Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 12 octobre 2005

Je me suis rendu à Chypre du 19 au 22 juillet 2005 pour la troisième fois depuis que notre délégation m'a demandé de l'informer de la situation de ce pays vis-à-vis de l'Union européenne. La première fois, en janvier 2001, le déplacement s'effectuait à un moment d'importantes discussions sur certains chapitres de négociation, notamment les transports, l'environnement ou les marchés financiers. La deuxième fois, en mars 2004, ma visite se déroulait quelques semaines avant l'entrée effective de l'île dans l'Union européenne, mais surtout au milieu de la période de négociations intercommunautaires au sujet du plan de règlement de la question chypriote préparé par le Secrétaire général des Nations unies. Enfin, la mission de juillet dernier s'est effectuée à quelques semaines de l'ouverture des négociations entre l'Union européenne et la Turquie.

1. La question de la reconnaissance de Chypre par la Turquie

Cette question est récemment devenue dans un certain nombre d'États membres de l'Union une question sensible dans le processus d'ouverture des négociations d'adhésion avec la Turquie, alors même qu'il s'agit naturellement d'une question centrale pour Chypre depuis de nombreuses années.

a) Rappel historique

Chypre devient, en 1571, une des nombreuses provinces de l'Empire Ottoman, qui en cède la gestion et la tutelle administrative au Royaume-Uni en 1878. Après la première guerre mondiale et la transformation des restes de l'Empire en République de Turquie, celle-ci abandonne, de manière inconditionnelle, lors de la signature du traité de Lausanne, tout droit sur cette île. Mais le Royaume-Uni, confronté à une situation de moins en moins maîtrisable, essaye de s'appuyer sur la communauté chypriote turque, très présente dans l'administration et la police, face à la communauté chypriote grecque, traditionnellement plus influente dans le milieu économique, et introduit parallèlement la Turquie dans les discussions qui commencent sur le statut définitif de l'île. Les accords de Zürich et de Londres de février 1959 ouvrent la voie à l'indépendance de Chypre et sont accompagnés de plusieurs traités dont les parties prenantes sont la toute nouvelle République de Chypre et ses États garants : le Royaume-Uni, la Grèce et la Turquie.

Les dispositions constitutionnelles sont particulièrement complexes, parfois floues, et laissent en définitive d'un côté une communauté chypriote grecque amère et en position de faiblesse relative, alors qu'elle est très majoritaire démographiquement, et d'un autre côté une communauté chypriote turque dans une situation permanente de citadelle assiégée ! Ainsi, alors que l'île n'avait pas connu d'émeutes intercommunautaires durant des siècles, celles-ci s'amplifient et aboutissent à des incidents très violents à la fin de l'année 1963. Le 4 mars 1964, le Conseil de sécurité des Nations unies adopte une résolution qui prévoit la mise en place d'une « force de paix des Nations unies », toujours sur place depuis lors, et écarte de facto l'application du traité de garanties de 1959, qui donnaient aux États garants l'autorisation d'intervenir à Chypre pour en garantir l'indépendance.

À partir de cette période, les relations communautaires se dégradent encore plus, car les Chypriotes turcs ont quitté l'ensemble des postes qu'ils occupaient dans les institutions de la République de Chypre, alors même que ces fonctions étaient fréquemment accompagnées de droits de veto. De son côté, la communauté chypriote grecque est depuis longtemps divisée sur les questions politiques essentielles : indépendance ou rattachement à la Grèce (Oenosis), relations avec les États-Unis ou non-alignement, position considérée par certains comme étant « pro-soviétique » dans ce contexte de guerre froide. Au début des années 70, les tensions internes à la communauté chypriote grecque sont exacerbées par la situation intérieure en Grèce. Le 15 juillet 1974, des activistes favorables à l'Oenosis bombardent le palais présidentiel et lancent un coup d'État contre Monseigneur Makarios, Président de la République.

Ce coup d'État, censé affermir le pouvoir des colonels en Grèce dans une période de grande fébrilité pour eux, sous-estime totalement la réaction de la Turquie, qui saisit cette occasion, favorable sur le plan international, pour lancer une offensive militaire sur le Nord de l'île le 20 juillet 1974. Des parachutistes et des troupes héliportées turques sont également envoyés pour soutenir l'enclave chypriote turque à Nicosie au centre de l'île. Naturellement, la radio turque de Nicosie insiste sur les bienfaits d'une « action de police menée au nom des droits et de la liberté des Grecs chypriotes récemment usurpés par l'armée grecque ». En Grèce, le régime des colonels s'effondre ; les États-Unis traversent au même moment la crise du Watergate. Le 22 juillet, les Nations unies parviennent à imposer un premier cessez-le-feu. Mais les destructions sont importantes, notamment en raison des bombardements, et la Turquie occupe environ 5 % du territoire. Des négociations s'engagent au plan international mais, face au manque de réaction et à la reconnaissance de facto de l'invasion, la Turquie continue à « grignoter » du territoire, en prenant quelques villages supplémentaires dans les jours qui suivent. La situation sur l'île est naturellement instable et insurrectionnelle ; la Turquie profite à nouveau de l'ensemble de ces faiblesses pour lancer une nouvelle attaque le 14 août : le 16, la Turquie accepte la demande de cessez-le-feu des Nations unies et occupe déjà presque un tiers du territoire chypriote. Elle continuera jusqu'en septembre à grignoter encore quelques territoires pour aboutir à la ligne de démarcation, telle qu'elle existe encore aujourd'hui.

Cette guerre n'aura duré que deux fois trois jours, mais elle aura fait 3 500 morts, dont 3 000 Chypriotes grecs, et environ 1 670 disparus, dont 1 619 Chypriotes grecs. Elle a entraîné un déplacement massif de population : les Chypriotes turcs partent vers le Nord et les Chypriotes grecs vers le Sud. Ces communautés ont pourtant vécu pacifiquement ensemble dans les mêmes villages durant des siècles ; depuis le début des combats contre les Britanniques, des quartiers étaient parfois devenus des enclaves turques, qui permettaient de protéger ces populations contre les exactions d'extrémistes et de conforter l'idée de l'existence des communautés, mais les deux communautés étaient également réparties sur l'ensemble du territoire.

À partir de cette période, les deux communautés ont été physiquement séparées et se sont développées dos à dos : la communauté chypriote turque ne reconnaît pas le gouvernement de la République de Chypre qui est pourtant le seul reconnu sur le plan international. En particulier, depuis la création en 1983 de la « République turque de Chypre du Nord » (RTCN), autoproclamée et reconnue uniquement par la Turquie, les Chypriotes turcs et les Turcs évoquent simplement « l'administration chypriote grecque » pour parler de ce qui est pour nous le gouvernement légitime de la République de Chypre.

b) Au-delà de la portée politique de la reconnaissance, le problème de ses aspects pratiques

Lors de mes entretiens, aucun Chypriote grec n'a mis en avant de manière forte la nécessité de la reconnaissance de Chypre par la Turquie avant l'ouverture des négociations avec ce pays ; ils ont plutôt insisté sur les aspects pratiques et quotidiens de l'absence de reconnaissance. Lors de ma rencontre avec le Président Papadopoulos, celui-ci m'a simplement indiqué qu'il attendait de la France plus de soutien sur ce dossier. C'était le 21 juillet. Dans ce contexte, quelle ne fut pas ma surprise le 2 août, lorsque j'ai entendu le Premier ministre français déclarerqu'il n'était pas « concevable » que l'Union européenne engage des négociations avec la Turquie, tant que celle-ci ne reconnaissait pas Chypre. Cette « évolution » française faisait officiellement suite à la déclaration turque, indiquant que sa signature de l'élargissement de l'accord d'union douanière ne signifiait pas une reconnaissance de Chypre. Cette déclaration des autorités turques, pour le moins maladroite et intempestive, n'était pourtant pas une surprise.

J'avais pris acte que la nouvelle position des autorités françaises était fondée, car il est en effet difficilement concevable que la Turquie entame des négociations avec les États membres de l'Union européenne, alors même qu'elle ne reconnaît pas l'un d'entre eux. Je rappelle cependant que le processus de négociations prend la forme d'une conférence intergouvernementale, où toutes les décisions sont prises à l'unanimité des États membres de l'Union.

Au-delà de ces péripéties, tous mes interlocuteurs Chypriotes grecs (Président, Ministre des Affaires étrangères, Président du Parlement...) ont souhaité l'ouverture des négociations avec la Turquie le 3 octobre, sans mettre comme condition préalable la reconnaissance de la République de Chypre : ils savaient tout simplement que cette éventuelle condition était totalement irréaliste ! En revanche, ils ont naturellement insisté, à juste titre, sur l'application pleine et entière de l'Union douanière entre la Turquie et l'Union européenne à Chypre. Au final, les négociations avec la Turquie se sont ouvertes le 3 octobre, sans que cette question de la reconnaissance ne soit réglée.

De manière plus sérieuse, je crois qu'il est nécessaire de se rendre compte des conséquences de cette non-reconnaissance, car ce sont les aspects quotidiens qui sont les plus pénibles pour les Chypriotes. Ainsi, les avions de la compagnie nationale Cyprus Airways ne peuvent survoler le territoire turc, ce qui est handicapant en termes de durée des vols. Les navires chypriotes ne peuvent accoster dans des ports turcs ; à partir de la Turquie, les liaisons téléphoniques ne sont possibles qu'avec la partie nord de l'île, etc. En regardant une carte, on se rend facilement compte des difficultés pratiques de cette question.

Ces multiples tracasseries sont devenues pesantes et réciproques ; elles sont amplifiées par la volonté de plus en plus nette des Chypriotes turcs d'obtenir un quelconque signe de reconnaissance de leur « République ». Le nouveau leader de la communauté chypriote turque, Mehmet Ali Talat, que je rencontrais pour la troisième fois, a beaucoup insisté sur une nécessaire coopération administrative et technique entre « son administration » et « l'administration » chypriote grecque. Or, les Chypriotes grecs ont d'autant moins envie ou besoin de céder un pouce de ce terrain, depuis que Chypre est membre à part entière de l'Union européenne : le temps joue dorénavant plutôt pour eux que pour les Chypriotes turcs.

2. L'aide européenne à la Communauté chypriote turque

Au lendemain du rejet massif par les Chypriotes grecs du Plan Annan et de sa nette approbation par les Chypriotes turcs, le Conseil des ministres de l'Union européenne avait adopté les conclusions suivantes :

« [...] Le Conseil a affirmé qu'il était déterminé à faire en sorte que les Chypriotes réalisent bientôt leur destin commun en tant que citoyens d'une île de Chypre unie au sein de l'Union européenne. La communauté chypriote turque a clairement exprimé son souhait d'avoir un avenir au sein de l'Union européenne. Le Conseil est résolu à mettre fin à l'isolement de cette communauté et à faciliter la réunification de Chypre en encourageant le développement économique de la communauté chypriote turque. Il a invité la Commission à présenter à cette fin des propositions détaillées mettant l'accent en particulier sur l'intégration économique de l'île et sur l'amélioration des contacts entre les deux communautés et avec l'UE. Le Conseil a recommandé que les 259 millions d'euros qui étaient déjà destinés à la partie nord de Chypre en cas d'accord soient maintenant utilisés à cette fin. »

La Commission européenne a donc adopté le 7 juillet 2004 deux propositions législatives.

Le premier texte prévoit la création d'un instrument de soutien financier visant à encourager le développement économique de la communauté chypriote turque :cette enveloppe de 259 millions d'euros sur 2004-2006 vise à faciliter la réunification de Chypre, en encourageant le développement économique et en améliorant les relations entre les deux communautés et avec l'Union européenne. Il s'agit d'une somme importante au regard de la taille du territoire et du nombre d'habitants concernés, mais nécessaire pour pouvoir envisager de résoudre la question chypriote. La proposition prévoyait de financer l'effort d'alignement sur la législation et les politiques communautaires, les mesures visant à la réconciliation et à l'instauration d'un climat de confiance, le développement économique et social, le développement d'infrastructures et les contacts entre les peuples. Elle doit être adoptée à l'unanimité par le Conseil, après consultation du Parlement européen.

Le second texte concerne les conditions spéciales applicables aux échanges avec les zones de la République de Chypre, dans lesquelles le gouvernement de la République de Chypre n'exerce pas de contrôle effectif. Cette proposition de règlement du Conseil, qui doit être adoptée à la majorité qualifiée sans consultation du Parlement européen, prévoit de faciliter le commerce direct en provenance de la partie nord de l'île, grâce à la mise en place d'un régime préférentiel pour les produits qui en sont originaires. Ce régime prendrait la forme d'un système de contingent tarifaire établi pour encourager le développement économique, tout en évitant de créer des flux d'échanges artificiels ou des détournements de trafics en provenance d'autres pays. Le texte fixe en particulier les règles concernant les documents certifiant l'origine des marchandises, qui seraient délivrés par la Chambre de commerce chypriote turque ou une autre institution dûment habilitée.

Le commerce des produits en provenance du nord de Chypre est en effet handicapé par le refus des chypriotes turcs d'utiliser des certificats d'origine de la République de Chypre, seul État internationalement reconnu, et par l'arrêt subséquent de la Cour de justice des Communautés européennes du 5 juillet 1994 qui indique : « L'accord d'association et la directive 77/93 concernant les mesures de protection contre l'introduction dans les États membres d'organismes nuisibles aux végétaux ou produits végétaux doivent être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent à l'acceptation par les autorités nationales d'un État membre, lors de l'importation d'agrumes et de pommes de terre en provenance de la partie nord de Chypre, de certificats de circulation et de certificats phytosanitaires délivrés par des autorités autres que les autorités compétentes de la République de Chypre ».

Depuis avril 2004, un règlement communautaire spécifique organise le commerce de quelques produits du Nord vers le Sud de l'île, sans réexportation vers les autres pays de l'Union européenne. Ce règlement, dit « ligne verte », a fait l'objet d'un rapport d'étape de la Commission en juillet 2005. Elle note que la Chambre de commerce chypriote turque joue correctement son rôle et remplit ses obligations de manière professionnelle. Cependant, le volume et la valeur des marchandises restent très limités, voire confidentiels, et de nombreux obstacles techniques et administratifs de la part de l'État chypriote réduisent énormément la portée d'un tel règlement. D'ailleurs, l'ouverture de deux nouveaux points de passage de la ligne verte semble bloquée pour d'obscures raisons administratives, qui masquent difficilement une absence de volonté politique des Chypriotes grecs.

Les deux propositions de la Commission sont actuellement totalement bloquées au sein du Conseil des ministres de l'Union européenne ; après d'âpres discussions et malgré des efforts intenses, la présidence luxembourgeoise n'a pas réussi à lever le blocage des Chypriotes. En effet, les Chypriotes grecs sont farouchement opposés au règlement relatif au commerce direct entre la communauté chypriote turque et l'Union européenne, car ils y voient une première reconnaissance de fait de l'administration du Nord. Or, ce règlement peut être adopté à la majorité qualifiée, contrairement à celui relatif au programme d'aide de 259 millions d'euros qui doit être adopté à l'unanimité.

Lors de ma mission dans l'île, j'ai été surpris par le peu d'intérêt que les Chypriotes turcs portent au programme de 259 millions d'euros : pour eux, l'impératif est le commerce direct. M. Talat m'a par exemple longuement expliqué le mythe que constituait à ses yeux ce programme : dans les circonstances présentes, l'aide ne pourrait se faire, selon lui, que sous la supervision du Sud et en utilisant les infrastructures de transport du Sud, puisque les Chypriotes grecs considèrent l'utilisation des ports et aéroports du Nord comme illégale. M. Talat n'est pas opposé au découplage des deux règlements, ce qui serait une réponse pragmatique à un blocage persistant des Chypriotes grecs, mais il considère que ce n'est pas la solution, car la mise en oeuvre du programme de 259 millions d'euros sera tellement difficile et contrôlée par le Sud qu'en définitive, l'aide bénéficiera peu à sa communauté.

Pour les hommes d'affaires chypriotes turcs que j'ai pu rencontrer, la clé résiderait en tout état de cause dans le commerce direct, symbole de développement économique, et pas dans l'assistanat, qui en tout état de cause, ne bénéficierait quasiment pas à leurs entreprises. Ils soulignent au demeurant que le budget chypriote turc est déjà largement subventionné par la Turquie. Il semble cependant que la situation économique du Nord de l'île se soit nettement améliorée : l'ouverture de la ligne verte a permis au tourisme de progresser légèrement et permet à de nombreux Chypriotes turcs de venir travailler au Sud aux conditions sociales du Sud, c'est-à-dire avec la protection sociale et un salaire estimé à trois fois celui du Nord. On estime le nombre de ces travailleurs entre 8 000 et 10 000, soit un apport de revenus et de prestations médicales ou sociales extrêmement important par rapport à la population totale du Nord (environ 200 000 personnes au total, dont environ la moitié de Turcs installés à Chypre).

Un dernier élément de la relative prospérité économique du Nord est le boom de l'immobilier, consécutif à l'achat de terrains et de maisons par des Européens, principalement britanniques et allemands, qui profitent des avantages du climat de Chypre et du prix encore bas des propriétés. Cependant, plusieurs maisons ainsi achetées se trouvent être des propriétés de Chypriotes grecs, qui ont fui ou qui ont été expulsés en 1974, ce qui pose naturellement des problèmes importants tant du point de vue moral que pour la sécurité juridique ou financière de ces transactions.

3. Les difficultés de renouer les fils du dialogue

La mission que j'ai effectuée en juillet m'a révélé un certain retournement dans les positions de principe des deux communautés ; j'ai eu l'impression que le temps ne jouait plus de la même façon qu'auparavant.

Ainsi, les Chypriotes grecs ont certes rejeté le Plan Annan, mais ont intégré l'Union européenne et vont participer au sein des instances communautaires aux négociations avec la Turquie, ce qui leur donnera régulièrement des moyens de pression non négligeables sur ce pays.

Parallèlement, les Chypriotes turcs ont approuvé le Plan Annan et ont choisi comme leader Mehmet Ali Talat, qui n'a pas les positions dogmatiques de son prédécesseur, Rauf Denktash. Ainsi, M. Talat a plusieurs fois évoqué avec moi le fait qu'il était « non-sécessionniste » : pour lui, son soutien au Plan Annan prouvait, s'il en était besoin, qu'il était favorable à une République unifiée de Chypre et non à la partition. Les aménagements économiques qu'il réclame, comme la possibilité d'utiliser les ports et aéroports du Nord pour le commerce avec les autres pays de l'Union européenne, ne peuvent en aucun cas, pour lui, être vus comme une renonciation à trouver une solution politique à la question chypriote. Cette approche me semble clairement différente de l'attitude longtemps prise par Rauf Denktash, qui, étant favorable au fond à l'émergence d'un État chypriote turc indépendant, misait sur une politique du fait accompli consolidé par le temps.

Au total, je suis donc assez réservé sur les capacités d'évolution de la situation dans les prochains mois ou années. L'ONU reste toujours en retrait après l'échec de l'approbation du Plan du Secrétaire général ; le mandat de la force multinationale a été renouvelé le 15 juin dernier pour une nouvelle période de six mois, mais le Secrétaire général a indiqué à cette occasion qu'il n'y avait « aucun changement substantiel dans les positions des parties sur sa mission de bons offices ».

À ce stade, il me semble que la perspective d'un règlement politique ne peut passer que par des actions concrètes de coopération sur le terrain. Malheureusement, la méfiance réciproque est telle que même ce type d'actions sera difficile à mettre en place à court terme.

Nous avons par exemple évoqué, lors de ma mission sur place, la situation de Famagouste, ville située à l'est de l'île côté Nord le long de la ligne de démarcation. Le port de cette ville est naturellement sous-utilisé, ainsi que ses ressources touristiques (la cathédrale Saint Nicolas, transformée depuis fort longtemps en mosquée, est un chef d'oeuvre de l'architecture gothique chrétienne du XIVème siècle, lorsque Chypre était ... française). Les faubourgs, le long de la plage, sont situés au milieu de la ligne verte et on y voit, comme à une époque à Beyrouth, des immeubles en ruine avec des traces de roquettes. Tout y est resté figé depuis 1974 ; pourtant, le potentiel touristique est important et le dynamisme des Chypriotes grecs originaires de cette ville et expulsés durant la guerre pourrait permettre d'envisager des actions de développement spécifiques.

Or, maintenant que les Chypriotes grecs sont nettement confortés par l'appartenance de Chypre à l'Union européenne, il me semble qu'ils devraient être en position de faire des gestes positifs et constructifs et adopter une attitude plus souple. Bien sûr, l'armée turque occupe toujours avec environ 30 000 soldats un tiers du territoire de l'île, mais avec l'espoir du remplacement de Rauf Denktash par Mehmet Ali Talat, les Chypriotes grecs pourraient sortir d'une attitude souvent trop juridique et accepter de prendre des risques ou de proposer des compromis.

*

En conclusion, cette mission m'a permis de pointer du doigt de manière encore plus forte que lors des précédentes missions le côté de la situation chypriote qui serait ubuesque s'il n'était dramatique pour les populations. Or, la question chypriote, si elle ne peut être globalement résolue que dans le cadre des Nations unies, concerne maintenant directement l'Union européenne.

Lors de mon entretien avec M. Talat, nous avons évoqué son idée de remplacer les barbelés d'une partie de la ligne verte à Nicosie par un mur ; j'ai attiré l'attention de M. Talat sur le terrible symbole de la construction d'un tel mur. Il a alors menacé de supprimer toute barrière pour laisser passer tous les migrants. Ce projet de mur n'a pour le moment eu aucune suite, mais, au-delà de l'emportement tactique, cette anecdote montre l'acuité des problèmes : le Gouvernement chypriote n'exerce pas de contrôle effectif sur la partie Nord de l'île et refuse de contrôler les passages de la ligne verte, en considérant qu'il ne s'agit pas d'une frontière. Dans ces conditions, il ne peut y avoir de réel contrôle migratoire ; d'ailleurs, Chypre subit depuis 2004 une augmentation très importante du nombre de demandes d'asile. Vu la situation géographique de l'île, l'enjeu est limité, mais ce type de question est tout de même source de difficultés pour l'Union européenne.

Au total, seul un geste de bonne volonté me paraît pouvoir débloquer les multiples tracasseries réciproques qui empoisonnent véritablement toute possibilité d'évolution. L'application effective de l'Union douanière par la Turquie sera ainsi un signal, qui devra être utilisé comme un moyen de développement économique à la fois pour Chypre et pour la communauté chypriote turque.

Plus généralement, j'ai fréquemment évoqué avec les Chypriotes plusieurs questions générales de la construction européenne, afin de sortir de « l'enfermement de la question nationale ». Chypre est en effet devenue un partenaire à part entière des discussions sur les perspectives financières, la politique agricole commune, la protection de l'environnement, l'aide au développement, la politique euro-méditerranéenne ou encore le traité constitutionnel. Ce partenaire peut d'ailleurs être, sur un grand nombre de sujets, un allié de la France.

J'ai représenté le Sénat lors de la réunion de la commission politique, de sécurité et des droits de l'homme de l'assemblée parlementaire euro-méditerranéenne (APEM) les 20 et 21 septembre derniers et je voudrais vous rendre compte de ces derniers développements.

Trois réunions étaient plus précisément organisées : une première réunion de coordination des représentants des parlements nationaux de l'Union européenne sous la présidence du député belge Patrick Moriau, une réunion de la commission politique elle-même sous la présidence de la députée européenne Tokia Saïfi et une réunion du groupe de travail « paix et sécurité au Proche-Orient » sous la présidence du président de la chambre des représentants du Maroc, Adbelwahad Radi.

1. Premier point, la réunion de coordination, organisée pour la seconde fois depuis le sommet du Caire en mars dernier. Cette coordination est devenue un outil indispensable à une participation cohérente et utile des parlements nationaux de l'Union européenne à l'APEM. Elle avait d'ailleurs été suggérée par le Président Hubert Haenel après son expérience au Caire. Nous avons donc décidé que cette coordination se renouvellerait pour les prochaines réunions plénières, et notamment celle qui aura lieu en novembre prochain, pour fêter le dixième anniversaire du processus de Barcelone. Une réunion extraordinaire de l'APEM se tiendra en effet à Rabat, les 20 et 21 novembre prochains, avant une réunion ordinaire à Bruxelles en mars 2006.

2. Second point, la réunion de la commission politique, qui a été marquée par la constitution de deux groupes de travail, consacrés respectivement à la paix au Proche Orient et au problème des mines anti-personnelles. Ce dernier groupe de travail a été créé à la demande expresse de l'Égypte.

La réunion a permis d'entendre Eneko Landaburu, directeur général des relations extérieures, qui a dressé un tableau de la politique euro-méditerranéenne de la Commission et de son avenir, et qui a présenté ses propositions pour un nouveau Plan d'Action à adopter par les Chefs d'État et de gouvernement lors du prochain Sommet extraordinaire de Barcelone. Il a rappelé que la Commission demandait des moyens supplémentaires pour l'euro-méditerranée dans le cadre des perspectives financières 2007-2013, et il a assuré que la nouvelle politique de voisinage permettrait d'accroître les efforts en faveur de la région.

La Présidente de la Commission a également distribué un projet de recommandation pour la prochaine réunion plénière de l'APEM, qui devrait encore être amendé. Un exemplaire de ce projet vous est distribué.

3. Enfin, la réunion du groupe de travail « paix et sécurité au Proche-Orient », auquel je participe, a permis un premier échange de vues sur les méthodes de travail. Il a été décidé que le groupe de travail se concentrerait sur les propositions concrètes en vue de rétablir la paix et la sécurité entre Israël et la Palestine, plutôt que sur la recherche des responsabilités du conflit. Il doit en particulier être tenu compte du retrait des troupes israéliennes de Gaza. Tous les membres du groupe, dont le représentant israélien et le représentant palestinien, ont été invités à transmettre leur analyse de la situation et des propositions d'ici au 15 octobre prochain.

En conclusion, il apparaît que les travaux de l'APEM s'accélèrent, et devraient trouver leur concrétisation dans la réunion extraordinaire de Rabat. Outre les sujets que j'ai évoqués, d'autres travaux sont en cours. Les commissions chargées respectivement des questions économiques et culturelles se réunissent, et le groupe de travail sur le financement de l'APEM et son règlement devrait se mettre en place rapidement. Enfin, l'APEM a décidé de créer un comité « ad hoc » sur les droits des femmes, qui moyennant certaines adaptations, pourrait poursuivre l'action entreprise par le Forum euro-méditerranéen des femmes parlementaires. C'est en tous cas le souhait de notre collègue Gisèle Gautier, présidente de la délégation aux droits des femmes du Sénat, qui a réuni le Comité de coordination du Forum euro-méditerranéen des femmes parlementaires le 23 septembre dernier au Sénat. La création de l'APEM contribue donc au renforcement du volet parlementaire du processus de Barcelone autant qu'à sa rationalisation.

Les États membres de l'Union européenne ont noué, depuis déjà plusieurs années, des relations privilégiées avec l'Islande et la Norvège dans le domaine de la Justice et des Affaires intérieures. En raison de leurs liens avec les autres pays scandinaves membres de l'Union, ces deux pays ont notamment été associés aux « accords de Schengen ».

Lors des négociations relatives à la création du mandat d'arrêt européen, l'Islande et la Norvège ont exprimé le souhait d'être également associés à ce nouvel instrument. Toutefois, plusieurs États membres ont exprimé des réticences à l'égard de cette extension du mandat d'arrêt européen à des pays tiers, dans la mesure où ce mécanisme repose sur la confiance mutuelle propre aux États membres de l'Union européenne. En outre, le service juridique du Conseil a considéré, dans un avis du 8 octobre 2001, que cet instrument ne relevait pas de l'acquis de Schengen. Il a cependant indiqué que l'Union européenne pouvait conclure avec ces deux pays, sur la base des articles 24 et 38 du traité sur l'Union européenne, un accord spécifique. C'est donc sur cette base que le Conseil a autorisé, en juillet 2001, la présidence de l'Union à négocier un accord d'extradition avec les autorités de ces deux pays.

En définitive, le projet d'accord dont nous sommes saisis instaure un nouveau mécanisme de remise des personnes recherchées ou condamnées, qui s'inspire à la fois du mandat d'arrêt européen et de la procédure d'extradition. Si ce projet d'accord, qui figure à l'ordre du jour du prochain Conseil « Justice et Affaires intérieures », des 12 et 13 octobre, ne semble pas soulever de difficultés majeures sur le fond, il n'en va pas de même en ce qui concerne sa procédure.

I - SUR LE FOND LE PROJET D'ACCORD NE SEMPLE PAS SOULEVER DE DIFFICULTÉS MAJEURES

Sur certains aspects, la procédure prévue par l'accord s'inspire de celle du mandat d'arrêt européen :

- une procédure de remise des personnes recherchées ou condamnées, se substitue aux procédures d'extradition, sur la base d'un mandat d'arrêt, entre les États membres de l'Union et l'Islande et la Norvège ;

- la procédure est entièrement judiciarisée sans intervention du pouvoir politique ;

- la remise de la personne est encadrée dans des délais stricts, inférieurs à soixante jours (ou quatre-vingt dix jours en cas de raisons exceptionnelles) ;

- le mandat d'arrêt se présente sous la forme d'un formulaire harmonisé, dont un modèle est annexé à l'accord.

Toutefois, les dispositions les plus sensibles sont reprises de la Convention d'extradition du 23 octobre 1996 conclue entre les États membres de l'Union européenne:

- le contrôle de la double incrimination est en principe maintenu, à l'exception des actes de terrorisme, du trafic de drogue, de la criminalité organisée ou d'autres actes de violence dirigés contre la vie, l'intégrité corporelle ou la liberté d'une personne ;

- un État pourra faire une déclaration lui permettant de refuser l'exécution du mandat d'arrêt lorsqu'il considère que l'infraction en cause est de nature politique ou qu'elle est inspirée par un motif politique (cette exception ne jouant pas pour le terrorisme) ;

- un État pourra également faire une déclaration lui permettant de ne pas remettre ses propres ressortissants.

Cet accord ne soulève plus de difficultés pour les États membres, à l'exception des Pays-Bas. En effet, le Parlement néerlandais avait accepté, lors des discussions relatives à la loi de transposition du mandat d'arrêt européen, la création de ce nouvel instrument sous réserve qu'il ne s'applique qu'aux seuls États membres de l'Union. Or, le projet d'accord revient à étendre en partie ce mécanisme à deux pays tiers. Le gouvernement néerlandais a donc souhaité consulter son Parlement afin d'obtenir son aval à l'approbation du contenu de cet accord.

Pour ma part, je ne vois pas d'obstacles à la conclusion de cet accord, qui permettra de renforcer la coopération judiciaire avec l'Islande et la Norvège. Il aurait cependant été plus logique de reprendre le considérant n° 12 de la décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen, qui concerne la protection des droits fondamentaux, non pas à l'article 1^er de cet accord relatif à son objet, mais à l'article 4, qui porte sur les motifs de refus (comme cela figurait d'ailleurs dans la version initiale de l'accord).

II - EN REVANCHE, IL N'EN VA PAS DE MÊME EN CE QUI CONCERNE LA PROCÉDURE QUI SUSCITE TOUJOURS DE SÉRIEUSES RÉSERVES

Ce projet d'accord a été négocié sur la base de l'article 24 du traité sur l'Union européenne. Il s'agit de la troisième fois que les États membres font usage de cet article pour conclure des accords de coopération judiciaire avec des États tiers, après les accords d'entraide judiciaire et d'extradition conclus avec les États-Unis et l'accord d'entraide judiciaire conclu avec l'Islande et la Norvège. Or, malgré les demandes répétées adressées au Gouvernement par le Sénat et l'Assemblée Nationale de faire jouer les potentialités de l'article 24 et de saisir le Parlement de projets de loi autorisant la ratification des accords conclus sur la base de cet article, à l'instar de pratique suivie par la quasi-totalité des autres États membres, le Gouvernement a jusqu'ici refusé d'entendre les assemblées.

La position du Gouvernement sur ce point, exposée lors du débat en séance publique au Sénat le 11 décembre 2003, s'expliquerait par deux arguments. Elle tiendrait d'abord à un avis du Conseil d'État, en date du 7 mai 2003, où celui-ci a interprété le cinquième alinéa de l'article 24 comme ne permettant à un État de n'invoquer que le respect de ses règles constitutionnelles de fond. Elle s'expliquerait ensuite par la crainte de mettre en cause la capacité juridique de l'Union européenne à conclure un accord international.

Or, ces arguments ne sont guère convaincants sur le plan juridique. Le Conseil constitutionnel avait jugé que l'article 24 du traité était conforme à la Constitution précisément parce qu'il permettait à un État de soumettre un accord conclu sur cette base à une procédure de ratification parlementaire. Il a d'ailleurs précisé, dans sa décision du 19 novembre 2004 sur le traité constitutionnel, que « cette référence aux règles constitutionnelles des États membres renvoie, dans le cas de la France, à l'autorisation législative prévue par l'article 53 à la Constitution ». Et, comme l'a montré la pratique suivie par la quasi-totalité de nos partenaires européens, une ratification parlementaire ne remettrait nullement en cause la capacité juridique de l'Union européenne à conclure des accords internationaux. Mais le problème est avant tout un problème politique et non une question juridique. Est-il normal et acceptable que des accords d'une telle importance ne fassent l'objet d'aucune approbation parlementaire, ni au niveau national, ni au niveau européen ? Toucher aux libertés publiques sans aucune intervention parlementaire ne paraît conforme ni à nos habitudes ni à la tradition démocratique de notre pays.

Je vous propose donc de rappeler au Gouvernement la position de notre assemblée au sujet des accords conclus sur la base de l'article 24 du traité, et de l'appeler en conséquence à soumettre cet accord à une procédure de ratification parlementaire.