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Réunion de la commission des affaires européennes du mardi 13 janvier 2009




Institutions européennes

Audition de M. Pierre Sellal, ambassadeur représentant permanent de la France auprès de l'Union européenne1(*)

M. Hubert Haenel :

Je devrais plutôt dire Monsieur l'Ambassadeur de France puisque, à la fin du mois de novembre dernier, vous avez été « élevé à la dignité d'Ambassadeur de France ». Au nom de la commission des Affaires européennes du Sénat, je vous renouvelle nos plus vives félicitations pour cette « élévation ». Nous sommes bien placés pour savoir combien elle est méritée.

La présidence française de l'Union européenne s'est achevée il y a une dizaine de jours. Elle a été saluée par l'ensemble de nos partenaires ainsi que par le Parlement européen. Dans un contexte difficile, elle a montré que l'Union européenne pouvait tout à la fois poursuivre ses travaux en fonction de priorités affichées et répondre en urgence aux situations de crise.

Au-delà même des décisions qui ont été prises, des textes qui ont été adoptés, des actions diplomatiques qui ont été engagées, nous aimerions que vous tiriez les enseignements de ces six mois de présidence française, notamment du point de vue de l'équilibre des institutions et du bon fonctionnement de l'ensemble du système européen.

Nous aurons la semaine prochaine un débat en séance plénière à ce sujet et nous souhaiterions que vous nous fassiez part du sentiment personnel de celui qui a été, durant six mois, au centre du dispositif.

M. Pierre Sellal :

C'est un honneur et un privilège de m'exprimer pour la première fois devant votre nouvelle commission des affaires européennes.

C'est la troisième présidence française à laquelle j'ai personnellement contribué à la représentation permanente à Bruxelles . De l'avis le plus général, cette présidence 2008 a été une très bonne présidence et est considérée par partenaires et observateurs comme un succès. Les précédentes présidences avaient été affectées par de sérieux problèmes d'organisation : en 2000, en raison du contexte particulier créé par la cohabitation ; en 1995, du fait de l'élection présidentielle qui s'était déroulée à mi-parcours et avait entraîné un changement de gouvernement. Au contraire, la présidence de 2008 aura été organisée dans les meilleures conditions. Le slogan qui avait été retenu il y a un an pour caractériser notre programme (« une Europe qui agit pour répondre aux défis d'aujourd'hui ») aura été parfaitement mis en oeuvre. Le Président de la République a ainsi souligné que cette présidence aura voulu une Europe « qui ne subit pas, qui agit, et qui protège ». L'Union européenne, durant notre présidence, aura en effet été active et réactive. Elle aura répondu aux défis extérieurs et apporté des réponses collectives aux grands problèmes de l'heure.

En premier lieu, la présidence française a pu développer une ambition horizontale et une approche globale. Elle a pu traiter l'ensemble des sujets, conformément à la vision française qui veut que l'Union européenne soit un acteur global, capable de se mobiliser sur toutes les questions affectant l'économie et la société, ou les intérêts européens dans le monde. Cette approche a conféré une autorité accrue à notre présidence qui a pu intervenir sur tous les sujets et apporter des réponses à des préoccupations spécifiques de certains États membres, telles que les relations de l'Union européenne avec la Moldavie ou la situation des Roms pour la Roumanie. Elle a aussi permis d'agir dans des domaines moins suivis par d'autres présidences, tels que la politique maritime ou encore la politique spatiale.

En deuxième lieu, la présidence française a fait preuve tout à la fois de rigueur dans la programmation et de réactivité face aux imprévus. La rigueur était nécessaire dans le contexte d'une présidence courte de cinq mois utiles. Elle était la condition, par exemple, pour donner un nouvel élan à la politique européenne de sécurité et de défense, qui supposait de suivre un cheminement rigoureux (bâtir un consensus sur une analyse actualisée des menaces, en déduire un besoin de renforcement de nos capacités d'intervention). Elle était aussi indispensable pour maîtriser la complexité technique de certains dossiers, tels que le paquet « Énergie et climat », et évaluer leur impact sur l'économie. Dans le même temps, la présidence française a dû faire preuve de réactivité et ajuster ses plans face à l'actualité. Si je prends l'exemple du traité de Lisbonne, la mission de notre présidence était à l'origine de préparer son entrée en vigueur. Or, avec le référendum négatif irlandais, il a fallu au contraire se concentrer sur la préparation des conditions nécessaires pour permettre un nouveau vote dans ce pays. La réactivité a également été requise face à la crise en Géorgie ou, plus encore, pour élaborer des réponses face à la crise financière.

En troisième lieu, la présidence française a été inspirée par une volonté et une pratique de coopération étroite entre les institutions européennes. C'est indispensable pour faire fonctionner le système européen. Mais notre présidence est allée au-delà de ce qui s'est fait dans le passé, en tout cas au regard des présidences françaises précédentes, en attachant un prix particulier à une coopération permanente avec la Commission européenne et avec le Parlement européen. La relation avec le Parlement européen est allée plus loin encore que ce qui s'était pratiqué sous la présidence allemande, pourtant reconnue comme une référence dans ce domaine. On a recensé plus de 110 prestations ministérielles au Parlement européen au cours de ces 6 mois, dont 65 interventions en séance plénière et 40 auditions devant les commissions parlementaires. Le Président de la République a lui-même été exceptionnellement présent à Strasbourg et a reçu à 2 reprises les chefs des groupes politiques. Cette coopération s'est révélée extrêmement bénéfique, notamment pour dégager un large accord sur le paquet « Énergie-climat ».

La présidence française a, par ailleurs, veillé à utiliser tous les formats possibles de réunion pour aboutir à la plus grande efficacité : un G4 à Paris sur les questions économiques ; une réunion de l'Eurogroupe au niveau des chefs d'État et de gouvernement ; deux Conseils européens ordinaires ; deux Conseils européens extraordinaires, l'un pour exprimer avec force la position de l'Union sur la crise géorgienne, l'autre pour préparer la réunion du G20 du 15 novembre à Washington; deux sommets enfin entre les 27 Chefs d'Etat et de gouvernement avec d'une part les pays méditerranéens, le 13 juillet à Paris, pour lancer l'Union pour la Méditerranée, l'autre à Pékin avec les partenaires asiatiques. Cette souplesse institutionnelle, cette fréquence exceptionnelle des rencontres au plus haut niveau, ont été très utiles et particulièrement appréciées par nos partenaires. J'ajouterai que le Conseil européen a été restauré dans sa vocation initiale d'instance qui fixe les grandes orientations, ce qui a répondu à l'attente des États membres.

La présidence française a également eu le souci constant de prendre en compte les positions de chacun. Elle a constamment privilégié la recherche du consensus et des nécessaires compromis. Par exemple, pour le paquet « Énergie-climat », le Président de la République a indiqué au Conseil européen d'octobre que, sur un dossier aussi difficile, il serait nécessaire de trouver un accord par consensus, et de répondre aux préoccupations de chacun. Cette position, sur le moment, a été critiquée, notamment au sein du Parlement européen. Mais, en réalité, c'est cette démarche qui a sauvé le "paquet", car dans le contexte de la crise économique et financière, le risque était très grand que les objectifs initiaux soient abandonnés. Le fait d'assurer que les positions de chacun seraient prises en compte a permis d'aboutir à un accord sur les objectifs initiaux de ce paquet « Énergie-climat ». J'observe que la règle de l'unanimité a, dans ce cas précis, joué un rôle positif, à l'inverse de ce qui se passe d'habitude. La menace de recourir à un vote à la majorité qualifiée, pour des décisions aussi lourdes de conséquences, aurait pu au contraire susciter des crispations et des blocages peut-être insurmontables de la part des États membres.

La présidence française a aussi veillé, dans tous les débats, à suggérer des initiatives, proposer des solutions, soumettre des compromis. Dans une Europe à 27 États membres, l'initiative ne peut plus émerger de la discussion collective. La recherche du compromis constitue en outre l'essence même du système européen.

Enfin, la présidence française s'est caractérisée, au total, par un bon équilibre entre la démarche intergouvernementale et la méthode communautaire. La démarche intergouvernementale a pu apparaître prédominante du fait des réunions fréquentes des chefs d'État et de gouvernement. En outre, le rôle protecteur et la responsabilité première des États ont été mis en exergue dans le contexte de la crise financière. Mais je rappelle que le Conseil européen est une institution de l'Union européenne et qu'il a recherché des réponses collectives d'essence communautaire. Par exemple, pour le paquet « Énergie-climat », il a adopté une stratégie authentiquement communautaire, qui succède à une juxtaposition des plans nationaux. On peut donc dire qu'il y a eu, sous notre présidence, une impulsion intergouvernementale pour bâtir des réponses communautaires sur les grands enjeux du moment. Il serait donc un peu hâtif de considérer que la démarche intergouvernementale aurait pris le pas sur la méthode communautaire.

Pour ma part, je retire quatre leçons de cette présidence française. D'abord, il n'y a pas de fatalité aux difficultés de prise de décision au sein de l'Union européenne. Ensuite, pour que "ça marche", l'Union a besoin d' un leadership au niveau du Conseil, ce qui ne met en rien en cause le rôle du Parlement européen qui s'est affirmé au cours des dernières années, y compris durant notre présidence. La Commission européenne, que l'affirmation du Parlement européen a privé du monopole de l'expression de l'intérêt général européen, joue moins ce rôle d'impulsion que par le passé. En troisième lieu, le bon fonctionnement du système européen implique, plus que jamais, la prise en compte de la diversité des positions et situations dans la recherche d'une démarche unifiée. Il est indispensable que chacun se retrouve dans les réponses collectives définies au niveau de l'Union. Par exemple, pour ce qui concerne la crise financière, les réponses collectives qui ont été arrêtées ne signifient pas que les solutions doivent être harmonisées dans tous les États membres. Enfin, une leçon doit être tirée pour la France : la clef de son influence en Europe, au delà de la présidence temporaire, repose sur sa capacité d'initiative et de proposition, et sur sa volonté d'agir.

Quels sont les grands chantiers des prochains mois à l'issue de la présidence française ? D'abord, pour le soutien à l'économie, notre présidence a permis de définir un cadre général d'actions lors des Conseils européens d'octobre et de décembre. Il faut maintenant en mettre en oeuvre concrètement tous les éléments et en assurer la coordination. Ensuite, le renforcement de la régulation financière, la réforme de l'architecture financière internationale impliqueront pour partie la poursuite d'actions normatives au niveau européen, mais aussi des mesures qui devront être arrêtées au niveau international. Ce sera l'enjeu de la réunion du G20 qui se tiendra à Londres au début du mois d'avril. La sécurité énergétique constitue un autre dossier capital sur lequel des développements sont attendus à la suite des conclusions du Conseil européen du mois d'octobre. Le paquet « Énergie-climat » nécessitera des mesures techniques pour sa mise en oeuvre. Il faudra en outre assurer sa multilatéralisation la plus large possible. Le partenariat transatlantique devra être redéfini dans le contexte de la mise en place de la nouvelle administration américaine. Le pacte européen sur l'immigration et l'asile va continuer à se traduire par des mesures d'application à partir du cadre commun qui a été fixé au Conseil européen d'octobre. Enfin, tout devra être mis en oeuvre pour permettre l'organisation d'un nouveau référendum en Irlande sur le traité de Lisbonne d'ici le 1er novembre.

L'Union européenne est-elle armée pour relever ces défis ? Je veux souligner que la conscience de la nécessité de trouver des réponses collectives est plus forte aujourd'hui dans les États membres à la suite de la crise financière. Face à cette crise, l'euro a en effet joué un rôle protecteur et l'action positive de la Banque centrale européenne a été mieux perçue. C'est en particulier un facteur qui peut jouer dans l'évolution de l'opinion publique en Irlande.

Permettez-moi, enfin, de revenir sur la relation franco-allemande pour souligner que le dialogue et le souci de coordination entre nos deux pays ont été constants au cours de la présidence française. Certes, les positions n'ont pas toujours été spontanément convergentes sur des dossiers précis - je pense notamment aux émissions de gaz des véhicules automobiles - mais cela a pu également se produire dans le passé. En outre, la volonté a toujours été présente de rechercher des positions communes. Sur les grands sujets, la convergence a été très forte et le travail en commun permanent. Par exemple, sur le paquet « Énergie-climat », la position allemande, très soucieuse de son impact sur l'industrie, a en définitive été utile à la présidence française pour trouver un compromis équilibré.

M. Aymeri de Montesquiou :

Pour être efficace, la politique énergétique de l'Union européenne doit nécessairement intégrer l'exigence de la solidarité.

L'OTAN vous paraît-elle constituer un obstacle au développement d'une défense européenne ?

Les petits États membres ont-ils les capacités nécessaires pour jouer un rôle d'animation au sein de l'Union européenne sur un aussi grand nombre de dossiers ?

M. Simon Sutour :

Le caractère extraordinaire de la présidence française de l'Union européenne n'est-il pas d'abord lié aux deux crises exceptionnelles qu'elle a dû affronter ? Ce rôle directeur de la présidence pourra-t-il perdurer dans un contexte plus ordinaire, notamment sous présidence tchèque, avec les échéances électorales à venir au Parlement européen, et le renouvellement de la Commission européenne ?

Avez-vous des regrets sur certains sujets qui n'ont pas pu être traités ou qui n'ont pu aboutir sous cette présidence française ?

M. Jean Bizet :

Pensez-vous qu'il y a un effacement temporaire de la Commission européenne ou au contraire un repositionnement durable de son rôle au sein des institutions européennes ?

La recherche d'un compromis à tout prix sur le paquet « Énergie-climat » ne s'est-elle pas faite au détriment de l'efficacité ?

Dans le contexte de la crise économique et financière, la méfiance de l'Union européenne vis-à-vis de l'OMC ne devrait-elle pas être reconsidérée ? C'est en effet une structure qui permet plus de régulation, même si elle n'est pas toujours populaire. La France n'aurait-elle pas intérêt à renouer avec l'OMC ?

Mme Bernadette Bourzai :

Le bilan de santé de la politique agricole commune (PAC) a été adopté, mais laisse subsister beaucoup d'incertitudes. Dans ce contexte, les réponses apportées à la question alimentaire mondiale me paraissent assez décevantes au regard des efforts qui ont été déployés par la France.

Mme Annie David :

Je m'interroge sur la réalité du soutien à l'économie alors que l'on constate de nombreuses fermetures d'entreprises en France pour ouvrir des sites ailleurs dans l'Union européenne.

Vous n'avez pas évoqué la situation au Proche-Orient. Quel rôle peut jouer l'Union européenne face à la crise actuelle ?

M. Pierre Fauchon :

Je suis très réconforté par la présidence française de l'Union européenne, même si on continue à piétiner sur l'espace de liberté, de sécurité et de justice.

Il me semble qu'il y a une mutation profonde du système institutionnel européen. Les chefs d'État et de gouvernement ont récupéré le coeur de leurs responsabilités au détriment de la Commission européenne, ce qui me paraît conforme à la légitimité démocratique qui est la leur. Sous notre présidence, la preuve a été faite que l'Europe peut fonctionner sur ces bases.

Mme Catherine Tasca :

L'Union européenne peut-elle durablement progresser si elle reste aussi muette sur la scène internationale ?

M. Pierre Sellal :

Pour exister sur la scène internationale, l'Union européenne doit à la fois affirmer ses positions et pouvoir agir, y compris avec des moyens militaires. Or, jusqu'à présent, elle a souffert d'un déficit de capacités qui met en cause sa crédibilité.

Sur les relations avec l'OTAN, le Président de la République a exprimé sa conviction qu'il ne sera possible de mobiliser nos partenaires sur la défense européenne que si la complémentarité entre l'Union européenne et l'OTAN est pleinement reconnue. Pour un long moment encore, la défense européenne ne pourra pas avoir pour finalité d'assurer la défense du territoire européen. Aujourd'hui, l'enjeu de la défense européenne, c'est doter l'Union de la capacité d'agir à l'extérieur, avec des moyens militaires, pour faire face à une situation de crise ou à des menaces contre ses intérêts ou son intégrité.

Il est exact que la sécurité énergétique européenne implique la mise en place de mécanismes de solidarité efficaces entre les États membres. Par exemple, nous devons faire progresser ensemble la diversification des routes d'approvisionnement énergétiques et l'interconnexion intra-européenne.

Comme l'ont démontré notamment les présidences luxembourgeoise ou portugaise, les petits pays peuvent exercer de très bonnes présidences de l'Union européenne. Souvent, ils sont plus à même d'éviter une confusion préjudiciable entre l'intérêt général européen et la défense d'intérêts nationaux. Le problème actuel de fonctionnement de l'Union tient surtout à son hétérogénéité de plus en plus grande, ainsi qu'à la durée du cycle des présidences (14 ans, alors que la présidence de chacun des grands pays revenait tous les 3 ans dans la Communauté des origines). Il y a donc un risque de discontinuité auquel le traité de Lisbonne cherche à remédier.

Il est vrai que les crises que la présidence française a affrontées ont en définitive conforté à la fois l'Union, en tant qu'acteur politique, et la présidence française. Mais je veux souligner qu'elles auraient pu tout aussi bien la détruire. La prise de risques a été sanctionnée par des résultats positifs parce que la présidence française a su proposer et faire partager des positions communes.

Je regrette qu'on n'ait pas pu reprendre la négociation au sein de l'OMC ou définir une stratégie alternative à l'échec de cette négociation en juillet 2008. A cette date, le projet d'accord, tout en étant aux limites de l'acceptable sur le plan agricole, pouvait être jugé insuffisant du point de vue des autres intérêts de l'Union européenne. Aujourd'hui, dans le contexte de la crise économique mondiale, il y a - me semble-t-il - des arguments supplémentaires pour rechercher un accord qui maintiendrait le cap d'une économie mondiale ouverte et témoignerait d'une volonté de régulation collective. Mais beaucoup dépendra de la position de la nouvelle administration américaine.

Sur la question alimentaire, je rappelle qu'une aide d'urgence aux pays en développement, d'un montant d'un milliard d'euros, a fait l'objet d'un accord au Conseil européen d'octobre. Le Président de la République avait clairement indiqué que la crise financière ne saurait constituer un motif pour diminuer l'aide au développement.

Le bilan de santé de la politique agricole commune (PAC) a été mené à bien. Sur la PAC de l'avenir, il n'a pas été possible d'aller aussi loin que l'on aurait pu le souhaiter. Mais, pour beaucoup d'États membres, il est nécessaire d'avoir une approche globale de l'après 2013, en incluant notamment les perspectives de la politique de cohésion européenne. En outre, la Commission européenne et le Parlement européen étaient réticents à arrêter des orientations à l'approche des échéances électorales et de la fin du mandat de la Commission. Enfin les crises extérieures et économique ont imposé d'autres priorités de travail.

Les Conseils européens d'octobre et décembre ont défini des réponses collectives sur la crise financière économique, ce qui témoigne d'une Europe qui ne se contente pas de subir, qui agit et protège les siens. L'euro et la banque centrale européenne ont joué un rôle protecteur alors que, à l'inverse, les États qui ne sont pas dans la zone euro sont dans une situation fragilisée. Le Conseil européen a manifesté le souci de protéger l'épargne et d'assurer la garantie des dépôts. En outre, un consensus s'est dégagé pour mener une action au soutien des secteurs industriels les plus vulnérables, ce qui justifie une certaine souplesse dans l'application des règles relatives à la concurrence. Par exemple, pour le secteur automobile, le principe de mesures de soutien diverses a été retenu par le Conseil européen de décembre.

Sur le Proche-Orient, je rappelle que la réunion de l'Union pour la Méditerranée du 13 juillet a permis de placer l'Union européenne en position centrale dans le dialogue entre les pays du pourtour méditerranéen. En outre, l'Union européenne a renforcé le cadre de ses relations avec les pays de la région, notamment le Maroc et Israël. La crise très grave à Gaza a donné lieu à la dernière initiative de la présidence française avec la réunion, le 30 décembre, des ministres des Affaires étrangères de l'Union qui ont demandé un arrêt des violences.

Sur le fonctionnement du système européen, la présidence française a pu bousculer certaines procédures et usages. Cela prouve la grande plasticité du système qui est capable de décider et de s'adapter par rapport à ses propres règles. J'ai cité précédemment l'exemple du paquet « Énergie-climat » où la règle de l'unanimité n'a pas conduit à renoncer aux objectifs initiaux.

M. Yves Pozzo di Borgo :

Pensez-vous que l'investiture prochaine de M. Barack Obama donnera à l'Union européenne plus d'opportunités pour s'affirmer ?

M. Pierre Sellal :

L'Union européenne doit exprimer sa disponibilité et ses attentes vis-à-vis de la nouvelle administration américaine, tout en manifestant clairement ses propres positions, par exemple, sur le changement climatique ou la régulation financière internationale. C'est la démarche que M. Kouchner a fait partager par ses collègues.

Pour conclure, je veux souligner que ces six mois ont mis en exergue un besoin aigu de réponses collectives face aux crises, et la capacité de l'Union européenne à définir ou à proposer ces réponses. Ils ont aussi ratifié le plein retour de la France sur la scène européenne, de sa capacité d'initiative et de son capital d'influence en Europe et dans le monde. L'opinion publique en France me semble sensible à la satisfaction généralement exprimée sur les résultats de la présidence française, ce qui pourrait favoriser des attitudes favorables à l'Europe lors des prochaines élections au Parlement européen.


* Cette réunion est ouverte à tous les sénateurs.