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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 11 juillet 2007




Budget communautaire

Avant-projet de budget pour 2008

Communication de M. Denis Badré

La Commission européenne a adopté le 2 mai dernier l'avant-projet de budget (APB) pour l'exercice 2008, qui est le deuxième budget communautaire s'inscrivant dans le cadre financier 2007-2013.

Cet avant-projet de budget doit permettre de financer les priorités de la Commission telles qu'elles ont été présentées, le 21 février dernier, dans sa stratégie politique annuelle pour 2008. Outre trois priorités transversales - la lutte contre le changement climatique, la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi et la gestion des flux migratoires à destination de l'Union européenne -, la Commission affiche quatre priorités principales, auxquelles sont associées pas moins de 74 actions clés prévues pour 2008 : la prospérité ; la solidarité ; la sécurité et la liberté ; l'Europe comme partenaire mondial.

En outre, la stratégie politique annuelle propose une répartition des ressources humaines destinée à permettre à la Commission d'atteindre ses objectifs. Celle-ci demande ainsi le recrutement de 890 personnes supplémentaires pour remplir ses tâches liées à l'élargissement et pour poursuivre ses quatre priorités stratégiques. La Commission, qui se dit « attachée au principe du redéploiement entre les services », entend de surcroît affecter 565 personnes à ses priorités par redéploiement, entre services (287) et à l'intérieur des services (278).

Je vous présenterai les grandes évolutions de l'APB 2008 avant de vous exposer mes principales observations.

L'avant-projet de budget pour 2008 s'établit à 129,167 milliards d'euros en crédits d'engagement, soit 1,03 % du revenu national brut de l'Union européenne, en augmentation limitée de 2,0 % par rapport à 2007 (après + 4,6 % l'année dernière), et à 121,582 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une hausse de 5,3 %.

Les crédits d'engagement sont répartis entre les six rubriques définies par le cadre financier 2007-2013 :

- La rubrique 1 « Croissance durable » représente 44,24 % de l'avant-projet de budget, avec 57,148 milliards d'euros, en progression de 4,2 % par rapport à 2007. La sous-rubrique 1a « Compétitivité », qui concerne la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne (7e PCRD, Éducation et formation tout au long de la vie et Erasmus Mundus, Réseaux transeuropéens de transports, Programme-cadre pour l'innovation et la compétitivité...), est dotée de 10,270 milliards d'euros, soit un montant bien moindre que celui de la sous-rubrique 1b « Cohésion », consacrée aux fonds structurels et au fonds de cohésion, soit 46,878 milliards d'euros, mais connaît une croissance nettement plus rapide, respectivement + 9,6 % et + 3,1 %.

- La rubrique 2 « Conservation et gestion des ressources naturelles » est dotée de 56,276 milliards d'euros, soit un niveau quasiment inchangé par rapport à l'année précédente. Elle représente 43,57 % de l'APB 2008. Cette rubrique couvre essentiellement les dépenses agricoles, pour un montant de près de 42,5 milliards d'euros, en léger recul par rapport à 2007, et les crédits au développement rural, à hauteur de 12,570 milliards d'euros. La Commission insiste sur le fait que, pour la première fois dans l'histoire de la construction européenne, les dépenses en faveur de la croissance et de l'emploi seront supérieures aux dépenses agricoles. Cette évolution, conforme à la tendance dessinée par le cadre financier, me semble pourtant devoir être nuancée, car il pourrait paraître exagéré de prétendre que toutes les dépenses de cohésion sont directement liées à la stratégie de Lisbonne.

- La rubrique 3 « Citoyenneté, liberté, sécurité et justice », qui représente 1,0 % de l'APB 2008, voit ses crédits progresser de 1,3 %, à 1,290 milliard d'euros. Les deux sous-rubriques connaissent une évolution divergente, puisque la dotation de la sous-rubrique 3a, qui concerne la gestion des flux migratoires, les droits fondamentaux et la justice, et la protection des libertés, augmente de 10,8 %, à plus de 691 millions d'euros, tandis que celle de la sous-rubrique 3b, qui couvre les questions de santé publique, de protection des consommateurs, de protection civile, mais aussi des actions en faveur de la culture, de la communication et de la jeunesse, recule de 7,6 %, essentiellement en raison d'une modification du périmètre liée à l'achèvement de mesures de transition en Roumanie et en Bulgarie.

- La rubrique 4 « L'Union européenne en tant que partenaire mondial », avec 6,911 milliards d'euros, en hausse de 1,5 %, représente 5,35 % de l'APB 2008. Ces dépenses concernent essentiellement la coopération au développement, la politique de voisinage, la politique de préadhésion et l'aide humanitaire. On notera que, selon la Commission, « même si l'APB 2008 ne contient pas de crédits supplémentaires pour le règlement du statut du Kosovo ni pour le processus de paix au Moyen-Orient, des montants pourraient devoir être inscrits lorsque l'évolution de ces deux questions nécessitera une intervention plus importante de l'Union. Ces deux événements devraient mobiliser la majeure partie de la marge [de 330 millions d'euros] ».

- La rubrique 5 « Administration », qui concerne les dépenses de l'ensemble des institutions communautaires, connaît une hausse sensible de 5,3 % par rapport à 2007, pour atteindre 7,336 milliards d'euros, soit 5,68 % de l'APB 2008.

- Enfin, la rubrique 6 « Compensations » est dotée de 206,6 millions d'euros, soit une diminution de 53,5 %, et ne représente que 0,16 % de l'ABP. Il s'agit des crédits destinés à contribuer à l'amélioration de la trésorerie de la Roumanie et de la Bulgarie et à financer de façon temporaire des mesures de contrôle aux nouvelles frontières extérieures de l'Union.

L'avant-projet de budget fait également l'objet, depuis le budget 2004, d'une présentation fondée sur les activités, qui permet de visualiser les dotations en crédits et en ressources humaines allouées à chacun des 32 domaines politiques. Ainsi, l'agriculture et le développement rural constituent le premier domaine politique en termes de crédits, avec 54,972 milliards d'euros, soit 42,6 % de l'APB. Viennent ensuite la politique régionale, avec 35,987 milliards d'euros (27,9 %), puis l'emploi et les affaires sociales, soit 11,480 milliards d'euros (8,9 %).

Le 5 juillet dernier, le COREPER a réduit l'avant-projet de budget de 770 millions d'euros en crédits d'engagement et de 2,12 milliards d'euros en crédits de paiement, dont 548 millions d'euros sur la rubrique 1a, 498 millions sur la rubrique 1b, 553 millions sur la rubrique 2, et 125 millions sur la rubrique 4.

J'en viens maintenant à mes cinq principales observations.

Première observation : l'exécution du budget communautaire.

La consommation des crédits inscrits au budget communautaire laisse apparaître un phénomène de sous-exécution important.

Certes, selon les « tableaux de bord » publiés sur le site Internet de la Commission, le taux de consommation des crédits s'établit à 96,17 % pour les crédits de paiement et à 98,65 % pour les crédits d'engagement pour le budget 2006. Celui-ci présente tout de même une sous-exécution supérieure à 6 milliards d'euros. Toutefois, ce taux est moins bon pour certains domaines politiques : 74,52 % pour « développement et relations avec les États ACP », 69,09 % pour « entreprises », 62,78 % pour « recherche directe », 51,60 % pour « santé et protection des consommateurs ».

De surcroît, cette exécution insuffisante des crédits est récurrente pour certains domaines politiques. Ainsi, le domaine « recherche directe » affichait un taux de consommation de 62,78 % en 2006, de 59,55 % en 2005 et de 60,82 % en 2004. Le domaine « santé et protection des consommateurs » permet de dresser le même constat : le taux de consommation des crédits était de 51,60 % en 2006, de 59,55 % en 2005 et de 52,45 % en 2004. Cette sous-consommation persistante sur certaines lignes suscite des interrogations quant aux modalités de budgétisation initiale des crédits. J'y vois, pour ma part, les conséquences d'une surbudgétisation, qui n'est pas sans effets sur la contribution des États membres au budget communautaire. La budgétisation des crédits gagnerait à être plus réaliste.

Par ailleurs, le montant du « reste à liquider » (RAL) s'est établi, au 31 décembre 2006, à 132 milliards d'euros, en hausse de 13 milliards, soit + 11 %, par rapport à l'année précédente, ce qui constitue un record. 70 % du RAL portent sur les fonds structurels. Certes, le RAL est lié au décalage entre le niveau des engagements et celui de la réalisation effective des programmes, mais il me paraît avoir de graves conséquences en matière de politique de compétitivité et sur la rubrique 4. En ce qui concerne d'ailleurs cette rubrique, les relations extérieures, le RAL représente deux ans de fonctionnement, même s'il a pu représenter jusqu'à sept ans de fonctionnement dans les années 1990.

En tout cas, la sous-exécution n'est plus une problématique ne concernant que les seuls fonds structurels, comme l'affirme la Commission.

Deuxième observation : les effectifs des institutions communautaires.

La Commission, on l'a vu, a demandé la création de 890 emplois dans l'APB 2008, dont 30 emplois d'agents externes, afin de couvrir les besoins liés à l'élargissement, soit 610 emplois au titre de l'UE-10 et 250 emplois au titre de l'UE-2.

Au total, la Commission avait estimé que l'augmentation de la charge de travail consécutive aux élargissements nécessiterait le recrutement de 3 960 personnes, dont 560 agents externes, sur la période 2003-2008, au titre de l'élargissement à dix nouveaux Etats membres, et la création de 850 postes liés à l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie. L'élargissement à ces deux pays devrait encore se traduire par la création de 250 postes en 2009.

La Commission note que « au-delà des tâches liées à l'élargissement, la Commission ne demande pas de ressources humaines supplémentaires et entend soutenir, par ses propres efforts, les initiatives proposées » dans le cadre de ses priorités, c'est-à-dire par redéploiement, pour couvrir des besoins estimés à 1 600 postes sur la période 2009-2013.

A l'occasion de la procédure budgétaire 2007, le Parlement européen avait demandé à la Commission d'établir un rapport sur une évaluation à moyen terme de ses ressources humaines. Elle a publié ce rapport le 24 avril dernier. Ce document montre que l'ensemble des institutions communautaires emploie des effectifs nombreux : 38 637 emplois, permanents et temporaires, en 2007, soit une hausse de 21,4 % depuis 2002, ce qui correspond à 6 821 emplois supplémentaires.

Le nombre d'emplois de la Commission a progressé de 8,1 % entre 2002 et 2007, à 23 198, et de 13,2 % si l'on prend aussi en compte les agences. Les effectifs des seules agences ont crû de près de 146 % sur la même période : les agences comptaient ainsi 820 emplois en 2002 et plus de 2 000 en 2007. Mais les emplois des autres institutions ont progressé bien plus rapidement encore, soit + 40,8 % entre 2002 et 2007, pour atteindre 13 422 emplois. Sur cette période, les autres institutions ont ainsi bénéficié de 57 % du total des créations d'emplois. Les effectifs du Conseil ont augmenté de près de 30 %, ceux du Parlement européen de 36,8 %, ceux de la Cour de justice de 66,7 % et ceux du Comité des régions de plus de 86 % ! Il n'en demeure pas moins vrai que les emplois de la seule Commission représentent en 2007 plus de 60 % de l'ensemble des effectifs des institutions communautaires, les autres institutions en employant 34,7 %.

Enfin, on notera que, dans sa stratégie politique annuelle du 21 février 2007, la Commission indiquait que « certains des postes prévus pour 2008 ne seront affectés aux services qu'à la lumière des résultats de cette évaluation » des ressources humaines. Or, les demandes de postes formulées dans l'APB 2008 n'ont pas évolué par rapport à la stratégie politique annuelle.

Troisième observation : les agences.

Les agences occupent désormais une place considérable dans le paysage institutionnel communautaire.

Il existe deux catégories d'agences :

- les agences de régulation, dites décentralisées, qui sont au nombre de 25 et qui ont leur siège dans les différents États membres : elles exercent les compétences que les États membres ont choisi de mettre en commun ;

- les agences exécutives : au nombre de 4, auxquelles 2 nouvelles agences viendront prochainement s'ajouter, il s'agit de démembrements de la Commission qui gèrent certains de ses programmes ; elles siègent toutes à Bruxelles.

Les 25 agences décentralisées devraient bénéficier de 524 millions d'euros dans l'APB 2008, soit une augmentation de 18,6 % par rapport à 2007. Les crédits des agences créées depuis 2004 devraient progresser de 53,2 % et ceux des agences qui sont en « vitesse de croisière » de 3,5 %. Les crédits affectés aux agences exécutives s'établissent à 72,9 millions d'euros et augmentent de près de 18 %.

Les dotations allouées aux agences couvrent majoritairement des dépenses de personnel et de fonctionnement, de telle sorte qu'il conviendrait d'agréger les dépenses de la rubrique 5 et celles des agences pour obtenir le montant réel des dépenses d'administration.

Or, il n'est pas certain que la tendance de la Commission à l'externalisation s'accompagne d'une réduction des effectifs dans la direction générale de tutelle de l'agence exécutive concernée. La création des agences semble traduire moins un transfert de moyens qu'un accroissement de moyens dans des conditions peu transparentes.

Certes, à la demande de la présidence allemande, la Commission a réalisé un document de synthèse présentant les moyens de chacune des agences décentralisées.

Il n'en demeure pas moins qu'une véritable analyse coûts/efficacité des agences continue de faire défaut.

Quatrième observation : la question du financement de l'Institut européen de technologie (IET) et de Galileo.

Les problèmes liés au financement de l'IET et de Galileo, programme de radionavigation par satellite, illustrent la tentation, de la part du Parlement européen en particulier, de réviser les perspectives financières, ce qui ne me paraît pas acceptable.

Le financement de l'IET est actuellement évalué à 308,7 millions d'euros sur la période 2008-2013, mais n'a pas été prévu dans le cadre financier actuel. Le Parlement européen, refusant que l'IET soit financé au détriment de programmes existants, le 7e PCRD notamment, a rejeté la proposition de la Commission de recourir aux marges sous plafond de la rubrique 1a, et propose une révision des perspectives financières. Un accord pourrait toutefois être trouvé. Il consisterait à financer les 308,7 millions d'euros sur le budget communautaire pour lancer l'IET au cours des années 2008 et 2009, les modalités de son développement ultérieur devant être précisées plus tard. Toutefois, aucune précision n'a été apportée quant à l'origine de ces crédits.

En ce qui concerne Galileo, l'échec du partenariat public/privé initialement envisagé nécessite de trouver des solutions alternatives pour le financement complémentaire du programme. En effet, si 1 milliard d'euros sont prévus à cet effet dans le cadre financier, il convient de trouver 2,4 milliards supplémentaires. La Commission a proposé un financement public, de préférence par le budget communautaire, mais certains États membres sont plutôt favorables à des contributions financières apportées par les budgets nationaux. Le Parlement européen est opposé à un financement mixte, reposant à la fois sur le budget communautaire et sur les budgets nationaux, et souhaite que ce projet soit intégralement financé par le premier. Comme pour l'IET, cette solution nécessiterait une révision des perspectives financières.

Cinquième observation : le réexamen du cadre financier.

Je vous rappelle que l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006 a prévu que la Commission entreprenne un réexamen complet et global, couvrant tous les aspects des dépenses de l'UE, y compris la politique agricole commune, ainsi que des ressources, y compris la compensation en faveur du Royaume-Uni, et présente un rapport en 2008-2009.

Les informations relatives à ce réexamen sont pour l'instant très parcellaires. Si le rapport de la Commission doit être présenté en 2008 ou 2009, on ne sait pas si le réexamen du cadre financier lui-même interviendra avant ou après 2013.

D'après les informations qui m'ont été communiquées, le collège des commissaires devrait adopter un premier document (issues paper) le 12 septembre prochain, qui devrait comporter un certain nombre d'interrogations sur l'efficacité de la dépense communautaire et sur les orientations que devrait prendre le budget à un horizon de 20 ans. Ce premier document, qui ne comporterait aucune donnée chiffrée afin de ne pas engager de débat sur le prochain cadre financier, servirait de base à une large consultation publique engagée sur ce sujet et clôturée par une conférence.

La Commission établirait ensuite deux rapports, l'un sur les ressources, l'autre sur les dépenses, qui seraient rendus publics en mars 2008, et qui permettraient au Conseil d'entamer sa réflexion.

Il me paraît essentiel que les parlements nationaux soient associés à la consultation préalable au réexamen du cadre financier.

Je vous propose de reprendre ces observations dans les conclusions que je soumets à la délégation.


*

Après avoir apporté quelques modifications formelles à la proposition du rapporteur, la délégation a adopté, à l'unanimité, les conclusions suivantes :


Conclusions

La délégation pour l'Union européenne du Sénat,

Vu l'avant-projet de budget général des Communautés européennes pour l'exercice 2008 (E 3567),

Souhaite une budgétisation plus rigoureuse des crédits d'engagement de manière à assurer de façon réaliste le financement des priorités de l'Union européenne et à lutter résolument contre l'accumulation d'un « reste à liquider » ayant atteint un niveau sans précédent ;

Appelle de ses voeux une « pause », après la prise en compte des besoins liés à l'élargissement, dans la création d'emplois nouveaux au sein de l'ensemble des institutions communautaires et l'application des pratiques de redéploiement d'effectifs aux autres institutions que la Commission ;

Estime nécessaire la réalisation d'une analyse coût/efficacité, approfondie et indépendante, des agences afin de parvenir à une évolution maîtrisée de leurs moyens de fonctionnement ;

Demande au Gouvernement qu'une solution soit rapidement apportée au financement de l'Institut européen de technologie et de Galileo, dans le respect des perspectives financières 2007-2013 ;

Demande au Gouvernement d'informer dès maintenant le Parlement de la méthode selon laquelle il entend préparer la présidence française sur le réexamen du cadre financier prévu pour 2009 et juge indispensable que le Parlement y soit associé le plus en amont possible.

Subsidiarité

Subsidiarité et proportionnalité :
examen des textes adressés par la Commission européenne
aux parlements nationaux du 1er mai au 28 juin 2007

M. Hubert Haenel :

Entre le 1er mai et le 28 juin, la Commission européenne nous a adressé 122 textes.

Fort heureusement, 115 de ces 122 textes ne paraissent pas susceptibles d'appeler d'observations de notre part au regard de la subsidiarité ou de la proportionnalité. En effet :

- 62 de ces textes n'ont pas de portée normative,

- 45 portent sur une matière qui ne soulève, par nature, aucun problème de subsidiarité,

- 3 textes correspondent à des positions prises par la Commission à un stade trop avancé de la procédure d'adoption pour que nous puissions nous prononcer utilement,

- enfin, 5 textes visent à codifier des dispositions antérieures.

Il reste donc 7 textes que nous pouvons regrouper en 4 sujets.

*

Le premier texte que nous devons examiner est un Livre vert sur les services financiers de détail dans le marché unique.

Les services financiers de détail sont les services concernant les comptes courants, les prêts personnels ou hypothécaires ainsi que les produits d'épargne, de retraite, de placement ou d'assurance destinés à des clients individuels.

Dans ce Livre vert, la Commission met en avant l'insuffisance de la concurrence en soulignant qu'elle empêche les consommateurs de bénéficier pleinement des avantages du marché unique. En conséquence, le Livre vert envisage des actions afin de permettre aux consommateurs de bénéficier de prix plus bas, d'un choix plus large, d'une meilleure protection de leurs intérêts, ainsi que d'une meilleure sécurité juridique.

Comme il s'agit d'un Livre vert, la Commission n'a pas à justifier ses réflexions et ses propositions au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Il n'est cependant pas inutile que, nous-mêmes, en amont, nous nous interrogions sur les limites d'une intervention de l'Union européenne à ce sujet.

Ainsi, la Commission européenne note que la législation communautaire actuelle a imposé des règles minimales pour la protection des consommateurs et que cela a amené certains États membres à aller au-delà de ces règles minimales afin de mieux protéger leurs consommateurs. La Commission considère que cette diversité de protection selon les États membres va à l'encontre d'une harmonisation des conditions de concurrence. Cela laisse présager qu'elle souhaite une harmonisation totale.

Ce n'est pas la première fois que nous sommes confrontés à ce problème. Faut-il une harmonisation totale des dispositions relatives à la protection des consommateurs, empêchant tout État membre d'aller au-delà ? Compte tenu du fait que cette harmonisation totale, pour obtenir une majorité qualifiée au sein du Conseil, risque de n'être pas aussi complète que nous le souhaiterions, nous avons généralement répondu par la négative.

Par ailleurs, la Commission européenne suggère qu'elle pourrait agir plus qu'elle ne le fait aujourd'hui pour promouvoir l'éducation financière de qualité.

Là encore, nous connaissons bien cette question. Comment peut-on raisonnablement penser que la Communauté européenne est mieux placée que les États membres eux-mêmes pour accroître la culture financière des consommateurs ?

En revanche, beaucoup d'autres actions envisagées par le Livre vert pour améliorer la réglementation des services financiers de détail ne portent atteinte ni au principe de subsidiarité ni au principe de proportionnalité, notamment parce qu'elles se situent dans une démarche d'évaluation et d'expérimentation.

Je vous suggère donc d'adopter des observations visant, d'une part, le degré d'harmonisation envisagé, et, d'autre part, l'intervention communautaire en matière de développement de la culture financière des consommateurs.

Il en est ainsi décidé.

- Livre vert sur les services financiers de détail dans le marché unique (COM (2007) 226 final)

*

La délégation pour l'Union européenne du Sénat :

- considère que le degré de l'harmonisation envisagée pour la réglementation des services financiers de détail doit être adapté aux différentes actions entreprises, des règles relatives à la protection des consommateurs pouvant par exemple être fixées par des mesures nationales au-delà de règles uniformes pour l'ensemble de la communauté ;

- estime que l'intervention communautaire n'est pas justifiée en ce qui concerne le développement de la culture financière des consommateurs.

*

Le deuxième sujet concerne les sanctions à l'encontre des employeurs de ressortissants des pays tiers en séjour irrégulier.

Le sujet est d'importance. Le problème juridique posé l'est également puisqu'il renvoie à la question de savoir s'il est possible de prendre des mesures de droit pénal dans le cadre du premier pilier de l'Union européenne. Compte tenu de la nature et de l'intérêt de la question, je vous suggère de faire une communication spécifique lors de notre réunion de la semaine prochaine.

*

Le troisième sujet concerne une stratégie européenne pour les problèmes de santé liés à la nutrition, à la surcharge pondérale et à l'obésité.

La Commission européenne reconnaît dans son exposé des motifs que les principaux niveaux d'actions en ce domaine se situent à l'échelon national ou local et que l'action européenne doit seulement viser « soit à compléter et à optimiser les mesures prises au niveau national et local, soit à traiter les questions qui, de par leur nature, relèvent des politiques communautaires ».

Je crois que nous ne pouvons qu'approuver cette déclaration de principe.

En revanche, je crois que nous pouvons douter de la pertinence d'une action de l'Union européenne axée sur l'éducation des consommateurs, la prévention vis-à-vis des enfants, l'environnement quotidien résultant des transports ou de l'aménagement urbain, les inégalités socio-économiques ou l'activité physique des citoyens.

Nous sommes là dans la même situation que celle de l'accroissement de la culture financière des consommateurs. Il paraît logique, au nom même de l'efficacité, que les actions d'éducation, d'alerte, de conseil, soient prodiguées le plus près possible des citoyens. En ce domaine, l'action des États membres paraît plus adaptée que celle de l'Union européenne.

En revanche, dans le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité, il paraît tout aussi logique que ce soit l'Union européenne qui agisse dans le domaine des pratiques commerciales, de l'information sur le contenu nutritionnel des produits ainsi que pour la promotion des fruits et légumes dans le cadre de l'organisation commune des marchés spécifique.

Dans ces différents cas, en effet, les actions à mettre en oeuvre sont de portée générale et n'ont pas besoin d'être conçues en fonction des habitudes culturelles nationales ; de plus, des actions nationales seraient susceptibles de porter atteinte à l'unicité du marché européen.

Tel est le sens du projet d'observations qui vous est soumis.

M. Jacques Blanc :

Je regrette que la Commission, dans son approche, n'ait pas pris en compte les paramètres médicaux. Elle n'évoque pas l'idée que des éléments endocriniens ou métaboliques sont bien souvent à l'origine de l'obésité.

A l'issue de cette intervention, le projet d'observations a été adopté.

- Livre blanc : Une stratégie européenne pour les problèmes de santé liés à la nutrition, la surcharge pondérale et l'obésité (COM (2007) 279 final) ;

- Document de travail accompagnant le Livre blanc : résumé de l'évaluation d'impact (SEC (2007) 707).

*

La délégation pour l'Union européenne du Sénat :

- approuve la Commission lorsqu'elle affirme que « les principaux niveaux d'action se situent à l'échelon national ou local » en matière de lutte contre les problèmes de santé dus à la mauvaise nutrition, la surcharge pondérale et l'obésité ;

- doute de la pertinence d'une action de l'Union européenne en matière de santé qui se préoccuperait de l'éducation des consommateurs, de la prévention vis-à-vis des enfants, de l'environnement quotidien (transports, aménagement urbain), des inégalités socio-économiques ou de l'activité physique des citoyens européens ;

- estime que l'Union européenne doit limiter son action, dans le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité, aux domaines suivants : les pratiques commerciales, l'information donnée aux consommateurs sur le contenu nutritionnel des produits et la promotion des fruits et légumes dans le cadre de l'OCM correspondante.

*

Le quatrième sujet concerne le futur régime d'asile européen commun. Il s'agit là d'un point particulièrement important.

L'Union européenne a déjà adopté plusieurs textes en vue de la création d'une procédure commune d'asile et d'un statut uniforme applicable à l'ensemble du territoire de l'Union européenne. À cette fin, elle a adopté :

- des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées,

- des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres,

- des normes minimales pour les conditions que doivent remplir les demandeurs pour pouvoir prétendre au statut de réfugié,

- enfin, des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié.

Le Livre vert que la Commission européenne nous soumet aujourd'hui suggère de passer à une deuxième phase afin d'inscrire toutes ces dispositions dans une approche intégrée et globale et d'améliorer tous les aspects du processus d'asile.

À cette fin, elle envisage toute une série de mesures qui sont ordonnées autour de quatre grands thèmes :

- le traitement des demandes d'asile,

- la mise en oeuvre et les mesures d'accompagnement,

- la solidarité et le partage des charges,

- ainsi que la dimension extérieure de l'asile.

Une approche commune en matière d'asile correspond à l'un des voeux que nous avons émis à plusieurs reprises. Nous sommes là dans un des domaines où il est utile d'avoir « plus d'Europe ». Du point de vue de la subsidiarité, on voit mal comment l'on pourrait contester la mise en place d'un régime commun d'asile sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne. Il s'agit en effet de mettre en place des conditions aussi proches que possible dans les différents pays de l'Union, d'abord dans l'intérêt des demandeurs d'asile et des réfugiés, mais aussi pour éviter que des divergences entre États membres n'aboutissent à ce que certains d'entre eux soient plus attractifs que d'autres. En ce domaine, l'action des États membres à eux seuls ne peut suffire, il faut nécessairement une intervention de l'Union européenne.

Toutefois, les mesures susceptibles d'être arrêtées dans le cadre de cette politique doivent être proportionnées à l'objectif poursuivi qui est la mise en place effective d'une approche commune en matière d'asile. Nous ne pouvons oublier que nous sommes là dans un domaine qui est traditionnellement marqué par les décisions souveraines des États.

Or, parmi les diverses propositions qui sont évoquées par la Commission européenne dans son Livre vert, il en est un certain nombre qui prêtent à interrogation.

Il en va ainsi des programmes de formation communautaires destinés aux professionnels pour renforcer les capacités des États membres afin qu'ils puissent gérer au mieux la situation des personnes les plus vulnérables. On ne peut que s'interroger sur l'utilité véritable de programmes de formation communautaires à cet effet.

Il en va de même pour les missions très larges dont pourrait être doté un éventuel bureau d'appui européen, notamment pour le contrôle de l'application des règles concernant l'accueil des demandeurs d'asile.

La même remarque peut s'appliquer aux équipes d'experts, qui devraient être encadrés par ce bureau d'appui, dont on voit mal comment le rôle s'articulerait avec celui des services des États membres.

C'est pourquoi je vous propose un projet d'observations qui, tout en approuvant le principe d'un régime d'asile européen commun, s'interroge sur la nécessité d'une intervention communautaire dans les domaines particuliers que je viens d'évoquer.

Mme Alima Boumediene-Thiery :

Il me semble que seule une solution à l'échelle de l'Union pourra être apportée à cette question, dont les enjeux sont éminemment communautaires. Or, je constate que les différents États membres sont réticents à abandonner une part de leurs prérogatives, comme en témoigne leur difficulté à s'accorder en la matière. Dès lors, nous devons nous contenter de solutions nationales, qui demeurent largement insuffisantes.

M. Robert Del Picchia :

Il faut tout de même noter que ce texte constitue un pas important vers la recherche d'une solution commune entre les États membres.

M. Hubert Haenel :

C'est bien mon sentiment et c'est pourquoi nous devons adopter une position très allante sur ce texte, tout en veillant à ce que le principe de subsidiarité soit bien respecté.

A l'issue de ce débat, le projet d'observations a été adopté.

- Livre vert sur le futur régime d'asile européen commun (COM (2007) 301 final) ;

- Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2003/109/CE afin d'étendre son champ d'application aux bénéficiaires d'une protection internationale (COM (2007) 298 final) ;

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La délégation pour l'Union européenne du Sénat :

- constate que le livre vert sur le futur régime d'asile européen commun paraît conforme au principe de subsidiarité et que certaines mesures envisagées, comme l'harmonisation des conditions d'accès à l'emploi, paraissent justifiées tant au regard de la subsidiarité que de la proportionnalité ;

- considère néanmoins que la Commission européenne devra démontrer que chacune des actions envisagées au niveau communautaire par ce texte n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif d'établir une approche commune en matière d'asile ;

- qu'il en est ainsi en particulier des programmes de formation communautaires destinés aux professionnels pour renforcer les capacités nationales s'agissant de la situation des personnes les plus vulnérables ; des missions très larges dont pourrait être doté un éventuel bureau d'appui européen, notamment pour le contrôle de l'application des règles concernant l'accueil des demandeurs d'asile ; du rôle qui serait dévolu à des équipes d'experts encadrés par ce bureau d'appui dont le statut et l'articulation avec les missions des services des États membres ne sont pas explicités.

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* *

Nous en avons à présent terminé avec l'examen des textes que la Commission européenne vient de nous adresser. Mais nous devons maintenant prendre connaissance des réponses que la Commission européenne nous a fait parvenir à la suite de nos observations antérieures.

Nous avons reçu 7 réponses.

La première concerne le cadre européen pour la protection des sols. Il s'agit du deuxième épisode du dialogue entre la Commission et le Sénat à ce sujet puisque la Commission nous avait déjà adressé une réponse le 13 février, mais que, insatisfaits de cette réponse, nous lui avions adressé de nouvelles observations, le 14 mars, afin qu'elle vérifie que les mesures envisagées ne soient pas disproportionnées par rapport aux avantages attendus.

Dans sa seconde réponse, la Commission se veut rassurante. Elle souligne qu'il reviendra aux États membres de décider du niveau d'intervention afin d'assurer la protection des sols. La Commission souligne que les États membres pourront déterminer eux-mêmes l'analyse du risque d'un site, les considérants permettant de définir ce qu'est un site pollué, la technique d'assainissement, le niveau d'assainissement et les délais d'assainissement.

Je vous rappelle que ce texte a donné lieu à une résolution du Sénat insistant sur la nécessité que « la démarche communautaire privilégie l'approche fondée sur l'évaluation des risques en fonction des usages, tant pour prévenir, recenser ou assainir les sols contaminés ».

Il est pris acte de la réponse de la Commission.

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La deuxième réponse de la Commission concerne les procédures d'autorisation prudentielle en vue d'acquisitions et d'augmentations des participations dans les entités du secteur financier.

Après une première réponse du 28 février, nous avions regretté que la Commission n'apporte aucune justification de son refus de maintenir une marge discrétionnaire aux autorités nationales compétentes ni aucune précision sur les inconvénients du principe du contrôle par l'autorité du pays d'origine.

Dans sa seconde réponse, la Commission expose qu'elle a constaté des cas réels d'abus de pouvoir par les autorités nationales compétentes dans au moins deux États membres. Elle fait valoir que l'absence de règles communes dans la Communauté ouvre la porte, au niveau national, à des abus commis « à des fins politiques ou autres ». Par ailleurs, elle explique qu'elle n'a pas retenu l'idée d'un contrôle par le pays d'origine car les superviseurs prudentiels nationaux ne doivent pas se décharger de leur responsabilité ; la Commission a donc préféré une coopération entre superviseurs.

Au demeurant, je remarque que ce texte a fait l'objet d'une adoption définitive le 28 juin dernier.

Il est pris acte de la réponse de la Commission.

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La troisième réponse concerne l'interdiction de mettre sur le marché, d'importer ou d'exporter des fourrures de chat et de chien.

Vous vous rappelez que nous avions souligné la contradiction de la Commission européenne qui refusait le principe de l'étiquetage obligatoire, considéré comme une charge trop lourde pour les négociants en fourrure, mais prônait une interdiction d'importation dont on voit mal l'efficacité opérationnelle en l'absence d'étiquetage.

La seconde réponse de la Commission me paraît montrer davantage son embarras que son assurance. Nul n'ignore que ce texte est le fruit d'un lobbying actif des défenseurs du bien-être animal et qu'il est fortement appuyé par le Parlement européen. La Commission se trouve donc amenée, un peu malgré elle, à défendre sa position, aussi faible soit-elle.

Elle fait valoir aujourd'hui qu'il n'est pas utile qu'elle prenne l'initiative d'un étiquetage obligatoire puisque des négociations sont actuellement en cours au sein de la Fédération internationale pour le commerce de la fourrure afin de mettre en place un tel étiquetage de manière volontaire. Pour refuser l'idée d'un étiquetage obligatoire, la Commission aura donc successivement plaidé que cela serait trop coûteux et risquerait de mettre en péril ce commerce, puis qu'une action volontaire du commerce de la fourrure va le mettre en place.

Je crois qu'il est inutile d'aller plus avant dans ce domaine où la Commission ne fait pas preuve d'une logique à toute épreuve.

Il est pris acte de la réponse de la Commission.

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La quatrième réponse de la Commission concerne le Livre vert sur la protection diplomatique et consulaire du citoyen de l'Union dans les pays tiers.

C'est notre collègue Robert del Picchia qui avait examiné ce texte et qui nous avait proposé le libellé des observations que nous avions adressées à la Commission. Je lui laisse donc la parole pour qu'il nous dise ce qu'il pense de la réponse que celle-ci nous a fait parvenir.

M. Robert del Picchia :

Nous étions intervenus sur ce document de la Commission à un double titre :

- au titre de la subsidiarité, nous avions estimé que rien ne permettait d'assurer que les dispositions envisagées dans le Livre vert ne portent pas atteinte aux principes de subsidiarité et de proportionnalité ;

- au titre de l'article 88-4, nous avions transmis au Gouvernement des conclusions rappelant l'absence de compétence communautaire dans ce domaine, soulignant que tout système européen de protection consulaire devrait se fonder sur un partage équitable des coûts financiers et appelant le Gouvernement à concrétiser l'initiative franco-britannique sur la désignation d'un État pilote en cas de crise et à développer la mutualisation des consulats.

C'est naturellement sur notre appréciation du Livre vert au titre de la subsidiarité et de la proportionnalité que porte la réponse de la Commission.

Je vous rappelle que nous avions considéré que la Commission européenne ne démontrait pas, dans ce Livre vert, que les objectifs de l'action envisagée seraient mieux atteints par une action au niveau communautaire plutôt que par des coopérations pragmatiques entre États membres.

La réponse de la Commission à nos observations ne me paraît guère convaincante. D'abord, la Commission fait valoir qu'il résulte de l'article 20 du traité que la protection consulaire fait partie intégrante des droits attachés à la citoyenneté de l'Union et que, comme telle, cette protection doit être assurée par les États membres. Elle estime, en conséquence, qu'il lui revient, d'une part, de veiller au respect de cette obligation par les États membres et, d'autre part, de prendre le cas échéant toute initiative appropriée, dans le cadre de ses attributions.

Or je persiste à considérer que l'article 20 ne peut fonder une compétence communautaire. En vertu de cet article, le domaine concerné ne relève ni de la compétence de la Communauté européenne, ni de l'Union européenne, mais d'un accord international conclu entre les États membres. L'article 20 du traité, qui établit un principe de non-discrimination dans ce domaine, précise en effet que « les États membres établissent entre eux les règles nécessaires et engagent les négociations internationales requises en vue d'assurer cette protection ». Celle-ci est aujourd'hui régie au niveau international par la Convention de Vienne sur les relations consulaires de 1963.

Ce sont aussi les États membres qui ont adopté, en décembre 1995, une décision sur la protection diplomatique et consulaire. Cette décision a été traduite en France par un décret du 29 avril 2002, qui étend la protection consulaire assurée par les autorités françaises à tous les ressortissants communautaires qui se trouvent dans un pays tiers où il n'existe ni représentation permanente de leur pays d'origine ni consul honoraire.

La réponse de la Commission fait valoir qu'il a fallu attendre sept ans avant que le dernier État membre n'adopte les dispositions permettant l'entrée en vigueur effective de la décision de 1995 qui constitue actuellement le corpus principal des règles nécessaires préconisées par l'article 20 du traité.

Certes, cette durée peut paraître longue. Mais c'est une durée qui est dans la moyenne observée pour la ratification d'un accord international par quinze États.

Tout en reconnaissant l'utilité des coopérations pragmatiques entre États, la Commission fait par ailleurs valoir qu'elle ne devrait pas se limiter à une « simple mutualisation de ressources en cas de crise qui soit fondée sur un pouvoir discrétionnaire ou sur la bonne volonté des pays prêtant assistance. »

Cette approche traduit une méconnaissance par la Commission du fonctionnement de la coopération consulaire qui va bien au-delà des éléments qu'elle mentionne, comme l'a illustré la guerre du Liban, de l'année dernière, qui a nécessité l'évacuation d'un grand nombre de nos compatriotes et qui a donné lieu à une coopération consulaire de très bonne qualité.

Nous avions également estimé qu'une action au niveau communautaire pour l'information des citoyens n'apporterait pas de véritable « valeur ajoutée.» La Commission fait état d'un sondage d'Eurobaromètre de juillet 2006, qui a mis en évidence un besoin important d'informations de la part des citoyens quant au contenu de l'article 20 du traité. Elle en tire la conclusion un peu hâtive selon laquelle il existerait une réelle valeur ajoutée à des mesures d'information à l'échelle de l'Union européenne. Je maintiens pour ma part que les États membres paraissent les mieux placés pour assurer l'information de leurs ressortissants sur la protection consulaire. Nous avions néanmoins admis une exception qui concernait l'idée de reproduire l'article 20 du traité dans les passeports. Dans sa réponse, la Commission indique qu'elle envisage de faire une recommandation dans ce sens à tous les États membres.

Nous avions par ailleurs considéré que les États membres étaient les mieux placés pour adresser des avis à leurs ressortissants concernant les pays tiers qui présenteraient des risques pour leur santé ou leur sécurité.

Dans sa réponse, la Commission fait valoir que le système d'alerte en cas de pandémie demeure une tâche confiée à un réseau communautaire. Or selon les informations que j'ai pu recueillir, cette coordination ne concerne que la grippe aviaire.

La Commission considère ensuite que, pour les avis concernant la sécurité du voyage pour des motifs autres que ceux liés à la santé et aux pandémies, le citoyen devrait pouvoir disposer, tout au moins, d'un cadre synoptique des avis de voyage lui permettant d'apprécier la position de son État par rapport à celle des 26 autres États membres.

Cette information mutuelle se pratique déjà. En France, par exemple, le site du ministère des affaires étrangères propose des liens avec les sites des autres États de l'Union mais pas seulement (Canada, États-Unis). En outre, comme je l'avais souligné ici même, il faut se garder de tirer des conclusions hâtives d'une telle mise en perspective : la perception du risque peut différer d'un État membre à l'autre en fonction des liens qu'ils entretiennent avec tel ou tel pays.

Sur l'identification des victimes et le rapatriement des dépouilles, la Commission s'appuie sur ses rencontres avec les associations nationales des entreprises de pompes funèbres pour conclure que le cadre juridique actuel n'est pas satisfaisant. Or d'après mes informations, ces entreprises voudraient s'affranchir de la réglementation actuelle sur le transport international de corps. Elles demanderaient par exemple que les corps puissent voyager sans être au préalable identifiés par les autorités consulaires, ce qui autoriserait tous les abus.

Nous avions en outre jugé préférable de favoriser la reprise par les États tiers des standards communs élaborés par Interpol, plutôt que de rechercher une harmonisation des procédures au niveau européen. Tout en reconnaissant l'utilité des standards d'Interpol, la Commission fait valoir « qu'ils ne concernent que des procédures administratives mises en valeur par un organisme international dans lequel les États membres de l'Union sont minoritaires. » Cet argument me paraît bien faible pour justifier une intervention communautaire.

Enfin, nous avions émis des doutes sur le fait que la Commission assure une formation des fonctionnaires des États membres dans un domaine qui ne relève pas de ses attributions. Dans sa réponse, la Commission fait état de plusieurs programmes financés par la Commission seule ou avec d'autres instances. La Commission se réfère en outre au rapport présenté en décembre 2006 au Conseil, qui envisageait une assistance financière et logistique de la Commission aux activités de formation des États membres. La France a, pour sa part, proposé la création d'un collège européen de formation consulaire qui serait organisé sous la forme d'un réseau réunissant les instituts nationaux de formation et les administrations des États membres en charge de la formation consulaire des agents des États membres. Cette voie me semble devoir être privilégiée. C'est dans ce cadre, me semble-t-il, qu'un appui financier de la Commission à des formations assurées par les institutions constituant le réseau du collège pourrait avoir son utilité.

* *

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En conclusion, je vous propose :

- de ne pas aller plus avant dans le dialogue avec la Commission au titre de la subsidiarité, les arguments ayant été échangés ;

- de confirmer au Gouvernement les préoccupations que nous avions exprimées dans nos conclusions rendues dans le cadre de la procédure de l'article 88-4, étant précisé que l'initiative franco-britannique sur la désignation d'un État pilote en cas de crise a été adoptée au Conseil « Affaires générales » du 18 juin dernier et que notre demande sur ce point a donc été satisfaite.

M. Hubert Haenel :

Je remercie Robert del Picchia des éclaircissements qu'il vient de nous apporter. L'adoption de l'initiative franco-britannique sur la désignation d'un État pilote en cas de crise me paraît très importante. Elle répond à une demande que nous avions formulée.

La proposition de M. Robert del Picchia est approuvée.

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La cinquième réponse de la Commission concerne les impôts indirects frappant les rassemblements de capitaux, c'est-à-dire ce que l'on appelle le droit d'apport.

Nous avions demandé à la Commission de préciser « les raisons qui justifient, au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité, la suppression totale du droit d'apport ».

Dans une réponse assez nourrie, la Commission rappelle que « les effets économiques du droit d'apport sont défavorables au regroupement et au développement des entreprises ». Elle explique que l'abolition du droit d'apport contribue à faciliter la libre circulation des capitaux dans le marché intérieur et qu'elle entre naturellement dans le cadre de la stratégie de Lisbonne. Elle explique en particulier que le droit d'apport est particulièrement préjudiciable en ce qui concerne les opérations de restructuration et le développement des entreprises de l'Union européenne et qu'elle désavantage les entreprises de création récente et celles qui souhaitent augmenter leur capital.

Il est pris acte de la réponse de la Commission.

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La sixième réponse de la Commission concerne les statistiques sur les produits phytopharmaceutiques.

La délégation avait demandé à la Commission de « clarifier les différentes mesures qu'elle entend prendre en matière de recueil et de fourniture de données sur les pesticides ». Un risque de redondance dans les exigences statistiques de la Commission avait en effet été évoqué par certains États membres au cours de la phase de consultation, sans que la Commission n'y apporte de réponse.

La réponse adressée par la Commission est satisfaisante. Elle permet en effet de lever toute ambiguïté. La Commission explique que l'objectif du cadre réglementaire pour la production de statistiques communautaires sur l'utilisation des pesticides est précisément d'éviter les duplications qui seraient une charge de travail inutile pour les États. Elle démontre de façon circonstanciée que la mise en place de ce cadre réglementaire permettra d'établir des données nationales harmonisées qui serviront à l'élaboration et à l'évaluation de plans d'action nationaux et, également, au calcul d'indicateurs communautaires harmonisés.

Il est pris acte de la réponse de la Commission.

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Enfin, la septième et dernière réponse de la Commission concerne le Livre vert concernant le tabac.

Dans nos observations à la Commission, nous avions privilégié certaines options stratégiques parmi celles qu'elle proposait. Mais, de manière plus générale, nous nous étions interrogés « sur la valeur ajoutée d'une action de l'Union européenne en matière de lutte contre le tabagisme passif à un moment où de nombreux États membres développent une législation conforme en de nombreux points aux objectifs définis par la Commission dans le Livre vert ». Et nous avions fait valoir qu'il paraissait « difficile de reconnaître un caractère transfrontalier à la fumée de tabac ».

La réponse de la Commission n'apporte guère d'éléments nouveaux. Elle se félicite de la tendance récente au développement des espaces non fumeurs dans l'ensemble de l'Union. Puis elle note que « tous les gouvernements n'ont pas fait des efforts pour mieux protéger leurs citoyens contre la fumée du tabac, alors que d'autres ont connu de grandes difficultés pour introduire une réglementation générale anti-tabac ».

Il est en tout état de cause clair que nous sommes là dans un domaine où les objectifs de l'action envisagée peuvent être réalisés de manière suffisante par les États membres et où l'on perçoit mal comment ils pourraient être mieux réalisés au niveau communautaire.

Il nous reviendra donc, lorsque la Commission proposera des actions précises, de veiller à ce que la subsidiarité soit bien respectée.

Je crois que la réponse de la Commission ne peut que nous inciter à la vigilance.

Il est pris acte de la réponse de la Commission.

Justice et affaires intérieures

Nouvel accord avec les États-Unis
sur le traitement et le transfert des données des dossiers passagers

Communication de M. Hubert Haenel

Nous sommes saisis, au titre de l'article 88-4, de deux textes :

- le nouvel accord avec les États-Unis portant sur le transfert aux autorités américaines des données personnelles sur les passagers contenues dans les systèmes de réservation des compagnies aériennes (les « données PNR ») ;

- le projet de décision du Conseil qui autorise le président du Conseil à signer l'accord et prévoit son application provisoire à compter de la date de sa signature dans l'attente de son entrée en vigueur.

Le précédent accord, conclu le 19 octobre 2006, expire le 31 juillet 2007 au plus tard. Le 22 février 2007, le Conseil a autorisé la présidence, assistée par la Commission, à ouvrir des négociations en vue d'un accord à long terme en la matière. Ces négociations viennent d'aboutir. L'accord qui nous est soumis est conclu pour une durée de sept ans.

Il s'agit d'un dossier sur lequel nous avons déjà beaucoup travaillé. Nous avons examiné, en février 2004, une communication de la Commission, puis un projet d'accord en mai 2004 et, enfin, en septembre et octobre 2006, un nouveau projet d'accord suite à l'annulation du précédent par la Cour de Justice.

Avant d'en venir au contenu même de ce nouvel accord et aux difficultés qu'il soulève, je crois qu'il faut rappeler qu'il est indispensable qu'il soit conclu avant que l'accord actuel ne prenne fin. Il y va de la sécurité juridique même des compagnies aériennes qui, sinon, s'exposeraient à des sanctions financières, voire à la perte de leurs droits d'atterrissage de la part des autorités américaines.

Comme je l'avais exprimé ici même, il était clair que les États-Unis n'accepteraient pas de revoir à la baisse leurs exigences. Au contraire, en cas de réouverture des négociations, on pouvait craindre un durcissement de leur position, dans le contexte international que nous connaissons.

Malheureusement, cette prédiction pessimiste s'est révélée fondée. Le principe même d'un accord était d'ailleurs loin d'être acquis, les États-Unis estimant qu'il n'était pas nécessaire pour l'application de leur loi nationale sur leur territoire. La négociation a donc été difficile.

Notre collègue Alex Türk nous a fait parvenir la position de la Commission Nationale de l'Informatique et des Libertés (CNIL) sur cet accord. Le titre du communiqué de la CNIL est explicite : « Le nouvel accord Europe/États-Unis sur les données des passagers aériens : la surenchère américaine s'opère au détriment des citoyens européens ».

Je rappelle que, dans nos conclusions d'octobre 2006, nous avons en particulier demandé, dans la perspective de la renégociation, que cet accord « contienne des garanties accrues en matière de protection des données, notamment une liste de données ne comprenant que celles qui sont strictement nécessaires aux finalités de l'accord et excluant les informations sensibles, une période de conservation des données collectées courte et proportionnée au terme de laquelle ces données seront détruites, ainsi que la mise en place d'un système de transfert de ces données se substituant à l'actuel accès direct des autorités américaines à ces données. »

Le nouvel accord répond à notre préoccupation sur le premier point puisque le nombre de données PNR à transmettre sera réduit de 34 à 19. J'ajoute que la finalité de la collecte et de l'utilisation des données est clairement affirmée : c'est la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée.

En outre, comme nous l'avions souhaité, l'accord prévoit la mise en place, au plus tard le 1er janvier 2008, du système dit « push » pour les compagnies aériennes qui satisferont aux exigences techniques du département américain pour la sécurité intérieure. Je rappelle que le système « push » donne la responsabilité du transfert des données aux compagnies aériennes qui sont chargées d'envoyer les données aux autorités américaines tandis que le système « pull », actuellement en vigueur, permet aux autorités américaines d'accéder aux bases de données des compagnies aériennes et d'en extraire elles-mêmes les informations.

L'accord met aussi davantage l'accent sur le principe de réciprocité : une partie ne pourra se voir imposer des mesures plus contraignantes que celles en vigueur pour l'autre partie.

Autre point positif, la mise en oeuvre de l'accord et des pratiques applicables aux données PNR, aux États-Unis et dans l'Union Européenne, feront l'objet d'un examen régulier, « en vue d'assurer conjointement le fonctionnement efficace et la confidentialité de systèmes ».

On notera également l'affirmation d'un travail conjoint du département américain pour la sécurité intérieure avec l'Union européenne pour renforcer l'information des passagers sur le processus de transmission des données PNR.

Pour le reste, cet accord pose un certain nombre de difficultés que je voudrais vous présenter maintenant.

Au préalable, je vous propose de faire une observation sur la forme, pour déplorer que, comme dans l'accord encore en vigueur, les déclarations d'engagement des autorités américaines ne figurent pas dans le corps même de l'accord mais dans une lettre qui lui est annexée.

1. Sur le fond, la première difficulté porte sur la possibilité d'utiliser des données sensibles (qui relèvent l'origine raciale ou ethnique, les opinions politiques, les convictions religieuses ou philosophiques, l'appartenance syndicale, ainsi que le traitement des données relatives à la santé et à la vie sexuelle).

En principe, ces données seront filtrées automatiquement et ne seront pas utilisées par les autorités américaines qui les détruiront « sans délai ».

Cependant, si nécessaire, dans les « cas exceptionnels » où la vie de la personne qui fait l'objet de la donnée ou d'une autre personne serait en péril ou sérieusement menacée, les autorités américaines pourront utiliser des données autres que celles figurant dans la liste des 19 prévue dans l'accord, y compris des données sensibles. Ces données seront détruites dans un délai de 30 jours à compter de l'obtention du résultat pour lequel l'accès avait été accordé, à condition que leur conservation ne soit pas exigée par la loi. La Commission européenne sera informée, en principe dans les 48 heures, de l'accès à ces données.

Contrairement à notre souhait, la renégociation de l'accord n'a donc pas remis en cause la possibilité d'utilisation des données sensibles, exclues en 2004 puis prises en compte en 2006.

La question du contrôle du respect de la finalité et des garanties reconnues aux personnes concernées apparaît cruciale dès lors que ces données pourront être partagées entre les entités gouvernementales américaines et transmises à des pays tiers. Je vous propose de manifester notre préoccupation sur ce point.

2. La durée de conservation des données constitue une deuxième difficulté

Le nouvel accord prévoit, en effet, de porter de trois ans et demi à quinze ans la durée de conservation des données. Cette conservation s'effectuera en deux temps :

- les données seront d'abord conservées pendant une période de sept ans ;

- passé ce délai, elles passeront à un statut de « données dormantes et non opérationnelles ». Elles pourront, dans ce cadre, être conservées pendant huit ans et ne pourront être accessibles qu'avec l'accord d'un responsable américain désigné par le Secrétaire à la sécurité intérieure, uniquement en réponse à une « affaire, une menace ou un risque identifiable. » A l'issue de ce délai, les données seront détruites.

Deux observations doivent être faites :

- d'une part, la durée initiale de conservation est doublée par rapport à ce que prévoit l'accord actuel (trois ans et demi) sur lequel nous avions déjà émis des réserves ;

- d'autre part, si la durée complémentaire de huit ans figurait déjà dans l'accord en vigueur, elle ne concernait que les seules données consultées manuellement dans la période initiale.

En toute hypothèse, une telle durée de conservation apparaît disproportionnée. Je vous propose de l'indiquer dans nos conclusions.

3. Une troisième difficulté résulte du partage des données recueillies

Ces données pourront être transmises, à la discrétion des États-Unis, à d'autres entités gouvernementales américaines dans des conditions qui ouvrent la voie à une diffusion large de ces données.

Par ailleurs, les données pourront être transmises à des pays tiers, après vérification de l'utilisation qu'ils souhaitent en faire et de leur capacité à les protéger. Des engagements exprès devront être pris prévoyant des moyens de protection des données comparables à ceux mis en oeuvre par le département américain pour la sécurité intérieure.

De fortes interrogations demeurent sur les mécanismes de surveillance de ce dispositif, notamment au regard de l'absence d'information de l'Union européenne, pourtant prévue dans l'accord de 1996.

4. Le régime linguistique est une quatrième difficulté

Dans le cadre du précédent accord, nous avions émis des doutes sur la conformité à la Constitution de la mention selon laquelle « en cas de divergence d'interprétation, la version anglaise est déterminante ». En définitive, cette mention avait été retirée à la demande du gouvernement français. Or le nouvel accord qui nous est soumis reprend cette même mention. Je vous propose donc de réitérer nos précédentes observations sur ce point.

5. La dernière difficulté porte sur la procédure

Ce nouvel accord est fondé sur l'article 24 du traité sur l'Union européenne. Cet article permet au Conseil de conclure des accords avec des pays tiers dans des matières relevant de la coopération policière et judiciaire pénale.

Toutefois, le fait que l'Union européenne soit la seule partie contractante n'empêche pas un État membre de recourir à une procédure de ratification parlementaire.

Le cinquième alinéa de l'article 24 prévoit, en effet, qu'« aucun accord ne lie un État membre dont le représentant au sein du Conseil déclare qu'il doit se conformer à ses propres règles constitutionnelles ». Or, jusqu'à présent, et malgré les demandes convergentes de l'Assemblée Nationale et du Sénat, le Gouvernement a refusé de saisir le Parlement de projets de loi autorisant la ratification de tels accords.

Il me semble qu'il n'est pas acceptable qu'un accord qui touche directement aux droits des individus ne fasse l'objet d'aucune approbation parlementaire, ni au niveau national, ni au niveau européen. Je vous propose donc de manifester à nouveau auprès du Gouvernement notre préoccupation sur ce point.

Compte rendu sommaire du débat

Mme Alima Boumediene-Thiery :

Quelle est la date retenue pour la signature de cet accord ? Le Parlement européen en sera-t-il saisi ? Quelles sont les possibilités de recours contre ce texte qui, à mes yeux, viole les libertés publiques ?

M. Hubert Haenel :

L'accord devrait être inscrit à l'ordre du jour du Conseil « Affaires générales » du 23 juillet. Le gouvernement français, comme d'autres gouvernements d'ailleurs, a émis une réserve d'examen parlementaire. Toutefois, on peut se montrer dubitatif sur la prise en compte de nos observations sur un accord qui est déjà finalisé. Quant au Parlement européen, il n'intervient pas dans la décision lorsqu'il s'agit d'un accord conclu sur le fondement de l'article 24 du traité sur l'Union européenne.

M. Paul Girod :

Il faut reconnaître que l'on subit là une forme de « diktat ». Cet accord pose un vrai problème au regard des exigences des traités européens. En particulier, le transfert à des pays tiers des données qui seront recueillies me paraît très préoccupant. Il faut néanmoins observer qu'un éventuel blocage aurait un impact négatif sur nos compagnies aériennes et sur les vols transatlantiques. Il me semble nécessaire de faire part de nos préoccupations aux autorités américaines. Pour ma part, je me propose de le faire dans le cadre du groupe d'amitié France-États-Unis que je préside.

M. Jacques Blanc :

Il faut quand même rappeler que cet accord s'inscrit dans le contexte d'une véritable guerre contre le terrorisme. À ce titre, il peut être difficile de s'opposer à certaines mesures préventives contre ce fléau.

M. Hubert Haenel :

Je crois qu'il n'y a pas de désaccord sur l'objectif poursuivi. En revanche, nous devons être vigilants sur les moyens mis en oeuvre.

M. Robert del Picchia :

Il ne faut peut-être pas trop se focaliser sur la durée excessive de conservation des données qui, en pratique, n'aura que peu d'effet en l'absence de mise à jour de celles-ci. Quant à la transmission des données à des pays tiers, nous pouvons être sûrs qu'elle servira de monnaie d'échange aux services américains dans leurs relations avec des services étrangers. Je veux aussi souligner que la capacité de rétorsion américaine aurait été probablement plus faible si tous les États membres avaient eu sur ce sujet une position globale et unifiée ; je suis convaincu que, s'il y avait eu une unité de l'Europe dans la négociation, les Américains auraient composé.

Mme Alima Boumediene-Thiery :

Compte tenu des enjeux en cause, cette question devrait faire l'objet d'un débat en séance publique.

M. Hubert Haenel :

Ce serait le cas si cet accord était soumis à l'approbation du Parlement. C'est pourquoi nous devons réaffirmer cette demande dans nos conclusions.

*

À l'issue du débat, la délégation a adopté à l'unanimité les conclusions suivantes :


Conclusions

La délégation pour l'Union européenne du Sénat,

Vu le projet de décision du Conseil relative à la signature, au nom de l'Union européenne, d'un accord entre l'Union européenne et les Etats-Unis d'Amérique sur le traitement et le transfert de données des dossiers passagers (données PNR) par les transporteurs aériens au ministère américain de la sécurité intérieure (texte E 3575),

Vu le projet d'accord (11304/07) sur le traitement de données des dossiers passagers (données PNR) par les transporteurs aériens au ministère américain de la sécurité intérieure (texte E 3568),

1. Déplore que les déclarations d'engagement des autorités américaines ne figurent pas dans le corps même de l'accord ;

2. Tout en relevant :

- la réduction du nombre de données PNR à transmettre de 34 à 19 et la mise en place, au plus tard le 1er janvier 2008, d'un système de transfert des données se substituant à l'actuel accès direct des autorités américaines à ces données ;

- l'affirmation d'un principe de réciprocité interdisant qu'une partie se voie imposer des mesures plus contraignantes que celles en vigueur pour l'autre partie ;

- l'examen régulier de la mise en oeuvre de l'accord et des pratiques applicables aux données PNR, en vue d'assurer conjointement le fonctionnement efficace et la confidentialité des systèmes ;

- le travail conjoint qui sera conduit entre la partie américaine et l'Union européenne pour renforcer l'information des passagers sur le processus de transmission des données PNR ;

3. S'inquiète de l'utilisation rendue possible, dans certains cas, de données sensibles et des risques attachés au partage des données recueillies avec d'autres autorités gouvernementales américaines ainsi qu'avec des pays tiers ; exprime, en conséquence, une vive préoccupation sur la réunion de toutes les garanties nécessaires pour la protection des données en cause  et sur les mécanismes de surveillance de ce dispositif ;

4. Déplore la durée excessive de conservation des données collectées ;

5. Demande la suppression de la mention selon laquelle « en cas de divergence d'interprétation entre les différentes versions, c'est la version anglaise qui prévaut. » ;

6. Réaffirme sa demande, cet accord ayant été conclu sur le fondement de l'article 24 du traité sur l'Union européenne, que les accords conclus sur ce fondement soient soumis à l'Assemblée nationale et au Sénat pour approbation, permettant un débat public sur des sujets touchant aux libertés publiques.

Politique étrangère et de défense

Préparation de la mise en place
d'un Bureau Civil International au Kosovo

La délégation a été saisie d'une demande d'examen d'un projet d'action commune du Conseil prorogeant le mandat de l'équipe de l'Union européenne chargée de contribuer à l'installation de la future Mission Civile Internationale au Kosovo. Ce texte devrait être examiné par le Conseil le 16 juillet prochain.

La Mission Civile Internationale, rebaptisée depuis Bureau Civil International, est destinée à prendre le relais des Nations unies à l'issue des négociations actuellement en cours sur l'avenir institutionnel du Kosovo. Dirigé par un ressortissant de l'Union européenne agissant également en qualité de Représentant Spécial de l'Union Européenne (RSUE), le Bureau Civil International collaborera notamment avec les autorités kosovares en vue de la mise en oeuvre du nouveau statut.

L'équipe de préparation de l'Union européenne a été créée le 15 septembre 2006. Son mandat devait initialement prendre fin le 31 mars dernier. L'absence de consensus autour du projet de futur statut proposé par l'envoyé spécial des Nations unies, Martti Ahtisaari, a déjà conduit le Conseil à proroger une première fois son mandat jusqu'au 31 juillet prochain.

A quelques jours de cette échéance, le refus serbe, relayé par la Russie, de travailler à partir du rapport de Martti Ahtisaari bloque l'installation du Bureau Civil International. Par ailleurs, aucune solution alternative satisfaisante pour l'ensemble des parties n'a été avancée. Le projet dont nous sommes saisis propose en conséquence de prolonger le mandat de l'équipe de préparation jusqu'au 30 novembre 2007 au plus tard. En effet, en cas d'accord sur une nouvelle résolution des Nations unies avant le 1er novembre 2007, le mandat de l'équipe prendrait fin 30 jours après son adoption.

Cette option apparaît néanmoins comme une simple précaution formelle tant les négociations semblent actuellement dans l'impasse. La volonté russe de ne pas apporter son soutien à une résolution qui ne satisferait pas Belgrade comme le souhait de l'Union européenne de prévoir un délai de 120 jours pour ouvrir de nouvelles négociations laissent en effet peu d'espoir pour une solution rapide.

Je vous propose néanmoins d'approuver le texte tel qu'il nous est soumis.

Il en est ainsi décidé.