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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 13 avril 2005




Réunion du mercredi 13 avril 2005

Politique étrangère et de défense

La politique de défense européenne1(*)

M. Serge Vinçon :

Nous sommes heureux de recevoir, pour cette matinée consacrée à la politique de défense européenne :

Mme Sylvie Bermann, ambassadeur, représentant de la France auprès de l'Union de l'Europe occidentale et du Comité politique et de sécurité de l'Union européenne (COPS),

- le général Jean-Paul Perruche, directeur de l'état-major militaire de l'Union européenne,

M. Jacques Bayet, directeur à l'Agence européenne de défense,

M. Alain Richard, ancien ministre de la défense.

M. Hubert Haenel :

En janvier 2004, la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées, la délégation pour l'Union européenne et les sénateurs membres de l'Assemblée de l'UEO s'étaient retrouvés dans cette même salle pour une journée consacrée à la politique de défense commune. Nous avions alors entendu Armand de Decker qui était alors Président de l'Assemblée de l'UEO. Puis, nous avions examiné les dispositions du traité constitutionnel relatif à la politique européenne de sécurité et de défense. Le traité constitutionnel n'était pas encore signé et il ne s'agissait alors que d'un projet. Nous avions également évoqué la création de l'Agence européenne de défense que l'on appelait encore à ce moment-là l'Agence européenne de l'armement. Quinze mois plus tard, je crois que cette nouvelle réunion commune sur le thème de la politique de défense européenne est particulièrement bienvenue. J'ajoute que, en mai 2003, la délégation pour l'Union européenne avait entendu Alain Richard qui, nous faisant profiter de son expérience d'ancien ministre de la défense, nous avait dit son sentiment sur les perspectives qui s'offraient alors à la politique de défense européenne. C'est pourquoi il nous a paru particulièrement intéressant qu'il puisse aujourd'hui participer à nos débats.

Mme Sylvie Bermann :

La construction d'une défense européenne est une composante essentielle de l'essor de l'Union européenne. Ce secteur est très nouveau, puisque son acte fondateur date du sommet européen de Cologne de juin 1999, mais, en quelques années, cette défense européenne est devenue opérationnelle. C'est aussi un processus très dynamique et de nouvelles décisions sont prises chaque mois, concernant les capacités comme les opérations. Il est enfin porteur car l'Union, ainsi dotée d'un outil militaire, est davantage prise au sérieux par les États-Unis. La récente visite du président Bush au Conseil européen démontre cette nouvelle vision d'une Union européenne acteur sur la scène internationale. La France dispose aussi dans ce domaine d'une influence déterminante et incontestée, ayant été à l'origine de nombre des concepts de la défense européenne et y consacrant des capacités significatives. De plus, la politique de défense européenne bénéficie d'un intérêt soutenu de l'opinion publique.

Les institutions de la défense européenne en sont désormais à la deuxième génération, qu'il s'agisse de l'état-major de l'Union européenne, du Comité militaire ou du Comité politique et de sécurité, cheville ouvrière décisionnelle à laquelle est confiée, par le Conseil, une délégation de pouvoir lui permettant de prendre une décision dont l'effet est immédiat : ainsi l'opération ARTÉMIS, au Congo, a été mise en oeuvre quinze jours après la demande formulée à Javier Solana par le Secrétaire général de l'ONU.

Les institutions intégrées sont renforcées : il en va ainsi du Secrétariat et de l'unité politique, dotés d'une direction « défense » et d'une direction « gestion civile des crises ». Le centre de situation fonctionne 24 heures sur 24 et dispose d'une cellule de renseignements, extérieurs et intérieurs, ce qui est essentiel pour l'évaluation de risques avant le lancement d'opérations, ainsi que pour la lutte contre le terrorisme et la prolifération. Quant au centre satellitaire de Torrejon, source d'imagerie disponible pour l'Union mais aussi l'ONU, il est en cours de réforme. De plus, la défense européenne repose sur une stratégie commune de sécurité, qui constitue un cadre essentiel dans lequel s'inscrit toute l'action internationale de l'Union, base d'une « Europe-puissance », même si le terme lui-même est récusé par nombre de nos partenaires.

L'Union européenne bénéficie donc, en matière de défense, d'institutions efficaces et de réels moyens capacitaires. Fondée initialement sur l'objectif quantitatif défini au Conseil européen d'Helsinki de décembre 1999, elle tend désormais vers un objectif qualitatif, tourné vers la réaction rapide et basé sur l'interopérabilité et le déploiement rapide des forces engagées. C'est dans ce cadre qu'a été proposé le concept des « groupements tactiques 1 500 hommes », auxquels vingt et un États membres ont décidé de participer, dans un cadre soit national, soit multilatéral.

Cette défense européenne monte également progressivement en puissance sur le plan opérationnel : 450 hommes ont été engagés pour l'intervention en Macédoine, mais près de 2 000 pour l'opération ARTÉMIS au Congo et 7 000 pour la mission ALTHÉA en Bosnie. Les Nations unies traversent une phase difficile dans la mesure où les pays occidentaux participent de moins en moins à leurs opérations de maintien de la paix. L'opération européenne ARTÉMIS, où la France avait la qualité de « nation-cadre », a donc permis d'aider les Nations unies et de favoriser une opération des Nations unies beaucoup plus robuste. D'une façon générale, l'Union européenne développe des relations de travail régulières avec l'ONU, et avec l'OSCE - sur la Moldavie et la Géorgie -, ainsi qu'avec l'Union africaine, notamment sur le Darfour.

L'aspect civilo-militaire est d'une grande importance. En effet, ainsi que le démontre la situation irakienne, la force militaire seule ne suffit pas. La dimension de maintien de l'ordre, de sécurisation, de lutte contre la criminalité organisée accompagne les opérations militaires. Ce type d'action existe ainsi en Bosnie, en Macédoine, et au Congo dans le cadre d'une mission de police de l'Union européenne.

L'Union européenne développe également d'autres domaines comme, en Géorgie, la réforme judiciaire, et de même le COPS a décidé récemment la mise en place d'un nouveau dispositif d'aide à la réforme du secteur de sécurité au Congo. Enfin, les missions de Petersberg sont élargies dans le projet de traité constitutionnel à tout ce qui relève de la démocratisation durable : formation de la police, des forces armées, désarmement et réinsertion.

Qu'en est-il des réactions des États membres de l'Union face à l'émergence d'une véritable défense européenne ? Les Britanniques restent soucieux de maintenir le lien transatlantique, à travers notamment l'accord  « Berlin plus » qui permet à l'Union européenne d'avoir accès aux moyens collectifs de l'OTAN, mais qui risque parfois d'offrir un droit de regard, de cette dernière et des États-Unis, sur l'Union européenne. Les pays neutres ont évolué, notamment à l'occasion de la mission ARTÉMIS qui a légitimé la défense européenne auprès de leur opinion. Quant aux nouveaux États membres, en dépit d'un postulat de départ très atlantiste, ils souhaitent aujourd'hui participer à l'ensemble des développements de la défense européenne. Même si leurs intérêts de politique étrangère restent différents par rapport à ceux de la France, l'implication de l'Union dans ce qui relève de l'ancien espace soviétique est perçue par eux avec beaucoup d'intérêt.

Le projet de Constitution européenne constituera une étape positive pour la défense européenne, car l'Union européenne, renforcée institutionnellement, sera plus crédible en ce domaine. La nomination d'un ministre européen des affaires étrangères doté d'un service diplomatique, qui sera également ministre de la défense, constitue la disposition la plus importante. Aujourd'hui déjà l'action de Javier Solana est reconnue, comme l'a démontrée son intervention dans les Balkans et en Ukraine au nom de l'Union européenne. Il préside les réunions mensuelles du COPS et de l'OTAN, où son influence est grande face au Secrétaire général de l'OTAN. La mise en place de l'Agence européenne de défense a par ailleurs précédé l'adoption du traité constitutionnel, tout comme l'élargissement des missions de Petersberg, ou l'instauration de la clause de solidarité contre les attentats terroristes et les catastrophes naturelles. La Constitution consolidera ces avancées.

Enfin la clause de défense mutuelle, reprise des dispositions du traité de l'UEO, et les coopérations structurées et renforcées permettront à des pays d'aller plus loin ensemble dans le domaine de la défense et constitueront un facteur mobilisateur et d'entraînement pour l'ensemble des partenaires européens.

Je crois que l'on peut être optimiste sur les progrès à long terme de la défense européenne. Les situations de court terme sont parfois difficiles à gérer, mais il est parfois plus facile d'arriver à un accord sur des problèmes concrets que sur de grands objectifs théoriques. D'éventuelles actions de police pourraient être menées dans l'avenir, au Kosovo, voire en Palestine.

M. Alain Richard :

L'Union européenne fonctionne selon un « principe de routine » avec des institutions et des organismes de travail ; par conséquent, le fait d'avoir créé une « routine » en matière de défense est très important. Les institutions permettent une confrontation quotidienne entre vingt-cinq traditions de politique étrangère et de défense différentes et créent une certaine harmonisation. Sur de nombreux sujets, les positions des États membres en matière de politique étrangère se sont notablement rapprochées au cours des vingt dernières années.

Un travers de la vision française de l'Europe consiste à croire que la France doit définir ce que doit être la politique européenne et faire ensuite oeuvre de pédagogie auprès de ses partenaires. La construction d'une politique européenne de défense suppose au contraire un effort d'écoute et de prise en compte de la vision de nos partenaires. Les Britanniques ont ainsi acquis un savoir-faire de « management » des relations intra-européennes qui produit des résultats et dont il convient de s'inspirer.

Un des points susceptibles de réunir un consensus européen est la capacité de l'Union européenne à apporter un soutien à l'organisation des Nations unies. La contribution de l'Union européenne à la crédibilité des opérations de maintien de la paix des Nations unies est essentielle. Une évolution est nécessaire dans la définition, par les États membres, de leur « horizon » de politique étrangère. Les situations sont actuellement très variées entre des États dont la politique étrangère se projette soit à l'échelle mondiale, soit à un niveau strictement régional ou encore, dans la plupart des cas, à un niveau intermédiaire. Le soutien des Européens à l'ONU peut contribuer à élargir l'horizon diplomatique de certains de nos partenaires.

M. André Rouvière :

Une adhésion à l'OTAN pourrait-elle s'effectuer un jour au travers de l'Union européenne, afin de permettre aux États ne souhaitant pas ou ne pouvant pas s'impliquer financièrement de participer à la construction de capacités militaires par le biais de l'Union européenne ? La fonction de ministre de la défense que devrait assurer le ministre des affaires étrangères de l'Union européenne est-elle inscrite comme telle dans le traité constitutionnel ?

Mme Sylvie Bermann :

Le fait pour l'Union européenne, en tant que telle, d'adhérer à l'OTAN ne présenterait pas d'intérêt ; l'objectif stratégique de la France est mieux porté par l'Union européenne que par l'OTAN. La France dispose d'une influence déterminante, certes partagée avec le Royaume-Uni, au sein de l'Union européenne, dont elle ne jouit pas dans les instances de l'OTAN. L'objectif final est celui d'une véritable autonomie de l'Union européenne.

Le terme de ministre de la défense ne figure pas en tant que tel dans le traité, mais c'est bien le rôle que jouera le ministre des Affaires étrangères pour la politique étrangère et de sécurité commune. Il présidera le Conseil des affaires étrangères et les réunions des ministres de la défense, sera l'interlocuteur naturel du Secrétaire général des Nations unies et de l'OTAN et jouera de fait le rôle de ministre de la défense. La position personnelle de Javier Solana, qui sera le premier titulaire du poste, sur l'autonomie de décision de l'Union européenne et son rôle d'acteur global, devrait ajouter à la capacité d'influence de cette fonction.

M. Robert Del Picchia :

Si sa politique de défense se développe, l'Europe aura besoin un jour d'un véritable ministre de la défense. Certains États membres sont réticents à s'engager davantage dans les efforts de défense pour des considérations budgétaires. On observe un consensus sur les objectifs, mais peu de volontarisme s'agissant des efforts budgétaires. Quelles limites peut-on fixer à l'intervention de l'Union européenne alors que les crises se multiplient partout dans le monde ?

M. Hubert Haenel :

Quelle est la position de la France sur la structure et le périmètre du futur service diplomatique européen, au sujet duquel la position des différentes institutions européennes semblent diverger ?

M. Yves Pozzo di Borgo :

Quels sont les critères définis pour l'intervention de l'Union européenne à l'extérieur ? Comment expliquer l'absence d'une intervention européenne au Darfour ?

Mme Hélène Luc :

Il existe un besoin de coopération européenne en matière de défense, mais il faut préserver l'autonomie de décision française pour la défense et la sécurité du territoire. L'Europe doit se garder d'une compétition avec les États-Unis sur l'augmentation des crédits militaires ; elle doit se borner à une conception défensive de son rôle. La guerre d'Irak a été l'occasion de dissensions très importantes, montrant les limites de la convergence entre les politiques étrangères des États membres. Dans ce contexte, la France doit garder la maîtrise de son destin.

M. Philippe Nogrix :

L'Union européenne n'est pas encore sortie d'un état de dépendance à l'égard des États-Unis, lié aux modes de fonctionnement de l'Alliance atlantique. La contribution financière de certains États membres au développement de l'avion de combat américain F35 montre les difficultés rencontrées par les armements européens à l'export. L'Europe souffre également d'un déficit de capacités, notamment pour le transport stratégique. Il est nécessaire d'élaborer une vision prospective pour garantir l'autonomie des capacités de la défense européenne, comme en matière de drones ou dans le dossier Galileo.

Mme Alima Boumediene-Thiery :

Quelle différence sensible marque le traité constitutionnel entre les pouvoirs de l'actuel Haut Représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune et le futur ministre des affaires étrangères de l'Union européenne ? Quelles ont été les suites de l'ébauche de coopération renforcée qu'a constitué le sommet des Quatre qui a réuni en 2003 à Bruxelles la Belgique, la France, l'Allemagne et le Luxembourg ? Enfin, je regrette l'absence totale de l'Europe dans le débat sur le « grand Moyen-Orient ».

Mme Sylvie Bermann :

La question budgétaire est effectivement importante pour la défense européenne et les budgets de défense des États membres sont plutôt orientés à la baisse. L'une des missions de l'Agence européenne de défense est de faire en sorte que la dépense militaire européenne soit plus efficace.

Les critères d'interventions extérieures de l'Union européenne ne sont pas prédéfinis. Ces interventions sont conditionnées par l'intérêt de l'Union européenne face à une situation de crise, par la volonté politique d'intervenir ainsi que par les limites en matière de capacité de projection. Certes l'Afrique, le Proche-Orient et le voisinage oriental de l'Union européenne restent prioritaires. Mais il n'est pas dans la vocation de l'Union européenne de se substituer à l'ONU, ou à l'Union africaine qui s'efforce désormais de régler elle-même ses crises régionales.

Le développement de capacités autonomes de l'Union européenne en matière de défense vise précisément à limiter la dépendance de l'Europe à l'égard des États-Unis et de l'OTAN. L'opération ARTÉMIS au Congo en est l'exemple type. Il est également de la responsabilité morale de l'Europe d'intervenir lorsque des crises se déclenchent dans le monde.

La défense européenne est encore une notion très neuve, ce qui explique qu'elle privilégie d'autres moyens d'actions que le « Hard Power ». Les insuccès rencontrés par les entreprises européennes d'armement à l'export sont souvent dus à la compétition d'offres européennes concurrentes, ce qui a été le cas lors du choix polonais effectué finalement en faveur des avions américains F16.

La capacité en matière de drones fait partie du programme opérationnel de l'Agence européenne de défense. L'accord sur Galileo est un succès pour l'Union européenne, même si son utilisation pour la politique européenne de sécurité et de défense n'est pas encore clairement définie. En matière de transport stratégique, le constat d'un déficit de capacité est également valable au sein de l'OTAN et, pour ce qui la concerne, l'Union européenne devra s'employer à le combler.

Il faut reconnaître que l'action du ministre des Affaires étrangères de l'Union européenne sera limitée si elle ne rencontre pas l'accord des « grands pays ». A cet égard, la guerre d'Irak, qui a interdit toute marge de manoeuvre à Javier Solana, dans la mesure où les principaux États membres n'étaient pas d'accord entre eux, a laissé un traumatisme profond, et les Européens souhaitent éviter la répétition d'un tel scénario.

Le sommet des Quatre, organisé en pleine guerre d'Irak, a été mal perçu, mais plusieurs initiatives prises alors sont en phase de réalisation, notamment l'idée d'un état-major européen, contestée fortement au début par les États-Unis : finalement, une cellule civilo-militaire pouvant générer un centre d'opération est en cours d'installation. Par ailleurs, ce sommet a lancé l'idée très importante d'un collège européen de défense pour diffuser une culture commune dans ce domaine.

Le projet américain de « grand Moyen-Orient » est aujourd'hui beaucoup plus équilibré et plus sage que dans sa version originale et chaque institution conserve le contrôle de sa politique méditerranéenne, notamment l'Union européenne.

La définition des contours du futur service diplomatique fait l'objet d'un conflit entre la Commission et le Conseil. Elle pose la question de la communautarisation de la politique étrangère, voulue de longue date par la Commission, mais que compromet le développement de la politique de défense. La Commission perçoit donc avec beaucoup d'inquiétude la création de ce service diplomatique. La question des quotas pour la nationalité des personnels, posée par les « petits pays » qui ne souhaitent pas être marginalisés dans le processus, avait déjà été soulevée lors de la création de l'Unité politique instituée près du Haut Représentant. In fine, les meilleurs éléments sont restés, indépendamment des questions de nationalité. Il convient d'ailleurs de noter la grande qualité des documents issus de cette unité dont le contenu est très orienté vers la décision et l'action.

Au Darfour, l'Union européenne n'est pas restée inactive ; elle apporte une aide discrète et un appui financier très substantiel (92 millions d'euros) à l'Union africaine dont le rôle, dans cette première opération qu'elle conduit, est prédominant. Les institutions européennes souhaitent d'ailleurs promouvoir la prise en main par l'Union africaine de la gestion de crise sur le continent africain.

M. Alain Richard :

Chaque État membre conserve la maîtrise de sa politique de défense qui repose, en France, sur la dissuasion nucléaire. Mais la question est davantage celle de la capacité française à peser sur les grands dossiers stratégiques mondiaux, en s'y engageant de façon constante et convaincue avec nos vingt-quatre partenaires, avec l'« autolimitation » qu'un tel engagement implique, plutôt qu'en construisant des partenariats sélectifs et de circonstances. L'engagement de la France doit donc être durable et continu si elle souhaite donner à l'Europe la capacité d'être un des éléments-clés de la régulation mondiale.

Une décision d'engagement dans une zone de crise repose à chaque fois sur un jugement d'opportunité qui doit être partagé par les gouvernements. Il existe, de fait, un mécanisme implicite d'abstention constructive, mais, dans certains cas - il s'agit là d'une des limites du multilatéralisme - l'engagement peut se révéler impossible. Le risque militaire, en effet, n'emporte pas seul la décision des États qui considèrent également le risque éthique, dans les cas où ils ont pu avoir de mauvaises expériences lors d'opérations de gestion de crises antérieures.

Les inégalités entre Européens en termes d'équipements sont certes très importantes, mais en matière de fonctionnement des armées et de ressources humaines, les écarts ne sont pas aussi significatifs. Or, les équipements ne sont pas toujours seuls déterminants. Les opérations extérieures nécessitent un engagement de longue durée, très consommateur d'effectifs. À cet égard, les Européens ont raison de conserver des forces nombreuses, qui permettent de tenir durablement sur un terrain, ce que les États-Unis ne sont pas en mesure de faire aujourd'hui. Devant la disparité, en Europe, des niveaux d'engagements financiers en faveur de la défense et de la sécurité, la discussion ne manquera pas d'être développée sur ce thème, comme cela a déjà été le cas lors de la révision des contraintes liées au pacte de stabilité et de croissance.

Sur le plan économique, l'Europe-puissance existe déjà. En matière économique, en effet, les Européens ont déjà développé une mentalité de « résistance » à l'égard des États-Unis. C'est ce qui explique d'ailleurs que le programme Galileo a été décidé essentiellement pour des questions industrielles, bien plus que pour des motifs d'autonomie stratégique.

Mme Sylvie Bermann :

La mise en place d'opérations européennes de gestion de crises ne permet pas de partager seulement le risque militaire, mais également le risque politique ; cette « valeur ajoutée » permise par des opérations européennes est essentielle.

M. Serge Vinçon :

Je donne maintenant la parole au général Jean-Paul Perruche, directeur de l'état-major militaire de l'Union européenne.

Le général Jean-Paul Perruche :

L'état-major militaire de l'Union européenne (EMUE) a été créé par décision du Conseil des chefs d'État et de gouvernement lors du sommet de Nice, en décembre 2000, et il a commencé sa montée en puissance à partir de 2001. Il s'agit de l'unique structure militaire intégrée européenne. Il se compose d'environ 150 personnes constituées pour l'essentiel d'officiers supérieurs. L'EMUE appartient au secrétariat général auprès du Conseil, placé sous la responsabilité du Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune, Javier Solana. Il travaille également sous la tutelle du Comité politique et de sécurité et du Comité militaire de l'Union européenne, instances qui représentent les vingt-cinq États membres de l'Union.

Quelles sont les différentes tâches permanentes de l'EMUE ? Celui-ci est d'abord chargé de doter l'Union européenne d'une capacité d'alerte rapide. Pour ce faire, et grâce à une division « renseignement » alimentée par les informations en provenance des États membres, il établit et met à jour une liste des théâtres de crise potentiels qui est périodiquement soumise au COPS.

L'EMUE procède également à l'évaluation des situations sur ces différents théâtres, en vue d'une planification permettant le cas échéant de soumettre des options stratégiques aux autorités politiques de l'Union européenne. On distingue la planification avancée, fondée sur des scénarios de crise génériques correspondant à une situation-type ne concernant aucun pays donné, et la planification de circonstance qui s'applique pour sa part à une situation bien déterminée, mais qui n'est mise en oeuvre que sur instruction des autorités politiques.

L'EMUE est fortement impliqué dans le processus de développement des capacités militaires nécessaire à la réalisation des objectifs que l'Union européenne s'est fixés, à savoir pouvoir déployer 60.000 hommes sous deux mois de préavis pour une durée d'un an. Un nouvel objectif de capacités militaires adaptées aux situations de crise prévisibles a été établi pour l'horizon 2010. Il met l'accent sur les capacités de réaction rapide, ainsi que de déploiement et de soutien logistique à longue distance. L'EMUE identifie les lacunes et participe aux initiatives des États membres en vue de les combler.

Enfin, l'EMUE a établi de nombreuses relations avec des organisations internationales et des pays tiers. Avec l'OTAN, les relations sont régies par les accords dits « Berlin plus » qui permettent à l'Union européenne de recourir aux moyens de l'OTAN et comportent une clause de disponibilité a priori de ces moyens. Des échanges ont également lieu sur la question des capacités militaires afin d'harmoniser les processus en cours dans les deux organisations. L'EMUE entretient des relations régulières avec les Nations unies et avec l'Union africaine, auprès de laquelle il a détaché un officier de liaison, ainsi qu'avec les pays méditerranéens, les États-Unis, la Russie ou encore le Canada, en vue notamment d'informer ces pays des développements en cours de la politique européenne de sécurité et de défense.

Quelques mots sur les trois opérations menées par l'Union européenne, en Macédoine tout d'abord, puis en République démocratique du Congo et enfin, depuis 2004, en Bosnie-Herzégovine avec la reprise de l'opération de l'OTAN. Cette dernière opération est la plus importante en volume, puisque l'Union européenne déploie 7 000 hommes. Elle constitue une « première », l'Union européenne disposant désormais en Bosnie-Herzégovine de tous les instruments de gestion globale d'une crise, puisqu'elle est présente militairement après avoir mis en place des moyens de soutien politique et économique ainsi qu'une mission de police.

Au vu des conditions de déroulement des opérations achevées ou en cours, on peut, me semble-t-il, parler de succès de la politique européenne de sécurité et de défense.

Chacune des trois opérations s'est caractérisée par la mise en place d'une chaîne de commandement spécifique, l'Union européenne ne disposant d'aucune structure de commandement préexistante. Pour chaque opération, l'Union doit définir une chaîne de commandement et dispose à cet effet de trois possibilités : soit recourir aux moyens de l'OTAN, en application des accords « Berlin plus », ce qui revient à confier le commandement de l'opération à l'adjoint européen du commandant suprême des forces alliées en Europe (SACEUR) ; soit s'appuyer sur une nation-cadre fournissant l'essentiel de la structure de commandement, comme l'a fait la France lors de l'opération ARTÉMIS en République démocratique du Congo ; soit, enfin, recourir au centre d'opération constitué à Bruxelles au sein de l'EMUE. Ce centre d'opération, qui ne sera pas permanent mais pourra être activé sous très faible préavis (moins de 48 heures), devrait être opérationnel dans les prochains mois. En pratique, le centre d'opération de l'EMUE aura plutôt vocation à gérer des crises civilo-militaires et à être activé lorsque le recours aux moyens de l'OTAN ou à une nation-cadre aura été écarté.

Quels sont les avantages et inconvénients respectifs du recours aux moyens de l'OTAN et de l'appel à une nation-cadre ? La mise en oeuvre des accords « Berlin plus » n'est pas exempte de lourdeur, puisqu'il faut coordonner deux organisations internationales - l'OTAN et l'Union européenne - ainsi que leurs États membres. Elle implique également de se conformer à la structure de commandement de l'OTAN qui comporte trois niveaux : stratégique, opératif et tactique. Ainsi, pour l'opération ALTHEA en Bosnie-Herzégovine, l'Union européenne dispose, en dehors du commandement de la force sur le théâtre, d'une cellule de commandement de niveau régional, placée auprès du commandement de l'OTAN à Naples (AFSOUTH) et d'une cellule constituée d'une quinzaine d'officiers européens auprès du quartier général des puissances alliées en Europe (SHAPE) à Mons en Belgique. L'OTAN apporte cependant des moyens de transmission et de communication dont l'Union européenne ne dispose pas en propre. Quant au recours à une nation-cadre, il s'agit d'un concept pertinent et adapté à l'exigence de réaction rapide, un seul pays fournissant l'essentiel des forces et le coeur de l'état-major. Cette solution présente toutefois des limites dès lors que l'opération envisagée est de grande ampleur.

Il est nécessaire, d'une manière générale, de disposer de mécanismes financiers permettant, par un provisionnement budgétaire, de lancer rapidement les opérations sans attendre les contributions des États membres.

Quelles sont les perspectives dans le domaine des capacités militaires de l'Union européenne ? En dehors de la constitution du centre d'opération, l'EMUE s'attache tout d'abord à favoriser une approche globale de la gestion des crises, en mettant en place une cellule civilo-militaire de planification stratégique qui comportera une trentaine de personnes, dont des planificateurs civils. Elle devra être capable, dès les premiers signes d'une crise émergente, de proposer aux décideurs politiques une large gamme d'options intégrant aussi bien les facteurs civils que militaires. Le développement des capacités de réaction rapide constitue une deuxième priorité sous la forme des groupements tactiques de 1 500 à 2 000 hommes, déployables dans un délai inférieur à quinze jours dans le cadre d'un processus de décision accéléré. Enfin, la création de l'Agence européenne de défense a suscité de fortes attentes. Elle devra notamment veiller à éviter les duplications inutiles entraînées par la conduite en parallèle, dans plusieurs pays, d'études, de développements ou de fabrications d'équipements correspondant à des besoins identiques.

Au total, l'Union européenne dispose désormais d'instruments crédibles, qui ont fait leurs preuves. Certes, les capacités d'action européennes rencontrent des limites, mais les moyens mis en place sont en adéquation avec le niveau d'ambition qui a été défini en commun par les Vingt-cinq et sur lequel s'est réalisé un consensus. S'agissant des relations avec l'OTAN, les différences d'approche éventuelles au niveau politique n'empêchent pas une coopération satisfaisante sur les questions militaires.

M. Alain Richard :

Je voudrais souligner l'importance du « civilo-militaire ». Malgré sa faible expérience et l'étendue limitée de ses opérations, l'Union manifeste la capacité de mener ensemble l'intervention politique, le contrôle militaire, la reconstruction et l'aide. Or, c'est là un problème difficile, qui est mal résolu par les États-Unis : ceux-ci ont certes un pouvoir unifié, mais leurs grandes agences sont très cloisonnées, le département d'État et le département de la Défense sont nettement séparés, et le cas de l'Irak a montré les difficultés des États-Unis à coordonner les différents aspects de leur action.

Je voudrais également souligner la rapidité des progrès de la PESD. Rien de tout ce qui vient d'être décrit n'existait il y a sept ou huit ans. Cette situation a des avantages, mais l'existence d'une tradition longue est malgré tout une supériorité. Beaucoup de pays membres appartiennent à l'OTAN depuis cinquante-cinq ans et - à l'exception du Royaume-Uni qui a gardé une autonomie de décision - ont placé dans l'Alliance la quasi-totalité de leurs capacités et de leurs conceptions. L'OTAN continue sur la vitesse acquise. Une coopération institutionnelle avec l'OTAN est donc un point de passage obligé. Il faut agir avec beaucoup de finesse pour que, dans ce contexte, s'affirme néanmoins une culture européenne de défense ; à cet égard, le collège européen de défense sera particulièrement important.

J'ajoute qu'un facteur de dynamisme est l'intérêt professionnel des militaires. Dans le prestige professionnel, la participation à des opérations internationales et à des instances multinationales de commandement compte beaucoup. Beaucoup de ceux qui participent à la construction de l'Europe de la défense ont servi auparavant au sein de l'Alliance. L'Alliance a l'avantage du poids, mais la défense européenne a pour elle la mobilité, la plasticité et la capacité d'adaptation à des situations nouvelles, ce qui montre qu'elle a de l'avenir.

Un problème important demeure dans les deux organisations, c'est la divergence des règles d'engagement des forces : comment ouvrir le feu ? Sans une complète clarification préalable, les opérations sont menacées d'une mauvaise surprise.

M. Hubert Haenel :

Je constate que les militaires font partie des plus « allants » dans la construction de l'Europe. Un collège européen de défense me paraît une nécessité absolue. Tout officier devrait avoir passé une année au moins en commun avec des officiers d'autres pays membres.

Je souhaiterais aussi souligner le rôle des forces de police à statut militaire. Une force européenne de gendarmerie s'appuyant sur cinq pays a été mise en place ; d'autres pays envisagent de se joindre à ce groupe. Ces forces ne sont-elles pas nécessaires pour traiter les aspects civils de la gestion des crises ?

M. Yves Pozzo di Borgo :

La réponse que j'ai reçue sur le Darfour ne m'ayant pas rassuré, je voudrais savoir si vous n'avez pas le moyen de contourner les limites des réponses diplomatiques ?

Mme Hélène Luc :

Je regrette que le Sénat n'ait pas tenu un débat en séance publique sur la défense européenne. Que devons-nous faire pour dégager une politique commune ? Je constate que l'on présente de grands objectifs, mais pas d'orientations politiques. Nous ne disons pas de quelle défense commune nous avons besoin. Les débats sont confinés entre spécialistes, alors que les questions de défense reviennent souvent dans les préoccupations des électeurs. J'ai plusieurs questions à poser. Tout d'abord, quel est votre sentiment sur le retrait des troupes polonaises d'Irak ? Ensuite, que va-t-il se passer en Afghanistan après 2006 ? Pour ce qui concerne l'Europe, comment va-t-on décider des recherches communes sur les armements ? Face au terrorisme, beaucoup d'instruments sont inadaptés. De quels moyens faut-il se doter ? La politique de défense commune découlera aussi des réponses données à de telles questions.

M. Philippe Nogrix :

J'ai été favorablement impressionné par l'exposé du général Perruche, même si je regrette qu'il dispose d'un effectif limité. Les directives politiques ont été évoquées à propos de la planification stratégique de circonstance. D'où viennent ces directives ?

Par ailleurs, qui peut aujourd'hui jouer le rôle de « nation-cadre » ? Enfin, j'ai une question plus générale : la guerre froide étant finie, à quoi sert encore l'OTAN ? Ne serait-il pas temps de quitter cette organisation ?

M. Serge Vinçon :

Je souhaiterais également avoir des précisions sur le rôle de « nation-cadre ». Qui décide ? Y a-t-il une compétition pour jour ce rôle ?

Par ailleurs, les coopérations renforcées pourraient-elles déboucher sur un noyau dur permanent ?

Retrouve-t-on, sur le plan militaire, le problème des quotas par nationalité qui a été évoqué pour l'organisation diplomatique ?

Enfin, les mécanismes financiers ont évidemment une grande importance. Y aura-t-il un jour un budget européen pour financer les opérations de l'Union ?

Le général Jean-Paul Perruche :

Un des enseignements les plus importants des crises est qu'il existe un vrai besoin d'avoir des forces de l'ordre pour des tâches auxquelles les militaires sont mal préparés, même s'ils s'en acquittent lorsqu'il le faut. Les forces ayant cette compétence particulière et un statut militaire répondent donc à une nécessité. D'autres pays envisagent de se joindre à l'initiative lancée à cinq, mais cela suppose pour eux des évolutions internes.

S'agissant du Darfour, les militaires doivent naturellement obéir au politique ! C'est l'Union africaine qui est aux commandes, nous nous efforçons de l'aider et nous avons fait preuve de flexibilité dans ce but, avec l'envoi d'experts qui ont un rôle de conseil et de soutien, tandis que l'Union européenne a apporté un soutien financier important. Aller plus loin supposerait une décision politique.

D'une manière générale, l'Union européenne apporte une valeur ajoutée par rapport à ce que peuvent faire séparément les États membres ; dans certains cas, elle est seule à pouvoir intervenir. La liberté de la France ne s'en trouve pas limitée, puisque les décisions sont prises à l'unanimité. Il n'y a pas de danger d'être contraint d'agir contre notre volonté !

La question sur le retrait d'Irak des troupes polonaises n'entre pas dans ma compétence. En Afghanistan, c'est l'OTAN qui est impliquée dans les opérations ; un minimum d'État de droit a tout de même été restauré, bien qu'il reste beaucoup à faire pour normaliser la situation.

Pour la planification de circonstance, l'EMUE agit à la demande du COPS. Un signal politique est nécessaire, même si nous devons préparer l'information (« planification prudente ») pour pouvoir répondre rapidement aux demandes.

Pour ce qui est des moyens de commandement, des capacités de renseignement et de communication sont nécessaires. Dans le cadre du centre d'opérations activable, nous nous dotons de moyens de communication adaptés.

La question concernant l'OTAN est d'ordre politique et n'est donc pas de mon ressort. Je dirai toutefois que l'OTAN reste une réalité militaire. Les Européens ont développé dans ce cadre une culture commune, ce qui constitue un atout. Et c'est bien le lieu où les Européens travaillent avec les Américains lorsque ceux-ci commandent. L'existence de l'OTAN n'est pas contradictoire avec l'existence d'une capacité propre des Européens : l'Union et l'OTAN sont en réalité complémentaires. On ne doit pas les opposer, chacun ayant sa raison d'être. Plus l'Union développera ses capacités propres, plus elle sera un partenaire intéressant et influent.

S'agissant des coopérations renforcées et d'éventuels « noyaux durs », les dispositions du traité constitutionnel ne soulèvent pas de difficultés.

Pour ce qui est des « nations-cadres », cinq pays ont aujourd'hui la capacité d'avoir un quartier général stratégique et donc de jouer ce rôle : ce sont les quatre plus grands pays de l'Union et la Grèce. La « nation-cadre » doit fournir le noyau dur des forces : c'est la limite de ce concept.

En ce qui concerne le financement, il était auparavant assuré entièrement au cas par cas ; aujourd'hui, un provisionnement de 10 millions d'euros permet de financer le début d'opérations. C'est un premier pas.

Mme Sylvie Bermann :

Sur ce dernier point, je voudrais préciser que le Royaume-Uni reste par principe opposé à un financement par le budget européen, que souhaite au contraire la France.

Sur l'OTAN, soyons clairs : dénoncer ce traité serait tuer la politique européenne de sécurité et de défense. Le contrat entre Français et Britanniques pour le lancement de la défense européenne était en effet la complémentarité entre l'OTAN et l'Union européenne dans le domaine militaire. Le risque aujourd'hui serait qu'une crise de croissance de la politique européenne de sécurité et de défense et une crise existentielle de l'OTAN se conjuguent. Les Américains semblent ne plus vouloir utiliser l'OTAN pour des opérations militaires et avoir la tentation de la transformer en forum politique.

M. Serge Vinçon :

Je donne maintenant la parole à M. Jacques Bayet, directeur à l'Agence européenne de défense.

M. Jacques Bayet :

Un mot tout d'abord sur la genèse de l'Agence et son contexte.

Il y a d'abord eu les travaux de la Convention fin 2002, et en particulier ceux du groupe présidé par Michel Barnier qui, comme on dit en aéronautique, a « ouvert le domaine ».

Puis la présidence grecque, dont il faut souligner le rôle très actif dans le domaine de la défense, et le Conseil européen de Thessalonique, qui a pris une décision de caractère clairement politique puisque aucun groupe préparatoire du Conseil n'avait travaillé en amont à la définition de cette Agence. En fait, à l'issue de Thessalonique, seul le champ d'action de la future Agence était défini : développement des capacités de défense, de la recherche, des acquisitions et de l'armement. Tout le travail de conception restait à faire !

Sous présidence italienne, en novembre 2003, le Conseil a pris la décision de créer l'Agence et, simultanément, de créer une équipe de mise en place, l'Agency Establishment Team. Celle-ci a débuté ses travaux le 16 février 2004 ; elle devait remettre ses propositions fin avril, pour permettre aux diverses instances européennes de mettre au point l'action commune qui est la base juridique de l'Agence. Saisissant raccourcissement du temps : il fallait créer en deux mois et demi cette Agence dont on parlait depuis vingt-cinq ans !

Les positions de départ étaient assez éloignées entre les tenants d'une agence se limitant à « prodiguer des conseils et coordonner » et les partisans d'une agence ayant de réels moyens d'action. Et pourtant, le 12 juillet 2004, le texte de l'action commune qui créait l'Agence européenne de défense, concrétisant ainsi la décision des chefs d'États et de gouvernements de l'Union prise à Thessalonique en juin 2003 était publié au Journal officiel.

L'année 2003 a été une année charnière pour la politique européenne de sécurité et de défense, avec :

- les deux opérations de l'Union ARTEMIS et CONCORDIA ;

- les décisions politiques de créer l'Agence et la cellule de planification ;

- en décembre, la « Stratégie européenne de sécurité » proposée par Javier Solana et adoptée par le Conseil européen ;

- la communication de la Commission européenne du 11 mars intitulée « Vers une politique de l'Union européenne en matière d'équipements de défense ». L'intérêt de cette communication tient, d'une certaine façon, à la reconnaissance de la spécificité de l'industrie de défense ;

- l'étude du transfert des activités du Groupe d'armement de l'Europe occidentale (GAEO) vers la future agence de l'Union européenne.

Quelles sont les fonctions de l'Agence ? Dans les textes, la mission de l'Agence est de « soutenir les États membres dans leur effort d'amélioration des capacités de la défense européenne en appui de la politique européenne de sécurité et de défense, actuelle et comme elle évoluera dans le futur ». Constatant qu'aujourd'hui l'Europe dépense collectivement 160 milliards d'euros par an pour sa défense, avec un mauvais retour sur investissement, on peut en quelque sorte définir le rôle de l'Agence comme étant d'« aider l'Europe à améliorer sa performance globale en matière de défense ». De fait, à l'échelle européenne, nous faisons face à deux types de fragmentation :

- la classique fragmentation de l'offre et de la demande, chacun agissant à une échelle nationale plutôt qu'européenne. Conception des besoins militaires, développement des programmes, recherche et technologie restent nationaux et sont majoritairement attribués à des sociétés nationales dans un marché de défense européen qui reste largement nationalisé ;

- la fragmentation du processus. Il existe des processus nationaux sophistiqués pour préparer le futur, pour identifier, de manière interactive, les besoins futurs, pour planifier les efforts de recherche et technologie et les programmes d'armement. Mais rien de tout cela n'existe au niveau européen.

Aussi, une autre manière d'exprimer les responsabilités de l'Agence serait de dire qu'elle a été créée pour aider l'Europe à progresser dans la cohérence, que ce soit entre États membres, ou entre les différentes fonctions qui entrent dans son champ de responsabilité. Pour cela, l'Agence est organisée en quatre grands domaines :

- une division « Capacités », dont l'un des objectifs sera de parvenir à des besoins militaires harmonisés ;

- une division « Armements », qui devra ensuite transformer ces besoins en programmes. Cette phase, certainement délicate, car elle est source d'enjeux économiques, devra être traitée de façon pragmatique quand elle se présentera. L'Agence devra offrir aux États membres, pour les programmes en coopération, l'ensemble des outils nécessaires et aura vocation à héberger les équipes de programmes. Cette division devra en outre traiter des aspects normatifs, et s'appuiera sur les activités du GAEO pour la base d'évaluation et de test (en fait les centres d'essais) ;

- tout ce processus s'appuiera sur la division « Recherche et Technologie » ; ses membres auront à connaître et à coordonner les activités de recherche, que celles-ci soient réalisées dans l'Agence, dans les programmes de la Commission (programme cadre de recherche et développement ou le futur programme de recherche pour la sécurité) ou bien dans les États membres. Elle pilotera également la coopération en matière de recherche et technologie entre États et assimilera les activités de la cellule recherche de l'Organisation de l'armement de l'Europe occidentale (OAEO) ;

- enfin, la division « Marché et Industrie de défense » aura la lourde tâche de « contribuer à la création d'un marché européen des équipements de défense ». Ses principaux interlocuteurs seront la Commission pour les aspects réglementaires, l'industrie, et naturellement les États membres. Cette division devrait également être chargée de la diffusion des idées issues des réflexions dans le cadre de la LoI et du monitoring de l'industrie de défense.

Enfin, une division « Administration » assure l'ensemble du soutien (personnels, finances, infrastructure, sécurité, informatique, contrats, etc.).

Où en est l'Agence aujourd'hui ? L'Agence avait moins de 10 personnes fin 2004. Elle devrait compter un peu moins de 80 personnes mi-2005. Le budget 2005 est d'environ 21 millions d'euros, dont 5 millions d'euros pour la mise en place initiale de l'Agence et un budget opérationnel de 3 millions d'euros. L'Agence dispose d'une pleine personnalité juridique et peut donc passer des contrats. Bien qu'insérée dans le dispositif institutionnel (l'Agence reçoit ses grandes orientations du Conseil et agit dans un cadre financier triennal, décidé par le Conseil), l'Agence n'est pas un organe du secrétariat général du Conseil, même si son chef est le Secrétaire général/Haut représentant. Elle a ses propres règles financières, ses propres statuts pour ses personnels, et ses propres « privilèges et immunités ».

Quelques mots sur les relations avec les organisations existantes :

- l'Organisation de coopération conjointe pour l'armement (OCCAR) : aujourd'hui, même si tout n'est pas tout à fait consolidé, on peut considérer que l'OCCAR agira naturellement en aval de l'Agence pour mener la phase d'acquisition ;

- la LoI (letter of Intent) : l'Agence devra aider à rapprocher les réglementations nationales en s'inspirant des travaux réalisés dans le cadre de la LoI ;

- l'OTAN : les relations avec l'OTAN s'effectueront via les mécanismes existants. Et en particulier, via ce que l'on appelle le CDM « capability development mechanism », qui concerne le développement des capacités, ainsi que le groupe capacités OTAN/UE ;

- la Commission : membre du comité directeur sans droit de vote, elle sera bien évidemment un partenaire de l'Agence pour tout ce qui concerne le marché, l'industrie et la recherche et technologie ;

- enfin, concernant le GAEO et l'OAEO, il n'appartient pas à l'Agence d'intervenir sur le devenir de leurs activités. En revanche, l'Agence va progressivement mettre en place ses propres structures, qui assimileront certains des éléments du GAEO et de l'OAEO, avec le souci d'assurer la continuité des activités dans les différents domaines. Il s'agit de coordonner au mieux les institutions afin d'assurer une transition sans perte de valeur. Le GAEO va disparaître en juin 2005 ; un plan d'action sera prochainement proposé aux États pour la reprise par l'Agence des activités de l'OAEO.

Quelle est la différence avec le passé ? Je crois qu'il convient de revenir sur quelques caractéristiques de ce nouvel outil. Tout d'abord, c'est une Agence placée au coeur du dispositif. L'Agence fournit le cadre permanent dans lequel les États membres peuvent interagir :

- d'une part, en s'appuyant sur des groupes de travail ponctuels, composés d'experts des États membres, se réunissant à Bruxelles pour favoriser une réelle osmose entre ces groupes et les membres de l'Agence ;

- d'autre part, en proposant au comité directeur, normalement composé des ministres de la Défense, de réelles orientations, au travers du programme de travail de l'Agence.

L'Agence se situe ainsi au carrefour des processus de type top-down, en transmettant la volonté et l'impulsion politiques, et de type bottom-up, en s'appropriant et en faisant fructifier les bonnes idées qui émergent de processus existants, comme les groupes ECAP (European capabilities action plan) sur les lacunes capacitaires, dont une bonne partie sera reprise par l'Agence.

Deuxièmement, elle apporte un mode de management différent. Le comité directeur est présidé par le Secrétaire général/Haut représentant, Javier Solana, qui est le chef de l'Agence. Le comité directeur vote à la majorité qualifiée (avec toutefois la possibilité pour un État membre d'un « frein d'urgence » ou emergency break), ce qui est un élément tout à fait novateur, qui donne au comité directeur et à l'Agence de réels moyens d'action, ce que ne permettait pas dans le passé le vote à l'unanimité. De plus, l'agence fonctionnera sur un mode « matriciel », conjuguant toutes les compétences sur chacun des sujets étudiés au sein d'équipes intégrées. Le pilotage des activités est fait par le Management Group, composé de tous les directeurs.

Enfin, elle apporte des outils nouveaux. Un autre élément tout à fait novateur est le principe de la géométrie variable. C'est à dire la possibilité, pour des groupes d'États membres, de développer au sein de l'Agence des projets ad hoc, c'est-à-dire des coopérations à la carte, comme cela se fait depuis des décennies dans les coopérations bilatérales. De plus, l'Agence dispose d'un budget opérationnel qui, même modeste (3 millions d'euros pour 2005), lui donne des moyens d'initiative, comme le développement d'outils communs, en particulier pour l'analyse opérationnelle, pour des études de pré-faisabilité, pour examiner certaines technologies émergentes, et enfin pour lancer des études ponctuelles d'intérêt général. Ce montant peut paraître modeste au regard des enjeux. En fait, l'Agence doit agir comme un « impulseur » et il faudra compter sur l'effet de levier pour mesurer l'influence réelle de l'Agence.

Où sommes-nous et où allons-nous ? L'Agence démarre. Tout d'abord, elle doit :

- développer la bonne culture d'entreprise, tournée vers l'extérieur, concentrée vers les résultats ;

- surmonter rapidement une foule de problèmes administratifs, essentiellement liés à son statut particulier ;

- avancer et produire quelques succès rapides pour garder la confiance des États membres.

Elle met en oeuvre, dès 2005, un programme de travail ambitieux, alors qu'elle est encore en pleine phase de construction. En particulier, elle a déjà lancé quelques « projets phares », sur notamment les drones, les véhicules blindés légers et le marché des équipements de défense.

Son succès ne se mesurera pas en termes de nombre de papiers produits et agréés. Son succès se mesurera en changements de comportement pour aborder les problèmes de défense en Europe, et en particulier de nouvelles relations entre les différents acteurs. Enfin, le succès de l'Agence repose sur le soutien des États membres. Ce qui veut dire qu'il faut accepter, non pas seulement intellectuellement mais instinctivement, que les opérations européennes seront celles dans lesquelles nos forces armées seront le plus probablement engagées dans le futur. Ce qui veut dire aussi accepter l'idée que nous devons désormais et de plus en plus combiner nos efforts et nos talents, et en particulier dans le cadre de l'Agence. Enfin, pour conclure, il appartient aux États membres de mettre désormais la dimension européenne au coeur de la réflexion et de la planification.

M. Alain Richard :

Il s'agit d'un sujet difficile, comme le montrent les insuccès antérieurs. Une politique vraiment commune dans ce domaine, c'est l'ascension de la face Nord.

Il y a une contradiction entre les pays membres producteurs - qui sont six - et tous les autres, qui sont seulement acheteurs et ont un raisonnement de consommateur mondial. Les uns et les autres n'ont pas la même logique. On a critiqué la Pologne de ne pas avoir « acheté européen », mais on pourrait faire la même critique à 12 ou 13 autres pays membres, dont des pays fondateurs comme la Belgique ou les Pays-Bas. Les pays producteurs doivent de leur côté apprendre à faire jouer la concurrence, y compris avec leurs propres producteurs, ce que la France n'a pas encore fait, à la différence du Royaume-Uni.

En outre, il faut des engagements financiers durables. À l'échelon national, on peut gérer dans certaines limites un manque de continuité. À l'échelon européen, la continuité est indispensable : un pays qui ne respecte pas ses engagements compromet l'effort de tous les autres.

J'ai été intéressé par l'introduction du vote à la majorité qualifiée dans le fonctionnement de l'Agence. On voit bien que, même dans les domaines de souveraineté, l'opposition entre unanimité et majorité qualifiée n'est plus aussi tranchée qu'autrefois.

Il faudra également désincarcérer la recherche militaire en Europe. L'Union a des dotations importantes et des programmes de recherche, mais ceux-ci sont fermés à tout ce qui est d'intérêt dual. Plusieurs facteurs contribuent à cela : d'abord l'influence des lobbies scientifiques, mais aussi des blocages politiques et aussi le dualisme entre producteurs et acheteurs. L'Agence aura un grand mérite si elle obtient que l'Union prenne la mesure de l'importance de la recherche duale. Aux États-Unis, le problème est réglé : la recherche militaire a au contraire la primauté car les financements passent par elle. Ainsi, le GPS a été financé par le Pentagone, alors que le financement de Galileo est purement civil. Nous sommes dans la situation inverse des États-Unis, ce qui d'ailleurs fausse les comparaisons. Il faut dire que 90 % de la recherche militaire en Europe est assurée par trois pays, et 80 % par deux d'entre eux. Le non-engagement des autres est un grave problème.

M. Jacques Bayet :

La dualité des producteurs et des acheteurs est assurément une difficulté importante. Les évolutions nécessaires ont une dimension politique : la création de l'Agence montre que les acteurs politiques ont bougé. Elles ont aussi une dimension réglementaire : après la LoI, d'autres avancées sont à faire. Enfin, elles ont une dimension économique : là aussi, les acteurs ont bougé avec l'avènement d'entreprises multinationales en Europe. Il faut parvenir à ce que les acteurs de ces trois évolutions, qui ne sont pas les mêmes, bougent ensemble.

La question de la sécurité d'approvisionnement est également importante : quel niveau de dépendance acceptons-nous entre États membres et vis-à-vis de l'extérieur ? Dans les choix faits par la Pologne, ce n'est pas l'Europe qui a perdu face aux États-Unis, puisqu'en réalité les Européens se sont combattus entre eux ! L'affaire du Joint Strike Fighter me paraît plus préoccupante : certains pays européens ont engagé des dépenses considérables avec un retour sur investissement aléatoire, avec le risque d'assécher les capacités de développement de l'aéronautique militaire et même civile.

M. Alain Richard :

Un mot sur le problème de la possession en commun de biens de défense et sur l'emploi de tels biens. Pour les États peu peuplés, il s'agit d'une approche naturelle, mais absolument pas pour les plus grands États et notamment pour la France.

Je vais prendre un exemple de ce problème. Depuis quinze ans, le Royaume-Uni a accès aux missiles de croisière américains avec une génération de décalage. Il y a dix ans, les Britanniques ont pris le risque de faire un missile de croisière avec la France : c'est désormais un domaine de dépendance mutuelle. Or, le premier emploi de ce missile a eu lieu en Irak.

M. Hubert Haenel :

Quid du nucléaire ?

M. Alain Richard :

On n'en parle pas !

Pour revenir à la question des antagonismes à surmonter, je voudrais souligner la nécessité d'associer les États les moins peuplés à la définition de la stratégie de sécurité. Il faut parvenir à une vision commune à long terme pour orienter la recherche et préparer les évolutions de l'industrie. Si les États moins peuplés sont associés à cet effort, alors ils se sentiront partie prenante et en accepteront les conséquences.


* 1Cette réunion s'est tenue en commun avec la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées et les sénateurs membres de l'Assemblée de l'Union de l'Europe occidentale.