements nationaux comprend une dimension collective, à l'échelon de l'Union : le nouvel article 12 du TUE précise ainsi que la coopération interparlementaire « entre parlements nationaux et avec le Parlement européen » contribue « au bon fonctionnement de l'Union ». Les dispositions du traité précisent les domaines où cette action coordonnée est particulièrement utile. Ces domaines concernent Europol, Eurojust, la politique de sécurité et de défense commune, ainsi que le contrôle de subsidiarité.

Examinons d'abord le cas d'Europol. Le traité de Lisbonne prévoit que les règlements qui détermineront « la structure, le fonctionnement, le domaine d'action et les tâches d'Europol », devront également fixer « les modalités de contrôle des activités d'Europol par le Parlement européen, contrôle auquel sont associés les parlements nationaux. ».

Dans la perspective de l'élaboration, par la Commission européenne, de cette proposition de règlement, il serait utile et souhaitable que les parlements nationaux débattent de la meilleure manière de mettre en place leur association au contrôle des activités d'Europol. En ce sens, on pourrait ainsi réfléchir aux questions suivantes :

? La mise en oeuvre concrète de cette association devrait-elle prendre la forme, déjà envisagée, d'une commission mixte entre le Parlement européen et les parlements nationaux ?

? Quelle devrait être la fréquence des réunions de cette commission mixte ?

? Quelles devraient en être les prérogatives (examen du rapport annuel d'Europol, examen de son budget, audition de son directeur,...) ?

? Serait-il nécessaire de mettre en place parallèlement, dans chaque assemblée, une délégation nationale auprès d'Europol ?

Venons-en à présent à Eurojust. L'article 85 du TFUE dispose que les parlements nationaux sont associés à l'évaluation des activités d'Eurojust. Actuellement, la décision du Conseil instituant Eurojust a seulement prévu une information du Conseil et du Parlement européen sur les activités et la gestion d'Eurojust. Là encore, l'association des parlements nationaux à ce mécanisme amènera à examiner un certain nombre de questions :

? Une extension aux parlements nationaux des dispositions de l'article 32 de la décision du 28 février 2002 qui prévoient l'information du Conseil et du Parlement européen suffirait-elle à permettre aux parlements nationaux d'exercer une évaluation effective des activités d'Eurojust ?

? Ces dispositions ne devraient-elles pas être renforcées, d'une part, pour permettre une relation directe entre Eurojust et les parlements nationaux, d'autre part, pour prévoir expressément un examen par les parlements nationaux des questions liées à Eurojust ?

? Dans ce cadre, les parlements nationaux ne devraient-ils pas se voir reconnaître la faculté d'auditionner le directeur d'Eurojust ?

? Le Parlement européen et les parlements nationaux devant être associés à l'évaluation des activités d'Eurojust, serait-il nécessaire de mettre en place une structure commune sous la forme d'une commission mixte ?

Troisième domaine : la politique étrangère et de sécurité commune. Le protocole sur les parlements nationaux précise que la COSAC peut organiser des conférences interparlementaires, « notamment pour débattre des questions de politique étrangère et de sécurité commune, y compris la politique de sécurité et de défense commune ». Ne conviendrait-il pas de réfléchir aux meilleures modalités du suivi de la politique de sécurité et de défense commune par les parlements nationaux ?

Au moment où la présidence française entend faire du renforcement de la politique de sécurité et de défense commune une de ses priorités, il paraît nécessaire que s'engage une réflexion sur le suivi interparlementaire de cette politique. En effet, on ne peut espérer avancer dans un domaine aussi sensible sans un suivi parlementaire approprié à tous les échelons. Aujourd'hui, un suivi interparlementaire est certes assuré par l'Assemblée de l'UEO, mais le statut de cette Assemblée apparaît fragile, puisque le traité de l'UEO est arrivé à échéance en 2004 et peut donc être dénoncé à tout moment. On risque ainsi d'arriver à une situation où le Parlement européen serait, à l'échelon européen, le seul interlocuteur des gouvernements et utiliserait cette position pour renforcer progressivement ses pouvoirs. Une telle évolution serait paradoxale, car la défense est un domaine où le Parlement européen n'a guère de légitimité pour intervenir. Les décisions essentielles relèvent des gouvernements des États membres concernés, et le Parlement européen n'est pas en mesure de contrôler les gouvernements nationaux ; de plus, ce sont les parlements nationaux qui votent les budgets de défense et qui autorisent, le cas échéant, l'engagement des forces dans un conflit. Par ailleurs, la plupart des gouvernements - en tout cas ceux des pays les plus actifs - seraient probablement réticents à s'engager davantage dans le développement de la politique de sécurité et de défense commune, s'ils avaient le sentiment que ce développement implique, à terme, de partager le pouvoir de décision avec le Parlement européen.

Enfin, il ne faut pas oublier que la Conférence intergouvernementale qui a élaboré le traité de Lisbonne a clairement noté que ce nouveau traité n'accroissait pas le rôle du Parlement européen en matière de politique étrangère et de sécurité commune. Il serait donc utile d'encourager la réflexion sur ce que devrait être un suivi interparlementaire à l'échelon européen de la politique de sécurité et de défense commune, sous une forme associant de manière appropriée les parlements nationaux et le Parlement européen.

Dernier point : le contrôle de subsidiarité. Bien que le contrôle de subsidiarité repose sur l'intervention de chaque parlement national, son efficacité repose sur un effort de concertation interparlementaire afin d'atteindre les seuils (suivant les cas, un quart, un tiers ou la moitié des parlements nationaux) nécessaires pour obtenir le réexamen d'une proposition, voire son retrait.

À cette fin, il importe également de dégager les pratiques les plus propices à une coopération optimale.

Au cours de sa dernière réunion, en Slovénie, la COSAC a décidé de lancer une réflexion sur ce point. Elle a, à cet effet, demandé à la présidence française de mettre en place un groupe de travail chargé de définir « les meilleures modalités d'application des nouvelles dispositions par les parlements nationaux et les conditions nécessaires à un arrangement collectif, tout en respectant le droit de chaque parlement national à définir ses propres méthodes de travail ».

Voilà l'ensemble des novations apportées par le traité de Lisbonne. Elles s'ajoutent bien sûr aux autres compétences dévolues en matière européenne aux parlements nationaux. Je veux parler des cas où l'approbation des parlements nationaux est requise en application des « règles constitutionnelles » ou des « exigences constitutionnelles » des États membres.

La place des parlements nationaux dans les traités, à l'issue du traité de Lisbonne, doit donc s'apprécier en tenant compte, à la fois, des cas où leur intervention est implicitement prévue en application des règles ou exigences constitutionnelles des États membres, et des cas où leur intervention est explicitement prévue par les traités eux-mêmes.

Si l'on tient compte de l'ensemble des responsabilités ainsi attribuées implicitement ou explicitement par les traités aux parlements nationaux, on peut affirmer que ces derniers apparaissent désormais comme des acteurs à part entière de la construction européenne.

Compte rendu sommaire du débat

M. Denis Badré :

Il est très utile de passer en revue les différents domaines où le rôle des parlements nationaux se trouvera accru en application du nouveau traité. Qu'il s'agisse de l'évaluation d'Eurojust, du contrôle d'Europol, du suivi de la politique de sécurité et de défense commune, vous avez ouvert diverses pistes qu'il conviendra d'explorer.

En réalité, le travail commun entre Parlement européen et parlements nationaux reste difficile. Lorsque les réunions sont organisées par le Parlement européen, les parlements nationaux ont souvent le sentiment de n'avoir que des strapontins. Mais, au sein de la COSAC, c'est le Parlement européen qui estime ne pas avoir sa juste place : il a six représentants, comme un parlement national.

Par ailleurs, il ne faut pas multiplier les structures. Essayons d'avoir un système lisible. Je crois qu'il faudrait rattacher les diverses formes de coopération interparlementaire à la COSAC, qui devrait devenir le cadre général du travail en commun. Bien sûr, en fonction des sujets traités, il faut que les réunions soient composées de parlementaires spécialisés, mais à l'intérieur d'un cadre commun adaptable. Le suivi de la politique de sécurité et de défense commune est un sujet important ; j'espère qu'il sera à l'ordre du jour de la COSAC française, car c'est un sujet dont il faut débattre avec le Parlement européen. Sur la subsidiarité, le Sénat a commencé d'ores et déjà à jouer le jeu du dialogue avec la Commission européenne et peut, à juste titre, être considéré comme un bon élève de la classe européenne.

Dans ces deux cas, nous sommes d'ailleurs devant des sujets posant un problème particulier en France. Pour la défense, l'autorisation préalable d'engagement des forces n'est pas dans nos pratiques, alors que d'autres pays accordent un plus grand rôle à leur Parlement. En coopérant davantage sur le plan parlementaire, nous pouvons encourager une harmonisation par le haut, montrer que l'efficacité n'est pas synonyme d'effacement du Parlement. Pour la subsidiarité, nous sommes après tout parvenus à jouer notre rôle alors qu'il n'était pas dans notre culture politique de permettre un dialogue direct entre le Parlement et une institution de l'Union : jusque-là tout devait transiter par l'intermédiaire du Gouvernement. Voilà qui prouve que nous pouvons déverrouiller notre système sans que les colonnes du temple s'en trouvent ébranlées.

M. Jacques Blanc :

Le traité de Lisbonne aboutit, à mon avis, à un bon équilibre entre Parlement européen et parlements nationaux. Autrefois, c'est vrai, le Parlement européen avait tendance à refuser tout rôle aux parlements nationaux, mais la situation a évolué. Le contrôle de subsidiarité est une responsabilité importante ; je me réjouis de vos premiers contacts sur ce sujet avec le Comité des régions. C'est une institution dont le rôle va aller croissant, avec la possibilité qui lui est désormais accordée de saisir la Cour de justice en matière de subsidiarité. Je crois que le Sénat doit également coopérer tout particulièrement avec les autres secondes chambres à base territoriale.

Je crois que le traité de Lisbonne est un bon traité ; l'incertitude sur le résultat du référendum en Irlande en est d'autant plus préoccupante. Il est important que l'Allemagne et la France aient précisé que, en cas de vote négatif, elles adopteraient une réaction commune.

Mme Alima Boumediene-Thiery :

Une bonne articulation entre le Parlement européen et les parlements nationaux est certainement souhaitable pour un contrôle démocratique sur la coopération judiciaire et policière. Mais le plus préoccupant me paraît être que l'« espace de liberté, de sécurité et de justice » se construit plus sur la sécurité que sur la liberté et que l'Europe judiciaire progresse peu. Dans quel sens la politique communautaire va-t-elle se diriger ? La « directive de la honte » sur la rétention et l'expulsion des sans-papiers va-t-elle se mettre en place ? Pour ce qui concerne la coopération judiciaire en matière pénale, je comprends qu'on veuille s'appuyer sur la reconnaissance mutuelle, mais celle-ci suppose la confiance réciproque, qui réclame à son tour d'avoir suffisamment de points communs. Or, les incriminations ne sont pas nécessairement les mêmes d'un pays à l'autre, par exemple en matière de drogue ou d'euthanasie. Et je constate que ces questions n'ont toujours pas reçu de réponse.

M. Hubert Haenel:

Je reconnais l'importance des problèmes que soulève Mme Boumediene-Thiery, mais l'objet de mon rapport est beaucoup plus circonscrit : il s'agit de souligner la nécessité d'apporter une réponse aux problèmes du contrôle démocratique d'Europol et de l'évaluation d'Eurojust, comme le prévoit le traité de Lisbonne. C'est particulièrement nécessaire dans une perspective dynamique : si Europol se renforce, Eurojust devra aussi monter en puissance, car un contrôle judiciaire est indispensable dès que s'affirme un pouvoir de police. Pour le reste de ces questions, la délégation entendra Brice Hortefeux dans les semaines qui viennent : cela permettra d'aborder l'ensemble du problème de l'asile et de l'immigration.

Comme le dit Denis Badré, il faut essayer de trouver les bonnes formules en s'appuyant sur ce qui existe. J'ai encore en mémoire le slogan de la Convention : « no new body ! ». La COSAC pourrait effectivement être le réceptacle à géométrie variable des différentes formes de coopération interparlementaire. J'espère également que la présidence française permettra d'avancer sur ces sujets. Concernant la subsidiarité, la COSAC a mis en place un groupe de travail. Mais, sur l'ensemble des sujets, il nous faudra coopérer plus étroitement avec certains pays « allants » si nous voulons vaincre la force d'inertie !

Enfin, j'approuve le souhait de Jacques Blanc d'intensifier les relations entre les secondes chambres à base territoriale, et de coopérer avec le Comité des régions qui, d'ailleurs, représente en fait les différentes catégories de collectivités territoriales et pas seulement les régions.