Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 13 mars 2007

Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 13 mars 2007

Table des matières

• Subsidiarité
  
  • Subsidiarité et proportionnalité :
    examen des textes adressés par la Commission européenne
    aux parlements nationaux du 26 décembre 2006 au 14 février 2007
    
  • Subsidiarité et proportionnalité :
    examen des réponses de la Commission aux observations qui lui ont été transmises en novembre et décembre 2006
    

Subsidiarité

Subsidiarité et proportionnalité :
examen des textes adressés par la Commission européenne
aux parlements nationaux du 26 décembre 2006 au 14 février 2007

M. Hubert Haenel :

Depuis que, le 1^er septembre 2006, la Commission européenne nous adresse directement ses textes afin que nous puissions lui faire connaître notre sentiment, nous avons procédé déjà à trois séances d'examen. C'est donc aujourd'hui notre quatrième exercice au cours duquel nous allons examiner, au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité, les nouveaux textes que nous avons reçus.

Entre le 26 décembre 2006 et le 14 février 2007, nous avons reçu 80 textes. Comme à l'accoutumée, 90 % de ces textes ne paraissent pas susceptibles d'appeler des observations de notre part :

- 50 parce qu'ils n'ont aucune portée normative ;

- 22 parce qu'ils ne soulèvent, par leur nature, aucun problème de subsidiarité.

Je signale que, parmi les 50 textes dépourvus de portée normative, figurent une dizaine de textes qui constituent le « paquet énergie » que nous avons examiné, il y a un mois, sur le rapport d'Aymeri de Montesquiou. Nous voyons bien là la différence entre l'examen au fond et l'examen au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité. Nous avons formulé des remarques sur le fond à propos de ce « paquet énergie », mais il n'appelle pas d'observations au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité.

Les 8 textes qui méritent un examen peuvent être regroupés en quatre sujets. C'est donc sur ces quatre sujets, dont le plus ancien nous est parvenu le 25 janvier dernier, que nous allons nous concentrer.

*

Le premier texte que nous devons examiner concerne la réduction des charges administratives dans l'Union européenne.

Ce texte entre dans le cadre du processus « Mieux légiférer » qui a été lancé par l'accord interinstitutionnel de 2003. Je précise que les « charges administratives » représentent le coût des obligations de collecte, de traitement et de publication d'informations imposées aux entreprises par la réglementation.

La Commission propose que l'on fixe à 25 % l'objectif de réduction des charges à atteindre conjointement par l'Union et par les États membres en 2012. De plus, elle cible 13 domaines prioritaires de la législation communautaire dans lesquels il importe de réduire au premier chef les charges administratives. Enfin, elle présente, à très court terme et à l'échelle communautaire, une série de dix mesures de simplification, notamment dans les secteurs du transport et de l'infrastructure.

Du point de vue de la subsidiarité, il me semble que nous devons distinguer clairement la réduction des charges administratives au niveau communautaire et la réduction des charges administratives au niveau national. Pour la réduction des charges administratives au niveau communautaire, aucune observation ne peut être faite au regard de la subsidiarité. En revanche, pour la réduction des charges administratives au niveau national, il n'en va pas de même. C'est à l'évidence au niveau national qu'il est le plus pertinent d'examiner l'utilité d'une charge administrative issue de la réglementation nationale. C'est aussi au niveau national qu'il convient de fixer les priorités en matière de simplification et de définir tout à la fois des objectifs quantifiés et un calendrier.

Pour ce qui est de la proportionnalité, on peut également formuler quelques remarques pour ce qui est de la réduction des charges administratives au niveau communautaire. Il est clair que cette réduction doit s'apprécier domaine par domaine et ne doit pas être appliquée de manière uniforme pour l'ensemble de ceux-ci.

Enfin, afin de pouvoir juger de la conformité au principe de proportionnalité des dix actions accélérées prévues par le texte, il convient de disposer de plus de détails sur le contenu de ces dix actions.

Le projet d'observations qui vous a été adressé comporte trois alinéas. Le premier, relatif à la subsidiarité, mentionne que le programme ne doit concerner que les charges administratives résultant de la réglementation communautaire. Le second critique une application uniforme de l'objectif d'une réduction de 25 % des charges administratives au niveau communautaire. Le troisième demande des précisions sur les dix actions accélérées. Toutefois, aujourd'hui, je ne suis plus certain que nous devions adresser ces observations à la Commission.

Sur le premier point, le Conseil européen, il y a quelques jours, a tranché en mentionnant, dans ses conclusions, que « les charges administratives découlant de la législation de l'Union européenne devraient être réduites de 25 % d`ici 2012 » et en invitant « chaque État membre à fixer pour 2008 des objectifs nationaux d'une ambition comparable dans ses domaines de compétence ». La question est ainsi réglée dans le respect du principe de subsidiarité. Sur le second point, les mêmes conclusions du Conseil européen laissent clairement percevoir que la réduction de 25 % constitue un objectif global et non un objectif secteur par secteur. Enfin, sur le troisième point, la Commission a présenté, le 7 mars, une proposition de directive et une proposition de règlement, accompagnées d'études d'impact, concernant ces dix actions accélérées.

En conclusion, bien que nous n'ayons été saisis de ce texte que le 29 janvier et que nous ayons respecté le délai de six semaines, la situation a évolué de telle manière qu'il ne me semble plus nécessaire aujourd'hui d'adresser des observations à la Commission à propos de ce texte.

Il en est ainsi décidé.

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Le deuxième sujet concerne les redevances aéroportuaires. Les deux textes concernés s'inscrivent dans le cadre d'une initiative de la Commission qui vise à rendre plus efficace l'exploitation des aéroports au sein de l'Union européenne. La proposition de directive vise notamment à maintenir une concurrence loyale entre les différents aéroports au sein de l'Union européenne grâce à des principes de tarification communs, à promouvoir une transparence dans les systèmes de tarification et à dégager des recettes suffisantes pour entretenir et compléter les infrastructures aéroportuaires.

La Commission prend soin de motiver substantiellement sa proposition de directive. Elle explique pourquoi les États membres ne peuvent pas réaliser de manière suffisante par eux-mêmes les objectifs poursuivis. Elle ajoute que la proposition se borne à définir des règles normatives et qu'elle n'impose pas de système de redevances particulier. De ce fait, le système conserve une grande souplesse. Enfin, elle mentionne qu'il sera possible, lors de la transposition de la directive, de prendre en compte la spécificité de chacun des aéroports concernés.

En conséquence, je vous propose de conclure que ce texte ne soulève aucune difficulté au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité et de n'envoyer aucune observation à la Commission européenne à ce sujet.

Il en est ainsi décidé.

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Le troisième sujet concerne le secteur des fruits et légumes.

Il s'agit essentiellement d'une proposition de règlement qui réforme en profondeur l'organisation commune des marchés des fruits et légumes. Cette réforme touche tout à la fois les organisations des producteurs, la gestion des crises, l'intégration des fruits et légumes dans le régime de paiement unique, des mesures environnementales, des mesures pour la promotion des fruits et légumes ainsi que des dispositions concernant les échanges avec les pays tiers.

Or, aucune motivation au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité ne figure, ni dans l'exposé des motifs, ni dans les considérants de cette proposition. Or, la politique agricole commune n'est pas une compétence exclusive de l'Union ; les mesures qui sont prises par l'Union en cette matière doivent donc respecter le principe de subsidiarité. J'ajoute que, à l'évidence, cette proposition est sujette à contestation au regard de la subsidiarité, puisque plusieurs États membres ont fait part de leurs doutes à ce sujet lors du premier examen par le Conseil à la fin du mois de janvier.

Le projet d'observations qui vous est proposé appelle donc la Commission à justifier ce texte au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité afin que nous puissions véritablement établir un dialogue avec la Commission à ce propos.

Le projet d'observations est adopté.

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Le quatrième et dernier sujet est un Livre vert concernant le tabac.

Il vise à lancer une consultation publique afin de juger de l'opportunité et de la nature d'une action de l'Union européenne visant à lutter contre le phénomène de tabagisme passif.

La Commission présente cinq options stratégiques qui correspondent à cinq degrés d'intervention. Dans les trois premières - qui sont le maintien du statu quo, des mesures volontaires, et une méthode ouverte de coordination -, les États membres conservent le rôle moteur. D'après la Commission, la valeur ajoutée communautaire consisterait en des mesures de sensibilisation, en la mise en place d'un forum européen ou en l'échange d'expériences et de bonnes pratiques. La quatrième option est une recommandation de la Commission ou du Conseil qui ne serait pas contraignante, mais qui fixerait des objectifs assortis de calendriers et d'indicateurs, et qui mettrait en place un système de suivi et la publication des résultats. Enfin, la cinquième option constitue une approche maximaliste se traduisant par une législation harmonisée.

Il est clair que les deux dernières options portent atteinte aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. Mais, au-delà, je crois que nous pouvons nous interroger sur la valeur ajoutée réelle d'une action de l'Union européenne en matière de lutte contre le tabagisme passif.

La Commission rappelle d'ailleurs que la plupart des États membres ont adopté récemment ou sont en voie d'adopter des législations plus ou moins strictes interdisant de fumer dans les lieux publics et les lieux de travail. Certains des pays ont opté pour une interdiction totale, d'autres ont prévu des dérogations, notamment pour les hôtels, les restaurants et les cafés.

Je vois mal en quoi une intervention de l'Union européenne pour développer les espaces non fumeurs peut apparaître comme nécessaire. D'abord parce qu'il paraît difficile de reconnaître un caractère transfrontalier à la fumée de tabac. Ensuite parce que les mesures doivent tenir compte des habitudes culturelles si l'on veut qu'elles soient ensuite respectées. Enfin, on peut s'interroger sur l'existence, dans les traités, d'une base juridique à cet effet.

Le projet d'observations est adopté.

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Subsidiarité et proportionnalité :
examen des réponses de la Commission aux observations qui lui ont été transmises en novembre et décembre 2006

M. Hubert Haenel :

Nous en arrivons au deuxième point de notre ordre du jour qui consiste à examiner les réponses de la Commission aux observations que nous lui avons transmises en novembre et en décembre derniers.

Il est en effet évident que l'examen des propositions de textes que la Commission nous transmet directement ne prend sa véritable signification que si celle-ci en prend connaissance, y réfléchit et apporte des réponses en sorte qu'il puisse s'établir un dialogue. L'exercice n'a d'intérêt que si la Commission nous montre qu'elle a examiné objectivement nos remarques et qu'elle en tient compte. C'est d'ailleurs dans cet esprit que nos observations consistent fréquemment à demander des précisions et des éclaircissements, et non à marquer une opposition résolue.

Nous souhaitons que les réponses que nous donne la Commission soient convaincantes et permettent de répondre à nos interrogations ou à nos inquiétudes. Mais, en soi, ce dialogue est déjà un élément intéressant car il doit permettre aux citoyens de mieux comprendre pourquoi, à un moment donné, et dans un domaine donné, il apparaît utile et nécessaire que l'Union européenne intervienne.

Le 9 novembre, nous avons adressé à la Commission des observations sur sept propositions de textes. Sur l'un de ces textes, nous avions conclu qu'il n'apparaissait aucun problème de subsidiarité ou de proportionnalité, ce qui n'appelait donc pas de réponse de la Commission. Il reste donc six textes pour lesquels nous avons reçu six réponses. Le 8 décembre, nous avons transmis dix observations à la Commission dont deux n'appelaient pas non plus de réponse. Sur les huit textes litigieux, nous n'avons à ce jour reçu que six réponses.

Donc, ma première observation consiste à constater que la Commission respecte ses engagements. Et je crois que nous pourrons constater que les réponses qu'elle nous adresse ont souvent le mérite de clarifier ses positions. Dans certains cas, l'argumentation est tout à fait convaincante ; dans d'autres, elle l'est moins. Mais l'expérience est au total très encourageante.

Ma deuxième observation porte sur le délai de réponse. Nous pourrions souhaiter que les réponses nous parviennent plus rapidement. En effet, seules quatre de ces réponses nous sont parvenues dans un délai de moins de trois mois ; trois des réponses nous sont arrivées trois mois après l'envoi des observations ; trois autres plus de trois mois après cet envoi ; et deux de nos observations, adressées le 8 décembre, n'ont encore reçu aucune réponse à ce jour.

Certes, nous devons être conscients que la procédure est nouvelle. Il faut le temps que les mécanismes se rôdent. Il ne convient donc pas de se formaliser des délais constatés jusqu'ici ; mais nous pourrions faire part au Président Barroso de notre souhait que les réponses de la Commission nous parviennent plus rapidement car le dialogue avec les parlements nationaux n'a de sens que si les débats sur les textes concernés n'ont pas été trop engagés. Mme Wallström a récemment souligné que cette procédure exigeait la mobilisation de ressources considérables, tant à la Commission que dans les parlements nationaux. Cela est d'autant plus exact que chacune des deux parties doit être consciente que l'exercice ne portera ses fruits que si les échanges se font dans un délai bref.

Lors de la dernière réunion des Présidents des commissions européennes, dans le cadre de la COSAC, il a été souligné que le Sénat français était une des assemblées qui avait le mieux et le plus complètement participé à cette procédure. Je crois que nous pouvons nous en féliciter.

Venons-en maintenant au fond des réponses de la Commission.

D'abord, trois textes sur lesquels nous n'avions pas formulé d'avis critique, mais seulement quelques observations de détail, et pour lesquels la Commission a formulé quelques remarques en réponse.

D'abord, le Livre blanc sur l'amélioration du cadre régissant le marché unique des fonds d'investissement. Nous avions considéré que ce texte ne portait pas atteinte aux principes de subsidiarité et de proportionnalité, mais nous avions regretté l'absence de motivation dans les explications fournies par la Commission. La Commission nous répond que, s'il n'est pas fait référence de manière fréquente et explicite aux termes de subsidiarité et de proportionnalité dans le rapport d'impact, ces principes ont fortement guidé l'analyse d'impact. Et elle fournit un certain nombre d'exemples à l'appui de cette assertion.

Ensuite, le Livre vert « Moderniser le droit du travail pour relever les défis du XXI^e siècle ». Là encore, nous avions estimé qu'il n'y avait pas atteinte aux principes de subsidiarité et de proportionnalité, mais nous nous étions étonnés du titre de ce Livre vert qui semblait mettre en doute a priori la pertinence du droit du travail actuellement appliqué. La Commission nous répond qu'il faut plutôt voir dans ce titre sa volonté d'améliorer la législation et de réévaluer de manière permanente la réglementation.

Enfin, à propos du programme législatif et de travail de la Commission, cette dernière nous rejoint complètement pour estimer que ce document, par sa nature, « ne se prête pas à un examen sous l'angle de la subsidiarité et de la proportionnalité ».

Il me semble que nous pouvons prendre acte de ces trois réponses de la Commission qui apportent quelques éléments d'informations complémentaires à propos des textes pour lesquels nous n'avions pas relevé de violation des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Il est pris acte des réponses de la Commission.

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Nous en arrivons au texte sur la gestion de la sécurité des infrastructures routières. Nous avions demandé à la Commission européenne « de préciser pour quelle raison l'échange des bonnes pratiques entre États membres ne serait pas une solution suffisante pour améliorer la gestion de la sécurité des infrastructures routières ».

Je dois vous dire que je n'ai pas trouvé que l'argumentation utilisée par la Commission dans sa réponse soit très convaincante. À sa lecture, on a un peu le sentiment que l'on utilise des arguments stéréotypés qui ne résultent pas d'une analyse méthodologique serrée et sérieuse. C'est ainsi que la Commission évoque l'hétérogénéité des performances des États membres pris séparément. C'est certainement vrai, mais on ne voit pas en quoi cela est de nature à justifier l'intervention de l'Union. On pourrait utiliser cet argument pour quasiment l'ensemble des secteurs. On pourrait dire qu'il y a une hétérogénéité en matière scolaire entre les États membres, et en conclure qu'il faut une action de la Commission pour introduire une base commune en matière de programme scolaire. On pourrait constater que l'enseignement des langues donne des résultats très différents dans les différents pays et l'on pourrait en conclure qu'il faut une base commune d'exigence procédurale ! L'argument n'est guère sérieux.

Par ailleurs, la Commission mentionne qu'il se manifeste « une forte demande en faveur d'une initiative au niveau européen ». Là encore, ce n'est pas parce qu'il existe une demande de la part des professionnels qu'il y a une nécessité d'intervention de l'Union européenne. Le principe de subsidiarité est précisément utile pour éviter que l'on ne réponde à des demandes inconsidérées de réglementation communautaire.

En conséquence, je vous propose que nous signalions à la Commission que l'argumentation fournie nous paraît inadéquate et que nous souhaiterions que le dialogue se poursuive en sorte qu'elle nous communique des éléments d'arguments plus convaincants.

Il en est ainsi décidé.

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Le texte suivant est le Livre vert sur les technologies de détection dans le travail des services répressifs, des douanes et d'autres services de sécurité. Nous avions demandé à la Commission de préciser « quelle serait la valeur ajoutée de normes communes en matière de technologies de détection et d'un système européen de certification ». Nous avions également noté que la Commission ne fournissait aucune motivation au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité.

Dans sa réponse, la Commission nous explique d'abord pourquoi elle n'a pas fourni de motivation au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité. Elle rappelle qu'un Livre vert est destiné à ouvrir un débat en vue de déterminer, par la suite, les options compatibles avec les principes de subsidiarité et de proportionnalité et, le cas échéant, de rédiger une proposition législative. Et elle mentionne que « c'est à ce stade seulement que la Commission peut et doit motiver ».

Il me semble que cette remarque de la Commission est pleinement justifiée. À ce stade, on ne peut en effet exiger de la Commission qu'elle fournisse une motivation étayée. Mais il me semble aussi que nous, parlementaires nationaux, nous sommes pleinement dans notre rôle en faisant connaître à la Commission, dès le stade du Livre vert, les bornes à l'intervention de l'Union européenne que les principes de subsidiarité et de proportionnalité font d'ores et déjà apparaître. Le Livre vert donne souvent naissance ensuite à des propositions législatives et il est bon que - avant même qu'elle ne commence à rédiger ses propositions - la Commission soit mise en éveil à ce sujet.

Sur le fond, la réponse de la Commission m'apparaît cette fois convaincante. Elle fait valoir en effet que la sécurité est un ensemble qui dépasse les frontières d'un État. Chaque État membre doit donc compter sur les mesures qui sont prises à cet effet par tous les autres États membres et une faiblesse à la frontière d'un État menace la sécurité de tous les États. De plus, la Commission précise qu'il ne s'agit que d'établir des normes minimales. Chaque État membre gardera la possibilité d'ajuster ces normes de sécurité aux spécificités nationales. Enfin, la Commission nous rejoint pour estimer que la diversité dans les outils de détection est positive. Quant à la certification, elle n'a pour but, selon la Commission, que « d'aider les autorités nationales à déterminer quels sont les outils qui répondent à certaines exigences et aux résultats promis ».

Je crois que nous pouvons prendre acte de la réponse de la Commission.

Il est pris acte de la réponse de la Commission.

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Nous passons maintenant au texte relatif à l'établissement du cadre européen de certification des qualifications. Nous avions estimé que le texte n'apparaissait pas pleinement conforme au principe de proportionnalité dans la mesure où il ne prévoit pas de concentrer, au moins dans un premier temps, l'effort pour rendre comparables les qualifications sur les secteurs où les difficultés de comparaison font particulièrement obstacle à la mobilité intra-européenne. Notre question était simple : « Faut-il se fixer d'emblée comme objectif de rendre comparable l'ensemble des qualifications reconnues par des voies diverses dans tous les États membres ? »

La Commission, dans sa réponse, fait valoir que nombre d'États membres « adoptent une approche transversale, horizontale pour déterminer les niveaux de certification en général. Compte tenu de cette situation au niveau national, un outil de transposition au niveau européen doit aussi avoir un spectre plus large et ne pas couvrir que des secteurs spécifiques ».

Je vous propose de prendre acte de cette réponse de la Commission.

Il est pris acte de la réponse de la Commission.

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Le texte suivant vise à définir un cadre pour la protection des sols. Nous avions considéré que cette proposition de directive n'appelait pas d'observation au regard du principe de subsidiarité, mais nous avions demandé à la Commission européenne « de garantir la proportionnalité des mesures envisagées, et notamment de justifier que le coût de chacune de celles-ci est raisonnable au vu des avantages attendus et des actions déjà mises en oeuvre par les États membres ».

La réponse de la Commission apparaît très prudente et semble aller pleinement dans le sens de nos observations. Elle déclare qu'elle partage pleinement notre avis et que le niveau d'intervention doit être décidé par les États membres. Toutefois, la Commission ne répond pas véritablement à la préoccupation que nous avons exprimée. En effet, elle se contente, en guise de justification du bilan entre les coûts et les avantages des mesures envisagées, de reproduire mot pour mot la motivation sommaire qui figurait dans le résumé de l'étude d'impact qui nous avait été transmis et que nous avions alors jugé insuffisant. L'étude d'impact - disponible seulement en anglais - évalue certes de manière détaillée les risques pesant sur les sols et les coûts pouvant en découler. Mais elle reste lacunaire sur les avantages et les coûts des mesures envisagées, coûts qui peuvent apparaître sous-estimés. C'est notamment le cas pour le volet relatif à la contamination. J'observe à ce propos que la proposition de la Commission est actuellement fortement contestée, notamment à ce titre, dans les débats préliminaires au sein du Conseil.

Je vous propose donc que nous demandions à la Commission européenne d'approfondir l'étude d'impact afin de vérifier que les mesures envisagées ne sont pas disproportionnées par rapport aux avantages attendus.

Il en est ainsi décidé.

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Nous en arrivons au texte concernant les règles de procédure et les critères d'évaluation applicables à l'évaluation prudentielle des acquisitions et augmentations de participation dans des entités du secteur financier. Nous avions demandé à la Commission « de justifier de manière concrète les raisons pour lesquelles le maintien d'une marge discrétionnaire laissée aux autorités nationales compétentes met en péril la sécurité juridique, la clarté et la transparence des procédures d'autorisations prudentielles ». Nous lui avions demandé en outre « de renoncer à l'établissement d'un cadre rigide définissant les étapes de la procédure et les assortissant de délais impératifs ».

Dans sa réponse, la Commission européenne n'apporte guère d'éléments nouveaux par rapport à l'argumentaire qui figurait dans sa proposition. En particulier, elle ne fournit toujours pas la preuve que la lenteur du processus de consultation des entreprises en Europe résulterait des capacités discrétionnaires de décision des autorités de régulation nationales. De même, elle ne donne aucune précision supplémentaire sur les inconvénients supposés du principe du contrôle par l'autorité du pays d'origine.

Pour la Commission, la justification de l'action de l'Union européenne s'explique dès lors uniquement par le fait que « une législation adoptée au niveau national ne peut garantir l'application des mêmes procédures et critères d'évaluation dans l'ensemble du marché intérieur ». Là encore, nous sommes en présence d'une pétition de principe manquant singulièrement de justification concrète. Je crois utile de rappeler ici un extrait du discours prononcé par Vassilios Skouris, président de la Cour de Justice, lors de la Conférence sur la subsidiarité organisée à Sankt Pölten, en avril 2006 :

« Un argument couramment avancé consiste à dire qu'une harmonisation juridique est une compétence exclusive parce qu'elle ne peut être assurée que par la Communauté. Mais, l'importance du principe de subsidiarité sur la loi communautaire serait minime si celui-ci n'était pas applicable au domaine de l'harmonisation juridique. Il y a quelques années, la Cour Européenne de Justice a dû trancher la question. Elle a décidé que, concernant les mesures d'harmonisation au service du marché intérieur, la subsidiarité devait être respectée et maintenue. »

Je crois donc que nous devons demander à la Commission européenne de répondre effectivement aux questions que nous lui avions précédemment posées.

Il en est ainsi décidé.

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Le texte suivant est le Livre vert sur la saisie des avoirs bancaires. Nous avions formulé trois observations sur ce texte.

En premier lieu, nous avions demandé à la Commission de subordonner le dépôt d'une proposition législative à la publication d'une étude d'impact sur l'ampleur des difficultés soulevées par le recouvrement transfrontalier des créances. Dans sa réponse, la Commission nous a confirmé que c'était bien son intention.

En deuxième lieu, nous avions demandé à la Commission d'expliquer pourquoi l'Union européenne constituerait l'échelon le plus approprié pour une intervention dans ce domaine. Étant donné que le problème du recouvrement des créances dépasse le champ de l'Union européenne, nous avions suggéré une intervention dans un cadre plus large, comme celui de la Conférence internationale de La Haye, qui regroupe l'ensemble des pays développés. Sur ce point, la réponse de la Commission ne me paraît pas entièrement satisfaisante. Elle estime, en effet, qu'il ne s'agit pas là d'une des conditions fixées par les traités au titre de la subsidiarité. Certes, elle reconnaît que les traités l'obligent à démontrer en quoi l'Union est mieux à même de réaliser les objectifs de l'action envisagée. Elle admet, à cet égard, qu'elle ne dispose pas encore à ce stade de tous les éléments de réponse. Mais elle considère qu'elle doit démontrer la « valeur ajoutée » de l'action de l'Union uniquement par rapport à l'action des États membres. C'est une lecture stricte des traités et une conception restrictive de la subsidiarité, mais il me paraît difficile de la contester.

En dernier lieu, nous avions demandé à la Commission de préciser les raisons pour lesquelles l'harmonisation des législations nationales ou la création d'une procédure européenne autonome devraient être préférées à l'application du principe de la reconnaissance mutuelle au regard du principe de proportionnalité. Sur ce point, la réponse de la Commission me paraît assez convaincante. La Commission souligne, en effet, qu'elle privilégiera l'application du principe de la reconnaissance mutuelle. Cependant, elle estime qu'il ne serait pas souhaitable d'abolir la procédure d'exequatur pour les ordonnances de saisie sans assurer en même temps le plein respect des droits fondamentaux du débiteur, notamment sa possibilité de contester de telles ordonnances.

Je vous propose de prendre acte de la réponse de la Commission.

Il est pris acte de la réponse de la Commission.

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Nous en arrivons à la proposition de directive utilisant les prescriptions techniques des bateaux de la navigation intérieure. Nous avions douté du respect du principe de subsidiarité par cette proposition de directive. La Commission nous répond que la proposition de directive ne fait que mettre à jour une directive antérieure et qu'elle ne concerne que les procédures interinstitutionnelles internes à l'Union.

Pour ma part, je persiste à penser que la réglementation relative aux prescriptions techniques des bateaux de la navigation intérieure ne respecte pas le principe de subsidiarité. Mais je dois reconnaître que cette remarque vise des textes antérieurs et non seulement celui dont nous avons été saisis. Je crois donc que nous pouvons prendre acte de la réponse de la Commission.

Il est pris acte de la réponse de la Commission.

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Pour le texte relatif à l'harmonisation des règles techniques et de procédures administratives dans le domaine de l'aviation civile, la Commission européenne nous fait une remarque semblable. Elle explique que son texte répond à une compétence qui ne peut être exercée que par l'Union européenne puisqu'il s'agit de mettre en oeuvre une procédure interinstitutionnelle.

Là encore, nous pouvons prendre acte de la réponse de la Commission.

Il est pris acte de la réponse de la Commission.

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Le texte suivant concerne la stratégie de l'Union européenne pour aider les États membres à réduire les dommages liés à l'alcool. Nous avions considéré que la prévention des effets dommageables liés à une consommation abusive d'alcool relève en priorité d'une action au niveau national, et qu'une action au niveau communautaire devrait se limiter à l'échange et à la diffusion de bonnes pratiques. Nous avions en conséquence critiqué la mise en place de programmes de financement et de campagnes d'information et de sensibilisation au niveau européen. La Commission nous répond qu'elle n'envisage pas d'engager des campagnes globales de sensibilisation au niveau européen, mais qu'elle songe seulement à faciliter l'échange de bonnes pratiques. Elle ajoute que les initiatives en la matière feront l'objet d'une sélection stricte.

Je vous propose de prendre acte de la réponse de la Commission.

Il est pris acte de la réponse de la Commission.

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Enfin, le dernier texte concerne l'interdiction de la mise sur le marché, de l'importation et de l'exportation de fourrure de chat et de chien. Nous avions estimé que la Commission devrait étudier la possibilité de l'étiquetage par les négociants de tous les types de fourrure. Sur ce point, la réponse de la Commission me paraît particulièrement peu convaincante.

Dans un premier temps, la Commission fait valoir qu'un système d'étiquetage obligatoire représenterait « une charge considérable pour tous les négociants en fourrure ». Puis, dans un deuxième temps, elle ajoute que « des systèmes d'étiquetages facultatifs existent déjà », que « de telles initiatives ont été approuvées par des associations de négociants en fourrure en Italie, en Allemagne, en Norvège et au Royaume-Uni », et que la Fédération internationale de la fourrure, qui représente tous les secteurs de l'industrie de la fourrure dans trente pays du monde, a présenté une nouvelle initiative en matière d'étiquetage visant à mieux informer le consommateur.

Je vous propose de faire observer à la Commission qu'il apparaît une contradiction évidente entre ces deux éléments de réponse. Si des systèmes facultatifs existent et si des organisations professionnelles de l'industrie de la fourrure sont favorables à un système d'étiquetage, c'est que celui-ci est concevable sans mettre en péril le commerce de la fourrure.

Je persiste à penser que l'information du consommateur amène à préconiser une obligation générale d'étiquetage pour les fourrures.

Je vous propose de faire connaître notre position à ce sujet à la Commission.

Il en est ainsi décidé.

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Je vais adresser à la Commission les observations que nous avons formulées sur les textes qu'elle nous a adressées depuis le 26 décembre ainsi que sur ses réponses à nos précédentes remarques.

Il est particulièrement utile, et pour la Commission, et pour le Sénat, que le dialogue se poursuive aussi longtemps que nous ne disposerons pas de réels éclaircissements à nos interrogations. Ce dialogue est en effet intéressant non seulement pour nous, mais aussi pour la Commission, car il lui permet de mieux appréhender les principes de subsidiarité et de proportionnalité et d'affiner la définition de ces principes. Gardons à l'esprit qu'il s'agit en fait de convaincre le citoyen qu'il est nécessaire que l'Union agisse comme elle se propose de le faire.

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Lettre adressée à M. José Manuel Barroso à l'issue de la réunion

Monsieur le Président,

Entre le 26 décembre 2006 et le 14 février 2007, la Commission européenne nous a adressé quatre-vingts documents afin que nous puissions lui faire part de notre réaction en sorte d'améliorer le processus d'élaboration des politiques. Parmi ces quatre-vingts documents, il nous a semblé que la plupart ne posaient pas de difficulté particulière au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité ; seuls huit documents, relatifs à quatre sujets, ont paru nécessiter un examen plus attentif.

À la suite de cet examen, nous n'avons estimé utile de formuler des observations que sur deux de ces sujets. Je vous fais parvenir, ci-joint, les observations que nous avons adoptées à leur propos.

Par ailleurs, nous avons pris connaissance des douze réponses que la Commission nous a fait parvenir à la suite des observations que nous lui avions adressées en novembre et décembre derniers. Un grand nombre de ces réponses nous ont paru satisfaisantes et nous en avons pris acte. Dans certains cas, elles nous ont paru apporter une utile clarification sur les motifs d'une intervention de l'Union européenne ainsi que sur les intentions de la Commission.

Toutefois, dans quatre cas, les réponses de la Commission nous ont paru insatisfaisantes ou inadéquates. C'est pourquoi, soucieux de poursuivre le dialogue avec la Commission, nous aimerions que celle-ci procède à un nouvel examen de nos remarques et nous apporte, à propos de ces quatre textes, de nouveaux éléments permettant de faire apparaître clairement pourquoi les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union et en quoi le contenu et la forme de l'action de l'Union n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs.

À cette fin, je vous fais parvenir, ci-joint, les nouvelles observations que nous avons formulées sur les quatre réponses que nous avons trouvé insatisfaisantes.

Je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l'assurance de mes sentiments les meilleurs.

PJ

                                                                                                                                                Hubert HAENEL

Monsieur José Manuel BARROSO
Président de la Commission européenne
COMMISSION EUROPÉENNE
200 rue de la Loi
B - 1049 BRUXELLES

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Textes examinés au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité

Objet :

Cette proposition de règlement tend à réformer profondément l'organisation commune de marché (OCM) des fruits et légumes, dont les règles actuelles ont été définies en 1996.

Les principaux aspects de la réforme proposée sont les suivants :

1) Organisations de producteurs (OP) : les modalités de leur fonctionnement seraient modifiées (le cofinancement communautaire passerait de 50 % à 60 % dans les zones où le regroupement de l'offre est moindre, une aide complémentaire serait accordée dans le cas de fusions et d'associations d'OP, l'élaboration des programmes opérationnels devrait désormais s'inscrire dans une stratégie nationale).

2) Gestion des crises : des outils de gestion des crises seraient mis en place au sein des programmes opérationnels, avec un financement communautaire à hauteur de 50 %. Les instruments prévus sont la récolte en vert, la non-récolte, la promotion et la communication, la formation, l'assurance récolte et la prise en compte des coûts administratifs de création de fonds de mutualisation. Les retraits au profit de la distribution gratuite à diverses institutions bénéficieraient d'un financement porté à 100 %.

3) Intégration des fruits et légumes dans le régime de paiement unique (RPU) : les surfaces cultivées en fruits et légumes seraient éligibles aux paiements dans le cadre de l'aide découpée. L'aide aux fruits et légumes transformés serait également découplée.

4) Mesures environnementales : chaque programme opérationnel devrait désormais consacrer au moins 20 % des dépenses à des mesures environnementales et la production « biologique » bénéficierait d'un taux de cofinancement de 60 % dans chaque programme opérationnel.

5) Promotion : dans le cadre de la lutte contre l'obésité, la promotion des fruits et légumes à destination des mineurs serait favorisée par une majoration des aides à la promotion des produits.

6) Échanges avec les pays tiers : les restitutions à l'exportation seraient supprimées.

Motivation de la Commission au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

Aucune motivation ne figure ni dans l'exposé des motifs, ni dans les considérants.

Éléments d'appréciation au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

L'absence de motivation au regard de ces deux principes est particulièrement regrettable. En effet, non seulement la politique agricole commune n'est pas une compétence exclusive de l'Union, mais encore le texte en cause n'est pas manifestement insusceptible de soulever des difficultés sous l'angle de la subsidiarité et de la proportionnalité. En effet, lors du premier « tour de table », au Conseil Agriculture du 29 janvier dernier, six États membres ont estimé que la proposition n'était pas pleinement conforme au principe de subsidiarité.

Il paraît donc nécessaire que la Commission justifie sa proposition afin qu'un dialogue soit possible.

Observations :

Objet :

Ce Livre vert a pour but de lancer une consultation publique afin de juger de l'opportunité et de la nature d'une action de l'Union européenne visant à lutter contre le phénomène de tabagisme passif.

Le document propose, dans un premier temps, un tour d'horizon des questions liées aux conséquences du tabagisme passif et à la problématique des mesures d'interdiction de fumer sur le lieu de travail et dans les endroits publics. Il présente ainsi une synthèse des données connues sur la question du tabagisme passif et une analyse de l'impact des mesures d'interdiction de fumer d'un point de vue sanitaire, économique et social.

Dans un second temps, le Livre vert fait le point sur les réglementations en vigueur aux niveaux national et communautaire, et établit une liste des hypothèses envisageables pour une action de l'Union européenne allant du statu quo à une intervention normative contraignante.

Motivation de la Commission au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

Le Livre vert, qui est un document de nature prospective, ne contient pas de motivation au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité. La Commission réserve en général cet exercice à ses propositions législatives.

Éléments d'appréciation au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité :

Ce Livre vert ne constitue pas par nature un texte normatif. Néanmoins, il lance des pistes de réflexion dont certaines pourraient conduire à l'adoption de propositions législatives plus ou moins contraignantes en matière de lutte contre le tabagisme passif. C'est à ce titre que le Livre vert appelle quelques remarques au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité.

La Commission présente cinq options stratégiques, modulées en fonction de cinq degrés d'intervention. Dans les trois premières (« maintien du statu quo », « mesures volontaires » et « méthode ouverte de coordination ») les États membres conservent un rôle moteur, la « valeur ajoutée » communautaire consistant en des mesures de sensibilisation, la mise en place d'un forum européen sur le sujet ou en l'échange d'expériences et de bonnes pratiques. La quatrième (« recommandation de la Commission ou du Conseil »), sans être contraignante, envisage la fixation d'« objectifs clairs, assortis de calendriers et d'indicateurs spécifiques », « la mise en place d'un système de suivi et la publication des résultats » de la politique menée. La cinquième constitue une approche maximaliste en préconisant l'application d'une législation harmonisée.

Parallèlement, la Commission rappelle que plusieurs États membres ont adopté récemment ou sont en voie d'adopter des législations plus ou moins strictes interdisant de fumer dans les lieux publics et les lieux de travail : Irlande, Royaume-Uni, Italie, Malte, Suède, France, Finlande, Lituanie, Belgique, Chypre, Estonie, Pays-Bas, Slovénie, Espagne. Certains de ces pays ont opté pour une interdiction totale, d'autres ont prévu des dérogations notamment pour les « établissements Horeca » (hôtels, restaurants, cafés).

Il est très fortement probable que ce mouvement général, d'initiative nationale, va continuer de s'étendre au sein de l'Union européenne. En la circonstance, une intervention de l'Union européenne pour développer les espaces non-fumeurs n'apparaît pas absolument nécessaire. De plus, il apparaît plus pertinent de mener une action en la matière au niveau national compte tenu d'habitudes culturelles différentes : une dérogation qui semblera aller de soi dans un pays n'aura pas lieu d'être dans un autre.

Parmi les options stratégiques de la Commission, seules les trois premières apparaissent conformes aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. Ceci étant posé, au vu du contexte européen qui témoigne d'une prise de conscience généralisée des méfaits du tabagisme passif, il est permis de s'interroger sur la pertinence d'une quelconque action de l'Union européenne dans ce domaine.

Observations :

OBSERVATIONS SUR LES RÉPONSES DE LA COMMISSION :

Nous avions considéré que cette proposition de directive n'appelait pas d'observation au regard du principe de subsidiarité, mais nous avions demandé à la Commission européenne « de garantir la proportionnalité des mesures envisagées, et notamment de justifier que le coût de chacune de celles-ci est raisonnable au vu des avantages attendus et des actions déjà mises en oeuvre par les États membres ».

La réponse de la Commission apparaît très prudente et semble aller pleinement dans le sens de nos observations. Elle déclare qu'elle partage pleinement notre avis et que le niveau d'intervention doit être décidé par les États membres. Toutefois, la Commission ne répond pas véritablement à la préoccupation que nous avons exprimée. En effet, elle se contente, en guise de justification du bilan entre les coûts et les avantages des mesures envisagées, de reproduire mot pour mot la motivation sommaire qui figurait dans le résumé de l'étude d'impact qui nous avait été transmis et que nous avions alors jugé insuffisant. L'étude d'impact - disponible seulement en anglais - évalue certes de manière détaillée les risques pesant sur les sols et les coûts pouvant en découler. Mais elle reste lacunaire sur les avantages et les coûts des mesures envisagées, coûts qui peuvent apparaître sous-estimés. C'est notamment le cas pour le volet relatif à la contamination. La proposition de la Commission a d'ailleurs été fortement contestée à ce titre dans les débats préliminaires au sein du Conseil.

En conséquence, nous souhaiterions que la Commission nous communique de nouveaux éléments de nature à faire apparaître de manière plus claire que le principe de proportionnalité est pleinement respecté.

OBSERVATIONS SUR LES RÉPONSES DE LA COMMISSION :

Nous avions demandé à la Commission « de justifier de manière concrète les raisons pour lesquelles le maintien d'une marge discrétionnaire laissée aux autorités nationales compétentes met en péril la sécurité juridique, la clarté et la transparence des procédures d'autorisations prudentielles ». Nous lui avions demandé en outre « de renoncer à l'établissement d'un cadre rigide définissant les étapes de la procédure et les assortissant de délais impératifs ».

Dans sa réponse, la Commission européenne n'apporte guère d'éléments nouveaux par rapport à l'argumentaire qui figurait dans sa proposition. En particulier, elle ne fournit toujours pas la preuve que la lenteur du processus de consultation des entreprises en Europe résulterait des capacités discrétionnaires de décision des autorités de régulation nationales. De même, elle ne donne aucune précision supplémentaire sur les inconvénients supposés du principe du contrôle par l'autorité du pays d'origine.

Pour la Commission, la justification de l'action de l'Union européenne s'explique dès lors uniquement par le fait que « une législation adoptée au niveau national ne peut garantir l'application des mêmes procédures et critères d'évaluation dans l'ensemble du marché intérieur ». Cet argument apparaît comme une pétition de principe manquant singulièrement de justification concrète. Il est à ce propos utile de rappeler un extrait du discours prononcé par Vassilios Skouris, président de la Cour de Justice, lors de la Conférence sur la subsidiarité organisée à Sankt Pölten, en avril 2006 :

« Un argument couramment avancé consiste à dire qu'une harmonisation juridique est une compétence exclusive parce qu'elle ne peut être assurée que par la Communauté. Mais, l'importance du principe de subsidiarité sur la loi communautaire serait minime si celui-ci n'était pas applicable au domaine de l'harmonisation juridique. Il y a quelques années, la Cour Européenne de Justice a dû trancher la question. Elle a décidé que, concernant les mesures d'harmonisation au service du marché intérieur, la subsidiarité devait être respectée et maintenue. »

En conséquence, nous souhaiterions que la Commission nous communique de nouveaux éléments de nature à faire apparaître de manière plus claire que les principes de subsidiarité et de proportionnalité sont pleinement respectés.

OBSERVATIONS SUR LES RÉPONSES DE LA COMMISSION :

Nous avions demandé à la Commission européenne « de préciser pour quelle raison l'échange des bonnes pratiques entre États membres ne serait pas une solution suffisante pour améliorer la gestion de la sécurité des infrastructures routières ».

L'argumentation utilisée par la Commission dans sa réponse n'est guère convaincante. À sa lecture, on a un peu le sentiment que l'on utilise des arguments stéréotypés qui ne résultent pas d'une analyse méthodologique serrée et sérieuse. C'est ainsi que la Commission évoque l'hétérogénéité des performances des États membres pris séparément. C'est certainement vrai, mais on ne voit pas en quoi cela est de nature à justifier l'intervention de l'Union. On pourrait utiliser cet argument pour quasiment l'ensemble des secteurs. On pourrait dire qu'il y a une hétérogénéité en matière scolaire entre les États membres, et en conclure qu'il faut une action de la Commission pour introduire une base commune en matière de programme scolaire. On pourrait constater que l'enseignement des langues donne des résultats très différents dans les différents pays et l'on pourrait en conclure qu'il faut une base commune d'exigence procédurale ! L'argument n'est guère sérieux.

Par ailleurs, la Commission mentionne qu'il se manifeste « une forte demande en faveur d'une initiative au niveau européen ». Là encore, ce n'est pas parce qu'il existe une demande de la part des professionnels qu'il y a une nécessité d'intervention de l'Union européenne. Le principe de subsidiarité est précisément utile pour éviter que l'on ne réponde à des demandes inconsidérées de réglementation communautaire.

En conséquence, nous souhaiterions que la Commission nous communique de nouveaux éléments de nature à faire apparaître de manière plus claire que les principes de subsidiarité et de proportionnalité sont pleinement respectés.

OBSERVATIONS SUR LES RÉPONSES DE LA COMMISSION :

Nous avions estimé que la Commission devrait étudier la possibilité de l'étiquetage par les négociants de tous les types de fourrure. Sur ce point, la réponse de la Commission paraît particulièrement peu convaincante.

Dans un premier temps, la Commission fait valoir qu'un système d'étiquetage obligatoire représenterait « une charge considérable pour tous les négociants en fourrure ». Puis, dans un deuxième temps, elle ajoute que « des systèmes d'étiquetages facultatifs existent déjà », que « de telles initiatives ont été approuvées par des associations de négociants en fourrure en Italie, en Allemagne, en Norvège et au Royaume-Uni », et que la Fédération internationale de la fourrure, qui représente tous les secteurs de l'industrie de la fourrure dans trente pays du monde, a présenté une nouvelle initiative en matière d'étiquetage visant à mieux informer le consommateur.

Il existe une contradiction entre ces deux éléments de réponse. Si des systèmes facultatifs existent et si des organisations professionnelles de l'industrie de la fourrure sont favorables à un système d'étiquetage, c'est que celui-ci est concevable sans mettre en péril le commerce de la fourrure.

Pour notre part, nous persistons à penser que l'information du consommateur amène à préconiser une obligation générale d'étiquetage pour les fourrures et nous souhaiterions que la Commission nous communique des éléments plus convaincants à l'encontre d'un étiquetage de tous les types de fourrure.