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Réunion de la commission des affaires européennes du mercredi 14 octobre 2009



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Économie, finances et fiscalité

Examen de la proposition de résolution européenne n° 629 sur la proposition de directive relative aux exigences de fonds propres pour le portefeuille de négociation et pour les retitrisations, et la surveillance prudentielle des politiques de rémunération

Rapport de M. Simon Sutour

Résumé du rapport

M. Hubert Haenel :

Le 24 septembre dernier, Simon Sutour, Nicole Bricq, Richard Yung et les membres du groupe socialiste ont déposé une proposition de résolution européenne sur la proposition de directive relative aux exigences de fonds propres et à la surveillance prudentielle des politiques de rémunération.

Conformément aux nouvelles dispositions du règlement du Sénat, cette proposition de résolution a été renvoyée à la commission des affaires européennes pour qu'elle l'examine. La proposition de résolution adoptée par la commission des affaires européennes sera ensuite soumise à la commission des finances, compétente au fond.

De plus, le groupe socialiste a fait inscrire cette proposition de résolution à l'ordre du jour du Sénat, dans le cadre de l'ordre du jour réservé aux groupes de l'opposition et aux groupes minoritaires.

Nous participons donc aujourd'hui à la première application des dispositions qui prévoient que les propositions de résolutions européennes déposées par des sénateurs sont soumises à l'examen préalable de notre commission.

Par ailleurs, comme il s'agit d'un texte qui est inscrit à l'ordre du jour réservé à un groupe de l'opposition, il y a un accord entre les groupes politiques du Sénat pour que le texte qui sera soumis à la discussion en séance publique soit le texte d'origine de la proposition de résolution.

C'est notre collègue Simon Sutour qui va rapporter ici cette proposition.

M. Simon Sutour :

En effet, cette initiative du groupe socialiste permet de mettre en oeuvre pour la première fois les nouvelles dispositions du règlement du Sénat en la matière, en particulier l'article 73 quinquies. Celui-ci prévoit qu'une proposition de résolution européenne est envoyée à l'examen préalable de la commission des affaires européennes qui statue dans le délai d'un mois en concluant soit au rejet, soit à l'adoption de la proposition, éventuellement amendée. La proposition de résolution est ensuite examinée par la commission saisie au fond qui se prononce sur la base du texte adopté par la commission des affaires européennes ou, à défaut, du texte de la proposition de résolution. Tel est l'objet de mon rapport.

Par ailleurs, je vous proposerai que notre commission, conformément aux possibilités qu'offrent les nouvelles dispositions du règlement, exerce les compétences attribuées aux commissions pour avis, la proposition de résolution européenne étant d'ores et déjà inscrite à l'ordre du jour de la séance du 29 octobre prochain, réservé aux groupes de l'opposition et aux groupes minoritaires. Le texte sera examiné au fond par la commission des finances.

La proposition de directive sur laquelle porte la proposition de résolution européenne a été adoptée par la Commission européenne le 13 juillet dernier. Elle vise à modifier les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE du 14 juin 2006, communément dénommées « directives fonds propres ». Celles-ci mettent en oeuvre, au niveau communautaire, l'accord « Bâle II » de 2004 qui constitue un dispositif prudentiel destiné à mieux appréhender les risques bancaires et principalement le risque de crédit ou de contrepartie et les exigences en fonds propres.

Les ajustements permanents opérés par le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire avaient déjà conduit à une précédente révision des « directives fonds propres ».

Les modifications proposées aujourd'hui par la Commission européenne portent sur deux points :

- renforcer les exigences de fonds propres ;

- et inclure les régimes de rémunération des banques et des entreprises d'investissement dans le champ de la surveillance prudentielle.

Ces modifications, qui ont pour objet de corriger des faiblesses ayant contribué à aggraver la crise financière, traduisent des orientations qui avaient été réclamées ou annoncées à plusieurs reprises, que ce soit par le rapport Larosière sur la supervision du système financier, par divers travaux de la Commission, par le Conseil européen ou encore au cours des différents Sommets du G 20.

Sans entrer dans un détail qui pourrait paraître fastidieux compte tenu de la technicité de la matière, j'indique simplement que la proposition de directive vise à renforcer les exigences dans quatre domaines :

- le portefeuille de négociation ;

- la retitrisation ;

- la publicité concernant les risques de titrisation ;

- la surveillance prudentielle des politiques de rémunération.

Les États membres devraient transposer ces dispositions en droit interne avant le 31 décembre 2010.

La démarche des auteurs de la proposition de résolution est motivée par le fait qu'ils considèrent que les engagements du secteur bancaire en matière de financement de l'économie et d'encadrement et de limitation des rémunérations des opérateurs de marché ne sont pas tenus.

Ils ont donc souhaité saisir l'opportunité de la discussion au Conseil de la proposition de directive modifiant les « directives fonds propres » pour inciter le Sénat à demander au Gouvernement de prendre en compte leurs préoccupations, qui portent sur cinq aspects : les exigences de fonds propres ; la gouvernance des entreprises cotées ; la rémunération des dirigeants des entreprises cotées ; l'encadrement des rémunérations variables des opérateurs financiers et de marchés ; la supervision européenne et le système de sanctions.

Quelle appréciation est-t-il possible de porter sur cette proposition de résolution européenne ?

Plusieurs mesures avancées par ce texte visent à mettre en oeuvre certaines propositions du groupe de travail commun Assemblée nationale-Sénat sur le système financier international, qui avait été mis en place par les Présidents Accoyer et Larcher, le 28 octobre 2008.

Ce groupe de travail commun a formulé un certain nombre de propositions relatives aux fonds propres et aux politiques de rémunération, qui sont reprises par la proposition de résolution, en particulier :

- le relèvement par les banques de 5 % à 10 %, puis 25 %, du taux de rétention dans le bilan des actifs titrisés ;

- l'établissement par les entreprises du secteur financier et bancaire d'un rapport annuel rendant compte de leur méthodologie de quantification du risque et de leur niveau d'exposition au risque par classe d'actifs ;

- le fait que la part variable de la rémunération des opérateurs financiers et de marchés (traders, cadres commerciaux, conseils et gérants) ne peut être versée qu'en fonction des gains réels dégagés, et qu'au moins une fraction égale aux deux tiers est étalée sur au moins trois ans avec une clause de retenue ou de restitution en cas de résultats négatifs ultérieurs.

La proposition de résolution européenne s'inspire également d'autres mesures avancées par le groupe de travail commun, sans en reprendre toutefois complètement la rédaction.

Tel est le cas de la proposition visant à ce que la part variable de la rémunération des opérateurs financiers et de marchés fasse l'objet d'un paiement en titres de l'établissement employeur. C'est aussi le cas de la possibilité pour les autorités de surveillance de réaliser des « tests de résistance » semestriels du système financier et bancaire, les auteurs de la proposition de résolution souhaitant toutefois que leurs résultats soient rendus publics.

Cependant, sur plusieurs points, la proposition de résolution européenne va au-delà des préconisations du groupe de travail commun.

Ses auteurs ont en effet estimé que, compte tenu de l'ampleur de la crise ainsi que de la nécessité de ne pas succomber à la tentation du business as usual, il convenait d'aller plus loin que la proposition de directive sur plusieurs points. Selon eux, « la France doit proposer et soutenir au Conseil la mise en place de mesures contraignantes au niveau européen ».

En effet, les engagements souscrits par le G 20 sont formulés en termes très généraux et ne revêtent pas de caractère contraignant. En outre, les pays qui composent le G 20 sont très hétérogènes et peuvent connaître des situations économiques fort différentes. Le respect uniforme de ces engagements n'est donc pas assuré. Je rappelle d'ailleurs que les États-Unis, jusqu'à présent, n'appliquent pas les normes « Bâle II » sur les fonds propres, alors qu'ils sont signataires des déclarations finales des sommets du G 20 qui comportent l'engagement de les mettre en oeuvre.

La proposition de résolution européenne retient donc plusieurs mesures qui vont certes plus loin que celles du groupe de travail commun, mais qui peuvent donner l'occasion d'engager un débat sur la manière d'éviter qu'une telle crise financière se reproduise et sur les moyens d'améliorer la régulation, la supervision et la moralisation de la sphère financière.

De surcroît, la Commission européenne a déjà annoncé qu'elle présenterait prochainement de nouvelles modifications aux « directives fonds propres ». Nos collègues ont considéré qu'il n'était pas nécessaire d'attendre ce prochain texte pour faire des propositions plus substantielles.

C'est le cas en matière de rémunérations, qui font l'objet de mesures dépassant parfois les propositions du groupe de travail commun.

De même, la proposition de résolution européenne comporte des mesures relatives à la supervision et à la mise en place d'un système de sanctions. Sur ce point, les termes du débat ont évolué depuis le dépôt du texte de la proposition. En effet, le 23 septembre dernier, la Commission européenne a présenté un « paquet législatif » sur la supervision financière en Europe, comprenant quatre propositions de règlement et une proposition de décision, ayant pour objet la création de trois autorités de surveillance européennes, pour les banques, pour les assurances et pour les marchés financiers. Dès lors, les mesures suggérées par la proposition de résolution trouveront aussi leur place dans le débat à venir sur ce « paquet législatif ».

En conclusion, je vous propose, conformément à l'accord passé entre les groupes politiques sur l'examen des textes inscrits à l'ordre du jour réservé aux groupes de l'opposition et aux groupes minoritaires, évoqué par le Président Haenel, que la commission des affaires européennes transmette à la commission des finances cette proposition de résolution européenne, sans y apporter de modification.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Si l'accord entre les groupes politiques prévoit que les textes déposés par les groupes de l'opposition et les groupes minoritaires sont adoptés à ce stade sans modification, il reste naturellement possible aux sénateurs de déposer des amendements pour l'examen en séance publique.

M. Jean Bizet :

La modification des « directives fonds propres » est assurément une matière extrêmement technique, mais notre commission, même si elle a une compétence plus généraliste, a intérêt à se saisir également de ce type de sujet. Nous devons attendre les conclusions de la commission des finances, saisie au fond, pour apprécier dans le détail cette proposition de résolution européenne, mais l'essentiel pour nous est d'engager un débat.

M. Christian Cointat :

La proposition de résolution européenne, dont nos collègues du groupe socialiste ont pris l'initiative, concerne un sujet technique. Sur un plan purement formel, il me semble qu'il serait nécessaire d'actualiser le texte, ne serait-ce que parce que le texte avait été déposé avant le sommet du G 20 de Pittsburgh. Je ne suis pas choqué par certaines des propositions de nos collègues qui visent à fixer des limites aux rémunérations des dirigeants d'entreprise. Elles concernent toutefois un marché concurrentiel et devraient donc faire l'objet de décisions prises de manière unanime au niveau européen. Il faudrait même que l'Union européenne parvienne à les imposer au niveau mondial pour qu'elles puissent avoir une réelle efficacité. Il me semble que c'est la principale limite de l'exercice.

M. Michel Billout :

Je ne crois pas à la moralisation des marchés financiers. Tout juste peut-on espérer encadrer leurs mécanismes. Puisque la proposition de résolution européenne poursuit cet objectif, mon groupe soutient cette initiative.

Mme Bernadette Bourzai :

C'est également la position du groupe socialiste.

M. Hubert Haenel :

Nous pouvons considérer que le rapport de notre collègue Simon Sutour est adopté à l'unanimité. Par ailleurs, la commission des affaires européennes décide de se saisir pour avis de cette proposition de résolution européenne en vue de la séance publique du 29 octobre prochain, au cours de laquelle Simon Sutour présentera sa position.

*

À l'issue de ce débat, la commission des affaires européennes a décidé de ne pas apporter de modifications à la proposition de résolution qui lui était soumise et de transmettre à la commission des finances la proposition dans le texte suivant :

Proposition de résolution européenne

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE en ce qui concerne les exigences de fonds propres pour le portefeuille de négociation et pour les retitrisations, et la surveillance prudentielle des politiques de rémunération (E 4632),

Vu les déclarations du sommet du G 20 de Londres du 2 avril 2009, notamment la déclaration des chefs d'État et de Gouvernement sur le Plan global de relance et de réforme et la déclaration sur le renforcement du système financier,

Vu la recommandation de la Commission européenne du 30 avril 2009 complétant les recommandations 2004/913/CE et 2005/162 CE en ce qui concerne le régime de rémunération des administrateurs des sociétés cotées,

Vu les recommandations du rapport Larosière du 25 février 2009,

Vu la communication 2009/C 10/03 de la Commission européenne sur la recapitalisation des établissements financiers dans le contexte de la crise financière actuelle,

Vu le « texte adopté d'un commun accord » par le Conseil européen extraordinaire du 17 septembre 2009, en vue du sommet du G 20 de Pittsburgh,

Considérant que la proposition de directive souhaite rendre contraignants les principes de la recommandation de la Commission du 30 avril 2009,

Considérant que le nouveau Conseil de stabilité financière envisage de présenter des propositions spécifiques sur cette question à l'occasion du sommet du G 20 de Pittsburgh,

Se félicite que le sommet du G 20 prenne cette question au sérieux, mais l'enjoint à prendre des décisions contraignantes sur ce sujet,

Estime que les dispositions de la proposition de directive et les propositions faites le Conseil européen extraordinaire du 17 septembre 2009 sont encore insuffisantes,

Propose que soient intégrées à la proposition de directive les dispositions suivantes :

1. En matière d'exigences de fonds propres :

- Les banques sont dans l'obligation d'augmenter, dans le ratio de fonds propres, la part du capital proprement dit, afin que la dette hybride, souvent comptée comme quasi-fonds propres, assure la même protection en cas de pertes. L'intégration de capitaux hybrides dans les fonds propres durs doit être limitée à 33 % ;

- Le ratio de solvabilité est relevé à 10 % ;

- Le relèvement par les banques de 5 % à 10 %, puis 25 % du taux de rétention dans le bilan des actifs titrisés, tel qu'il a été fixé par la directive 2008/191 modifiant les directives « fonds propres » ;

- Les banques européennes ne peuvent déduire intégralement de leur capital les opérations de retitrisation ;

- Afin d'inciter les banques à s'informer suffisamment, en amont, sur le contenu des produits dans lesquels elles envisagent d'investir, le montant de leurs fonds propres, lorsqu'elles pratiquent des montages à plusieurs étages, doit être accru à la mesure des sommes mises en jeu à hauteur de 50 % du montant des opérations ;

- Pour chaque activité, un ratio de risque est défini dont le dépassement du seuil est taxé sous forme d'une police d'assurance dont les primes alimentent un fonds public européen de garantie, géré par l'autorité de surveillance prudentielle européenne ;

- Chaque année, les entreprises du secteur financier et bancaire établissent un rapport annuel qui rend compte de leur méthodologie de quantification du risque et de leur niveau d'exposition au risque par classe d'actifs ;

2. En matière de gouvernance des entreprises cotées :

- Un administrateur en fonction, le président du conseil d'administration en fonction, le directeur général, lorsqu'il est mandataire social, ne peut être lié par un contrat de travail à la société dont il est le président du conseil d'administration, le directeur général, le mandataire social, ou à l'une de ses filiales ;

3. En matière de rémunération des dirigeants des entreprises cotées :

- La rémunération du président du conseil d'administration et du directeur général est soumise à autorisation préalable du conseil d'administration et au vote de l'assemblée générale des actionnaires, après avis conforme du comité d'entreprise ;

- L'augmentation substantielle de la rémunération du président du conseil d'administration et du directeur général doit faire l'objet, au préalable, d'un avis conforme du comité d'entreprise et de l'assemblée générale des actionnaires ;

- Un rapport, établi par le comité des rémunérations, composé d'administrateurs indépendants, qui délibère en l'absence des dirigeants, qui présente la politique de rémunération de l'entreprise, les objectifs et les modes de rémunérations qu'elle met en oeuvre, ainsi que les critères de la relation entre les rémunérations et les performances individuelles de ses dirigeants, mettant en évidence la partie fixe et la partie variable des rémunérations allouées au président du conseil d'administration, au directeur général et aux principaux cadres dirigeants de l'entreprise, doit être présenté à chaque début d'exercice à l'assemblée générale des actionnaires. Les institutions représentatives du personnel ont la possibilité d'interroger les dirigeants sur le contenu dudit rapport. Les réponses apportées sont intégrées dans le rapport. Le rapport est validé par l'assemblée générale des actionnaires ;

- Le conseil d'administration détermine les droits des mandataires sociaux attachés aux options et actions gratuites, en proportion du temps passé au sein de la société par lesdits mandataires, ainsi que les conditions de perte de ces droits dans le cas de départ de l'entreprise. Au moins une fraction égale aux deux tiers de ces droits est étalée sur au moins trois ans avec une clause de retenue ou de restitution en cas de résultats négatifs ultérieurs. Chaque levée d'option ou cession d'actions doit être préalablement annoncée au conseil d'administration lors de l'exercice précédent et selon un calendrier précis ;

- La rémunération du président du conseil d'administration, du directeur général, du président du directoire, des membres du conseil de surveillance et des cadres dirigeants des sociétés cotées ne peut excéder un montant égal à la plus faible rémunération en équivalent temps plein versée au sein de l'entreprise, multipliée par un coefficient proposé par le conseil d'administration et validé par un vote de l'assemblée générale des actionnaires en début d'exercice, après avis conforme du comité d'entreprise ;

- La part variable de la rémunération du président du conseil d'administration, du directeur général, du président du directoire, des membres du conseil de surveillance et des cadres dirigeants des sociétés cotées ne peut excéder 100 % de la part fixe de la rémunération ;

- Les indemnités de départ sont taxées à hauteur de 30 % pour les dirigeants et les cadres des entreprises cotées dont le salaire annuel dépasse 500 000 euros après prélèvement des cotisations sociales, lorsqu'elles sont supérieures au salaire annuel net ;

- Les sociétés qui envisagent d'augmenter le salaire de leurs dirigeants dans un délai inférieur à six mois avant leur départ de l'entreprise seront soumises à une taxe supplémentaire de 15 % sur leur bénéfice imposable ;

- Le montant des retraites complémentaires différentielles (dites retraites-chapeaux) du président du conseil d'administration, du directeur général, du président du directoire, des membres du conseil de surveillance et des cadres dirigeants des sociétés cotées est limité à 30 % de la rémunération de la dernière année de l'exercice ;

- La rémunération totale nette du président du conseil d'administration, du directeur général, du président du directoire, des membres du conseil de surveillance et des cadres dirigeants des sociétés bénéficiant d'un soutien financier public ne peut être supérieure à vingt-cinq fois la plus basse rémunération nette à temps plein de l'entreprise ;

- Aucune option de souscription ou d'achat d'actions ni attribution gratuite d'actions d'une société bénéficiant de l'aide publique sous forme de recapitalisation ou de garantie, quelle qu'en soit la forme, ne peut être consentie à une personne rémunérée par cette société ;

4. En matière d'encadrement des rémunérations variables des opérateurs financiers et de marchés :

- L'assiette des rémunérations variables s'applique, pour les opérateurs financiers et de marchés (traders, cadres commerciaux, conseils et gérants), aux profits nets de l'entreprise qui les emploie ;

- La part variable de la rémunération des opérateurs financiers et de marchés (traders, cadres commerciaux, conseils et gérants) ne peut être versée qu'en fonction des gains réels dégagés, et au moins une fraction égale aux deux tiers est étalée sur au moins trois ans avec une clause de retenue ou de restitution en cas de résultats négatifs ultérieurs ;

- La part variable de la rémunération des opérateurs financiers et de marchés (traders, cadres commerciaux, conseils et gérants) doit faire l'objet d'un paiement en titres de l'établissement employeur ;

5. En matière de supervision européenne et de système de sanctions :

- Le système européen de supervision financière est placé sous la direction d'une autorité européenne de surveillance prudentielle du secteur financier, bancaire et d'assurance dotée de pouvoirs juridiques permettant de prononcer des sanctions à l'encontre des établissements financiers, bancaires et d'assurance ne respectant pas les dispositions proposées ci-dessus, à charge des organes nationaux de supervision de veiller à l'application des sanctions ;

- Les organes nationaux de supervision, membres du système européen de supervision financière, rendent compte à l'autorité européenne de supervision prudentielle du respect de la norme de valorisation en fonction du niveau de liquidité des actifs des établissements financiers et bancaires opérant dans leur pays ;

- Est membre du système européen de supervision financière un médiateur européen chargé de protéger les intérêts des consommateurs relativement au respect de l'obligation de crédit et à un taux raisonnable, ajusté en fonction du taux directeur de la Banque centrale européenne ;

- Les États membres, à travers les organes nationaux de supervision, membres du système européen de supervision financière, rendent compte de l'utilisation des aides publiques accordées aux établissements financiers et bancaires, de leurs échéances de remboursement le cas échéant et de l'application des dispositions proposées ci-dessus par ces établissements ;

- Chaque semestre, l'autorité européenne de surveillance prudentielle du secteur financier, bancaire et d'assurance a la charge d'effectuer des « tests de résistance » du système financier et bancaire dont les résultats sont rendus publics ;

Demande au Gouvernement de défendre ces propositions au sommet du G 20 de Pittsburgh,

Demande au Gouvernement de défendre ces propositions de modification de la proposition de directive en cours d'examen.