Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 13 février 2007

La Commission a adopté, le 10 janvier 2007, une dizaine de communications accompagnées de plusieurs annexes et documents de travail dans le domaine de l'énergie. Cet ensemble volumineux de documents disparates a reçu le nom générique de paquet « Énergie ».

Ces documents ne font pas encore, à ce stade, l'objet de propositions législatives formelles et ils n'ont donc pas été transmis au Parlement français dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution. La Commission n'a pas non plus fourni de calendrier détaillé pour le dépôt et l'examen des éventuelles propositions législatives qui suivront ces documents.

Pour autant, l'ampleur du sujet, comme les perspectives législatives qu'il ouvre, m'ont conduit à penser qu'il était important que la délégation pour l'Union européenne du Sénat soit informée, dès à présent, du contenu de ces documents, d'autant plus qu'ils doivent servir à l'adoption, par le prochain Conseil européen de printemps, les 8 et 9 mars prochains, d'un plan d'action européen dans le domaine de l'énergie.

Si la méthode retenue par la Commission dans le cadre de son droit d'initiative innove, en revanche ces communications s'inscrivent dans la continuité - à quelques exceptions près notables - des précédentes initiatives européennes dans ce domaine, notamment :

- le livre vert de novembre 2000 axé sur la gestion de la demande d'énergie, la diversification des sources d'approvisionnement de l'Europe, le développement d'un marché intérieur mieux intégré et la maîtrise de l'offre externe en privilégiant le dialogue avec les pays producteurs (notamment la Russie et les pays membres de l'OPEP) ;

- les conclusions du sommet informel de Hampton Court du 25 octobre 2005, au cours duquel, à l'initiative de la France et du Royaume-Uni, les chefs d'État et de gouvernement ont reconnu la nécessité et l'urgence d'une réflexion stratégique en matière de politique énergétique à l'échelon européen et souhaité des décisions concrètes dans ce domaine ;

- le mémorandum français de janvier 2006 « pour une relance de la politique énergétique européenne dans une perspective de développement durable » ;

- le livre vert du 8 mars 2006 sur « une stratégie de l'Union européenne pour une énergie sûre, compétitive et durable » qui a établi la nécessité d'une approche européenne de la politique de l'énergie reposant sur trois objectifs : durabilité, sécurité d'approvisionnement et compétitivité ;

- les Conseils européens des 23-24 mars et 15-16 juin 2006, qui ont conforté le volet externe de la politique européenne de l'énergie (mentionnant explicitement la Chine, l'Inde, les pays méditerranéens et le Kazakhstan), et insisté sur le développement des énergies renouvelables et des biocarburants, le renforcement des mécanismes d'assistance en cas de rupture d'approvisionnement et l'appel à la Commission pour l'établissement, chaque année, d'un rapport sur la situation énergétique au sein de l'Union européenne.

Pour apprécier l'intérêt des propositions de la Commission, il me semble tout d'abord nécessaire d'en faire une rapide analyse, malheureusement trop succincte face à l'ampleur des problèmes abordés par ces communications.

1. Le contenu du paquet « Énergie » du 10 janvier 2007

Le paquet « Énergie » comprend :

- une communication-cadre intitulée « une politique de l'énergie pour l'Europe » : elle établit un constat et un diagnostic d'ensemble et elle propose un plan d'action pour les trois prochaines années ; elle est assortie de quatre annexes précisant les priorités de la politique énergétique internationale de l'Union européenne, les avantages et les inconvénients des différentes sources d'énergie électrique sur la base des prix actuels du pétrole, du gaz et du charbon, en particulier pour le chauffage et pour le transport routier ;

- une communication sur le changement climatique intitulée « limiter le réchauffement de la planète à 2 degrés Celsius : route à suivre à l'horizon 2020 et au-delà » ;

- plusieurs communications portant sur le marché intérieur du gaz et de l'électricité : une communication sur l'avenir du marché intérieur, les résultats de l'enquête sectorielle établie par la direction générale de la concurrence, un rapport sur l'état d'achèvement du marché intérieur, un plan d'interconnexions prioritaires ;

- une communication établissant « une feuille de route » sur les énergies renouvelables ;

- un rapport sur la directive relative aux biocarburants ;

- une communication sur les énergies fossiles propres ;

- une communication sur la production d'électricité durable à partir des combustibles fossiles ;

- un document de travail établissant « une feuille de route » sur les énergies renouvelables ;

- un programme indicatif nucléaire baptisé PINC présenté sur la base du traité Euratom ;

- une communication relative à « un plan d'action stratégique sur les technologies de l'énergie ».

Sont également agrégés à ce paquet énergétique d'autres documents récents de la Commission :

- le plan d'action pour l'efficacité énergétique (notamment des bâtiments et des différents modes de transports) qui avait été adopté par la Commission le 19 octobre 2006 et qui a fait l'objet de conclusions du Conseil Énergie du 23 novembre 2006 ;

- le document conjoint de la Commission et du Haut Représentant sur les aspects externes de la politique de l'énergie de juin 2006 qui avait fait l'objet de conclusions du Conseil européen en juin et décembre 2006 ;

- une proposition de règlement relative aux statistiques sur l'énergie.

La communication-cadre établit pour la première fois un lien direct entre une politique européenne de l'énergie et la nécessité de prendre en compte la lutte contre le changement climatique. Elle commence par un constat alarmant tiré de l'analyse contenue dans sa communication sur le changement climatique. Selon ce document, il est plus que probable que l'augmentation des températures mondiales dépassera 5°C au cours de ce siècle. D'après les projections actuelles, les politiques de l'énergie et des transports entraîneraient, si aucun changement n'intervient dans les modes de consommation de l'énergie, non pas une diminution des émissions de l'Union Européenne, mais une augmentation d'environ 5 % d'ici 2030. Par ailleurs, en fonction des tendances et des politiques actuelles, la dépendance de l'Union européenne à l'égard de ses importations énergétiques ferait alors un bond d'ici 2030, les importations passant de 50 à 65 % de la consommation totale d'énergie en Europe.

Pour la Commission, la politique énergétique actuelle de l'Union européenne n'est pas donc pas tenable. Elle propose en conséquence une nouvelle « révolution industrielle » qui reposerait sur une économie pauvre en carbone. Quatre objectifs chiffrés à l'horizon 2020 traduisent cette nouvelle orientation :

- Économiser 20 % d'énergie par rapport à 1990 ;

- Garantir que les énergies renouvelables constitueront 20 % du bouquet énergétique européen en 2020 ;

- Réduire de 20 % les émissions de dioxyde de carbone par rapport à 1990 ;

- Faire passer à 10 % la part des biocarburants dans le total des produits pétroliers consommés en 2020.

S'agissant des communications sur les marchés intérieurs du gaz et de l'électricité, qui ont été rédigées par la direction générale de la concurrence, le rapport sectoriel inspiré par les résultats de plusieurs enquêtes effectuées en 2006 auprès des opérateurs historiques, est particulièrement critique pour ces derniers. Le rapport sur le fonctionnement des marchés électriques et gaziers propose de son côté d'agir en priorité sur la séparation entre la production et les activités de réseaux, sur le renforcement des compétences des régulateurs transfrontaliers et sur l'intégration des marchés. Enfin le plan d'interconnexions prioritaires propose la nomination de quatre coordinateurs européens pour accélérer la réalisation d'un certain nombre de projets dans les secteurs de l'électricité et du gaz et pour renforcer la coopération entre les gestionnaires de réseau de transport. Il prévoit en outre la création d'un nouvel organisme européen responsable de la planification coordonnée des réseaux.

Dans le domaine de la production d'énergie à partir de sources renouvelables, « la feuille de route » propose d'intervenir sur les secteurs de l'électricité verte, du transport, du chauffage et de la climatisation. Dans ce dernier secteur, qui compte pour la moitié de la demande finale d'énergie dans l'Union européenne, les marges d'action sont considérables, d'autant que de nombreuses utilisations des énergies renouvelables (comme le solaire thermique, la biomasse, la cogénération ou la géothermie) sont d'ores et déjà rentables. Elle insiste également sur le captage et le stockage en sous-sol du carbone issu du fonctionnement des centrales thermiques au charbon ou au gaz qui assurent actuellement la moitié de l'approvisionnement en électricité de l'Union européenne.

Même s'il n'y a pas de consensus entre les États membres sur le recours au nucléaire, la publication d'un nouveau programme indicatif pour le nucléaire dans la Communauté (le dernier datant de 1997) marque une évolution importante de la Commission au regard de cette source d'énergie qui assure la production du tiers de l'électricité consommée en Europe sans aucune émission de gaz à effet de serre.

La Commission se propose de fixer des objectifs chiffrés de production nucléaire et d'investissements correspondants, compte tenu du fait que, d'ici 2025, plus d'un tiers des 152 réacteurs européens vont être retirés du réseau. La moyenne d'âge des réacteurs en Europe est de l'ordre de 25 ans (20 ans pour les 59 réacteurs français, 30 ans pour les 23 réacteurs britanniques). Elle propose également des niveaux de référence communs pour la sûreté nucléaire et la mise au point de plans nationaux de gestion des déchets. Elle propose encore une meilleure coordination européenne de la recherche sur la fission nucléaire, les dépôts géologiques et une simplification des procédures d'obtention des licences d'exploitation.

La communication portant sur le plan stratégique pour les technologies prépare l'adoption par le Conseil européen de printemps de 2008 d'un premier plan européen destiné à accélérer le développement et le déploiement des technologies économes en énergie et pauvres en carbone. Les principaux secteurs concernés sont les bioraffineries et les biocarburants de seconde génération, les technologies durables pour le charbon et le gaz, les piles à hydrogène et la fission nucléaire de quatrième génération. L'Europe ne manque pas d'instruments existants comme le 7^ème programme-cadre de recherche et de développement (PCRD), le Fonds européen de recherche sur le charbon et l'acier et les capitaux à risque, les politiques de marchés publics, les accords industriels des acteurs économiques, la taxation de l'énergie ou le programme européen de commerce des émissions de CO₂. En revanche, il souffre d'une insuffisante mobilisation de ces instruments comme des acteurs économiques pour une orientation plus efficace des investissements au service d'une meilleure pénétration du marché des industries renouvelables.

2. L'appréciation de la politique de l'énergie esquissée par la Commission

Il est naturellement prématuré d'arrêter une position définitive à ce stade du processus d'examen des projets de la Commission par les formations du Conseil et par le Parlement européen. Ceci exigerait un travail plus en profondeur. Néanmoins, il est dès maintenant possible de tirer quelques éléments d'appréciation sur cet ensemble de documents.

Tout d'abord, le paquet « Énergie » du 10 janvier 2007 traduit le consensus qui s'est maintenant établi sur les trois bases d'une politique européenne de l'énergie en réponse aux trois principales menaces qui pèseront de plus en plus sur l'économie européenne :

- la menace environnementale avec le réchauffement climatique, parce que l'Union européenne ne peut plus promouvoir une politique de l'environnement sans prendre en compte la nécessité de réduire la production de gaz à effet de serre, aussi bien dans le cadre du Protocole de Kyoto que des nouvelles prévisions du groupe d'experts de l'Organisation des Nations unies ;

- la menace sur ses approvisionnements en énergie, puisque, dépendante aujourd'hui à 50 % de sources situées dans des zones instables (Golfe, Caucase et Russie, Amérique latine), elle sera d'ici 2030 dépendante à 70 % de ces zones sensibles ;

- la menace sur sa compétitivité, faute de mise en oeuvre des outils de recherche qui permettraient de fabriquer les produits du futur économes en énergie et pauvres en gaz à effet de serre.

Par ailleurs, ce paquet de documents traduit les hésitations de la Commission, comme des États membres, à mettre en place dès maintenant une véritable politique de l'énergie, contrairement aux autres grands blocs économiques consommateurs comme les États-Unis, l'Inde ou la Chine, ou aux grands pays producteurs (Pays du Golfe, Russie, Iran, Amérique latine), même s'il est certain que le principe de subsidiarité doit également s'appliquer à l'énergie, compte tenu de la diversité des situations locales et géographiques. Il n'est pas cohérent, ni possible d'imposer des sous-objectifs contraignants et uniformes pour toutes les sources d'énergie, ni d'imposer un marché véritablement unifié : l'éolien convient sans doute mieux aux pays où il y a du vent ; le nucléaire aux pays dont l'opinion publique n'est pas obnubilée par les risques, certes réels, mais souvent exagérés, du stockage et du retraitement des déchets. En outre, l'éclatement des groupes intégrés d'énergie peut avoir comme effet pervers de diminuer le poids des acheteurs européens face aux producteurs non européens.

Malgré tout, depuis l'année dernière, la politique de l'énergie européenne  comporte déjà un volet externe ; des initiatives communes ont été décidées vis-à-vis de quelques pays tiers comme la Chine, l'Inde, les pays méditerranéens et le Kazakhstan. La désignation de correspondants nationaux doit permettre, en principe, en cas de crise, une réponse coordonnée des États membres. Mais les faiblesses d'une politique extérieure de sécurité et de défense n'autorisent pas la mise en oeuvre d'actions stratégiques déterminées pour un accès sécurisé aux principales ressources pétrolières ou gazières du futur. La Commission en tire les conséquences en ne proposant aucune action concrète avec l'Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP) ou avec les pays du Golfe.

Plus fondamentalement, la paralysie de l'Europe sur le dossier de l'énergie apparaît clairement dans l'absence d'implication de l'Union dans le choix des bouquets énergétiques, qui est pourtant une composante essentielle de la sécurité des approvisionnements, de la lutte pour la compétitivité ou de la préservation de l'environnement face aux menaces du changement climatique. Car il n'est pas contestable non plus que les choix nationaux pour la composition des bouquets énergétiques ont des répercussions au-delà des frontières domestiques, ne serait-ce que par le fait que les prix de l'énergie sont maintenant largement fonction du coût des combustibles fossiles émetteurs de gaz à effet de serre et que les bouquets énergétiques fortement émetteurs de gaz à effet de serre pénalisent les consommateurs des pays qui ont fait le choix de stratégies énergétiques plus efficaces.

Dans ce contexte, un certain nombre de dispositions, qui sont déjà inscrites dans ces documents et qui trouveront ultérieurement leur traduction législative après leur prise en considération par le Conseil européen des 8 et 9 mars, suscitent de vifs débats au Conseil, comme :

- la séparation patrimoniale complète entre les producteurs et les opérateurs de réseaux sur les marchés du gaz et de l'électricité ;

- le renforcement des pouvoirs des régulateurs de réseaux et des interconnexions transfrontalières sur les marchés du gaz et de l'électricité ;

- le caractère contraignant ou non des objectifs chiffrés d'énergies renouvelables et de réduction des émissions de gaz à effet de serre ;

- la marge de manoeuvre des États membres pour la prise en compte des secteurs concernés par les énergies renouvelables.

En revanche, d'autres questions semblent plus consensuelles comme :

- la création d'une plate-forme technologique sur le traitement des déchets nucléaires ainsi que d'un groupe à haut niveau de sécurité nucléaire ;

- et la création d'un office de l'Observatoire de l'énergie au sein de la direction générale de l'énergie et des transports.

En définitive, la politique européenne de l'énergie, telle qu'elle transparaît du paquet « Énergie » du 10 janvier 2007, reste encore largement subordonnée aux politiques de la concurrence, aux règles de fonctionnement du marché intérieur, à la politique de l'environnement et au programme-cadre de recherche et développement. Le plan d'action préparé pour le Conseil européen de printemps ressemble encore trop à un patchwork. Il n'a pas encore atteint le degré de vision inspirée et pragmatique qui était celle des rédacteurs du traité sur le pool Charbon/Acier à l'origine de la CECA.

Étant donné que ce paquet « Énergie » va continuer à nourrir les travaux des institutions européennes dans les prochains mois, je suggère à la délégation de poursuivre ce travail sur la base du plan d'action qui sera adopté par le Conseil européen les 8 et 9 mars prochains et sur la base des propositions législatives que fera ensuite la Commission, notamment pour examiner d'autres voies possibles qui n'apparaissent pas dans les documents de l'actuel paquet « Énergie », comme par exemple - et sans que cette liste soit limitative - :

- la mise en place, dans les entreprises, de comptabilités des émissions de gaz à effet de serre ;

- l'adoption, par les États membres volontaires, de pactes de convergence énergétique ;

- la coordination des régulateurs nationaux avec la mise en place d'une organisation des régulateurs européens dotée de moyens d'action effectifs dans la supervision des réseaux et la programmation des investissements de long terme ;

- la subordination de la politique de la concurrence au service effectif des trois priorités de la politique européenne de l'énergie, notamment dans la définition des aides d'État indispensables pour promouvoir les énergies renouvelables, pour financer certains investissements qui n'intéressent pas les marchés et pour développer des mécanismes d'incitation à la recherche et au développement ;

- l'étude d'une taxe compensatoire sur les produits des pays qui n'appliquent pas les engagements du Protocole de Kyoto ;

- la fixation de mesures réglementaires ou financières qui pourraient être appliquées à certains pays tiers en cas de menaces sur les approvisionnements pétroliers et gaziers de l'Europe ;

-  l'étude des conditions dans lesquelles l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) pourrait intégrer l'énergie dans les négociations commerciales internationales ;

- la création d'un cadre international de promotion de l'efficacité énergétique.