Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 12 décembre 2007

M. Charles Josselin :

L'objectif des Accords de Partenariat Économique (APE) entre l'Europe et les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) était (et demeure) de mettre en place un nouveau régime de relations permettant de pérenniser les préférences commerciales accordées par l'Union européenne aux pays ACP en les rendant compatibles avec les règles de l'OMC.

Le traité de Cotonou, conclu en juin 2000 et qui faisait suite au traité de Lomé signé 20 ans plus tôt, fixait au 31 décembre la date limite de signature de ces APE entre l'Europe et six grandes régions regroupant des pays ACP : la Caraïbe, le Pacifique, l'Afrique de l'Ouest, l'Afrique Centrale, l'Afrique Australe et l'Afrique de l'Est. Chacune de ces régions devait préfigurer un espace économique commun, créant les conditions d'un marché régional élargi susceptible d'attirer les investissements productifs, à l'intérieur duquel une union douanière devrait faciliter la libéralisation des échanges par effacement progressif des droits de douanes.

Sept ans plus tard, il faut bien convenir que les espoirs qui fondaient les accords de Cotonou ont été déçus. Le concept régional marque le pas, aucune région n'a été véritablement constituée et aucun APE régional ne sera conclu avant l'échéance.

Quelles sont les raisons de cet échec ?

Observons d'abord que le contexte géopolitique a beaucoup changé par rapport à juin 2000 : l'Europe est passée de quinze à vingt-sept pays membres. Le contexte économique aussi : les exportations de biens de l'Union à vingt-sept vers l'Afrique sont passées, entre 2000 et 2006, de 66 milliards d'euros à 92 milliards et les importations de 85 à 126 milliards. La croissance africaine est de l'ordre de 6 à 7 % par an en moyenne, avec d'énormes disparités. De nouveaux acteurs interviennent, et notamment la Chine particulièrement présente en Afrique.

La procédure suivie par la Commission n'est pas exempte de reproches : la négociation a été conduite pour l'essentiel par la direction du commerce et non par la direction du développement, ce qui a nécessairement biaisé l'approche. En outre, la négociation, commencée avec retard, a donné l'impression que les négociateurs européens confondaient vitesse et précipitation et la pression exercée sur les partenaires africains n'a pas eu l'effet escompté.

La menace de basculer dans le droit commun de l'OMC ne pouvait effrayer les PMA (pays les moins avancés) protégés par l'accord TSA (tout sauf les armes) qui autorise l'entrée de tous leurs produits sur le marché européen, sauf les armes. Les autres ont eu beau jeu de faire observer que, le cycle de Doha n'étant pas terminé, les règles de l'OMC auxquelles on voulait les contraindre devenaient incertaines.

Mais, surtout, plusieurs problèmes de fond ont été soulevés par les Africains s'appuyant sur les analyses de leurs experts, ainsi que sur une société civile très mobilisée et soutenue par les grandes ONG européennes. L'Association des industriels africains par exemple, rappelant que l'industrie africaine s'est construite à l'abri des protections douanières, comme en Côte d'Ivoire, au Ghana, au Sénégal ou au Cameroun, considère que les APE, et la libéralisation des échanges qu'ils prévoient, faisaient courir un risque mortel de désindustrialisation. Plus généralement les interlocuteurs ont mis en avant une idée force : le développement devait précéder la libéralisation des échanges : commerce et développement n'ont pas la même horloge. Or les infrastructures nécessaires au développement ne sont pas encore au rendez-vous. Autre argument très employé : les recettes douanières. Celles-ci représentent, et pour longtemps, l'essentiel de la ressource publique. L'effacement des barrières douanières se traduira par une chute dont la compensation est loin d'être garantie par les aides promises sur financement du 10^e FED. Mais, surtout, il a fallu se rendre à une évidence : l'intégration régionale rencontre de fortes résistances. La disparité très forte entre les pays qui polarisent l'économie d'une région et les autres fait craindre aux plus faibles une aggravation du déséquilibre. Or, contrairement à l'Europe, les outils d'une véritable solidarité territoriale ne sont pas encore forgés. Quant au Nigéria, fort de ses ressources pétrolières et de son énorme poids démographique, il se croit assez puissant pour jouer « en solo ».

Les arguments de la Commission ne sont pourtant pas négligeables : une libéralisation progressive, avec une période de transition éventuellement élargie ; un traitement spécifique des produits sensibles, en particulier au sein des produits agricoles ; mais ces arguments n'ont pas pour autant emporté la décision chez la plupart des partenaires ACP. Dès lors, à la veille de Lisbonne, mais surtout à la veille de l'échéance accordée par l'OMC, il a fallu composer.

Face au retard pris par les négociations et aux inquiétudes croissantes, la Commission a choisi de conclure des accords « en deux temps ». La première étape vise à la conclusion d'accords intérimaires, portant uniquement sur l'accès au marché des biens, avant le 31 décembre. La seconde étape devra aboutir à la conclusion d'APE complets, intégrant les autres volets (services, investissements, règles) et précisant le volet d'accompagnement qui comportera des mesures de nature à favoriser l'adaptation des économies à cette nouvelle donne. De tels accords intérimaires ont d'ores et déjà été paraphés avec les pays de l'EAC (Burundi, Kenya, Rwanda, Tanzanie, Ouganda), une partie de la SADC (Botswana, Lesotho, Swaziland, et Mozambique), le Zimbabwe, les Seychelles, Maurice, la Papouasie-Nouvelle-Guinée, les Fidji et la Côte d'Ivoire. Le Ghana, le Cameroun et le Gabon notamment devraient suivre dans les jours à venir. Un règlement sur l'accès au marché de l'Union européenne est en cours d'élaboration ; il permettra aux pays qui ont paraphé un accord, dans l'attente de son entrée en vigueur, de prolonger leur accès préférentiel au marché européen après le 30 décembre 2007.

Le texte résultant de la délibération du Conseil « Affaires générales » du 10 décembre confirme cette position : « Le Conseil a entendu un exposé de la Commission sur les progrès accomplis dans les négociations relatives aux accords de partenariat économique (APE) avec les régions et les États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), a l'approche de l'expiration du délai fixé au 31 décembre pour la conclusion de ces accords.

Il est parvenu à un accord politique sur un projet de règlement sur l'accès aux marchés, qui vise à entériner les dispositions des APE intérimaires conclus avec certaines régions et certains États ACP.

Le règlement sera adopté sans examen supplémentaire lors de la session du Conseil du 20 décembre, une fois le texte mis au point.

Le règlement prévoit, pour les États ACP ayant paraphé des accords avec la Communauté compatibles avec les règles de l'OMC, un accès en franchise de droits et sans contingent au marché communautaire, ainsi que des améliorations aux règles d'origine antérieures appliquées au titre de l'accord de partenariat ACP-UE de Cotonou.

Les pays les moins avancés (PMA) bénéficient déjà d'un accès en franchise de droits et sans contingent au marché communautaire, en application de dispositions introduites en 2001; toutefois, le règlement apporte à ces pays des règles d'origine améliorées. Les pays autres que les PMA bénéficieront d'un accès plus large qu'auparavant ainsi que de l'amélioration des règles d'origine. Ils pourront ainsi éviter la hausse des droits de douane résultant de l'expiration, le 31 décembre, des préférences commerciales au titre de l'accord de Cotonou.

Le règlement inscrit dans la législation de l'UE les engagements pris par la Communauté envers de nombreux États ACP au cours de ces derniers mois. Ces arrangements améliorés s'appliqueront a dater du 1^er janvier, des périodes de transition étant prévues pour le riz et le sucre.

Il est convenu que tout État ACP qui paraphe un accord avec la Communauté avant le 20 décembre peut être inscrit par le Conseil, sur proposition de la Commission, sur la liste des pays bénéficiant du règlement sur l'accès aux marches. »

Une fois de plus, l'Europe peut se targuer d'avoir sauvé la négociation. Mais les accords annoncés sont intérimaires. Ils n'ont été paraphés au niveau régional que par les pays de la SADC et de l'EAC. Pour le reste, il s'agit d'accords conclus avec les pays qui se sentaient menacés par l'absence d'accords : les pays à revenus intermédiaires comme la Côte d'Ivoire et, demain peut-être, le Cameroun ou le Gabon. À bien des égards, les APE ne sont pour l'instant qu'un réseau d'accords bilatéraux avec l'Europe.

L'accord contient toutefois des mesures d'assouplissement, en particulier pour ce qui concerne les règles d'origine. Je rappelle que la règle d'origine impose qu'une fraction de la production soit réalisée dans un pays donné pour que le produit soit reconnu comme originaire de ce pays. La fraction normale est de 50 ou 60 % ; elle a été abaissée. Les pays non PMA ont également évité une diminution de leurs propres droits de douane.

À noter enfin que les négociations vont se poursuivre. On peut certes considérer que l'essentiel a été sauvegardé. Il était inimaginable que la situation commerciale de tous ces pays soit dégradée au 1^er janvier 2008, mais l'objectif de mettre le commerce au service du développement n'a pas été compris. C'est plutôt le risque inverse qui prédomine dans les esprits : le développement sacrifié sur l'autel du libre échange.

Plus généralement, ces négociations mettent en évidence que les relations entre l'Europe et les pays ACP sont à un tournant. L'idée même de « relation privilégiée » suscite ici ou là des interrogations. Dans les enceintes internationales, les pays d'Afrique sont tentés de suivre les positions des pays émergents, tels que la Chine ou le Brésil. L'Union Européenne, à l'OMC, a épousé trop souvent le point de vue « occidental » en plaidant pour la liberté des échanges sur les produits, mais aussi sur les services, les échanges intellectuels, sans consentir les efforts attendus sur le dossier agricole. Or les ACP en font leur priorité.

Quant au concept d'intégration régionale, qui sous-tend l'objectif des APE, plusieurs responsables africains travaillent déjà (avec une bonne dose d'idéalisme) à une formule d'Union africaine sur le modèle de l'Union Européenne.

Lors de la réunion du 7 novembre dernier, vous m'aviez confié le soin d'examiner, sous l'angle de la subsidiarité et de la proportionnalité, deux communications de la Commission. L'une est relative à la lutte contre le travail non déclaré et l'autre concerne la modernisation de la protection sociale en vue d'un renforcement de la justice sociale et de la cohésion économique.

Après une analyse approfondie du texte sur la lutte contre le travail non déclaré, il m'est apparu qu'il ne posait pas de difficultés particulières au regard de ces deux principes.

D'une part, la Commission s'attache clairement à démontrer en quoi la lutte contre le travail non déclaré constitue un enjeu à l'échelon de la Communauté européenne. Non seulement le travail non déclaré permet, bien souvent, d'échapper au paiement de la TVA, qui constitue l'une des ressources du budget de la Communauté, mais il est également source de distorsions de concurrence entre les entreprises, remettant ainsi en cause les principes du marché intérieur. Ce constat explique que l'Union soit déjà intervenu dans ce domaine par le passé comme, par exemple, en 2003, avec l'adoption d'une résolution par le Conseil sur la transformation du travail non déclaré en emploi régulier ou la mise en place d'un groupe, entre cinq États membres (Allemagne, Belgique, France, Italie, Roumanie) visant à échanger les connaissances acquises en matière de lutte contre le travail non déclaré.

D'autre part, ce texte ne prévoit pas la mise en oeuvre de dispositions susceptibles de porter atteinte aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. La majeure partie du texte est consacrée au bilan des actions entreprises par les différents États membres dans la lutte contre le travail non déclaré afin de dégager les meilleures pratiques.

Les propositions qui découlent de ce bilan restent, finalement, relativement mineures et, bien souvent, conformes à « l'air du temps ». La Commission suggère ainsi aux États membres d'alléger la fiscalité du travail et de réduire les complexités administratives qui nuisent à l'embauche. Elle encourage également les États membres qui ne l'ont pas déjà fait à ouvrir, sans tarder, leur marché du travail aux ressortissants des nouveaux États membres. Elle envisage, enfin, de mettre en place une plateforme européenne de coopération entre les inspections du travail et d'autres instances compétentes chargées du contrôle et de la lutte contre la fraude.

De toute façon, je vous rappelle que ce texte n'est qu'une communication. En aucune manière les États membres ne sont-ils donc tenus de mettre en oeuvre ces recommandations. Dans ces conditions, je vous propose de ne transmettre aucune observation à la Commission sur ce texte.

L'examen du texte sur la modernisation de la protection sociale ne fait pas apparaître non plus de difficultés au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Prenant acte de la situation d'exclusion sociale dans laquelle se trouve une partie de la population européenne, la Commission a proposé en février 2006 une stratégie globale dite d'« inclusion active », destinée à aider les personnes en marge de la société et du marché du travail. Celle-ci a pris, dans un premier temps, la forme d'une consultation publique dont les conclusions sont exposées dans la communication de la Commission. Motivée par les objectifs d'éradication de la pauvreté et de développement d'une économie dynamique, l'inclusion active est censée s'inscrire dans le cadre de la stratégie de Lisbonne, au même titre que la flexicurité.

Afin de répondre à ces objectifs, la communication préconise l'adoption d'une recommandation définissant des principes communs autour de trois axes :

- la mise en oeuvre par les États d'une aide au revenu suffisante pour éviter l'exclusion sociale ;

- la suppression des obstacles à l'accès au marché du travail y compris au travers d'une révision des conditions d'octroi des prestations sociales aux demandeurs d'emploi ;

- une meilleure accessibilité des services d'intérêt général et financiers. La communication insiste notamment sur les services sociaux d'intérêt général, qu'il s'agisse des régimes légaux et complémentaires de sécurité sociale et des services de santé ou des services d'aide aux personnes en difficulté (chômage, endettement, toxicomanie, rupture familiale) ou du logement social.

La Commission précise que l'établissement de principes communs se fait selon ses termes « dans le respect absolu du principe de subsidiarité ». Elle indique également placer son action dans ce domaine dans le cadre de la méthode ouverte de coordination.

La méthode ouverte de coordination est envisagée comme un système d'échanges de bonnes pratiques, les États membres conservant, selon la Commission, « la responsabilité de la définition des niveaux d'aide au revenu et du juste équilibre entre assistance sociale, fourniture de services sociaux et attrait financier du travail ». La Commission rappelle à cet égard que cet équilibre « dépend de préférences sociales et politiques, mais aussi de traditions et de considérations socioculturelles en matière d'équité et d'efficacité dans la lutte contre les différents types de situations défavorisées ».

La communication de la Commission se borne à mettre en place un cadre concret pour l'application de principes communs aux États membres en matière d'inclusion sociale. Elle rappelle d'ailleurs l'action déjà menée sur le plan financier au travers notamment du Fonds social européen. Elle laisse surtout aux acteurs nationaux le rôle central dans le développement des politiques d'inclusion, la méthode ouverte de coordination préconisée permettant de les relayer au niveau communautaire.

Les principes communs, tels que la Commission les dégage, restent, pour leur part, suffisamment généraux pour laisser toute latitude aux États pour les appliquer concrètement dans le respect de leur histoire sociale.

Cette communication respecte, de fait, les principes de subsidiarité et de proportionnalité, dans la mesure où le cadre d'échange de bonnes pratiques envisagé pour la promotion de l'inclusion sociale peut être utile pour compléter les actions menées en ce sens à l'échelon national.

Dans ces conditions, je vous propose de ne transmettre aucune observation à la Commission sur ce texte.

Nous sommes saisis au titre de l'examen de la subsidiarité et de la proportionnalité de la proposition de décision-cadre relative à l'utilisation des données des dossiers passagers (Passenger Name Record - PNR) à des fins répressives.

1. Quel est l'objet de cette proposition de décision-cadre ?

Cette proposition tend à mettre en place un PNR européen, en faisant obligation aux transporteurs aériens assurant des vols vers le territoire d'au moins un État membre ou à partir de celui-ci, de transmettre aux autorités compétentes les renseignements relatifs aux passagers aux fins de prévenir et de combattre les infractions terroristes et la criminalité organisée.

Ne sont visés que les vols en provenance de pays tiers vers l'Union européenne et de l'Union européenne vers les pays tiers. En revanche, les vols intracommunautaires ne seront pas concernés.

Chaque État membre devra désigner une autorité compétente, dénommée « unité de renseignements passagers », chargée de collecter auprès des transporteurs aériens les données PNR. Le traitement de ces données ne sera autorisé que dans le but de prévenir ou de combattre les infractions terroristes et la criminalité organisée. En outre, les États membres devront adopter une liste des autorités compétentes pour recevoir les données PNR et les traiter. Cette liste ne pourra comprendre que des autorités chargées de prévenir et de combattre les infractions terroristes et la criminalité organisée.

Pour mettre les données à disposition, les transporteurs aériens sont invités à utiliser la méthode dite « push » par laquelle ce sont eux-mêmes qui transmettront les données aux autorités compétentes. A défaut, ils devront autoriser l'unité de renseignements passagers à extraire les données de leur base de données en utilisant la méthode dite « pull ».

Des précautions sont prévues pour l'échange d'informations. La transmission des données ainsi collectées à d'autres États membres ne sera autorisée que dans les cas et dans la mesure où cette transmission est nécessaire pour prévenir et combattre les infractions terroristes et la criminalité organisée. La communication à des pays tiers ne sera permise qu'à la double condition que cette finalité soit bien respectée et que le pays tiers en question ne transmette pas les données à un autre pays tiers sans l'accord explicite de l'État membre. Cette dernière condition me paraît très importante : j'avais indiqué ici-même que la proposition de décision-cadre sur la protection des données présentait une lacune sur ce point.

Les données collectées pourront être conservées pendant cinq ans. Une période supplémentaire de huit ans est prévue mais avec des conditions particulières : pendant cette période, le traitement et l'utilisation des données PNR ne pourra se faire qu'avec le consentement de l'autorité compétente ; elle sera possible uniquement dans des circonstances exceptionnelles en réponse à une menace ou un risque spécifiques dans le cadre de la prévention d'infractions terroristes et de la criminalité organisée ou de la lutte contre ces phénomènes ; l'accès à ces données sera limitée au personnel des autorités compétentes spécifiquement habilitées à cet effet ; les données devront être effacées à l'issue de la période de huit ans.

J'ajoute que la décision-cadre sur la protection des données dans le cadre du troisième pilier s'appliquera aux traitements de données à caractère personnel au titre du PNR européen.

2. Comment cette proposition est-elle motivée au titre de la subsidiarité et de la proportionnalité ?

La Commission européenne fait valoir que les États membres ne pourraient promouvoir seuls une harmonisation suffisante des obligations légales dans ce domaine à imposer à tous les transporteurs aériens assurant des vols vers le territoire de l'Union européenne ou à partir de celui-ci. Une approche harmonisée permettra de garantir l'échange d'informations pertinentes pour l'ensemble de l'Union européenne et d'avoir également une approche harmonisée vis-à-vis du monde extérieur.

Au titre de la proportionnalité, la Commission souligne que la proposition se limite aux seuls éléments qui requièrent une approche harmonisée. Les États membres conserveront par ailleurs une grande marge de manoeuvre, notamment à travers le choix d'un système décentralisé qui leur permettra de décider librement des modalités d'installation de leur système PNR.

3. Que penser de cette motivation ?

La mise en place d'un PNR européen peut garantir un cadre harmonisé pour l'échange de données entre États membres et avec des pays tiers. Cette harmonisation résultera aussi de la proposition de décision-cadresur la protection des données à caractère personnel traitées dans le cadre de la coopération judiciaire et policière en matière pénale, qui régira le traitement des données PNR.

Le caractère décentralisé du système laissera aux États membres une liberté de décision sur les modalités de mise en oeuvre du système pour ce qui les concerne, notamment sur les aspects techniques.

Je vous propose donc de considérer que la motivation donnée par la Commission européenne au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité suffit à montrer qu'une approche harmonisée au niveau européen est fondée. Il nous reviendra de porter ensuite une appréciation sur le fond et je ne doute pas que nous aurons des remarques à formuler.

Dans le cadre du « paquet terrorisme », nous sommes notamment saisis de deux textes au titre de l'examen de subsidiarité et de proportionnalité :

- une proposition de décision-cadremodifiant la décision-cadre 2002/475/JAI relative à la lutte contre le terrorisme ;

- une communication de la Commission européenne relative à l'amélioration de la sécurité des explosifs.

Je les examinerai successivement.

Tout d'abord, la proposition de décision-cadre modifiant la décision-cadre 2002/475/JAI relative à la lutte contre le terrorisme.

Que dit cette proposition de décision-cadre ?

Cette proposition tend à harmoniser les dispositions nationales relatives aux provocations publiques à commettre une infraction terroriste ainsi qu'au recrutement et à l'entraînement pour le terrorisme. Il s'agit de faire en sorte que tous les États membres érigent ces agissements en infractions graves, y compris lorsqu'ils sont commis au moyen d'Internet, et qu'ils infligent des peines pénales dont l'emprisonnement à leurs auteurs.

Comment la proposition est-elle motivée au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité ?

Pour motiver sa proposition au regard de la subsidiarité, la Commission européennes'appuie sur le caractère intrinsèquement international et transfrontière du terrorisme qui implique une réponse au moins en partie internationale. Or, les différences de traitement juridique dans les États membres font obstacle à la coordination des efforts requise au niveau de l'Union européenne et compliquent la coopération au niveau international.

Au titre de la proportionnalité, la Commission rappelle que la décision-cadre laissera aux États membres la compétence quant à la forme et aux moyens à mettre en oeuvre et qu'en outre elle ne crée aucune obligation nouvelle pour les services de télécommunications et les opérateurs. Les dispositions de la directive sur le commerce électronique et de la directive sur la conservation des données ne seront pas modifiées.

Quelle appréciation pouvons-nous porter sur la motivation avancée par la Commission européenne ?

Même si les États membres conservent une responsabilité éminente pour prévenir les menaces terroristes et poursuivre les auteurs d'actes terroristes, je crois qu'il est incontestable qu'une lutte efficace contre le terrorisme passe par une action vigoureuse au niveau de l'Union européenne. Une telle action peut apporter une réelle plus-value, comme l'a mis en évidence la décision-cadre relative à la lutte contre le terrorisme qui a été adoptée peu après les attentats du 11 septembre 2001. Ce texte contient une définition commune du terrorisme et prévoit une harmonisation des sanctions relatives à la direction ou à la participation à un groupe terroriste. Auparavant, seuls six États membres disposaient d'une législation spécifique sur le terrorisme.

Je rappelle que la décision-cadre relative à la lutte contre le terrorisme prévoit que l'incitation à des infractions terroristes et la complicité en la matière doivent être rendues punissables par les États membres. Elle leur impose en outre de déclarer pénalement responsables les personnes qui dirigent un groupe terroriste ou participent à ses activités. Mais la Commission européenne fait valoir que ces dispositions ne s'appliquent pas explicitement à la diffusion de propagande et de savoir-faire terroristes, notamment par Internet.

Or, dans le cadre du Conseil de l'Europe, la convention du 16 mai 2005 pour la prévention du terrorisme a bien prévu que la provocation publique à commettre une infraction terroriste ainsi que le recrutement et l'entraînement pour le terrorisme devraient être passibles de poursuites dans les États qui y sont parties.

Dès lors, il semble indispensable d'aligner le droit de l'Union européenne sur la convention du Conseil de l'Europe. Une définition plus large du terrorisme empêchera les terroristes de profiter des lacunes et des divergences dans les législations nationales. Elle permettra de mieux prendre en compte au niveau de l'Union européenne l'utilisation d'Internet par les groupes terroristes.

C'est pourquoi il ne me paraît pas possible de contester ou de critiquer cette proposition de décision-cadre au titre de la subsidiarité ou de la proportionnalité.

J'en viens maintenant à la communication de la Commission européenne relative à l'amélioration de la sécurité des explosifs.

Quel est l'objet de cette communication ?

Ellerépond à l'objectif de lutter contre l'utilisation d'engins explosifs par les terroristes au sein de l'Union européenne. Elle porte à la fois sur les explosifs proprement dits et sur les précurseurs d'explosifs.

A titre de mesures horizontales, la communication propose d'améliorer l'échange d'informations et d'intensifier la recherche liée aux explosifs.

Le renforcement du partage d'informations passerait par la mise en place d'un système d'alerte précoce pour les explosifs afin de fournir aux autorités compétentes des informations concernant notamment les menaces immédiates, le vol d'explosifs, de détonateurs ou de certains précurseurs. Un système européen de données sur les attentats à la bombe devrait en outre être créé avec des points de contact nationaux dans les États membres.

La Commission européenne propose ensuite de renforcer les dispositifs de prévention, de détection et de réaction.

Pour la prévention, elle prévoit d'améliorer les contrôles sur certains produits chimiques servant de précurseurs, la sensibilisation des personnels et l'identification des opérations suspectes. Elle propose, en outre, de mieux assurer la sécurité de l'ensemble de la chaîne d'approvisionnement concernant les explosifs.

La mise au point d'instruments efficaces et précis de détection des explosifs constitue une autre des priorités présentées par la Commission européenne. Plusieurs pistes sont évoquées dans sa communication, dont l'élaboration de normes minimales de détection ou la mise au point de programmes de certification, de contrôle et d'expérimentation.

Des systèmes de réaction adéquats et efficaces devraient être mis en place en cas d'échec de la prévention et de la détection en temps utile. La communication envisage notamment la création d'un réseau européen d'élimination d'engins explosifs.

Enfin, la communication évoque la question du financement. La sécurité des explosifs pourra bénéficier de financements spécifiques dans le cadre du programme « Prévenir et combattre la criminalité » et du 7^e programme-cadre de recherche.

Quelle est la motivation avancée au titre de la subsidiarité et de la proportionnalité ?

Pour justifier sa démarche, la Commission européennes'appuie essentiellement sur la considération que les engins explosifs sont responsables de la grande majorité des victimes des actes terroristes perpétrés au cours des cinquante dernières années. Dans ces conditions, améliorer la sécurité des explosifs et compliquer la tâche des terroristes qui cherchent à produire des explosifs sont des priorités pour l'Union européenne.

Que penser de cette communication au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité ?

Même si la Commission européenne ne donne pas une argumentation très fournie au titre de la subsidiarité et de la proportionnalité, une action commune me paraît néanmoins d'un grand intérêt en matière de sécurité des explosifs. Une démarche au niveau de l'Union européenne me semble appropriée pour prévenir autant que possible le détournement des explosifs à des fins terroristes et mettre en place un système de réaction adapté et coordonné.

Les mesures prioritaires proposées par la Commission me paraissent de nature à conforter cette appréciation. J'en citerai quelques unes d'entre elles : un réseau européen d'élimination d'engins explosifs, un système d'alerte précoce pour les explosifs, un système européen de données pour les attentats à la bombe qui serait organisé à partir de 27 points de contact nationaux, la création d'un comité permanent d'experts sur les précurseurs et d'un groupe de travail sur la détection.

Dans ces conditions, je vous propose, là aussi, de considérer que cette proposition n'appelle pas d'observations au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité.

En conclusion, et en anticipant quelque peu sur le débat que nous aurons ce soir en séance publique, je veux souligner que nous sommes sur des questions pour lesquelles les citoyens ont légitimement des attentes très fortes à l'égard de l'Europe. Il s'agit, en effet, d'assurer leur protection effective face à la très grave menace que constitue le terrorisme. Pour cela, l'Union européenne peut apporter une plus-value évidente comme je viens de le démontrer à l'instant.

Et donc, sur les deux propositions dont nous avons été saisis, je crois pouvoir dire qu'au regard des enjeux en cause, c'est bien de « plus d'Europe » dont nous avons besoin. En définitive, ce qui nous est proposé peut même apparaître encore modeste et ponctuel face à la gravité d'une menace qui appelle la mise en place d'un dispositif d'ensemble communautaire tendant à prévenir, poursuivre et réprimer les actions terroristes avec l'efficacité voulue, ce qui implique un minimum d'unité.

Dans cet esprit, si l'on peut s'interroger sur la proportionnalité de ces initiatives, c'est plutôt dans la crainte qu'elles soient non pas « au-delà » du nécessaire, mais « en deçà ».

Il nous reste à examiner le troisième paquet de libéralisation du marché intérieur du gaz et de l'électricité.

Nous sommes là dans un cas un peu particulier puisque nous avons déjà examiné ces textes au fond sur le rapport de notre collègue Aymeri de Montesquiou lors de notre réunion du 17 octobre dernier. L'examen au fond aura donc précédé l'examen au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité, ce qui est à l'inverse de nos habitudes.

Cela me dispense de vous présenter les cinq textes qui constituent le paquet « Énergie ».

Il y a peu de doutes quant à la légitimité de l'intervention de l'Union européenne dans ce domaine au regard de la subsidiarité. Tout le monde appelle une intervention de l'Union et la reconnaît nécessaire.

En revanche, on peut se demander si certains aspects du paquet ne portent pas atteinte à la règle de la proportionnalité, en particulier les dispositions concernant la séparation patrimoniale totale des activités de réseau et des activités de production. Cette mesure pourrait en effet être considérée comme excessive et non nécessaire.

La question est toutefois un peu délicate car la Commission a proposé deux options : soit la séparation patrimoniale intégrale, soit la constitution d'un « gestionnaire de réseau indépendant » échappant totalement à l'influence de l'entreprise de production. Toutefois, les difficultés considérables de mise en place de cette dernière option conduisent en fait à ne rendre recevable que la première, c'est-à-dire celle qui conduirait au démantèlement des grandes sociétés d'énergie de dimension européenne.

D'autres remarques fondées sur la proportionnalité pourraient également être formulées sur les pouvoirs - que certains considèrent comme excessifs - de la future Agence de coopération des régulateurs nationaux qui serait placée sous l'autorité directe de la Commission.

Mais je me demande s'il est vraiment utile que nous formulions aujourd'hui des réserves fondées sur la proportionnalité à propos de l'option de la séparation patrimoniale. Le dossier a en effet considérablement évolué. La Commission a constaté qu'il existait une solide et durable minorité de blocage empêchant l'adoption de la séparation patrimoniale.

De ce fait, la France et l'Allemagne ont été chargées de formuler une troisième option.

Dans ces conditions, je vous propose de ne pas adresser d'observations à la Commission à propos de la subsidiarité et de la proportionnalité.

Pour terminer avec la subsidiarité, nous devons prendre connaissance d'une réponse de la Commission à nos observations sur la proposition de directive prévoyant des sanctions à l'encontre des employeurs de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.

Nous avions jugé disproportionnée l'obligation faite aux États membres d'inspecter chaque année au moins 10 % des sociétés implantées sur leur territoire, dans le but de contrôler l'emploi de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier. La Commission se contente de répondre que l'augmentation du nombre des contrôles est déterminante et qu'un nombre minimum d'inspection de 10 % des sociétés chaque année est indispensable.

Nous avions en outre douté de l'utilité d'une intervention communautaire en vue d'organiser des campagnes de sensibilisation à l'intention des employeurs. La Commission nous répond que ces campagnes devraient à l'avenir être un moyen de soutien visant à attirer l'attention sur les nouvelles mesures et sur les sanctions ainsi que sur le risque que prendraient ceux qui se mettraient en infraction.

Autant dire que les réponses de la Commission sont d'une telle consistance que l'on peut se demander si elle est elle-même vraiment persuadée du bien-fondé des mesures qu'elle propose.

Il me semble que la poursuite du dialogue avec la Commission n'est guère susceptible de faire apparaître d'éléments nouveaux. La Commission a pris connaissance de notre profond scepticisme. Je vous suggère que nous en restions là.

- Proposition de directive du parlement européen et du Conseil prévoyant des sanctions à l'encontre des employeurs de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (COM (2006) 249 final) ;

- Document de travail des services de la Commission accompagnant cette proposition de directive : Résumé de l'analyse d'impact (SEC (2007) 604) ;

*

La délégation pour l'Union européenne du Sénat s'étonne de la vacuité de la réponse de la Commission qui se contente de répéter les arguments figurant dans l'exposé des motifs de la proposition de directive ou dans le document de travail l'accompagnant sans chercher à répondre de manière précise aux observations qui lui ont été adressées.

La délégation souhaiterait savoir quelles sont les instances de la Commission qui valident les réponses qu'elle adresse aux observations qu'elle reçoit des parlements nationaux dans le cadre de l'initiative prise par le président Barroso afin de déterminer si la procédure revêt véritablement un caractère politique.

Elle demande précisément à la Commission pourquoi le pourcentage annuel d'inspections des sociétés implantées sur un territoire a été fixé à 10 % et non à 5 % ou 20 %. Elle lui demande également si la fixation d'un taux uniforme pour tous les États membres est raisonnable et si en particulier il lui paraît logique d'imposer un même pourcentage dans les États où il n'y a pas d'immigration et dans ceux où existe une forte immigration.

Elle demande enfin à la Commission s'il lui paraît logique de prétendre que des campagnes de sensibilisation menées comme « moyens de soutien » peuvent être efficaces, alors que l'on a constaté que des campagnes menées comme « mesures principales » paraissent d'un effet réduit en raison de l'état actuel d'information des employeurs.

Nous sommes saisis en urgence d'un projet de décision du Conseil concernant les conditions de majorité requises au sein du Conseil à partir du 1^er novembre 2014.

Je reconnais qu'une « urgence » pour un texte applicable dans sept ans peut paraître paradoxale, mais en réalité ce texte fait partie du compromis obtenu à Lisbonne le 19 octobre dernier : c'est pourquoi il est nécessaire que le Conseil l'approuve très rapidement, la signature du traité devant intervenir dès demain.

Je rappelle le fond de l'affaire.

Le traité de Lisbonne prévoit une nouvelle définition de la majorité qualifiée au Conseil, qui, par rapport au système antérieur, est moins favorable à certains États membres.

Le problème existait déjà avec le traité constitutionnel. Pour amadouer les États défavorisés par le nouveau système de vote, on avait imaginé de recourir à un compromis déjà ancien, le compromis dit de « Ioannina », du nom de l'île grecque où il avait été élaboré en 1994 lors du passage de l'Union de 12 à 15 membres. Ce compromis prévoit, en substance, que lorsqu'un groupe d'États n'est pas très loin de constituer une minorité de blocage, la discussion doit se poursuivre pour chercher un large accord dans un délai raisonnable.

La Pologne souhaitait que ce compromis soit inscrit dans les traités eux-mêmes. Elle n'a pas tout à fait obtenu satisfaction. Le compromis - le texte même dont nous sommes saisis - reste une décision du Conseil. Mais un protocole annexé au traité précise que cette décision ne pourra être modifiée qu'avec l'accord du Conseil européen statuant par consensus. Cette solution permet, d'une part, de donner satisfaction à la Pologne qui souhaitait qu'aucune modification du mécanisme de Ioannina ne puisse intervenir sans son accord et, d'autre part, de permettre, le jour venu, de procéder à cette modification sans révision du traité et donc sans qu'il soit nécessaire de ratifier dans les 27 États membres.

Le texte qui nous est soumis précise ce qu'il faut entendre par être « proche de constituer une minorité de blocage » :

- du 1^er novembre 2014 au 31 mars 2017, il faut réunir les trois quarts d'une des conditions nécessaires pour constituer une minorité de blocage ;

- à partir du 1^er avril 2017, ce pourcentage est abaissé à 55 %.

Pourquoi ce changement au 1^er avril 2017 ? Avant cette date, il y a une deuxième sécurité pour les États défavorisés par le nouveau système de vote : ils peuvent demander, au cas par cas, que ce soit l'ancien système de vote qui s'applique. Après cette date, ce ne sera plus possible, et c'est pourquoi, en contrepartie, le compromis sera plus facile à invoquer.

Ce dispositif peut paraître compliqué, mais le choix est en fait extrêmement simple : cette décision fait partie intégrante de l'équilibre du traité de Lisbonne. Si l'on est favorable au traité de Lisbonne, il faut bon gré mal gré approuver ces dispositions, même si elles n'en sont pas l'aspect le plus lisible.

Je vous propose donc que nous autorisions le Gouvernement à lever la réserve d'examen parlementaire sur ce document.