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Réunion de la commission des affaires européennes du jeudi 14 mai 2009




Questions sociales et santé

L'Europe sociale, état des lieux et perspectives

Rapport d'information de M. Richard Yung

Au cours des dernières années, notre commission a examiné à plusieurs reprises des textes ayant trait à la dimension sociale de la construction européenne. Je pense à des propositions relatives au temps de travail, au fonds d'ajustement à la mondialisation, à la lutte contre les discriminations, au congé parental ou, plus récemment, au comité d'entreprise européen. Je songe également aux services sociaux d'intérêt général, dont nous avons également débattus il y a quelques semaines en séance publique.

Si nous avons ainsi discuté, dans les années passées, de propositions européennes intervenant dans le domaine social, jamais jusqu'alors nous n'avons appréhendé l'Europe sociale dans sa globalité. Or, l'intervention de l'Union européenne en matière sociale fait l'objet d'une attente forte des citoyens européens comme l'a révélé le non au traité constitutionnel. Cette attente se trouve encore renforcée aujourd'hui du fait de la crise.

C'est pourquoi je vous propose de dresser un bilan des réalisations de l'Union européenne en matière sociale. J'évoquerai ensuite, les difficultés rencontrées, au point d'entendre parfois dire que l'Europe sociale serait en panne, comme en témoigne l'échec du sommet social organisé à Prague le 7 mai dernier. Je rappelle que la Confédération européenne des syndicats a refusé de signer la déclaration finale adoptée au terme de ce sommet, estimant qu'elle était trop générale et creuse. J'aborderai, enfin, les perspectives qui s'offrent à l'Union européenne.

I - UNE CONSTRUCTION LENTE AUX ACQUIS INDÉNIABLES

1. La construction progressive de l'Europe sociale

Les questions sociales sont d'autant plus fondamentales qu'elles façonnent véritablement la structure de nos sociétés. Elles concernent des questions essentielles pour nos citoyens : la famille, l'emploi, le logement, le niveau de vie, la santé. En fin de compte, on peut dire qu'elles sont consubstantielles à l'identité nationale. Ceci explique sans doute, pour partie, les difficultés que rencontrent les États membres à s'accorder sur ces questions.

La notion d'Europe sociale est, en effet, d'autant moins évidente à appréhender que les États membres s'appuient sur des traditions différentes en la matière. Trois viennent immédiatement à l'esprit en ce qui concerne ce que l'on pourrait appeler la vieille Europe : le modèle bismarckien, celui de Beveridge et sa déclinaison dite universaliste ou modèle scandinave.

Cette pluralité de références limite toute harmonisation sociale communautaire. Elle induit plus un travail de coordination des différents régimes, en vue de garantir la spécificité de ceux-ci tout en facilitant la mobilité des travailleurs. Chaque système national de protection sociale est, en effet, non seulement financé selon des modalités différentes mais offre également un niveau de prestations particulier. Aussi n'est-il pas envisageable d'aboutir à un système de protection sociale à l'échelle de l'Union européenne. La protection sociale demeure l'apanage des États membres. Ces derniers ne sont pas disposés à renoncer à leur autonomie en la matière.

Aux différences « philosophiques » s'ajoute la question de la mise en oeuvre de cette politique, tant celle-ci varie d'un État membre à l'autre. Le principe de subsidiarité prend, dans ce domaine, tout son sens.

Conjuguée à une situation économique assez favorable lors des premières années de la Communauté économique européenne et à une faible mobilité des personnes, cette diversité des traditions justifie à l'origine une certaine timidité en matière sociale. Le traité de Rome ne prévoit de mesures contraignantes qu'en matière de lutte contre les discriminations et n'envisage qu'une concertation entre États membres en vue d'améliorer les conditions de travail, la sécurité au travail ou la formation professionnelle.

Les ralentissements économiques observables à partir de 1974 modifient progressivement cette vision optimiste des rapports sociaux. Il n'est, à cet égard, pas étonnant d'observer que le premier programme social communautaire date de 1974. L'Acte unique européen permet en 1987 de franchir une nouvelle étape en prévoyant l'adoption, à la majorité qualifiée, de normes européennes destinées à protéger les travailleurs, notamment dans le domaine de la sécurité au travail. Sous l'impulsion de Jacques Delors, l'ambition des promoteurs de l'Acte unique est de concilier approfondissement de l'intégration économique et développement d'un véritable modèle social européen.

Les objectifs généraux en matière sociale de la Communauté sont récapitulés au sein de la Charte des droits sociaux fondamentaux des travailleurs, dite Charte sociale, adoptée en 1989 sous la forme d'une déclaration. Elle est, avant tout, considérée comme un instrument politique contenant des "obligations morales" visant à garantir le respect de certains droits sociaux. Ces droits concernent le marché du travail, la formation professionnelle, la protection sociale, l'égalité des chances, la santé et la sécurité au travail. Elle contient également une demande expresse adressée à la Commission pour que celle-ci présente des initiatives visant à traduire le contenu de la Charte sociale dans des actes législatifs. La Charte sociale va servir de matrice à un certain nombre de programmes d'action et de propositions législatives. Les dispositions de ce texte sont reprises en 2000 au sein de la Charte des droits fondamentaux, proclamée à Nice.

Le traité de Maastricht, même s'il met en avant le principe de subsidiarité, comporte un protocole sur la politique sociale. Avec le traité d'Amsterdam en 1997, la question de l'emploi devient « d'intérêt communautaire ». Ce traité pose également comme objectif la lutte contre l'exclusion sociale et toutes les formes de discrimination.

Au-delà des traités, la stratégie de Lisbonne adoptée en 2000 est censée jouer un rôle important dans le développement de l'Europe sociale, en fixant notamment comme objectif le plein-emploi à l'horizon 2010 et la modernisation du modèle social européen.

Parallèlement à l'affirmation de cette volonté politique, l'Union européenne s'est dotée d'outils destinés à faciliter son action dans le domaine social.

En ce qui concerne le processus de décision, l'Union européenne a ainsi mis en place des instruments spécifiques qui viennent compléter les outils juridiques traditionnels - c'est-à-dire les directives, règlements et recommandations, même s'il convient d'observer que les directives sont généralement privilégiées en matière sociale.

Il s'agit, d'une part, de l'établissement d'un dialogue social au niveau européen. Il a permis aux partenaires sociaux de jouer un rôle croissant dans l'élaboration de la politique sociale européenne. En vertu du protocole sur la politique sociale intégré au traité de Maastricht, la Commission européenne doit en effet obligatoirement, avant de proposer un texte dans le domaine social, les consulter sur l'orientation possible que pourrait prendre celui-ci. Elle doit également les consulter sur le contenu des propositions qu'elle élabore en matière sociale. Par ailleurs, les partenaires sociaux se sont vus accorder la possibilité de conclure entre eux des accords, désignés sous le nom d'accords-cadres, qui sont ensuite transposés par la Commission sous la forme de directives. Dans les années 1990, les partenaires sociaux ont ainsi négocié trois accords-cadres : en 1995 sur le congé parental ; en 1997 sur les contrats de travail à temps partiel ; et en 1999 sur les contrats de travail à durée déterminée. Cette association des partenaires sociaux aux initiatives de la Commission a ainsi permis d'obtenir de réelles avancées en matière sociale et de faciliter la mise en oeuvre des politiques sociales européennes au niveau national.

L'Union européenne a, d'autre part, élaboré des instruments de soft law afin de lui permettre d'influer sur des questions d'intérêt commun, mais sur lesquelles elle ne dispose théoriquement pas de compétences pour intervenir. Je rappelle en effet qu'en matière sociale, l'Union européenne ne dispose que d'une compétence d'appui ou, au mieux, d'une compétence partagée avec les États membres. C'est pourquoi l'Union européenne a développé la méthode ouverte de coordination. Cette méthode de travail permet à l'Union européenne de fixer des orientations communes à l'ensemble des États membres, assorties d'un calendrier pour réaliser des objectifs à court, moyen et long terme. Elle favorise ainsi la convergence des politiques, tout en respectant les spécificités nationales, puisque chaque État membre est chargé d'élaborer son propre programme de réformes, en tenant compte des indicateurs fixés au niveau européen. Cette méthode est utilisée dans divers domaines sociaux : l'emploi (1997), l'inclusion sociale (2000), les retraites (2001), les soins de santé, la modernisation de la protection sociale (2002), ainsi que l'éducation et la formation (2002).

Outre ces instruments décisionnels spécifiques, l'Union européenne a créé des outils d'aide financière afin d'appuyer ses actions et celles des États membres dans le domaine social. Sur ce point, j'évoquerai les deux principaux fonds : le fonds social européen et le fonds d'ajustement à la mondialisation, même si les autres fonds structurels ont bien évidemment des incidences sociales.

Le fonds social européen a été créé par le traité de Rome en 1957. Il était, à l'origine, destiné à appuyer la mobilité géographique et professionnelle des travailleurs. Il constitue désormais le principal instrument financier de l'Union européenne pour la mise en oeuvre de la stratégie européenne pour l'emploi. A ce titre, il cofinance principalement des projets ayant pour but d'améliorer la capacité d'adaptation des travailleurs et des entreprises, de renforcer l'accès à l'emploi, en particulier des personnes défavorisées, d'accroître le capital humain ou de lutter contre les discriminations. Le fonds est doté de 75 milliards d'euros pour la période 2007-2013, dont plus de 5 milliards devraient être attribués à la France.

Le fonds européen d'ajustement à la mondialisation, est peut-être, quant à lui, le plus emblématique en ces temps de crise. Créé en décembre 2006, il apporte une aide aux travailleurs venant de perdre leur emploi au sein de secteurs économiques bouleversés par la modification des structures du commerce mondial induites par la mondialisation, dès lors que ces licenciements ont des incidences négatives importantes sur l'économie régionale ou locale. Doté de 500 millions d'euros pour la période 2007-2013 et permettant un cofinancement communautaire à hauteur de 50 %, ce fonds a jusqu'ici été sous-utilisé en raison de conditions d'octroi et d'utilisation par trop drastiques. Sa récente réforme, portant notamment le cofinancement à 65 % et le transformant en outil de réponse à la crise, devrait permettre à l'Union européenne d'intervenir en matière de reconversion des salariés licenciés dans le cadre de restructurations économiques.

2. L'acquis communautaire en matière sociale

L'acquis communautaire en matière sociale est constitué de près de deux cents textes normatifs. Ils concernent la libre circulation, l'égalité entre les hommes et les femmes, le droit du travail - qu'il s'agisse des droits individuels ou collectifs ainsi que du domaine de la santé-sécurité - et la lutte contre les discriminations.

La libre circulation des travailleurs est principalement envisagée au travers de la coordination des régimes de sécurité sociale. Le règlement adopté en 1971 laisse aux États le droit de déterminer les types de prestations et leurs conditions d'octroi. En revanche, il impose certaines règles et principes afin de garantir que l'application des différents systèmes nationaux ne lèse pas les personnes qui exercent leur droit à la libre circulation. La révision de ce texte en 2004 étend désormais les dispositions initiales à tous les ressortissants communautaires couverts par la législation de sécurité sociale d'un État membre et non plus seulement aux seules personnes faisant partie de la population active. Le nouveau texte permet, en outre, de maintenir pour un certain temps (trois mois extensibles jusqu'à un maximum de six mois) le droit aux prestations de chômage pour la personne qui se rend dans un autre État membre afin d'y chercher un emploi.

L'accord obtenu en juin 2008 sur le travail intérimaire illustre également les avancées communautaires en matière de droit du travail. Le texte, dont la première rédaction a été présentée en 2002, généralise le principe de non-discrimination pour les travailleurs intérimaires. Les règles en matière de temps de travail, de rémunération et de formation professionnelle doivent être au moins équivalentes à celles applicables aux salariés de l'entreprise utilisatrice. Les États membres ne peuvent déroger au principe de non-discrimination que si la mission de l'intérimaire est d'une durée inférieure à douze semaines et si les partenaires sociaux ont donné leur accord.

La lutte contre les discriminations figure également parmi les priorités de la Communauté européenne en matière sociale. Le traité de Rome posait en effet le principe de l'égalité entre les hommes et les femmes. Cinq directives ont donc été adoptées sur son fondement à partir de 1975 afin de garantir l'égalité de rémunération, l'égalité de traitement au travail et l'égalité en matière de sécurité sociale. A partir du traité d'Amsterdam de 1997, l'Union européenne est également intervenue à plusieurs reprises pour combattre les discriminations fondées sur le sexe, la race, l'origine ethnique, la religion, les convictions, le handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle. Différentes directives ont été adoptées sur ces sujets. En droit français, ce corpus juridique communautaire s'est, par exemple, traduit par la mise en place de la haute autorité de lutte contre les discriminations (HALDE) ou l'allègement de la charge de la preuve pour la victime.

L'Union européenne s'est également attachée ces dernières années à tenter de définir les contours d'un modèle social européen, fondé sur le concept de flexisécurité. Celui-ci allierait, d'une part, fluidité du marché du travail et, d'autre part, sécurité de revenu et de protection sociale. Le principe sous-jacent est celui d'une gestion partagée des risques, ceux-ci ne pouvant être assumés uniquement par le travailleur individuel. L'adoption en 2007 d'un livre vert sur le sujet s'inscrit dans le cadre de la stratégie de Lisbonne. La mise en avant des expériences néerlandaise, espagnole ou autrichienne dénote néanmoins une volonté de ne pas privilégier un alignement sur le seul exemple scandinave.

II - L'EUROPE SOCIALE EN PANNE ?

1.  Une paralysie croissante

Depuis quelques années, l'adoption de nouvelles dispositions en matière sociale apparaît cependant de plus en plus délicate. Seule une petite minorité d'États, au nombre desquels la France, souhaite véritablement avancer en matière sociale.

La Commission européenne rencontre des difficultés croissantes à élaborer de nouveaux textes susceptibles de recueillir un consensus entre les États membres. En outre, il n'est pas rare que certains États membres mettent en avant l'application du principe de subsidiarité lorsque des propositions en matière sociales sont présentées. L'âpreté des négociations concernant la révision ou l'adoption de certaines directives en est l'illustration. Je souhaiterais évoquer trois exemples.

Le cas de la directive relative au temps de travail est sans doute le plus emblématique. Les États membres ont souhaité réviser la directive de 1993 à la suite de plusieurs arrêts de la Cour de justice. Ceux-ci assimilaient les périodes de garde des médecins à du temps de travail, ce que ne prévoit pas la directive de 1993. Les débats au Conseil, puis entre le Parlement européen et le Conseil, se sont cristallisés sur la question de la suppression de la dérogation qui avait été inscrite dans la directive de 1993 à la demande du Royaume-Uni (clause dite d'opt-out) et qui permet aux États qui le souhaitent de ne pas appliquer la durée maximale du travail de quarante-huit heures. Et il a été impossible jusqu'ici de dégager un accord entre le Conseil et le Parlement européen.

L'absence d'avancée notable sur la proposition de directive relative à la portabilité des droits à pension complémentaire est également assez révélatrice des blocages qui se multiplient en matière sociale. Ce texte, présenté en octobre 2005, a pour objet de réduire les obstacles à l'acquisition par les travailleurs migrants de droits à pension complémentaire auprès des régimes de retraites d'entreprises du pays d'accueil. L'harmonisation des régimes de sécurité sociale montre ainsi clairement ses limites.

Des difficultés se font également jour en ce qui concerne la révision de la directive destinée à améliorer la santé et la sécurité des travailleuses enceintes, accouchées ou allaitantes. Cette révision, qui vise à porter la durée du congé de maternité à dix-huit semaines, tout en recommandant aux États membres de verser aux travailleuses l'intégralité de leur salaire pendant la durée de celui-ci, fait l'objet d'une opposition entre le Conseil et le Parlement européen. La commission des droits de la femme et de l'égalité des genres du Parlement européen s'est en effet prononcée en faveur d'une extension du congé de maternité à vingt semaines et a requis le principe d'un congé de paternité obligatoire de deux semaines. Face aux risques de dissension entre le Conseil et le Parlement européen si le rapport de la commission des droits de la femme était adopté en l'état par le Parlement européen, les députés européens du PPE ont demandé le report de l'examen de cette proposition de directive, prévu en séance plénière au mois de mai. Les discussions ne devraient donc reprendre sur ce texte qu'à l'automne, après le renouvellement du Parlement européen.

Les acquis symboliques de ces dernières années, notamment en matière de lutte contre les discriminations, comme les blocages observés sur certains textes préconisant une harmonisation plus poussée, tendent à démontrer que l'Union européenne, à défaut de parvenir à tracer les contours d'un modèle social européen, dessine ceux d'un modèle sociétal à l'échelle communautaire. Plus qu'une harmonisation des règles de protection sociale, elle vise à une amélioration des conditions d'entrée sur le marché du travail, condamnant tout obstacle à ce qu'elle nomme « l'inclusion sociale ». Que l'année 2010 soit spécifiquement dédiée à ce sujet apparaît, à cet égard, significatif.

2. Une cause double

a) l'absence de vision commune entre les États membres sur les contours de l'Europe sociale

Dès son origine, la Communauté européenne réunissait des États membres dont les traditions sociales étaient diverses. À cet égard, il convient d'observer que le moteur franco-allemand n'a jamais véritablement fonctionné en matière sociale, l'Allemagne veillant scrupuleusement au respect du principe de subsidiarité en la matière, du fait des compétences des Länder dans ce domaine.

Les élargissements successifs n'ont pas réellement amélioré cet état de fait. Entré en 1973, le Royaume-Uni, fidèle à ses traditions libérales, ne s'est jamais montré ouvert au développement de l'Europe sociale. Il pourrait ainsi être le seul État membre à faire jouer la clause d'opt out afin que la Charte des droits fondamentaux ne lui soit pas applicable si le traité de Lisbonne entrait en vigueur.

Malgré leurs systèmes de protection sociale performants, les pays nordiques (Danemark, Finlande, Suède) ne sont pas non plus de grands promoteurs de l'Europe sociale. Ils estiment en effet que l'Union européenne ne sera pas en mesure de proposer des formules aussi avancées que ce dont ils disposent déjà. Ils se détournent donc de l'Union européenne en matière sociale, dont ils n'attendent rien et dont ils craignent même parfois une remise en cause de leur modèle.

Les élargissements de 2004 et 2007 ne sont pas, non plus, sans conséquence sur l'action de l'Union européenne en matière sociale. Au sein de l'Union à vingt-sept, le niveau de salaire moyen varie de un à dix, quand celui des seuils de pauvreté s'étale de un à cinq. Ces écarts de niveau ont d'autant plus d'incidences que les facilités offertes par la liberté de circulation des travailleurs et la libre prestation de services font craindre un risque de dumping social, comme l'ont souligné les débats autour de la directive Bolkestein.

Le réflexe libéral des nouveaux États membres, hostiles par culture à toute tutelle administrative en matière sociale, fragilise de surcroît toute volonté d'avancer en direction d'une plus grande harmonisation des systèmes sociaux. La crainte d'une perte de compétitivité n'est pas, non plus, sans incidence sur le raisonnement des gouvernements d'Europe centrale et orientale. Il n'est, en conséquence, pas étonnant d'observer un alignement des positions de ces pays sur celles du Royaume-Uni. A cet égard, on peut également se demander si ces positions ne sont pas renforcées par l'idée que de nouveaux progrès sociaux rendraient plus difficile l'adhésion éventuelle des pays candidats, à l'image de la Turquie et des pays des Balkans occidentaux.

En fin de compte, seuls les pays méditerranéens se montrent favorables à une harmonisation plus poussée.

b) les faiblesses du mécanisme institutionnel

A l'absence de vision commune entre les États membres sur les contours de l'Europe sociale viennent de surcroît s'ajouter certaines faiblesses du mécanisme institutionnel mis en place en matière sociale.

Un certain nombre de sujets sociaux sont soumis à un vote à l'unanimité au Conseil. Or, face aux antagonismes qui existent entre les États membres en matière sociale, il apparaît de plus en plus difficile de trouver des compromis sur des textes soumis à un vote à l'unanimité. Quant à la majorité qualifiée, elle est elle-même de plus en plus délicate à réunir face à l'absence de consensus entre les États membres.

Cette situation explique sans doute pourquoi l'Union européenne a développé des méthodes alternatives, à l'image de la méthode ouverte de coordination, pour préserver une certaine coordination des politiques des États membres en matière sociale. Cette méthode de travail a toutefois ses limites. Elle ne comporte, en effet, aucun caractère contraignant et ne prévoit aucune sanction en cas de non respect, par les États membres, des objectifs qui avaient été fixés.

Les difficultés rencontrées pour légiférer dans le domaine social ont conduit la Cour à intervenir régulièrement en la matière Entre décembre 2007 et avril 2008, la Cour a ainsi rendu trois arrêts - Laval, Viking et Rüffert - par lesquels l'égalité de traitement des salariés est potentiellement assimilée à une entrave à la libre prestation de services. Ce faisant, la Cour tend à privilégier la dimension économique du projet européen.

De telles décisions ne peuvent qu'amener à s'interroger sur l'absence de gouvernance en matière sociale à l'échelle de l'Union européenne, la Cour profitant de l'absence d'une réelle coordination entre droits sociaux des travailleurs et liberté de prestation de service pour intervenir. Elle vient souligner les problèmes d'application de la directive de 1996 sur le détachement des travailleurs, notamment au sein des pays ayant recours aux conventions collectives. Elle nourrit surtout la peur du citoyen européen face aux risques de dumping social.

III - QUELLES PERSPECTIVES POUR L'EUROPE SOCIALE ?

Face à ces blocages institutionnels et à ces antagonismes entre États membres, il convient de réfléchir aux perspectives qui s'offrent à l'Europe sociale dans les années à venir. La Commission européenne a publié, en juillet 2008, « un agenda social renouvelé » destiné à apporter une réponse aux défis socioéconomiques actuels. Si les objectifs affichés apparaissent ambitieux, on peut toutefois s'interroger sur le caractère incantatoire des mesures proposées, tant le document couvre un champ large. Le changement de format du sommet sur l'emploi réuni à Prague le 7 mai dernier traduit lui aussi cette oscillation chronique entre effets d'annonce et réalisations plus que modestes.

Pourtant, les attentes des citoyens européens à l'égard de l'Europe en matière sociale sont fortes, d'autant plus en cette période de crise. Dans ces conditions, il me semble que plusieurs mesures pourraient être adoptées pour favoriser une relance de l'Europe sociale.

1. Repenser les outils de l'Europe sociale

Concernant les outils, l'éventuelle entrée en vigueur du traité de Lisbonne pourrait bien sûr ouvrir de nouvelles perspectives. Rappelons que le traité devrait en effet clarifier la répartition des compétences entre l'Union et les États membres, permettre éventuellement d'étendre le champ de la majorité qualifiée, introduire une clause sociale horizontale et conférer à la Charte des droits fondamentaux un caractère juridiquement contraignant. Au demeurant, et même si elles offrent de réelles avancées, les dispositions du traité de Lisbonne ne sauraient suffire.

Il me paraît essentiel d'améliorer, en effet, le fonctionnement de la méthode ouverte de coordination. A ce titre, je propose de renforcer les techniques de « benchmark », d'introduire davantage d'indicateurs chiffrés et de publier des « tableaux d'honneur » faisant état des performances des États au regard de ces différents indicateurs. Il me semble que de telles mesures inciteraient davantage les États membres à atteindre les objectifs fixés, tout en maintenant le principe d'une liberté des moyens pour y aboutir. J'espère que la révision de la stratégie de Lisbonne en 2010 sera mise à profit pour procéder à une refonte de cette méthode de travail.

J'estime également qu'il est important d'encourager les discussions des partenaires sociaux au niveau européen. Le recours aux partenaires sociaux m'apparaît comme l'un des meilleurs moyens de surmonter les difficultés que rencontrent aujourd'hui les États membres à s'accorder en matière sociale. Outre les accords-cadres, je pense que si les syndicats parviennent à dégager entre eux des points d'accord sur certains sujets, ils devraient être en mesure d'infléchir les positions, parfois figées, des gouvernements. Une relance du dialogue social au niveau sectoriel pourrait également être opportune, dans un contexte marqué par la multiplication des restructurations économiques au sein de l'Union. Le dialogue social sectoriel présente l'avantage d'apporter une dimension très concrète pour répondre aux problèmes des citoyens.

Une optimisation de l'utilisation des outils financiers m'apparaît également nécessaire. Comme je l'ai indiqué précédemment, les élargissements de 2004 et 2007 ont constitué un défi en matière sociale, tant pour les nouveaux États membres que pour les anciens. Je m'étonne que la mobilisation des fonds structurels n'ait pas été plus forte en direction des régions touchées par la concurrence accrue qu'a pu représenter l'intégration des nouveaux États membres. Parallèlement, le développement d'infrastructures sociales au sein des nouveaux États membres pourrait faire l'objet d'un financement spécifique, destiné notamment à réduire les écarts observables en matière de niveau de vie et de développement. Le cofinancement par le Fonds social européen n'apparaît, à ce titre, pas assez élevé, surtout dans un contexte de difficultés budgétaires dans la plupart des États membres. Il n'est pas rare que les États membres soient contraints de rétrocéder les crédits qui leur avaient été déjà versés par l'Union européenne au titre du Fonds social, parce qu'ils ne sont pas en mesure d'assurer leur part du cofinancement de certains projets, du fait des contraintes budgétaires auxquels ils sont soumis. Cette situation me paraît anormale. Une diminution de la participation des États dans le financement des projets pourrait donc sans doute faciliter l'utilisation des crédits communautaires. Il faudrait sans doute également envisager d'augmenter la dotation du fonds européen d'ajustement à la mondialisation, même si une telle solution ne semble pas rencontrer, à l'heure actuelle, l'assentiment d'une majorité d'États membres.

2. Encourager les interventions de l'Union européenne dans le domaine social

Le contexte actuel de la crise apparaît comme une opportunité indéniable pour une relance de la politique sociale européenne. Dans le contexte actuel, l'Union européenne doit encourager les États membres à mettre en oeuvre une politique ambitieuse en faveur de l'emploi visant à la fois la préservation des emplois existants et l'anticipation des licenciements. Des dispositifs de reconversion des chômeurs vers les secteurs porteurs d'avenir pourraient également être créés.

De nouveaux projets en matière sociale pourraient également être envisagés afin d'atténuer les effets sociaux de la crise. Permettez-moi de vous en proposer quelques uns.

Il est essentiel de promouvoir la mobilité des travailleurs. Mais, celle-ci ne peut être le prétexte à une quelconque forme de dumping social. La directive de 1996 sur le détachement des travailleurs vise à pallier ce risque. Son application rencontre néanmoins quelques difficultés. Dans ces conditions, une meilleure coordination entre les États membres en matière de notification des détachements apparaît essentielle afin d'éviter toute dérogation au droit social du pays d'accueil.

Il me paraît également prioritaire de consentir des efforts en matière de formation professionnelle. Celle-ci constitue un important bouclier social, destiné à protéger les travailleurs tout au long de leur carrière, particulièrement en cas de chômage. Il convient donc d'augmenter les moyens financiers qui lui sont alloués. Elle doit être développée à tous les niveaux de compétence et de diplômes, afin de garantir une adéquation entre les diplômes et les besoins du marché du travail.

Le défi des migrations n'est pas, lui non plus, sans incidence dans le domaine social. L'attractivité de l'Union européenne à l'égard des travailleurs des pays tiers implique une réponse adaptée de la part de l'Union européenne. Dans la lignée de la carte bleue européenne octroyée aux informaticiens étrangers, la création d'un permis de travail européen, reconnu au sein des vingt-sept États membres, me semble être une piste à approfondir. Ce permis permettrait au travailleur migrant de travailler sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne tout en bénéficiant d'une protection sociale équivalente à celle du pays d'accueil. Il présenterait par ailleurs l'avantage de réduire les risques de dumping social.

Avant de conclure, je souhaiterais soulever l'épineuse question des services sociaux d'intérêt général, dont le dossier est aujourd'hui bloqué au sein des instances communautaires. Il me semble qu'il convient d'adopter, de manière urgente, un cadre juridique clarifiant l'organisation et le fonctionnement des services sociaux d'intérêt général. Cela ne préjuge en rien de l'adoption ultérieure d'un cadre juridique plus global concernant les services d'intérêt général. Une directive-cadre sur les services sociaux d'intérêt général apparaît d'autant plus essentielle que les services sociaux jouent un rôle fondamental dans l'ensemble des États membres en matière de solidarité. Leur action couvre des domaines aussi variés que la protection sociale obligatoire et complémentaire, les services à la personne, le secteur social et médico-social, les services d'aide et d'accompagnement à domicile des publics fragiles, le secteur de l'insertion par l'activité économique, l'emploi et la formation, le logement social, la petite enfance, la protection de l'enfance en danger, la prise en charge de l'enfance délinquante, la jeunesse, le sport et l'éducation populaire ainsi que le tourisme social.

Ces pistes peuvent vous sembler modestes et l'on peut aisément souhaiter des dispositifs plus ambitieux. Cependant, les auditions que j'ai menées ces dernières semaines m'ont conduit à penser qu'il serait aujourd'hui difficile de trouver les soutiens suffisants pour instaurer un salaire minimum à l'échelle de l'Union ou rédiger un code du travail applicable dans l'ensemble des États membres. De ce fait, j'ai préféré me concentrer sur des thèmes sur lesquels il me paraît possible de recueillir l'accord d'une majorité d'États membres.

*

Il convient d'espérer que cette nouvelle crise pourra servir de déclic pour relancer l'Europe sociale comme le premier choc pétrolier avait été à l'origine du premier programme social communautaire dans les années soixante-dix. Elle peut constituer une réelle occasion pour renforcer le « modèle social européen », ce socle de valeurs commun aux États membres, qui constitue une partie de l'identité européenne. L'Union européenne doit encourager les États membres à consolider leurs régimes de protection sociale. Elle doit également compléter les mécanismes de retour à l'emploi mis en place au sein des États membres, au travers d'actions spécifiques en faveur de la formation professionnelle et de la mobilité géographique.

Une politique sociale active demeure un facteur de progrès, favorisant à moyen terme des gains significatifs de productivité. A cet égard, une politique salariale ambitieuse pourrait être utile en vue d'une relance de l'activité par la demande.

Au-delà de la crise actuelle, les États membres sont confrontés à de nombreux défis communs, qu'il s'agisse du vieillissement démographique ou de la mondialisation, qui s'accompagnent d'une hausse du chômage et de l'exclusion sociale. C'est donc ensemble qu'ils peuvent apporter des réponses à ces enjeux.

Néanmoins, une minorité d'États membres ne doit pas pouvoir entraver la volonté d'autres États d'avancer en matière sociale. Aussi nous faudra-t-il sans doute, à l'avenir, envisager de ne progresser parfois qu'à quelques-uns, par le biais de coopérations spécialisées, quitte à ce que les autres États membres rejoignent ensuite le groupe de tête. Le protocole social annexé au Traité de Maastricht, signé par onze États membres sur douze, a démontré dès 1992 que des coopérations spécialisées étaient possibles dans ce domaine. Dès lors que certains États membres recourent à l'opt out, les autres constituent de fait une avant-garde prête à aller plus loin en matière d'harmonisation sociale. Il convient d'encourager ce type de coopération, à l'image de la zone euro ou de l'espace Schengen. Après tout, ne vaut-il mieux pas faire « un peu » à quelques-uns que « rien du tout » ensemble ?

Quoi qu'il en soit, il importe de garder en mémoire que le champ d'intervention de l'Union européenne en matière sociale ne recouvre pas celui des politiques sociales nationales. Le rôle de l'Union est subsidiaire par rapport à celui des États membres. Il convient donc de prendre la juste mesure de ce que peut être l'Europe sociale et de ne pas attendre de l'Union qu'elle fasse ce que ses compétences ne lui accordent pas.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Il est vrai que la crise aurait pu constituer un levier pour relancer l'activité européenne dans le domaine social. Jusqu'ici, il semble qu'elle n'ait malheureusement pas encore créé le déclic que nous pourrions espérer.

Je me félicite, par ailleurs, que vous ayez demandé l'inscription à l'ordre du jour du Sénat d'une question orale sur l'avenir de la politique sociale européenne. Ce débat en séance publique, qui interviendra après le travail de fond que nous effectuons aujourd'hui en Commission, permettra un échange nourri, sur la base du rapport d'information que vous venez de nous présenter. Je souhaite que nous réitérions, à l'avenir, l'usage d'une telle méthode.

Mme Catherine Tasca :

Vous évoquez, dans votre présentation, le fonds social européen. Il me semblerait important que le rapport présente quelques exemples concrets d'actions ou de projets qui ont été cofinancés par ce fonds en France.

M. Simon Sutour :

Le fonds social européen joue effectivement un rôle important dans les mesures mises en place en faveur de l'emploi au niveau local. Il concerne des actions en matière d'accès à l'emploi, de formation professionnelle mais aussi de lutte contre les discriminations. A la différence du FEDER, il n'est pas seulement utilisé par les collectivités. De nombreux projets émanant d'associations sont cofinancés par ce fonds.

Je souhaite maintenant revenir sur les blocages qui freinent aujourd'hui toute avancée européenne dans le domaine social. Le Royaume-Uni, qui refuse globalement toute contrainte née de l'Union européenne, porte sans doute une responsabilité dans cette paralysie ; de même que les nouveaux pays entrants, qui privilégient généralement une optique libérale. En fin de compte, je crois que les blocages sont le fruit de l'orientation politique dominante en Europe. En ce sens, je pense que le Sénat peut servir d'aiguillon afin d'alerter le Gouvernement sur les préoccupations des citoyens en matière sociale et de lui demander que la relance de l'Europe sociale figure parmi ses priorités.

M. Pierre-Yves Collombat :

Il me semble regrettable que la politique sociale européenne soit toujours traitée de manière dissociée des politiques économique, financière et monétaire menées par l'Union européenne. Elles sont pourtant liées : à mes yeux, l'Europe sociale n'est, au mieux, que le supplément d'âme d'un projet essentiellement économique, fondé sur l'idée de marché intérieur et de concurrence libre et non faussée. C'est pourquoi j'estime qu'on ne peut pas faire endosser la responsabilité des blocages actuels au seul Royaume-Uni. C'est avant tout la politique conduite par la Commission européenne qui explique les progrès insuffisants de l'Europe sociale.

Au niveau européen, la politique sociale est perçue soit comme un moyen de faciliter l'achèvement du marché intérieur - en particulier la libre circulation des travailleurs -, soit comme un instrument destiné à panser les plaies engendrées par certaines règles économiques. On ne peut donc guère s'étonner que l'Union européenne ne porte pas de projets sociaux plus forts. Mais, cela signifie aussi que les blocages actuels sont loin d'être passagers. Il est peu probable que l'Europe sociale connaisse des avancées significatives tant que l'Union européenne poursuivra sa politique économique et monétaire actuelle.

M. Christian Cointat :

Je partage pleinement le contenu du rapport que vient de nous présenter notre collègue Richard Yung et les pistes qu'il a esquissées. Je ne crois pas, en revanche, que l'on puisse affirmer que l'Union européenne se définit avant tout comme un grand marché. Le progrès social constitue l'un des objectifs du projet européen dès le traité de Rome.

Au demeurant, je reconnais parfaitement que l'Europe sociale rencontre aujourd'hui des difficultés. Les États membres ne sont pas prêts, pour des raisons tant idéologiques que financières, à renoncer à leur autonomie dans le domaine social. Pour autant, l'Europe sociale est avant tout au service des citoyens, non des États membres. En ce sens, je crois que nous devons tout faire pour que les citoyens européens comprennent ce que l'Europe peut faire pour eux dans ce domaine. Je ne doute pas qu'ils seront alors enclins à influer sur leurs gouvernements pour qu'ils acceptent de se coordonner.

M. Richard Yung :

Je souhaiterais apporter quelques précisions au sujet du débat que nous venons d'avoir. En ce qui concerne les nouveaux entrants, je crois qu'il convient d'opérer une distinction entre les partisans d'une approche libérale et ceux qui se montrent plus favorables à l'idée d'Europe sociale. En 2007, la Bulgarie et la Hongrie ont ainsi signé une déclaration, lancée à l'initiative de la France, sur « un nouvel élan pour l'Europe sociale », qui décrivait la dimension sociale comme « l'un des éléments les plus essentiels de l'intégration européenne » et appelait à un renforcement du modèle social européen.

Je veux également ajouter qu'il serait faux de dire que toutes les politiques sociales européennes visent l'achèvement du marché intérieur ou sont conçues comme le simple pendant de celui-ci. Les règles édictées en matière de lutte contre les discriminations ou la proposition de directive relative au congé de maternité que j'ai évoquée en témoignent. De même, les communications de la Commission qui portent sur des sujets tels que l'inclusion active, la lutte contre la pauvreté ou l'exclusion sociale évoquent des défis auxquels l'ensemble des États membres sont confrontés, sans pour autant être le fait du marché intérieur.

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A l'issue de ce débat, la commission a autorisé la publication de ce rapport d'information, qui paraîtra sous le numéro 413 et sera disponible sur Internet à l'adresse suivante :

www.senat.fr/europe/rap.html